Die Bundestagswahl und Europa (13): EU-Konvent, Demokratie, Erweiterung

Bei der Bundestagswahl im kommenden September wählen die Deutschen nicht nur ihre nationalen Abgeordneten, sondern auch ihre Vertreter in den intergouvernementalen EU-Organen. Welche Alternativen stehen dabei zur Auswahl? In einer Sommerserie vergleicht dieses Blog die europapolitischen Vorschläge in den Wahlprogrammen der Bundestagsparteien – CDU/CSU (EVP), SPD (SPE), FDP (ALDE), Grüne (EGP) und Linke (EL). Als letzte Folge heute: die Zukunft der EU. (Zum Anfang der Serie.)

Reform der EU-Verträge

„Mehr Europa“ ist schnell gesagt. Erfreulicherweise haben die meisten deutschen Parteien auch noch ein paar konkretere Reformvorschläge.

Wenn über die weitere Entwicklung der Europäischen Union eines sicher ist, dann dass die nächsten Jahre große Veränderungen bringen werden. Die Eurokrise hat nicht nur zahlreiche Designfehler der Währungsunion offengelegt, sondern auch verdeutlicht, wie schwer es der EU mit ihrem heutigen Institutionengefüge fällt, im Ernstfall gesellschaftliche Zustimmung für ihre Entscheidungen zu erzeugen. Europa muss nicht nicht nur handlungsfähiger, sondern auch demokratischer werden: Diese Überzeugung scheint nicht nur in Brüssel, sondern auch in vielen anderen europäischen Hauptstädten an Kraft zu gewinnen. Gut möglich, dass wir deshalb noch vor der Bundestagswahl 2017 die nächste große EU-Vertragsänderung nach Lissabon erleben werden. Und natürlich käme der nächsten deutsche Bundesregierung dabei eine entscheidende Rolle zu. Was also sagen die deutschen Parteien zu diesem Thema?

Im Fall der CDU/CSU ist die Antwort auf diese Frage kurz: nichts. Im Wahlprogramm der Kanzlerinnenpartei findet sich lediglich ein einziger europapolitischer Vorschlag, der eine Vertragsreform erforderlich machen würde; er lautet: „Wir halten an unserem Ziel fest, die im Grundgesetz betonte Verantwortung vor Gott auch im EU-Vertrag deutlich zu machen.“ Über darüber hinausgehende Neuordnungen etwa im Kompetenzgefüge der EU möchte Angela Merkel gerne „nach der Bundestagswahl“ diskutieren – also wenn der Wähler sein Kreuz bereits gesetzt hat.

Europäischer Konvent

Alle anderen Bundestagsparteien hingegen sprechen sich in ihren Wahlprogrammen ausdrücklich für eine Vertragsreform aus. Als Weg dafür fordern SPD, Grüne und FDP die Einberufung eines Europäischen Konvents, an dem nach Art. 48 EU-Vertrag Vertreter des Europäischen Parlaments, der Europäischen Kommission, der nationalen Regierungen und der nationalen Parlamente beteiligt wären. Außerdem wollen die Grünen auch „Vertreterinnen und Vertreter […] der Zivilgesellschaft und SozialpartnerInnen“ mit einbinden, ohne genau zu erklären, wie das rechtlich zu bewerkstelligen wäre. Die FDP wiederum behält sich vor, auch andere Wege zu nutzen, falls „die Konventsmethode nicht gangbar ist, weil einige wenige nicht wollen“: In diesem Fall soll die Vertragsreform nach dem Vorbild des Fiskalpakts erfolgen, also durch einen eigenen völkerrechtlichen Vertrag, der neben dem alten EU-Vertrag existieren würde.

Über die grundsätzliche Richtung der Vertragsreform sind sich die Parteien weitgehend einig: Die Grünen wollen „mehr Demokratie“ und „Mitbestimmung der europäischen BürgerInnen auf allen politischen Ebenen“, die SPD will die EU „demokratischer, transparenter, gerechter und effizienter“ machen, die Linke „eine demokratische, soziale, ökologische und friedliche Europäische Union“. Das anspruchsvollste Schlagwort gebraucht die FDP: Am Ende der Vertragsreformen soll für sie „ein durch eine europaweite Volksabstimmung legitimierter europäischer Bundesstaat stehen“. Blickt man allerdings etwas genauer hin, so geben die Positionen der Parteien schnell ein deutlich differenziertes Bild.

