Koalitionen der Willigen innerhalb der EU: Chancen und Risiken differenzierter Integration

English

Von Manuel Müller

Kleinere Staaten werden sich weiter an allen EU-Politiken beteiligen dürfen, doch womöglich sitzen sie nicht mehr mit am Tisch, wenn diese gestaltet werden.

Differenzierte Integration – das Konzept, dass die Mitgliedstaaten der EU nicht immer im Gleichtakt voranschreiten müssen und dass einige stärker integriert sein können als andere – wird in den kommenden Jahren wahrscheinlich an Bedeutung gewinnen. Differenzierung ist kein neues Phänomen: Es gibt sie schon seit mehreren Jahrzehnten, wobei die Eurozone und der Schengen-Raum nur die bekanntesten Beispiele sind. Bisher haben die wichtigsten politischen Akteur:innen sie jedoch immer als ein letztes Mittel behandelt und in der Regel versucht, stattdessen im Rahmen der gesamten EU-27 zu handeln, auch wenn dies langwierigere Verhandlungen bedeutete.

Umgehen interner Widerstände

In den letzten Jahren hat sich jedoch immer wieder gezeigt, dass die existierenden Verfahren der EU ihrer gewachsenen geopolitischen Rolle nicht gerecht werden. In einer Zeit von sich schnell entwickelnden Notlagen – von der Asylkrise über die Pandemie bis zum Krieg in der Ukraine – reagiert die Union oft nur langsam auf veränderte Umstände. Insbesondere Einstimmigkeitserfordernisse im Rat haben wiederholt zu Blockaden und sogar zu politischen Erpressungsversuchen einzelner Mitgliedstaaten geführt. Die in Aussicht genommene Erweiterung der EU wird diese Herausforderungen noch weiter verschärfen. Das Europäische Parlament hat zwar weitreichende Vertragsänderungen vorgeschlagen, um die Handlungsfähigkeit der EU zu verbessern, doch diese Vorschläge sind selbst im Europäischen Rat stecken geblieben, weil sich die Mitgliedstaaten nicht einigen konnten.

Angesichts der immer weiter sinkenden Wahrscheinlichkeit einer baldigen Vertragsreform ist die Europäische Kommission in einer kürzlich veröffentlichten Mitteilung dazu übergegangen, die interne Differenzierung als einen „Teil der Gleichung“ zu bezeichnen, durch die die EU-Erweiterung ermöglicht werden soll. Dieser Ansatz dürfte nicht nur bei Frankreich Anklang finden, das einer differenzierteren Integration schon seit langem aufgeschlossen gegenübersteht, sondern auch bei der neuen konservativ geführten deutschen Bundesregierung, deren Europapolitik wohl weniger von traditionellen föderalistischen Leitbildern als vom Wunsch der Durchsetzung eigener politischer Ziele getrieben sein wird. Anstatt zu versuchen, den Widerstand anderer Mitgliedstaaten zu überwinden, könnten Deutschland und Frankreich ihn künftig einfach umgehen, indem sie flexible Koalitionen der Willigen bilden.

Risiken für die EU-Demokratie – und für kleine Mitgliedstaaten

Eine solche Normalisierung differenzierter Integration – sei es in außen-, wirtschafts-, migrations- oder anderen politischen Fragen – könnte dazu beitragen, die Blockaden in der EU zu lösen. Sie birgt aber auch erhebliche Risiken. Zum einen könnte eine uneinheitliche Anwendung neuer EU-Regeln bestehende Integrationserfolge wie den Binnenmarkt gefährden. Zum anderen würde eine Vervielfältigung nationaler Ausnahmeregelungen das Entstehen einer gemeinsamen europäischen Identität unter den Bürger:innen und damit das Ziel der supranationalen Demokratie behindern. Seit jeher steht deshalb das Europäische Parlament der differenzierten Integration von allen EU-Institutionen am wenigsten begeistert gegenüber.

Darüber hinaus stellt die Normalisierung der innereuropäischen Differenzierung aber auch eine Bedrohung für die Interessen der kleineren Mitgliedstaaten dar. In der EU-27 haben kleine Staaten ein garantiertes Mitspracherecht und spielen eine Rolle bei der Bildung von Mehrheiten im Rat. Dadurch können sie die gemeinsame europäische Position auch in Bereichen beeinflussen, in denen sie kein Vetorecht besitzen. In einem System flexibler Koalitionen fällt es größeren Staaten hingegen viel leichter, kleinere Staaten, die sie für das Erreichen eines bestimmten Ziels für unnötig halten, einfach außen vor zu lassen. Selbst wenn kleinere Staaten das Recht behalten, sich an allen EU-Politiken zu beteiligen, sitzen sie möglicherweise nicht mehr mit am Tisch, wenn diese Politiken gestaltet und beschlossen werden.

Eine Frage des Modells: „À la carte“ oder „konzentrische Kreise“?

Um diese Risiken zu minimieren, kommt es entscheidend darauf an, welche Form die differenzierte Integration annimmt. Die verstärkte Nutzung flexibler Koalitionen entspricht einem Modell, das traditionell als Differenzierung „à la carte“ bezeichnet wird und bei dem die beteiligten Länder je nach Politikbereich und Einzelentscheidung variieren. Im Gegensatz dazu würde das Modell der „konzentrischen Kreise“ bedeuen, dass verschiedene feste Gruppen von Mitgliedstaaten entstehen: ein stark supranationalisierter „Kern“, dessen Mitglieder in allen Bereichen tief integriert wären, und ein lockererer „äußerer Kreis“, dessen Mitglieder leichter aus bestimmten Entscheidungen aussteigen könnten, aber auch leichter davon ausgeschlossen würden.

Im Vergleich zum Status quo würde ein Modell konzentrischer Kreise die EU dynamischer machen und helfen, bestehende Blockaden zu lösen. Zugleich wäre die Mitgliedschaft zur inneren oder äußeren Gruppe stabiler als bei einem À-la-carte-Modell. Ein Modell konzentrischer Kreise wäre damit besser geeignet, die Interessen der kleineren Mitgliedstaaten zu wahren, jedenfalls derjenigen innerhalb des Kern.

Ein solches Modell setzt jedoch eine gewisse rechtliche Struktur voraus, mit einem neuen Vertrag, der die Rechte und Pflichten der verschiedenen Kreise definiert und möglicherweise eigene neue Institutionen für die Kern-EU schafft. Dafür wiederum wäre genau jene Art von umfassender institutioneller Debatte notwendig, der die EU-Mitgliedstaaten in den letzten Jahren immer aus dem Weg gegangen sind. Statt eine durchdachte Differenzierung durch konzentrische Kreise zu erreichen, droht die EU deshalb rein aus kurzfristiger Bequemlichkeit einem Modell flexibler Koalitionen entgegenzustolpern.

Die EU wird sich wandeln – jetzt ist die Zeit, den Wandel zu gestalten

Diese Frage ist für Finnland von besonderer Bedeutung. Als ein kleiner Mitgliedstaat an der geografischen Peripherie der EU sieht es Finnland seit langem als sein nationales Interesse an, immer mit am Tisch zu sitzen, wenn Entscheidungen getroffen werden, und es hat wiederholt Kritik geübt, wenn das bilaterale deutsch-französische Agendasetting die Sichtweisen kleinerer Mitgliedstaaten überging. Von einer dynamischeren EU, die in der Lage ist, Blockaden zu überwinden, würde Finnland ohne Zweifel profitieren, doch eine Normalisierung des Modells flexibler Koalitionen der Willigen liegt kaum in seinem Interesse.

Gleichzeitig gehörte Finnland allerdings auch zu den Mitgliedstaaten, die sich in den letzten Jahren nur sehr zögerlich mit dem Thema EU-Reform auseinandergesetzt haben und nicht bereit waren, politisches Kapital in scheinbar esoterische Debatten zu stecken, während dringendere Probleme auf der Tagesordnung standen. Diese Nachlässigkeit könnte den finnischen Entscheidungsträger:innen in Zukunft noch teuer zu stehen kommen. Angesichts der rasch wachsenden geopolitischen Rolle der EU und der bevorstehenden Erweiterung wird sich die institutionelle Funktionsweise Europas zwangsläufig wandeln – zum Guten oder zum Schlechten. Die beste Zeit, um diesen Wandel aktiv zu gestalten, ist jetzt.