Stärkung des Europäischen Parlaments

SPD, FDP, Grüne und Linke wollen dem Europäischen Parlament mehr Macht verleihen.

Bei der Demokratisierung des institutionellen Gefüges setzen alle vier Parteien auf eine Stärkung des Europäischen Parlaments. Die SPD will das „Gewaltenteilungsmodell, das wir aus den nationalen Staaten kennen, auch auf die europäische Ebene übertragen“. Dafür soll die Europäische Kommission „zu einer Regierung ausgebaut werden, die vom Europaparlament gewählt und kontrolliert wird und ggf. abgesetzt werden kann“. Im Zuge einer „vollen Parlamentarisierung der EU“ soll das Parlament künftig ein Recht zur Gesetzesinitiative erhalten. Außerdem will die SPD eine „parlamentarisch kontrollierte Wirtschaftsregierung“ der Eurozone, für die „Europäisches Parlament und nationale Parlamente weiter gestärkt werden“ sollen. Wie das im Einzelnen aussehen soll, erklärt sie allerdings nicht.

Auch die Grünen sprechen sich für eine weitere Parlamentarisierung aus, was sich in dem Programm in der technisch formulierten Forderung niederschlägt, der „Gemeinschaftsmethode […] grundsätzlich Vorrang vor intergouvernementalem Handeln einzuräumen“. Im Einzelnen wollen auch sie dem Parlament das Recht zur Wahl des Kommissionspräsidenten, das Recht zur Gesetzesinitiative und ein „Mitspracherecht bei den Krisenmechanismen und der Economic Governance“ geben. Außerdem soll bei der Bankenaufsicht eine „demokratische Rechenschaftspflicht der EZB gegenüber dem Europaparlament“ sichergestellt werden.

Etwas unspezifischer sind FDP und Linke. Die FDP will das Europäische Parlament „zu einem Vollparlament mit gleichberechtigtem Initiativrecht in der Gesetzgebung“ machen, schreibt aber auch dem Ministerrat eine „essentielle Rolle“ zu, „um demokratische Kontrolle und politischen Ausgleich […] im europäischen Mehrebenensystem zu garantieren“. Die Linke wendet sich gegen die „immer stärkere Ersetzung von Unionsrecht durch Vereinbarungen zwischen EU-Organen und Mitgliedstaaten“ und will die „Rechte des Europäischen Parlaments […] stärken“, geht darauf aber nicht näher ein.

Reform des Europawahlrechts

Wenn das Europäische Parlament noch stärker ins Zentrum des Institutionengefüges rücken soll, dann stellt sich natürlich auch die Frage, wie es eigentlich gewählt wird. Viel diskutiert wird dabei seit einigen Jahren die Forderung, dass die europäischen Parteien bei der Europawahl künftig mit transnationalen Listen antreten sollen – auch in diesem Blog habe ich dazu bereits einiges geschrieben. In den Wahlprogrammen von FDP und Grünen stößt dieser Vorschlag auf Zustimmung.

Die SPD hingegen stellt beim Europawahlrecht ein anderes Ziel in den Vordergrund: Sie will die „Funktionsfähigkeit des Europäischen Parlaments dadurch stärken, dass wir uns in Deutschland sowie in der EU für Sperrklauseln bei der Europawahl einsetzen“. Auf nationaler Ebene hat der Bundestag diese Forderung allerdings bereits vor einigen Monaten mit der umstrittenen Dreiprozenthürde umgesetzt.

Europaweite Volksentscheide

Eine der meistgepriesenen Reformen des Vertrags von Lissabon war die Einführung der Europäischen Bürgerinitiative, durch die erstmals direktdemokratische Elemente auf EU-Ebene eingeführt wurden. Allerdings handelt es sich dabei lediglich um eine Art Volkspetition, die so gut wie keine verbindlichen Folgen hat. Verschiedene Beobachter, darunter auch ich selbst, haben daher schon Zweifel geäußert, wie viel die Bürgerinitiative letztlich tatsächlich bewirken kann.

Unter den deutschen Parteien fordern die Linke und die Grünen, die direkte Demokratie in der EU weiter auszubauen. Die Grünen wollen die Europäische Bürgerinitiative „weiter stärken und mittelfristig in Richtung eines europäischen Volksentscheides entwickeln“; die Linke will „verbindliche Volksbegehren und Volksentscheide [...], mit denen auch die EU-Verträge geändert werden können“. Die übrigen Parteien äußern sich nicht zu dem Thema.

Verstoß von Mitgliedstaaten gegen Werte der Union

Ein weiteres Problem, das in den letzten Jahren viel diskutiert wurde, ist der Umgang der EU mit Regierungen ihrer Mitgliedstaaten, die gegen die Grundwerte von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit verstoßen. Die Verfassungskrisen in Ungarn und Rumänien verdeutlichten, wie machtlos die europäischen Institutionen hier sind: Außer Art. 7 EU-Vertrag hält das Europarecht kaum Sanktionsmöglichkeiten gegen solche Regierungen vor; Artikel 7 aber ist mit solch hohen Hürden versehen, dass er praktisch irrelevant ist.

In ihren Wahlprogrammen erklären sich Grüne und FDP mit dieser Situation unzufrieden. Beide scheinen allerdings auch ein wenig ratlos, wie ihr abzuhelfen wäre. So fordert die FDP nur allgemein, „unterhalb dieser Schwelle des Artikels 7 […] einen angemessenen Mechanismus [zu] schaffen, der es der Europäischen Kommission erlaubt, die europäischen Grundwerte in den Mitgliedstaaten zu verteidigen und nötigenfalls spürbare und angemessene Sanktionen zu verhängen“. Kaum konkreter werden die Grünen. Diese wollen, dass die Kommission „viel öfter die bestehenden Möglichkeiten [nutzt]“, um europäische Geldzahlungen an die betreffenden Regierungen zurückzuhalten. Außerdem soll „diese Möglichkeit auf alle Teile des Unionshaushalts ausgedehnt werden“. Nach einer allzu großen Neuerung klingt das nicht. Die übrigen Parteien allerdings sagen zu dem Problem überhaupt nichts.

Europäische Steuern

Das Wort „Eigenmittelsystem“ klingt, als wäre es gerade dem Bürokraten-Handbuch entsprungen. Doch was sich dahinter verbirgt, ist nichts anderes als die Frage, wie die Ausgaben der Europäischen Union künftig finanziert werden sollen. Derzeit erfolgt dies im Wesentlichen durch Beiträge der Mitgliedstaaten, deren Höhe sich jeweils am nationalen Bruttoinlandsprodukt orientiert, wobei allerdings mehrere Nettozahler-Staaten (darunter neben Großbritannien auch Deutschland) besondere Beitragsrabatte genießen. In den letzten Jahren forderten die Kommission und das Europäische Parlament wiederholt eine Reform dieses Systems, bei der ein Großteil der nationalen Beiträge durch eine eigene EU-Steuer ersetzt werden soll. Von mehreren Mitgliedstaaten, insbesondere von der deutschen Bundesregierung, wurde dies bislang allerdings strikt abgelehnt.

In ihren Wahlprogrammen äußern sich nur Grüne und FDP zu dieser Frage – mit diametral entgegengesetzten Positionen. Die Grünen stellen sich dabei hinter die Forderung der Kommission und verlangen, dass der „Eigenmittelanteil […] erheblich ausgeweitet und die intransparenten Rabattregelungen abgeschafft werden“. Außerdem soll die Finanztransaktionssteuer künftig direkt „in den EU-Haushalt“ fließen. Die FDP hingegen will, dass „die EU-Mitgliedstaaten die eigene Budgethoheit und die Verantwortung zu sorgfältigem Haushalten auch in Zukunft behalten“, und lehnt eine EU-Steuer deshalb rundheraus ab. Nimmt man das FDP-Programm als Ganzes, führt dies zu dem bemerkenswerten Umstand, dass die Liberalen einen europäischen Bundesstaat wünschen, der jedoch keine Möglichkeit haben soll, sich selbstständig zu finanzieren.

Weitere institutionelle Forderungen

Auch sonst sind Grüne und FDP die Parteien mit den meisten Wünschen zur EU-Vertragsreform. Außer den genannten Vorschlägen wollen die Grünen auch, dass EU-Bürger ein allgemeines Wahlrecht an ihrem Wohnsitz erhalten, „und dies nicht nur für Kommunalparlamente und das Europaparlament, sondern auch bei regionalen und nationalen Wahlen, wenn sie seit fünf Jahren dort leben“. Außerdem wollen die Grünen das Amt des Kommissars für Wirtschaft und Währung aufwerten: Außer seinen bisherigen Zuständigkeiten soll er künftig auch „den Vorsitz der Eurogruppe und des ECOFIN ausüben“ und „durch das Europäische Parlament individuell wähl- und abwählbar sein“.