Dieser Artikel ist zuerst als FIIA Comment in englischer und finnischer Sprache auf der Webseite des Finnish Institute of International Affairs erschienen.

Bild: Stühle und Tisch: Possessed Photography [Unsplash license], via Unsplash.

Coalitions of the willing within the EU: Opportunities and risks of differentiated integration

Deutsch

By Manuel Müller

Even if smaller states retain the right to participate in all EU policies, they may no longer be at the table when those policies are shaped and decided.

Differentiated integration – the idea that EU member states do not always have to proceed in unison, and that some may be more integrated than others – is likely to gain traction in the coming years. Differentiation is not a new phenomenon. It has existed for several decades, with the eurozone and the Schengen area being the most prominent examples. Nevertheless, key political actors have so far treated it as a last resort, generally preferring to move forward as the full EU27, even if this has meant more protracted negotiations.

Sidestepping internal resistance

In recent years, however, the EU’s existing procedures have repeatedly proved inadequate for its increased geopolitical role. In an era of fast-moving emergencies – from the asylum crisis to the pandemic to the war in Ukraine – the Union has often been slow to respond to changing circumstances. Unanimity requirements in particular have resulted in gridlocks and even attempts at political blackmail by individual member states. The prospect of EU enlargement further exacerbates these challenges. And while the European Parliament has proposed far-reaching treaty changes to improve the EU’s ability to act, these proposals have themselves stalled in the European Council due to the member states’ inability to reach agreement.

With treaty reform looking ever more unlikely, the European Commission has recently argued in a communication that internal differentiation should be “part of the equation” for enabling EU enlargement. This idea will resonate with France, which has long been open to more differentiated integration, and also with the new conservative-led German government, which is likely to be driven less by traditional federalist principles than by a desire to see its policy goals implemented. Instead of trying to overcome resistance from other member states, Germany and France could simply sidestep it by forming flexible coalitions of the willing.

Risks for European democracy – and for small member states

Such a normalisation of differentiated integration – be it in foreign, economic, migration, or other policies – could help resolve EU gridlocks. But it also entails significant risks. An uneven application of new EU rules could jeopardise existing integration achievements, such as the single market. Moreover, a proliferation of national policy opt-outs would hamper the emergence of a common European identity among citizens, and thus the goal of supranational democracy. For this reason, the European Parliament has always been the least enthusiastic of the EU institutions when it comes to differentiated integration.

Finally, normalising intra-European differentiation also poses a threat to the interests of smaller member states. In the EU27, small states are guaranteed a voice and play a role in the formation of majorities, which allows them to influence the common European position, even in areas where they lack a veto. Conversely, in a system of flexible coalitions, larger states can much more easily bypass smaller ones that they consider unnecessary for achieving a particular goal. Even if smaller states retain the right to participate in all EU policies, they may no longer be at the table when those policies are shaped and decided.

Models matter: “À la carte” or “concentric circles”?

To minimise these risks, the form that differentiated integration takes is crucial. The increased use of flexible coalitions corresponds to a model traditionally referred to as “à la carte” differentiation, in which the in- and out-groups vary according to the policy area. By contrast, the “concentric circles” model implies the creation of several tiers of member states: a highly supranationalised “core”, whose members would be deeply integrated across all policy areas, and a looser “outer circle”, whose members could more easily opt out but would also be more easily left out of certain policies.

Compared to the status quo, a concentric circles model could dynamize the EU and help resolve existing gridlocks. At the same time, in- and out-group membership would be more stable than under an à la carte model. As such, a concentric circles model would better safeguard the interests of smaller member states, at least of those within the core.

However, such a model would need a certain legal structure, with a new treaty defining the rights and obligations associated with the different tiers and possibly creating some specific institutions for the core. This, in turn, would require the sort of comprehensive institutional debate that EU member states have recently been shying away from. There is therefore a strong risk that, rather than achieving differentiation through concentric circles, the EU will just stumble towards a model of flexible coalitions for the sake of short-term convenience.

The EU is bound to change. The time to shape that change is now

This issue is particularly important for Finland. As a small member state on the EU’s geographical periphery, Finland has long seen it in its national interest to be at the table whenever decisions are taken, and has criticised instances where Franco-German bilateral agenda-setting has bypassed the views of smaller countries. While Finland would stand to benefit from a more dynamic EU capable of overcoming gridlocks, a normalisation of the flexible coalitions of the willing model can hardly be in its interest.

However, Finland has also been among the member states dragging their feet on EU institutional reform in recent years, unwilling to expend political capital on seemingly esoteric debates when more immediate issues were pressing. This neglect may come back to haunt Finnish policymakers in the future. With the EU’s geopolitical responsibilities rapidly increasing and enlargement knocking on the door, Europe’s institutional functioning is bound to change – for better or worse. The best time to actively shape that change is now.

This article was first published as a FIIA Comment by the Finnish Institute of International Affairs.

Pictures: Chairs and table: Possessed Photography [Unsplash license], via Unsplash.

Will the new Trump presidency be a “beneficial shock” for the EU? – Probably not

Deutsch

By Manuel Müller

Look who is back: Unfortunately, it is rather unlikely that Donald Trump will bring fresh impetus for reform to Ursula von der Leyen’s second term in office.

Donald Trump (Rep./IDU) has been re-elected President of the USA. For the governments in Europe, which are meeting today and tomorrow in Budapest in the framework of the European Political Community, this is a problem in many respects: Trump could stop American support for Ukraine in the defence war against Russia, abandon NATO (and Taiwan anyway), fuel the Middle East conflict, reduce the American contribution to climate protection, start new trade wars and foster global far-right discourses, for example on asylum or gender policy.

A beneficial shock?

But could there be a good side to all this? Last week, Politico quoted six anonymous EU officials who described a possible Trump presidency as bitter, but ultimately potentially healing medicine for the EU.

This was followed on Tuesday by an opinion piece by Mujtaba Rahman, head of the consulting firm Eurasia Group’s Europe practice: According to him, Europe is suffering from a political “malaise” as it is unable to come together on key issues such as defence, migration and fiscal policy. The French and German governments, in particular, are unwilling to lead because of their domestic weaknesses. A second Trump presidency, however, could have a “galvanising effect”. If EU member states realised that they could no longer rely on the US, they would be more willing to push through the necessary reforms: a more modern budget geared towards investments rather than agricultural subsidies, joint bonds to finance defence spending, joint investments to strengthen European industry. As problematic as Donald Trump’s victory would be, it could be “just the shock needed to prevent the EU from falling into a long, and possibly terminal, decline.”

There is no lack of ideas, but of political will

What is behind this narrative of a beneficial shock? Could it really be that the second Trump presidency, while bringing liberal democracy in the US to the brink of the abyss, is the very thing that EU member states need to pull together more resolutely than before, to put aside petty national misgivings and concerns, and to take joint responsibility for defending their political values?

Three arguments make this argument at least superficially plausible. The first, and perhaps most important, is that it is actually quite clear what the EU needs now. In terms of constitutional policy, there is a plethora of reform proposals on the table that would make the European institutions more efficient and more democratic, and the European Parliament itself has already drafted a whole new EU treaty. In foreign policy, approaches like “strategic autonomy” have been discussed for many years. On fiscal policy, NextGenerationEU is already a successful blueprint for what common EU bonds could look like. The Letta, Draghi and Niinistö reports have proposed further steps for key policy areas. So there is no lack of ideas, but rather a lack of political will to implement them.

Crises can prompt member states to act

Second, there have indeed been several historical cases in which external shocks and crises have prompted the EU to muster the political will to make progress on reforms. In political science, this is known as “failing forward”: As member states are reluctant to cede national sovereignty to the EU, they generally do not implement necessary reforms preventively – but only when a crisis becomes so urgent that they see no other way out.

Concerns about German reunification led to the Maastricht Treaty, the Covid pandemic gave rise to NextGenerationEU, the Russian invasion of Ukraine strengthened the EU as a security actor and set in motion a new enlargement dynamic. Could the new Trump presidency have a similar effect?

A new political leadership

Third, the reshuffle of the EU leadership following the European elections in June is almost complete. The hearings of the new EU commissioners in the European Parliament have so far gone without any major upsets. If this continues, Ursula von der Leyen (CDU/EPP) could start her second term on 1 December in a strengthened position. Similarly, the new President of the European Council, António Costa (PS/PES), is likely to be an improvement on his unpopular predecessor Charles Michel (MR/ALDE) in terms of leadership quality.