Die FDP wiederum fordert eine „Verkleinerung der Europäischen Kommission“, durch die künftig nicht mehr jeder Mitgliedstaat einen Kommissar stellen könnte. Außerdem will sie eine „zügige Umsetzung des Beitrittsabkommens“ der EU zur Europäischen Menschenrechtskonvention, das derzeit verhandelt wird. Und schließlich möchte die FDP „die Bundesbank im EZB-Rat stärken“, indem sie bei „außergewöhnlichen Entscheidungen wie dem Aufkauf von Staatsanleihen“ ein Veto-Recht erhalten soll – auch dies ein Vorschlag, über den ich in diesem Blog bereits ausführlicher geschrieben habe.

Kerneuropa

Wenig Informatives findet sich in den Wahlprogrammen zu der Frage, was die Europäische Union tun soll, wenn sich einzelne Mitgliedstaaten (sprich: Großbritannien) künftigen Integrationsschritten verweigern. Die FDP möchte in diesem Fall, wie schon erwähnt, Parallelverträge nach dem Vorbild des Fiskalpakts abschließen. Auch die Grünen sehen die Notwendigkeit, notfalls „im Einzelfall vorübergehend unterschiedliche Geschwindigkeiten der Integration zu entwickeln“. Dabei müssten aber „die Institutionen und Regeln des Gemeinschaftsrechts“ den „Rahmen der Zusammenarbeit“ bilden – was vermutlich ein verklausulierter Hinweis auf das Instrument der Verstärkten Zusammenarbeit ist.

Die CDU/CSU wiederum will „möglichst gemeinsam mit allen EU-Partnern voranschreiten“, spricht sich aber zugleich für eine „starke deutsch-französische Partnerschaft“ als „Motor“ der europäischen Integration sowie für die „Zusammenarbeit von Frankreich, Polen und Deutschland im Weimarer Dreieck“ aus. Genaueres ist von ihr (wie auch von SPD und Linke) nicht zu erfahren.

Subsidiarität, Renationalisierung von Kompetenzen

Ein beliebtes Schlagwort in der europäischen Debatte ist das (auch in Art. 5 EU-Vertrag verankerte) „Subsidiaritätsprinzip“, demzufolge Kompetenzen stets von der niedrigsten politischen Ebene ausgeübt werden sollen, die dazu sinnvoll in der Lage ist. Fast alle deutschen Parteien bekennen sich in ihren Programmen noch einmal ausdrücklich zu diesem Grundsatz – allerdings ohne daraus besonders konkrete Forderungen abzuleiten.

So will die CDU/CSU explizit „kein zentralistisch organisiertes und regiertes Europa“, sondern verlangt, dass „die Nationalstaaten und die Regionen prägende Bestandteile eines Europas der Einheit in Vielfalt“ bleiben. SPD und Grüne wollen unter Berufung auf das Subsidiaritätsprinzip prüfen, „ob sich die Kompetenzverteilung zwischen nationaler und europäischer Ebene bewährt hat“ (SPD), und sind „grundsätzlich dafür, Kompetenzen auf untere Ebenen zurückzugeben, wenn es sachlich sinnvoll erscheint“ (Grüne). Welche Kompetenzen das sein könnten, verraten sie allerdings nicht. Die FDP schließlich fordert ein neu zu gründendes „europäisches Subsidiaritätsgericht, in dem man auch Kompetenzverstöße rügen kann“. Wie sich dieses Subsidiaritätsgericht zusammensetzen und worin es sich vom bereits existierenden Europäischen Gerichtshof unterscheiden soll, bleibt dabei jedoch offen.

EU-Erweiterung, Beitritt der Türkei

Im Großen und Ganzen sehen es die deutschen Parteien gern, wenn die hellblauen Flecken auf der Europakarte dunkelblau werden.

Wenn es um die Weiterentwicklung der EU geht, darf natürlich auch die Frage nicht fehlen, welche Länder ihr denn künftig angehören sollen. Außer Island, das die Verhandlungen jüngst auf Eis gelegt hat, haben derzeit Mazedonien, Montenegro, Serbien und die Türkei den Status eines Beitrittskandidaten; Albanien, Bosnien und Herzegowina sowie Kosovo gelten offiziell als „potenzielle Beitrittskandidaten“.

Bis auf die Linke, die die Frage in ihrem Programm nicht thematisiert, bekennen sich alle deutschen Bundestagsparteien grundsätzlich zu der Beitrittsperspektive für die Staaten des Westbalkans, sobald diese die Kopenhagener Kriterien erfüllen. Die FDP fordert zudem, dass jedes dieser Länder „vor einer Entscheidung über seine Aufnahme alle offenen Streitfragen mit seinen Nachbarn abschließend lösen“ muss – was in erster Linie auf Serbien und Kosovo, aber auch auf Griechenland und Mazedonien anspielen dürfte. Außerdem will die FDP auch der Ukraine „langfristig […] eine Chance auf eine Beitrittsperspektive“ geben, „wenn sie in den kommenden Jahren konsequent auf einen Modernisierungskurs setzt und sich kontinuierlich an EU-Standards heranarbeitet“.

Traditionell umstritten ist hingegen der Beitritt der Türkei. SPD, Grüne und FDP wollen hier dieselben Kriterien wie auf dem Westbalkan anlegen und die Verhandlungen „mit dem klaren Ziel eines EU-Beitritts“ (SPD) fortsetzen, auch wenn zuvor noch „Defizite, z.B. im Fall von Pressefreiheit, Frauenrechten und Minderheitenschutz“ (Grüne) behoben werden müssen. Die CDU/CSU hingegen ist nur für eine „enge und besondere Zusammenarbeit“ und lehnt eine Vollmitgliedschaft der Türkei ab, weil diese „die Voraussetzungen für einen EU-Beitritt nicht erfüllt“ und die EU „angesichts der Größe des Landes und seiner Wirtschaftsstruktur“ überfordert wäre. Bemerkenswerterweise spiegelt diese Begründung allerdings nur die Kopenhagener Kriterien wider, zu denen sich auch die übrigen Parteien bekennen. Insgesamt scheint sich die CDU/CSU in dieser Frage inzwischen also nicht mehr ganz so grundsätzlich von den übrigen Parteien abzugrenzen wie in der Vergangenheit.

Fazit

Wer wissen will, wie das künftige institutionelle Gefüge der Europäischen Union aussehen könnte, der braucht im CDU/CSU-Wahlprogramm nicht nach Antworten suchen. Alle anderen Parteien wollen eine Vertragsreform, um das Europäische Parlament zu stärken und die EU an das Vorbild nationaler Demokratien anzugleichen. Insbesondere soll nach dem Wunsch von SPD und Grünen künftig das Parlament allein den Kommissionspräsidenten wählen. FDP und Grüne fordern außerdem transnationale Listen bei der Europawahl; Grüne und Linke wollen die Einführung europaweiter Volksentscheide. Außerdem sind die Grünen für ein allgemeines Unionsbürgerwahlrecht auch bei regionalen und nationalen Wahlen. Die FDP wiederum will die Europäische Zentralbank reformieren, um der deutschen Bundesbank ein Vetorecht zu verschaffen.

Uneinigkeit besteht zwischen Grünen und FDP über die Art, wie der EU-Haushalt künftig finanziert werden soll: Während die Grünen dafür eine europäische Steuer einführen möchten, beharren die Liberalen strikt auf einem System nationaler Mitgliedsbeiträge. In der Erweiterungspolitik sind sich alle Parteien hingegen weitgehend einig: Auch in der Frage des türkischen Beitritts zeigt die CDU/CSU zwar weiterhin die meisten Vorbehalte, nähert sich aber den Argumenten der übrigen Parteien an.