In addition, several member state governments stressed the importance of the EU in their initial reactions to Trump’s election. While the votes were still being counted in the US, Olaf Scholz (SPD/PES) and Emmanuel Macron (RE/–) spoke on the phone and subsequently announced that they would work even more closely in the future “for a more united, stronger, more sovereign Europe in the new context”. Some smaller member states reacted similarly. Finland’s Petteri Orpo (Kok/EPP), for example, called for “Europe to play a greater role”. Czech Prime Minister Petr Fiala (ODS/ECR) expressed a similar view.

For some in the EU, Trump’s victory is cause for celebration

But this is where the optimism ends, because all the long-discussed reforms needed to make the EU more efficient and democratic require not only a political majority but a unanimous consensus among member states. This applies not only to treaty and electoral changes, but also to decisions on common foreign policy or the long-term EU budget.

This unanimity requirement gives each individual member state a veto in the Council – and there are some European leaders for whom Donald Trump’s election was a cause for celebration above all else. Hungarian Prime Minister Viktor Orbán (Fidesz/P), for example, was delighted about the “beautiful victory” on election night. Slovakia’s Robert Fico (Smer/–) had sent a message of solidarity to Trump already in July, alleging that they both had been the victims of smear campaigns and an assassination attempt by their political opponents. Italian Prime Minister Giorgia Meloni (FdI/ECR) was more circumspect during the campaign, but she too has long maintained good relations with American far-right activists, appearing as a special guest at the CPAC conference in 2019 and 2022.

Orbán and Fico won’t change their European policy

It is illusory to expect that Trump’s victory will in any way motivate these politicians to rethink their European policies. On the contrary, they are likely to feel emboldened by it: With regard to Ukraine, Orbán declared a few days ago that the EU must “realise that if there will be a pro-peace president in America […], then Europe cannot remain pro-war”.

Fico, for his part, described Trump’s victory as a “defeat for liberal and progressive ideas” and as a testimony to the fact that “the media always have a tendency to lie”. His deputy Tomáš Taraba (SNS/close to P) praised Trump as the “best candidate” to solve “problems” such as the war in Ukraine. Fico and Taraba also recognised that Trump poses challenges for Europe. But when it comes to the particularly pressing issue of Ukraine – and relatedly, the EU’s defence policy and its financing –, the US election result will widen rather than narrow divisions in the European Council.

Can the vetoes of Trump’s allies be bypassed?

The only scenario in which a Trump victory could really lead to a new reform dynamic in the EU would be if a majority of member states decided to disregard such voices and systematically circumvent the veto rights of Trump allies in the Council. This would be possible with more differentiated integration, in which a group of member states decides on and implements reforms only among themselves. But it also poses a number of constitutional and political challenges.

In constitutional terms, because the instrument of “enhanced cooperation” (Art. 20 TEU) provided for in the EU treaty for such cases must not be at the expense of the non-participating member states, which makes it very difficult to issue common EU bonds on this basis. Circumventing vetoes would therefore often only be possible with the help of complicated legal constructs – or in the form of “supplementary treaties” outside the EU treaty framework, such as the 2012 fiscal compact that bypassed a UK-Czech veto during the euro crisis.

The challenges of differentiated integration

Politically, differentiation is rather unpopular with the supranational EU institutions, especially the European Parliament, because it fundamentally weakens European legal unity and, in the worst case, threatens to turn the EU into an incoherent system of intergovernmental coalitions of the willing. Instead of a “variable geometry” with many individual agreements, it would therefore be better to have a single comprehensive “core Europe” treaty.

Then again, such a “core Europe” or “concentric circles” model would raise other questions that have been discussed without any answers for many years: Which states would belong to the inner circle? What new institutions would be created? Which policies would be pursued within the new framework and which within the EU-27?

No new reform dynamics without confrontation

These questions harbour great potential for conflict between the member states: The risk of being excluded from the inner circle could motivate unwilling governments to make major concessions – but also to attempt to derail the negotiations altogether. This is one of the reasons why the big member states Germany and France have so far shied away from such an approach in the ongoing reform debates and are instead focussing on minimum compromises that would keep all 27 governments on board.

It seems highly doubtful that Trump’s electoral success will lead Germany and France to adopt a more confrontational stance in the European Council – especially as both of them are under strong domestic pressure. And a new European reform dynamic will not be possible without confronting Trump’s allies. As welcome as a beneficial shock would be, for now it seems more likely that the EU will continue to muddle through as it has for the past 15 years of polycrisis.

Picture: The White House from Washington, DC [Public Domain], via Wikimedia Commons.

Kann die neue Trump-Präsidentschaft ein „heilsamer Schock“ für die EU werden? – Wahrscheinlich nicht

English

Von Manuel Müller

Er ist wieder da: Dass Donald Trump frischen Reformschwung in Ursula von der Leyens zweite Amtszeit bringt, ist leider kaum zu erwarten.

Donald Trump (Rep./IDU) ist erneut zum Präsidenten der USA gewählt worden. Für die Regierungen in Europa, die sich heute und morgen im Rahmen der Europäischen Politischen Gemeinschaft in Budapest treffen, ist das in vieler Hinsicht ein Problem: Trump könnte die amerikanische Unterstützung für die Ukraine im Verteidigungskrieg gegen Russland stoppen, die NATO im Stich lassen (und Taiwan sowieso), den Nahostkonflikt weiter anheizen, den amerikanischen Beitrag zum Klimaschutz reduzieren, neue Handelskriege vom Zaun brechen und globalen Rechtsaußen-Diskursen, etwa zur Asyl- oder Geschlechterpolitik, neuen Auftrieb verleihen.

Das Narrativ des heilsamen Schocks

Aber könnte das alles womöglich auch seine guten Seiten haben? Vergangene Woche zitierte Politico sechs anonyme „EU officials“, die eine mögliche Trump-Präsidentschaft als bittere, aber letztlich womöglich heilsame Medizin für die EU beschrieben.

Am Dienstag legte ein Meinungsbeitrag von Mujtaba Rahman, Europa-Chef der Politikberatungsfirma Eurasia Group, nach: Europa leide an einer politischen „Malaise“, da es sich in wichtigen Fragen wie der Verteidigungs-, Migrations- und Fiskalpolitik nicht zu einer gemeinsamen Linie zusammenraufen könne. Vor allem die französische und deutsche Regierung seien aufgrund ihrer innenpolitischen Schwäche nicht bereit, eine Führungsfunktion zu übernehmen.

Doch eine zweite Trump-Präsidentschaft könne eine „galvanisierende Wirkung“ haben. Wenn die EU-Mitgliedstaaten erkennen würden, dass sie sich nicht mehr auf die USA verlassen können, wären sie eher bereit, sich zu den notwendigen Reformen durchzuringen: ein modernerer, eher auf Zukunftsinvestitionen als auf Agrarsubventionen ausgerichteter Haushalt, gemeinsame Anleihen zur Finanzierung von Verteidigungsausgaben, gemeinsame Investitionen zur Stärkung der europäischen Industrie. So problematisch ein Wahlsieg Donald Trumps also sei, könne es doch „gerade der Schock sein, der nötig ist, um die EU vor einem langen und womöglich endgültigen Niedergang zu bewahren“.

Es fehlt nicht an Ideen, sondern am politischen Willen

Was ist dran an diesem Narrativ des heilsamen Schocks? Könnte es wirklich sein, dass die zweite Trump-Präsidentschaft zwar die liberale Demokratie in den USA an den Rand des Abgrunds führt, aber gerade dadurch die EU-Mitgliedstaaten dazu bringt, sich aufzuraffen, um entschlossener als bisher zusammenzustehen, kleinliche nationale Interessengegensätze und Bedenkenträgereien aufzugeben und gemeinsam Verantwortung für die Verteidigung ihrer Werte zu übernehmen?

Drei Argumente machen dieses Argument zumindest oberflächlich plausibel. Das erste, womöglich wichtigste, ist, dass es tatsächlich recht klar ist, was die EU jetzt nötig hätte. Verfassungspolitisch liegen jede Menge Reformvorschläge auf dem Tisch, die die europäischen Institutionen handlungsfähiger und demokratischer machen würden, und das Europäische Parlament selbst hat bereits einen kompletten Entwurf für einen neuen EU-Vertrag vorgelegt. Außenpolitisch wird seit vielen Jahren über Ansätze wie die „strategische Autonomie“ diskutiert. Finanzpolitisch gibt es mit NextGenerationEU bereits eine erfolgreiche Blaupause, wie gemeinsame EU-Anleihen aussehen könnten. Die Letta-, Draghi- und Niinistö-Berichte haben weitere Schritte für zentrale Politikbereiche vorgeschlagen. Es fehlt also nicht an Ideen, sondern am politischen Willen, sie umzusetzen.