Die Bundestagswahl und Europa – Überblick:

1: Warum wir im nationalen Wahlkampf über Europa reden müssen
2: Haushaltskontrolle, Steuerharmonisierung, Kampf gegen Steuerflucht
3: Eurobonds, Schuldentilgungsfonds, Staateninsolvenz
4: Wachstum, Beschäftigung, Abbau wirtschaftlicher Ungleichgewichte
5: Soziale Mindeststandards, Mitbestimmung, öffentliche Daseinsvorsorge
6: Finanzmarktregulierung, Ratingagenturen, Bankenunion
7: Klimaziele, Emissionshandel, Energiewende
8: Agrarpolitik, Lebensmittelsicherheit, Umwelt
9: Netzpolitik, Datenschutz, Urheberrecht
10: Gemeinsame Außenpolitik, Rüstungskoordinierung, EU-Armee
11: Entwicklungspolitik, Transatlantische Freihandelszone, Beziehungen zu anderen Staaten
12: Migration, Schengen-Raum, Asylpolitik
13: EU-Konvent, Demokratie, Erweiterung

Bild: By Rock Cohen [CC BY 2.0], via Flickr; European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; Kolja21 (derivative work: Treehill) [Public domain], via Wikimedia Commons.

Die Bundestagswahl und Europa (12): Migration, Schengen-Raum, Asylpolitik

Bei der Bundestagswahl im kommenden September wählen die Deutschen nicht nur ihre nationalen Abgeordneten, sondern auch ihre Vertreter in den intergouvernementalen EU-Organen. Welche Alternativen stehen dabei zur Auswahl? In einer Sommerserie vergleicht dieses Blog die europapolitischen Vorschläge in den Wahlprogrammen der Bundestagsparteien – CDU/CSU (EVP), SPD (SPE), FDP (ALDE), Grüne (EGP) und Linke (EL). Heute: Grenzen. (Zum Anfang der Serie.)

Reform des Schengener Grenzkodex

Willkommen in Europa: Wie offen die europäischen Grenzen sein sollen, ist unter den Bundestagsparteien umstritten.

Zu den populärsten Errungenschaften der europäischen Integration zählt ohne Zweifel die Reisefreiheit. Das 1995 in Kraft getretene Schengener Abkommen, das sich jetzt in Art. 77 AEUV und dem 19. Protokoll zum EU-Vertrag wiederfindet, ermöglicht den Bürgern, sich in fast allen europäischen Ländern ohne Grenzkontrollen frei zu bewegen. In den letzten Jahren allerdings zeigte dieses System einige Schwächen: Als 2011 zahlreiche Flüchtlinge aus Nordafrika in Italien Touristenvisa erhielten und damit nach Frankreich weiterreisen wollten, berief sich die französische Regierung unter Nicolas Sarkozy (UMP/EVP) auf eine Ausnahmeregelung im Schengener Grenzkodex, die im Falle einer „schwerwiegenden Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder inneren Sicherheit“ die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen erlaubt. Kurz darauf tat es ihr auch die dänische Regierung gleich – ihrerseits ganz ohne äußeren Anlass und offenbar nur als PR-Aktion in einem Wahlkampf, den sie letztlich verlor.

Auch wenn sich die Aufregung nach einigen Wochen wieder legte, verdeutlichte sie, wie missbrauchsanfällig die Ausnahmeregelungen im Grenzkodex waren. Die Kommission leitete deshalb eine Reform ein, die in den letzten Jahren zwischen den EU-Institutionen verhandelt wurde. Doch während die supranationalen Organe damit vor allem verhindern wollten, dass die Mitgliedstaaten ohne triftigen Grund wieder Kontrollen einführen können, bemühten sich einige Regierungen eher um eine Ausweitung der nationalen Spielräume. Insbesondere die Innenminister von Frankreich und Deutschland, Claude Géant (UMP/EVP) und Hans-Peter Friedrich (CSU/EVP) verlangten unter Verweis auf die „nationale Souveränität“ ein Letztentscheidungsrecht der Mitgliedstaaten (mehr dazu hier und hier). In ihren Bundestagswahlprogrammen stellen sich FDP und Grüne nun auf Seiten der Kommission: Die Liberalen sind „vehement dagegen, nationalen Regierungen einen Blanko-Scheck zur Wiedereinführung von Grenzkontrollen zu geben“; für die Grünen soll die Wiedereinführung von Grenzkontrollen „allerletztes Mittel“ bleiben und „nur gemeinsam auf europäischer Ebene entschieden und überprüft werden“. In Anspielung auf die Vorfälle von 2011 betonen sie zudem, „verstärkte Einwanderung“ sei „für uns definitiv kein Grund für die Schließung der Binnengrenzen“.

Allerdings könnten die Parteien damit ein wenig spät dran sein. Inzwischen steht das Verfahren für die Reform des Grenzkodex nämlich ohnehin kurz vor dem Abschluss. Heraus kam ein Kompromiss, mit dem die Mitgliedstaaten weiterhin einseitig eine vorübergehende Grenzschließung anordnen können. Die Kommission wird jedoch einen konkreten Leitfaden erlassen, in welchen Fällen dies erlaubt ist (wobei, ganz wie die Grünen fordern, verstärkte Migration als Rechtfertigungsgrund ausgeschlossen wurde). Die Kontrolle im Einzelfall bleibt dann jedoch wiederum dem Ministerrat überlassen. Erst die Zukunft wird zeigen, wie tragfähig dieser Kompromiss ist. Fürs Erste aber scheint das Thema nicht mehr ganz oben auf der Tagesordnung zu stehen.

„Armutszuwanderung“, Sinti und Roma

Mit den offenen Grenzen im Schengenraum verwandt, aber nicht identisch ist das Grundrecht auf Freizügigkeit, das in Art. 21 AEU-Vertrag festgehalten ist. Demnach hat jeder EU-Bürger „das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten […] frei zu bewegen und aufzuhalten“. Dieses Recht wird allerdings durch eine Richtlinie insoweit eingeschränkt, als der Bürger bei einem mehr als dreimonatigen Aufenthalt erwerbstätig sein oder anderweitig über „ausreichende Existenzmittel“ und eine Krankenversicherung verfügen muss. Nach einer bestimmten Aufenthaltsdauer darf ihm das Aufnahmeland dann auch den Zugang zum Sozialsystem nicht verwehren, wenn er beispielsweise unfreiwillig arbeitslos wird.

Vor allem infolge der Eurokrise nahm die Binnenmigration in Europa in den letzten Jahren deutlich zu, da viele Bürger aus dem wirtschaftlich schwachen Süd- und Osteuropa in die wohlhabenderen Staaten wie Deutschland auswanderten. Besondere Aufmerksamkeit fand dabei die verstärkte Einwanderung von Sinti und Roma aus Rumänien und Bulgarien, die in ihren Herkunftsländern nicht nur unter ökonomischer Not, sondern auch unter sozialer Diskriminierung leiden – oft aber nicht über das Einkommen und die Krankenversicherung verfügen, die in der Freizügigkeitsrichtlinie gefordert werden. Spätestens seitdem der Deutsche Städtetag im Februar 2013 in einem Positionspapier vor der wachsenden „Armutszuwanderung“ warnte, die die Kommunen rechtlich und finanziell überfordere, ist das Thema in Deutschland zum Politikum geworden. Auch die Wahlprogramme von CDU/CSU, SPD und Grünen gehen darauf ein.

Missbrauch des Sozialsystems oder Diskriminierungsproblem?

Interessant ist dabei allerdings, wie unterschiedlich das Thema von den Parteien gedeutet wird. Für die CDU/CSU liegt das Hauptproblem im Schutz der deutschen Sozialversicherungskassen: „Eine Zuwanderung, die darauf gerichtet ist, die europäische Freizügigkeit zu missbrauchen und die sozialen Sicherungssysteme unseres Landes auszunutzen, lehnen wir ab.“ Stattdessen verlangt die Partei nach einer „europäischen Lösung, um die Lage in den Herkunftsländern zu verbessern“.

Die Grünen hingegen sehen eher einen Fall von ethnischer Diskriminierung. Als einzige Partei sprechen sie explizit an, dass es sich bei den Betroffenen vor allem um Roma handelt und fordern eine Umsetzung der „EU-Romastrategie“, die Deutschland 2011 auf Basis europäischer Vorgaben entwickelt hat. Zudem schlagen sie ein „Programm zur wirksamen Inklusion der Roma in ihren wichtigsten Herkunftsländern“ vor und wollen „Herausforderungen wie massive Armut und Arbeitslosigkeit, Diskriminierung oder Korruption […] gemeinsam europäisch“ angehen. Außerdem sollen „[a]lle EU-BürgerInnen, gleich welcher Herkunft oder Ethnie, […] auch in Zukunft die Möglichkeit haben, sich in einem anderen EU-Land Arbeit zu suchen“ – wobei diese letzte Forderung freilich nur wiedergibt, was ohnehin in den EU-Verträgen steht.