Krisen können die Mitgliedstaaten zum Handeln bewegen

Zweitens: Tatsächlich wurden externe Schocks und Krisen auch in der Vergangenheit immer wieder zum Anlass, der die EU dazu brachte, den politischen Willen für Reformfortschritte aufzubringen. In der Politikwissenschaft wird das unter dem Schlagwort „failing forward“ diskutiert: Da die Mitgliedstaaten nicht gern nationale Hoheitsrechte an die EU abgeben, setzen sie notwendige Reformen in aller Regel nicht präventiv um – sondern erst dann, wenn eine Krise so drängend wird, dass ihnen gar kein anderer Ausweg einfällt.

Die Sorgen vor der deutschen Wiedervereinigung führten zum Vertrag von Maastricht, die Corona-Pandemie brachte NextGenerationEU, der russische Überfall auf die Ukraine stärkte die EU als sicherheitspolitischen Akteur und setzte eine neue Erweiterungsdynamik in Gang. Könnte die neue Trump-Präsidentschaft einen ähnlichen Effekt haben?

Eine neue politische Führung

Drittens: Die personelle Neusortierung der EU nach der Europawahl im Juni ist fast abgeschlossen. Die Anhörungen der neuen EU-Kommissionsmitglieder im Europäischen Parlament verlaufen bislang ohne große Aufreger. Falls das so bleibt, könnte Ursula von der Leyen (CDU/EVP) am 1. Dezember gestärkt in ihre zweite Amtszeit gehen. Auch der neue Ratspräsident António Costa (PS/SPE) dürfte in Sachen Führungsqualität eine Verbesserung gegenüber seinem unbeliebten Vorgänger Charles Michel (MR/ALDE) darstellen.

Zudem gingen auch mehrere Mitgliedstaatsregierungen in ihrer ersten Reaktion auf Trumps Wahl auf die Bedeutung der EU ein. Noch während in den USA die Stimmzettel ausgezählt wurden, telefonierten Olaf Scholz (SPD/SPE) und Emmanuel Macron (RE/–) miteinander und ließen anschließend verlauten, sie würden künftig noch enger kooperieren, um „in dem neuen Kontext auf ein geeinteres, stärkeres, souveräneres Europa hinzuarbeiten“. Auch einige kleinere Mitgliedstaaten reagierten ähnlich. Finnlands Petteri Orpo (Kok/EVP) etwa forderte, dass „Europa eine größere Rolle spielen muss“. Ähnlich äußerte sich der tschechische Regierungschef Petr Fiala (ODS/EKR).

Für manche in der EU ist Trumps Sieg Grund zur Freude

Hier endet allerdings der Optimismus. Denn all die lang diskutierten Reformen, die nötig wären, um die EU handlungsfähiger und demokratischer zu machen, erfordern nicht nur eine politische Mehrheit, sondern einen einstimmigen Konsens unter den Mitgliedstaaten. Das gilt nicht nur für Vertrags- und Wahlrechtsänderungen, sondern auch für Entscheidungen, die die gemeinsame Außenpolitik oder den langfristigen EU-Haushalt betreffen.

Einstimmigkeit aber bedeutet, dass jede einzelne Mitgliedsregierung im Rat ein Vetorecht hat – und darunter sind einige, für die die Wahl von Donald Trump vor allem ein Grund zur Freude war. Der ungarische Premierminister Viktor Orbán (Fidesz/P) etwa jubelte am Wahlabend über den „wunderbaren Sieg“. Der slowakische Regierungschef Robert Fico (Smer/–) hatte bereits im Juli eine Solidaritätsadresse an Trump abgegeben, der ebenso wie er selbst einer Schmutzkampagne politischer Gegner:innen und einem Attentatsversuch ausgesetzt gewesen sei. Etwas zurückhaltender gab sich die italienische Premierministerin Giorgia Meloni (FdI/EKR), die jedoch schon lange gute Beziehungen zu amerikanischen Rechtsaußen-Aktivist:innen pflegt und unter anderem 2019 und 2022 bei deren Großevent CPAC auftrat.

Orbán und Fico werden ihre Europapolitik nicht ändern

Zu erwarten, dass Trumps Wahlsieg diese Politiker:innen in irgendeiner Weise zu einem Überdenken ihrer europapolitischen Linie motivieren würde, ist illusorisch. Im Gegenteil dürften sie sich gerade dadurch beflügelt fühlen: So erklärte Orbán mit Blick auf die Ukraine bereits vor einigen Tagen, die EU müsse „sich bewusst machen, dass, wenn es in Amerika einen Pro-Frieden-Präsidenten gibt […], Europa nicht pro-Krieg bleiben kann“.

Fico wiederum bezeichnete Trumps Wahlsieg als „Niederlage liberaler und progressiver Ideen“ und als Beleg dafür, dass „die Medien immer zu Lügen neigen“. Sein Vizeregierungschef Tomáš Taraba (SNS/P-nah) lobte Trump als den „besten Kandidaten“, um „Probleme“ wie den Krieg in der Ukraine zu lösen. Zwar erkannten Fico und Taraba auch an, dass Trump Europa vor Herausforderungen stelle. Aber gerade bei der besonders drängenden Ukraine-Frage – und, damit verbunden, der EU-Verteidigungspolitik und ihrer Finanzierung – wird das amerikanische Wahlergebnis die Uneinigkeit im Europäischen Rat eher verschärfen als verringern.

Lässt sich das Vetorecht der Trump-Verbündeten umgehen?

Das einzige Szenario, in dem ein Trump-Sieg wirklich zu einer neuen Reformdynamik in der EU führen könnte, bestünde darin, dass eine Mehrheit der Mitgliedstaaten sich dafür entscheidet, auf solche Stimmen keine Rücksicht mehr zu nehmen und das Vetorecht der Trump-Alliierten im Rat systematisch zu umgehen. Möglich ist das mit mehr differenzierter Integration, bei der eine Gruppe der Mitgliedstaaten Reformen zunächst unter sich beschließt und umsetzt. Sowohl verfassungsrechtlich als auch politisch ist das allerdings mit einigen Herausforderungen verbunden.

Verfassungsrechtlich darf das im EU-Vertrag für solche Fälle grundsätzlich vorgesehene Instrument der „verstärkten Zusammenarbeit“ (Art. 20 EUV) nicht zulasten der nicht beteiligten Mitgliedstaaten gehen, sodass sich etwa gemeinsame EU-Anleihen nur schwer darauf stützen lassen. Ein Umgehen von Vetos wäre deshalb oft nur mithilfe komplizierter rechtlicher Konstrukte möglich – oder in Form von „Zusatzverträgen“ außerhalb des EU-Vertragsrahmens, wie dem Fiskalpakt von 2012, der in der Eurokrise ein britisch-tschechisches Veto umging.

Differenzierung bringt politische Herausforderungen

Politisch ist Differenzierung vor allem bei den supranationalen EU-Institutionen, insbesondere dem Europäischen Parlament, unbeliebt, da sie grundsätzlich die europäische Rechtseinheit schwächt und schlimmstenfalls die EU in ein inkohärentes System intergouvernementaler Koalitionen der Willigen abgleiten zu lassen droht. Statt einer „variablen Geometrie“ mit vielen Einzelvereinbarungen sollte es deshalb besser einen einzelnen umfassenden „Kerneuropa“-Vertrag geben.

Ein solches „Kerneuropa“- oder „Konzentrische Kreise“-Modell wirft allerdings weitere Fragen auf, über die ebenfalls bereits seit vielen Jahren diskutiert wird: Welche Staaten wären Mitglied des inneren Kreises? Welche neuen Institutionen würde man dafür schaffen? Welche politischen Ziele würde man in diesem Rahmen umsetzen, welche im Rahmen der EU-27?

Ohne Konfrontation keine neue Reformdynamik

Diese Fragen bergen große Konfliktpotenziale zwischen den Mitgliedstaaten: Die Gefahr, in die zweite Reihe relegiert zu werden, könnte einige Regierungen zu größeren Zugeständnissen motivieren – aber auch zu Versuchen, die Verhandlungen insgesamt scheitern zu lassen. Auch deshalb scheuen die großen Länder Deutschland und Frankreich bislang davor zurück und setzen in den laufenden Reformdebatten eher auf Minimalkompromisse, bei denen alle 27 Regierungen an Bord gehalten werden.

Dass ausgerechnet Trumps Wahlerfolg nun zu mehr Konfrontationsfreude im Europäischen Rat führen sollte, erscheint zweifelhaft – zumal sowohl die deutsche als auch die französische Regierung innenpolitisch stark unter Druck stehen. Ohne Konfrontation mit den Trump-Verbündeten aber wird eine neue europäische Reformdynamik nicht zu haben sein. So willkommen ein heilsamer Schock wäre: Wahrscheinlicher erscheint, dass die EU auch in Zukunft auf eine Strategie des Durchwurstelns setzt, so wie in den letzten 15 Jahren der Polykrise.

Bild: The White House from Washington, DC [Public Domain], via Wikimedia Commons.

Differenzierte Integration – Wegbereiter für ehrgeizige EU-Reformen?

English

Von Thomas Winzen

„Insgesamt ist es unwahrscheinlich, dass differenzierte Integration entscheidend dazu beitragen kann, die derzeit diskutierten Schlüsselreformen durchzusetzen.“

Institutionelle Reform und Erweiterung stehen wieder auf der Tagesordnung der EU. Doch die Reformvorschläge erfordern Änderungen der EU-Verträge und sind höchst umstritten. Noch nie gab es eine so schwierige Gruppe von Beitrittskandidaten. Es ist alles andere als sicher, dass die 27 Mitgliedstaaten, die die Vertragsänderungen beschließen und ratifizieren müssen, eine gemeinsame Basis finden werden. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob differenzierte Integration der Weg zu einer Einigung sein könnte, wenn die Verhandlungen an der Notwendigkeit, alle 27 Länder ins Boot zu holen, zu scheitern drohen.

Ich rate jedoch zur Vorsicht. Differenzierung – die Praxis, einzelne Mitgliedstaaten von bestimmten Politiken, Rechten und Pflichten auszunehmen oder auszuschließen – ist nur unter spezifischen Bedingungen ein realistisches und hilfreiches Mittel, um Reformen zu fördern. In Bezug auf die wichtigsten Reformen auf der aktuellen Agenda ist sie (1) als Instrument ungeeignet, da der Widerstand nicht auf wenige Länder beschränkt ist, oder (2) nicht durchführbar, da die Reformen die Beteiligung aller Länder erfordern. Für die Erweiterung wiederum ist Differenzierung nützlich und praktikabel, aber ihre tatsächliche Anwendung ist noch Jahre von schwierigen Reformen entfernt.

Kann differenzierte Integration Reformen erleichtern?

Die Attraktivität differenzierter Integration ist leicht zu verstehen. Sie hat in der Vergangenheit wichtige Reformen ermöglicht. Der Euro, der Schengen-Raum und die Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres wären ohne Ausnahmeregelungen für widerstrebende Mitgliedstaaten nicht möglich gewesen. Jede Erweiterungsrunde war auf Übergangsfristen angewiesen. Differenzierung ist allerdings kein Allheilmittel für alle Verhandlungsprobleme. Sie ist nur unter bestimmten Bedingungen eine praktikable und hilfreiche Option (z. B. Schimmelfennig 2019; Schimmelfennig et al. 2015; Schimmelfennig & Winzen 2020):

• Erstens muss sich der Widerstand auf wenige Länder beschränken. Ist der Widerstand aus ideologischen oder anderen Gründen weit verbreitet, sind Reformverhandlungen in der Regel von vornherein nicht tragfähig und können auch nicht durch nationale Ausnahmeregelungen und Übergangsfristen für ausgewählte Länder gerettet werden. Nur in Ausnahmefällen kann sich dennoch eine Vorreitergruppe von Ländern herausbilden, die dann aber politisch tragfähig sein und auf günstige institutionelle Bedingungen stoßen muss.

• Zweitens muss die differenzierte Integration tragfähig sein. Die Vorreitergruppe muss über die Größe, die Ressourcen und den politischen Willen verfügen, aus eigener Kraft voranzukommen und skeptische Mitglieder auszuschließen. Sie muss auch bereit sein, zu akzeptieren, dass mögliche Trittbrettfahrer ihre Bemühungen ausnutzen („positive externe Effekte“) (Kölliker 2001).

• Drittens müssen die formellen und informellen Regeln und Normen der EU eine differenzierte Integration ermöglichen. Wenn beispielsweise die Entscheidungsregeln die Zustimmung aller Mitgliedstaaten erfordern, wie es bei Vertragsreformverhandlungen üblich ist, wird jede Form der Differenzierung, die einen potenziellen Außenseiter schlechter stellt, unwahrscheinlich. Die Organisation der Zusammenarbeit außerhalb des vertraglichen Rahmens bleibt nur im Fall von neuen Mechanismen wie dem Europäischen Stabilitätsmechanismus eine mögliche Alternative.

  Außerdem könnte eine Differenzierung den Normen und Praktiken der EU zuwiderlaufen. Beispielsweise gibt es in einigen Politikbereichen umfangreiche Erfahrung und Präzedenzfälle für eine Differenzierung, während in anderen Bereichen eine einheitliche Integration schon immer die Norm war oder geworden ist. In diesen Bereichen könnten Vorschläge zur Differenzierung als illegitim angesehen werden. Darüber hinaus kann eine Differenzierung die Unterstützung von EU-Institutionen wie der Kommission und dem Gerichtshof erfordern, die von den Befürwortern zur Vorbereitung und von den Gegnern zur Beurteilung der rechtlichen Zulässigkeit der Differenzierung herangezogen werden können.

In prominenten Fällen differenzierter Integration in der Vergangenheit waren diese Voraussetzungen gegeben. So wurde beispielsweise die Schaffung des Schengen-Raums von einigen, aber nicht von allen Mitgliedstaaten unterstützt und konnte von den Befürwortern tragfähig organisiert werden. Außerdem konnte er als neue Politik zunächst außerhalb des vertraglichen Rahmens etabliert werden, wodurch Bedenken und Einwände anderer Mitgliedstaaten umgangen werden konnten. Es bleibt jedoch abzuwarten, ob auch die aktuellen Reformvorschläge durch eine Differenzierung erleichtert werden könnten.

Differenzierung und große Reformvorhaben

Ich illustriere die Anwendung der bisher diskutierten Bedingungen anhand von drei Reformideen: die Ausweitung qualifizierter Mehrheitsentscheidungen auf alle Bereiche der Außenbeziehungen, die Schaffung neuer und stärkerer fiskalischer Solidaritätsmechanismen im EU-Haushalt und die Erweiterung der EU um die derzeitigen Beitrittskandidaten. Tabelle 1 fasst meine Einschätzung zusammen, dass die Differenzierung bei der Verabschiedung von zwei dieser Reformen wahrscheinlich nicht hilfreich sein wird.

Reform	Widerstand gegen die Reform	Durchführbarkeit der Differenzierung	Institutionelle Bedingungen	Differenzierung erleichtert die Reform
Mehrheitsentscheide	viele Regierungen	begrenzt	gemischt	Nein
Fiskalische Solidarität	viele Regierungen	begrenzt	gemischt	Nein
Erweiterung	einzelne Regierungen	durchführbar	günstig	Ja

Ausweitung qualifizierter Mehrheitsentscheide in der Außenpolitik

Die größte Herausforderung bei der Ausweitung qualifizierter Mehrheitsentscheide auf die Außenpolitik ist der breite Widerstand. Nach einem kürzlich erschienenen Bericht (König 2020) wären 7 Regierungen dafür, 10 dagegen und 10 ambivalent oder skeptisch, was bedeutet, dass ausgewählte Opt-Outs nicht genügen würden, um die Reform durchzubringen. Selbst wenn die Befürworter der Reform als Avantgarde vorangehen wollten, wäre die Tragfähigkeit ihres Vorhabens in Frage gestellt. Während Frankreich, Deutschland und Spanien Größe und Ressourcen mitbrächten, würden andere wichtige Akteure wie Italien und Polen fehlen. Darüber hinaus hängt die Wirkung der europäischen Außenpolitik zum Teil von der Fähigkeit ab, die Marktmacht der EU einzusetzen, etwa über Handels- oder Reisesanktionen oder durch Bedingungen in internationalen Verträgen. Um in diesen Bereichen Wirkung zu erzielen, wäre die Beteiligung von allen oder fast allen Mitgliedstaaten erforderlich.

Der formelle und informelle institutionelle Rahmen für ein differenziertes Vorgehen bei der Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen in den Außenbeziehungen ist ebenfalls nicht günstig. Die ordentlichen und vereinfachten Vertragsänderungsverfahren räumen allen Gegnern ein Vetorecht ein. Zudem könnten Vetos nicht durch einen neuen Vertrag außerhalb des vertraglichen Rahmens umgangen werden. Externe Verträge sind eine Option, um neue Zuständigkeiten oder Maßnahmen zu schaffen, die im Laufe der Zeit in den EU-Rahmen integriert werden können, aber kein formell definierter und damit möglicher Weg, bestehende Zuständigkeiten und Verfahren neu zu definieren.

In anderer Hinsicht, etwa was informelle Normen und Praktiken betrifft, ist der institutionelle Kontext weniger eindeutig. So haben Dänemark und Malta einen Präzedenzfall für Differenzierung in der Außenpolitik geschaffen. Außerdem ist die „differenzierte Zusammenarbeit“ in diesem Bereich weit verbreitet (Klose et al. 2023). Auch der Mechanismus der konstruktiven Enthaltung, bei dem ein Land einer Entscheidung zustimmt, aber nicht daran gebunden ist, ermöglicht bereits eine differenzierte Gesetzgebung. Diese Präzedenzfälle und bestehende Flexibilität dürften die Legitimität von Vorschlägen für weitere Differenzierungen erhöhen.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass es aufgrund des Widerstands von Regierungen unwahrscheinlich ist, dass der Bereich der Außenbeziehungen zur Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit übergehen wird. Auch differenzierte Integration dürfte hier wenig hilfreich sein – angesichts dieses Widerstands, der begrenzten Tragfähigkeit der Befürworter als Vorreitergruppe, der restriktiven Reformvorschriften und weil es darum geht, bestehende Verfahren zu reformieren, statt neue zu schaffen. Der flexible Charakter des Politikbereichs verleiht den Vorschlägen zur Differenzierung zwar Legitimität, doch dies ist von untergeordneter Bedeutung. Außerdem verringern die Möglichkeiten zur konstruktiven Enthaltung und zur differenzierten Zusammenarbeit weiter den Druck, formale Reformen einzuleiten.

Stärkung der fiskalischen Solidarität

Vorschläge, die fiskalische Solidarität in der EU durch gemeinsame Schulden oder höhere Eigenmittel zu stärken, stoßen in der Regel auf den Widerstand potenzieller Beitragszahler. Selbst die jüngsten Reformen waren so umstritten, dass sie entweder Einzelfälle bleiben mussten (Corona-Wiederaufbaufonds), außerhalb des EU-Vertragsrahmens erfolgten (Europäischer Stabilitätsmechanismus, ESM) und/oder an Reformauflagen für die Empfänger geknüpft wurden (beide). Insbesondere Deutschland hat sich stets sehr skeptisch gegenüber großen Haushaltsreformen gezeigt (Heermann et al. 2023; Schramm 2021). Die Reform könnte daher ins Stocken geraten, und eine Differenzierung könnte sich als wenig hilfreich erweisen, wenn sich herausstellt, dass der Widerstand weit verbreitet ist.

Was aber, wenn unter den richtigen Umständen und mit dem richtigen Druck, wie bei früheren Reformen, alle bis auf wenige finanzstarke Mitgliedstaaten eine Stärkung der fiskalischen Solidarität im EU-Haushalt unterstützen? Selbst dann wäre die Tragfähigkeit des Projekts fraglich. Wenn ein großer EU-Nettozahler oder -Schuldengarant, insbesondere Deutschland, seine Teilnahme verweigern würde, könnte sich das Projekt als fiskalisch nicht tragfähig erweisen (unabhängig von der politischen Frage, ob man ohne einen großen Mitgliedstaat vorangehen sollte). Denkbar wäre allenfalls ein Opt-out für kleinere oder mittelgroße Beitragszahler wie Finnland oder die Niederlande. Ein solches Opt-out könnte jedoch eine Kaskade weiterer Forderungen auslösen, da die verbleibenden Beitragszahler einen größeren Teil der Last tragen müssten (Jensen & Slapin 2012).

Die institutionellen Bedingungen für ein differenziertes Vorgehen bei der Reform des regulären EU-Haushalts sind ebenfalls restriktiv. Gegner fiskalischer Solidarität können ein Veto gegen Reformen einlegen. Außerdem kann der EU-Haushalt als bestehendes Instrument nur im Rahmen der Verträge reformiert werden. Die Befürworter von Reformen könnten die Vetos also nicht umgehen, indem sie außerhalb des Vertragsrahmens agieren (z. B. Nettesheim 2020). Die Frage, ob eine Differenzierung legitim wäre, ob es Präzedenzfälle dafür gäbe oder ob sie von den EU-Institutionen unterstützt würde, ist unter diesen Umständen zweitrangig. Jedenfalls aber ist der reguläre EU-Haushalt bislang weitgehend undifferenziert geblieben. Um einen differenzierten fiskalischen Solidaritätsmechanismus in den regulären Haushalt zu integrieren, müsste deshalb das Fehlen eines Präzedenzfalls und wahrscheinlich auch eine widerstrebende Haltung von Kommission, Gerichtshof und Europäischem Parlament überwunden werden.

Die institutionellen Voraussetzungen für die Schaffung völlig neuer Solidaritätsfonds oder ‑mechanismen außerhalb des Vertragsrahmens sind offener, wie der Fall des ESM und bestimmte Vorschläge während der Verhandlungen über den Corona-Wiederaufbaufonds gezeigt haben. Angesichts dieser Möglichkeit liegt der wichtigste Grund, der eine Stärkung der fiskalischen Solidarität in der EU mithilfe von differenzierter Integration verhindert, in der begrenzten politischen Unterstützung und Tragfähigkeit.

Erweiterung

Die Debatte um eine EU-Erweiterung wurde durch aktuelle Ereignisse neu entfacht. Die Beitrittskandidaten stehen jedoch vor großen wirtschaftlichen, institutionellen, demokratischen, territorialen und sicherheitspolitischen Herausforderungen (Schimmelfennig & Sedelmeier 2020). Ihr Beitritt dürfte auf Widerstände in den Mitgliedstaaten stoßen, die sich um die (künftige) Umverteilung von Subventionen, den Wettbewerb auf den Arbeits- und Dienstleistungsmärkten, die effiziente Umsetzung der europäischen Wirtschafts-, Währungs-, Migrations- und Grenzpolitik sowie um demokratische Rückschritte sorgen. Schon die Aufnahme der Verhandlungen hat sich vor allem wegen der Skepsis Frankreichs in die Länge gezogen. Die Kandidaten selbst werden wahrscheinlich versuchen, bestimmte Verpflichtungen aufzuweichen, z. B. die Wettbewerbs- und Beihilfevorschriften der EU.

Wenn die Kandidaten in den Verhandlungen vorankommen, was angesichts innenpolitischer Herausforderungen und ambivalenter Versprechen der EU ungewiss ist (Schimmelfennig & Sedelmeier 2020), könnte sich eine ähnliche Situation wie bei früheren Erweiterungen ergeben, als die meisten Mitgliedstaaten die Erweiterung befürworteten und einige skeptisch waren. Eine temporäre Differenzierung – Übergangsfristen und -bedingungen, bevor die neuen Mitglieder in den Genuss der vollen Mitgliedschaftsrechte kommen – könnte dann dazu beitragen, die von einigen Mitgliedstaaten befürchteten Kosten auf künftige Regierungen zu verlagern oder sie sogar ganz zu vermeiden, wenn sich die neuen Mitglieder erfolgreich anpassen (Schneider 2007). Auch wenn eine Erweiterung in naher Zukunft nicht realistisch ist, so könnte sie doch mit der Zeit wahrscheinlicher und durch Differenzierung erleichtert werden.

Die Nutzung differenzierter Integration im Rahmen von Erweiterungen ist zudem politisch tragfähig. Zum einen wurde sie bereits bei früheren Erweiterungen ausgiebig genutzt (Schimmelfennig & Winzen 2017). Ihre Durchführbarkeit setzt voraus, dass die Erweiterung für die Beitrittskandidaten attraktiv genug bleibt, um sie davon abzuhalten, ihre Anträge zurückzuziehen. Die bewährte Praxis, Differenzierung zeitlich zu begrenzen, an bestimmte Rahmenbedingungen zu knüpfen und mit günstigen Ausnahmeregelungen zu flankieren, hat bei früheren Erweiterungen dazu beigetragen, dass diese Bedingung erfüllt wurde. Zudem hat sich gezeigt, dass willige Neumitglieder fast alle Differenzierungen innerhalb des ersten Jahrzehnts der Mitgliedschaft beenden können (Schimmelfennig & Winzen 2017). Wenn die EU ihre derzeitige Praxis beibehält, ist es unwahrscheinlich, dass eine Differenzierung die Mitgliedschaft unattraktiv macht.

Und auch der institutionelle Rahmen erleichtert die Anwendung differenzierter Integration im Erweiterungskontext. Alle Mitgliedstaaten müssen den Beitritt neuer Länder unterstützen, was Skeptikern die Möglichkeit gibt, auf Differenzierung zu drängen. Die Beitrittskandidaten wiederum können ihren Antrag zurückziehen, sind aber in der Regel eher bereit, der EU beizutreten. Solange sich die angebotenen Übergangsfristen nicht als so unattraktiv erweisen, dass eine Mitgliedschaft aussichtslos wird, ist für sie die Aufnahme als Mitglied die beste Option (Schneider 2007). Darüber hinaus gibt es, wie bereits erwähnt, genügend Präzedenzfälle, die die Legitimität von Erweiterungsdifferenzierung stärken, sofern sie konsequent und zeitlich oder konditional begrenzt angewandt wird (Schimmelfennig 2014).

Im Gegensatz zu den beiden vorhergehenden Fällen stellt im Bereich der EU-Erweiterung differenzierte Integration also ein plausibles und nützliches sowie praktikables und bewährtes Instrument dar. Es ist jedoch unwahrscheinlich, dass diese Differenzierung in naher Zukunft zur Anwendung kommen wird. Zuvor müssen die Beitrittskandidaten erst erhebliche Reformherausforderungen bewältigen, während die EU vor der Herausforderung steht, ein konsistentes und glaubwürdiges Beitrittsversprechen aufrechtzuerhalten (Schimmelfennig & Sedelmeier 2020).

Verliert die differenzierte Integration an Bedeutung?

Insgesamt ist es unwahrscheinlich, dass differenzierte Integration entscheidend dazu beitragen kann, die derzeit diskutierten Schlüsselreformen durchzusetzen. Dort, wo sie helfen könnte, nämlich bei der Erweiterung, liegen noch Jahre an Beitrittsverhandlungen vor uns. Es mag verwundern, dass die Differenzierung in der Vergangenheit einen so wichtigen Beitrag zur Integration geleistet hat, jetzt aber weniger nützlich sein soll. Doch die EU ist heute viel stärker integriert als vor dem Vertrag von Maastricht. Die Reformvorschläge konzentrieren sich auf die wenigen verbleibenden Bereiche mit schwacher Integration, in denen Solidarität gefragt und die Skepsis der Regierungen groß ist. In diesen Bereichen erweist sich eine Differenzierung oft als irrelevant, weil es zu viel Widerstand gibt, als undurchführbar, weil Solidarität statt Opt-outs gefragt ist, und als institutionell problematisch oder schwer durchsetzbar.

Dies bedeutet nicht, dass differenzierte Integration irrelevant geworden ist. Opt-outs waren für wichtige Rechtsetzungsvorhaben wie die Schaffung der Europäischen Staatsanwaltschaft entscheidend. Zudem hat sich die Drohung mit Differenzierung immer wieder als wichtiges Verhandlungsinstrument erwiesen, beispielsweise als die EU vorschlug, den Corona-Wiederaufbaufonds oder die Hilfe für die Ukraine teilweise außerhalb des EU-Vertragsrahmens zu verabschieden, um Vetodrohungen zu überwinden. Das Hauptanwendungsfeld differenzierter Integration liegt derzeit jedoch eher im Bereich der Gesetzgebung (Duttle et al. 2017) als bei institutionellen Reformen.

Thomas Winzen ist Professor für Europäische Politik und Internationale Beziehungen an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf.

Dieser Beitrag ist Teil des Themenschwerpunkts „Überstaatliches Regieren zwischen Diplomatie und Demokratie – aktuelle Debatten um die Reform der EU“, der in Zusammenarbeit mit dem Online-Magazin Regierungsforschung.de erscheint.

Übersetzung: Yannik Uhlenkotte.
Bilder: Tagungssaal des Europäischen Rats: EU2017EE Estonian Presidency [CC BY 2.0], via Wikimedia Commons; Porträt Thomas Winzen: privat [alle Rechte vorbehalten]; EU-Flagge: Arno Mikkor (EU2017EE) [CC BY 2.0], via Flickr.

Differentiated integration – an enabler for ambitious EU reforms?

Deutsch

By Thomas Winzen

“Overall, differentiated integration is unlikely to push through the key reforms currently under discussion.”

Institutional reform and enlargement are back on the EU agenda. However, the reform proposals require changes of the EU’s treaties and are highly controversial. The group of accession candidates is the most challenging yet. It is far from certain that the 27 member states that will have to adopt and ratify treaty changes will be able to find common ground. Against this backdrop, one might wonder whether differentiated integration could enable an agreement where the need to get all 27 countries on board threatens to block negotiations.

I recommend caution, however. Differentiation – the practice of exempting or excluding select member states from certain policies, rights, and obligations – is a realistic and helpful enabler of reforms only under certain conditions. With respect to key reforms on the current agenda, it is (1) ill-suited as an instrument since opposition is not limited to select countries, or (2) not viable since the reforms require the participation of all countries. Finally, differentiation is useful and viable for enlargement, but its actual application is years of challenging reforms away.

Can differentiated integration facilitate reform?

The appeal of differentiated integration is understandable. It has facilitated major reforms in the past. The Euro, the Schengen area and cooperation in justice and home affairs would not have been possible without exempting reluctant member states. Each round of enlargement has required transition periods. However, differentiation is not a panacea for all bargaining problems. It is a feasible and helpful option only under certain conditions (e.g. Schimmelfennig 2019; Schimmelfennig et al. 2015; Schimmelfennig & Winzen 2020):

• First, opposition must be limited to a small number of countries. If opposition is widespread, for ideological or other reasons, reform negotiations tend to be unsustainable in the first place and cannot be saved by national opt-outs and transition periods for select countries. In exceptional cases, an avant-garde group of countries could still emerge, but it would have to be viable and meet permissive institutional conditions.

• Second, differentiated integration must be viable. The avant-garde group must provide the scale, resources, and political will to advance on their own and exclude or exempt sceptical members. They must also be willing to tolerate possible free-riding opportunities (“positive externalities”) from their efforts (Kölliker 2001).

• Third, the EU’s formal and informal rules and norms must permit differentiated integration. For example, if decision-making rules require all member states to agree, as is typical in treaty reform negotiations, any form of differentiation that leaves a potential outsider worse off becomes unlikely. Organising cooperation outside the treaty framework remains a possible alternative only in the case of new mechanisms, such as the European Stability Mechanism.

  Moreover, differentiation could run counter to EU norms and practices. For example, in some policy areas there is ample experience and precedent for differentiation, while in others uniform integration has always been or has become the norm. In these areas, proposals for differentiation might be perceived as illegitimate. In addition, differentiation may require the support of EU institutions such as the Commission and the Court of Justice, which may be called upon by proponents to prepare the ground for it and by opponents to assess its legal validity.

In prominent cases of differentiation in the past, these conditions were in place. For example, the creation of the Schengen area was supported by some but not all member states, and could be organised in a viable way among the proponents. Moreover, as a new policy, it could initially be established outside the treaty framework, thus circumventing the concerns and objections of other member states. It remains to be seen, however, whether current reform proposals could also be facilitated by differentiation.

Differentiation and major reform projects

I illustrate the application of the conditions discussed so far on the basis of three reform ideas: the extension of qualified majority voting (QMV) to all areas of external relations, the creation of new and stronger fiscal solidarity mechanisms in the EU’s permanent budget, and the enlargement of the EU to include the current candidate countries. summarises my assessment that differentiation is unlikely to help in the adoption of two of these reforms.

Reform	Opposition to the reform	Viability of differentiation	Institutional conditions	Differentiation facilitates reform
QMV in FP	Many governments	Limited	Mixed	No
Fiscal solidarity	Many governments	Limited	Mixed	No
Enlargement	Select governments	Viable	Permissive	Yes

Extending qualified majority voting to foreign policy

The main challenge in extending qualified majority voting (QMV) to foreign policy is the widespread opposition. According to a recent report (König 2020), with 7 governments in favour, 10 against and 10 ambivalent or sceptical, select opt-outs would not allow the reform to pass. Even if the proponents of the reform wanted to go ahead as an avant-garde, the viability of their endeavour would be in doubt. While France, Germany, and Spain would provide scale and resources, other key actors such as Italy and Poland would be missing. Moreover, the impact of EU foreign policy depends in part on the ability to leverage market power, which may require trade or travel sanctions or conditions in international treaties. In these areas, the participation of all or almost all member states would be required to have an impact.

The formal and informal institutional context for using differentiation to extend QMV to external relations is also not favourable. The ordinary and simplified treaty reform procedures would give all opponents a veto. Moreover, the vetoes could not be circumvented by a new treaty outside of the treaty framework. External treaties are an option for new competences and actions that can be integrated into the EU framework over time, but not a formally defined and thus possible way to redefine existing competences and procedures.

In other respects, including informal norms and practices, the institutional context is more mixed. In foreign policy, Denmark and Malta have set a precedent for differentiation. Moreover, “differentiated cooperation” is widespread in this area (Klose et al. 2023). And the mechanism of constructive abstention, whereby a country allows a decision to be taken but is not bound by it, already allows for legislative differentiation. Precedent and existing flexibility should increase the legitimacy of proposals for new differentiation.

To sum up, it is unlikely that the area of external relations will move to QMV due to government opposition. Differentiated integration is unlikely to help, given the level of opposition, the limited viability of the proponents as avant-garde, the restrictive reform rules and the ambition to reform existing rather than create new procedures. The flexible nature of the policy domain lends legitimacy to differentiation proposals, but is a secondary consideration. If anything, opportunities for constructive abstention and differentiated cooperation further reduce the pressure for formal reform.

Enhancing fiscal solidarity

Proposals to enhance the EU’s fiscal solidarity through common debt or increased own resources typically face resistance from likely contributors. Even recent reforms have been so controversial that they had to remain one-offs (Covid recovery), outside the EU treaty framework (European Stability Mechanism, ESM) and/or subject to reform conditions for recipients (both). Germany, in particular, has consistently been highly sceptical of major budgetary reforms (Heermann et al. 2023; Schramm 2021). This reform may therefore stall and differentiation may be unhelpful if opposition proves to be widespread.

But what if, in the right circumstances and under the right pressure, as in past reforms, all but a few fiscally strong member states supported strengthening fiscal solidarity in the EU budget? Even then, the viability of the project would be in doubt. If a major net contributor to the EU budget or guarantor of EU debt, notably Germany, refused to participate, the project could prove fiscally unsustainable (irrespective of the political question of proceeding without a large member state). An opt-out for smaller or medium-sized contributors such as Finland or the Netherlands, might be feasible. However, such an opt-out could trigger a cascade of further demands as the remaining contributors would have to shoulder more of the burden (Jensen & Slapin 2012).

The institutional conditions for the use of differentiation to reform the permanent EU budget are also restrictive. Opponents of fiscal solidarity can veto reforms. Moreover, the EU’s permanent budget, as an existing policy, can only be reformed from within the treaties. Proponents of reform could not circumvent vetoes by proceeding outside of the treaties (e.g., Nettesheim 2020). Whether differentiation would be legitimate, precedented, or supported by the EU institutions, then becomes a secondary question. In any case, the EU’s permanent budget has remained largely undifferentiated. Proposals for a differentiated fiscal solidarity mechanism would have to overcome this precedent and the likely reluctance of the Commission, the Court of Justice and the European Parliament if they wanted this mechanism to be integrated into the permanent budget.

The institutional conditions for the creation of entirely new solidarity funds or mechanisms outside of the treaty framework are more permissive, as the case of the ESM and proposals made during the negotiations of the Covid recovery fund illustrate. Considering this possibility, the main obstacle to strengthening fiscal solidarity in the EU and the application of differentiation for this purpose, lies in limited political support and viability.

Enlargement

Current events have revived the enlargement debate. However, the candidate countries face serious economic, governance, democratic, territorial, and security challenges (Schimmelfennig & Sedelmeier 2020). Their accession is likely to meet with resistance from member states concerned about the (future) redistribution of subsidies, competition in labour and services markets, efficient implementation of EU economic, monetary, migration, and border policies, and democratic backsliding. Even the opening of negotiations has been protracted, in particular because of France’s scepticism. The candidates themselves are likely to seek to relax certain obligations, such as the EU’s competition and state aid rules.

If the candidates make progress in the negotiations, which is uncertain given domestic challenges and ambivalent EU promises (Schimmelfennig & Sedelmeier 2020), a situation similar to previous enlargements could emerge, with most member states in favour and some sceptical. Temporary differentiation – transition periods and conditions before the new members can benefit from full membership rights – could then help shift costs that some member states fear to future governments or even avoid these costs entirely if the new members adapt successfully (Schneider 2007). Thus, while enlargement is not realistic in the immediate future, it could become likely over time and could plausibly be facilitated by differentiation.

The use of differentiation in the context of enlargement is also a viable option. For one thing, it has been used extensively in previous enlargements (Schimmelfennig & Winzen 2017). The viability of differentiation presupposes that enlargement remains sufficiently attractive to candidate countries to prevent them from withdrawing their applications. The time-tested practice of making differentiation temporary and conditional and of flanking it by favourable exceptions has helped to ensure that this condition was met in past enlargements. Evidence also shows that willing new members can end almost all differentiation within the first decade of membership (Schimmelfennig & Winzen 2017). If the EU continues its current practice, differentiation is unlikely to make membership unattractive.

Finally, EU rules facilitate differentiation in the context of enlargement. All member states must support the accession of new countries, which gives sceptics the power to push for differentiation. Candidate countries, on the other hand, could withdraw their application but tend to be more eager to join. For them, joining the EU remains the best option, unless the transition periods on the table prove so unattractive as to make membership a losing proposition (Schneider 2007). Moreover, as noted above, there is ample precedent to strengthen the legitimacy of enlargement differentiation, provided it is applied consistently and temporarily or conditionally (Schimmelfennig 2014).

In sum, in contrast to the previous two cases, differentiated integration remains a likely and helpful, as well as viable and proven, instrument in EU enlargement. However, differentiation is unlikely to be applied soon. Candidate countries first have to overcome significant reform challenges, and the EU faces its own challenge of maintaining a consistent and credible membership promise (Schimmelfennig & Sedelmeier 2020).

Is differentiated integration losing relevance?

Overall, differentiated integration is unlikely to push through the key reforms currently under discussion. Where it could help, in enlargement, years of accession negotiations lie ahead. It may seem puzzling that differentiation has helped integration in the past but should be less useful now. Yet the EU is now far more integrated than it was before the Treaty of Maastricht, and, as it is concentrating on reforming the few remaining areas where integration is weak, government scepticism is strong and solidarity is needed. In these areas, differentiation often proves irrelevant because opposition is too widespread, unworkable because solidarity rather than opt-outs is required, and institutionally illegitimate or difficult to adopt.

This does not mean that differentiation has become irrelevant. Opt-outs have been crucial for major legislative projects, such as the creation of the European Public Prosecutor. The threat of differentiation has also proved to be an important and recurring negotiation tool, for example when the EU proposed to adopt the Covid recovery mechanism or aid to Ukraine partly outside of the EU treaty framework to overcome veto threats. For the time being, however, the main application of differentiated integration may be found in decision-making (Duttle et al. 2017) rather than institutional reforms.

Thomas Winzen is professor of European Politics and International Relations at Heinrich Heine University Düsseldorf.

This contribution is part of the thematic forum “Supranational governance between diplomacy and democracy – current debates on EU reform”, published in cooperation with the online magazine Regierungsforschung.de.

Pictures: Meeting room of the European Council: EU2017EE Estonian Presidency [CC BY 2.0], via Wikimedia Commons; portrait Thomas Winzen: private [all rights reserved]; EU flag: Arno Mikkor (EU2017EE) [CC BY 2.0], via Flickr.