Die SPD schließlich will sowohl „für die besonders von Armutszuwanderung betroffenen Städte ein Sofortprogramm des Bundes zur Verfügung stellen“ als auch eine „rasche Verbesserung der Lebensbedingungen in den Herkunftsstaaten“. Auch die Sozialdemokraten erkennen dabei ein Problem ethnischer Diskriminierung und verlangen daher ausdrücklich, dass die EU-Mitgliedstaaten „den Schutz ihrer Minderheiten in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht gewährleisten“. Anders als die Grünen fordert die SPD hierfür allerdings kein gesamteuropäisches Programm, sondern sieht offenbar nur die anderen nationalen Regierungen in der Pflicht.

Polizeiliche Zusammenarbeit

Die Abschaffung der Grenzkontrollen im Schengen-Raum bedeutete nicht nur eine große Erleichterung für Reisende, sondern erleichterte auch die grenzüberschreitende Kriminalität. Seit den neunziger Jahren begannen die EU-Staaten deshalb auch die Zusammenarbeit von Polizei und Justiz immer enger auszubauen. Besonders bekannt ist etwa der europäische Haftbefehl, der 2002 eingeführt wurde und die Auslieferung von Verdächtigen zwischen den Mitgliedstaaten stark vereinfachte.

Wie weit die polizeiliche Zusammenarbeit in Zukunft gehen sollte, ist Thema in mehreren Wahlprogrammen der Bundestagsparteien. Auf Law and Order setzt dabei vor allem die CDU/CSU, die „grenzüberschreitende Kriminalität besser verhindern bzw. verfolgen“ will und dafür eintritt, „dass die entfallenen Grenzkontrollen im Schengen-Raum weiterhin durch geeignete Maßnahmen ausgeglichen werden, wie etwa durch anlassunabhängige Kontrollen entlang der Grenze“. Außerdem will die Partei die „grenzüberschreitende polizeiliche Zusammenarbeit […] weiter stärken“, und zwar „insbesondere mit den gemeinsam mit unseren europäischen Nachbarn aufgebauten polizeilichen Zentren“.

Grüne und Linke hingegen geben sich eher skeptisch. Für die Grünen etwa muss die Zusammenarbeit „mit verbindlichen hohen Standards zu Rechtsschutz und Rechtsstaatlichkeit“ einhergehen. Unter anderem fordern sie „einheitliche Rechtsgrundlagen und Verfahrensstandards“ bei transnationalen Polizeieinsätzen sowie eine „Verankerung verbindlicher und starker Rechte von Beschuldigten und StrafverteidigerInnen und transnationalem Rechtsschutz“. Ähnlich fordert auch die Linke, dass in den Bestimmungen zum europäischen Haftbefehl „das Recht auf anwaltliche Unterstützung und Übersetzung gesichert“ wird. Nichts zu dem Thema sagen SPD und FDP.

Flüchtlingspolitik, Dublin-Verordnung

Wie oben erwähnt, stand am Anfang der Diskussion über die Schengen-Reform eine große Zahl von Migranten, die 2011 aus Nordafrika nach Italien kamen und an die die italienische Regierung Touristenvisa ausstellte, um sie nicht als Flüchtlinge behandeln zu müssen. Der Grund für diesen Trick ist einfach: Mit einem Touristenvisum bestand die Chance, dass die Neuankömmlinge in andere EU-Staaten weiterziehen und dort untertauchen würden. Sobald sie hingegen in Italien einen Asylantrag stellten, hätte sich das Land gemäß der sogenannten Dublin-II-Verordnung selbst um sie kümmern müssen. Diese schreibt seit 2003 vor, dass Asylbewerber ihren Antrag stets in jenem Land stellen müssen, in dem sie zuerst EU-Territorium betreten haben. In den letzten Jahren führte dies zu einer starken Lücke bei den Asylbewerberzahlen der verschiedenen Mitgliedstaaten: Während in Binnenstaaten wie Deutschland kaum noch Flüchtlinge ankommen, sind die südeuropäischen Länder – besonders Italien und Griechenland – massiv überfordert, was teils zu menschenunwürdigen Zuständen in Asylbewerberheimen führt.

Mit der Schengen-Debatte begann daher auch eine Diskussion über eine Reform der Dublin-Verordnung, die sich nun in den Wahlprogrammen niederschlägt. Fast alle Parteien fordern dabei Veränderungen. Am weitesten gehen Grüne und Linke, die die Dublin-Regelung komplett abschaffen wollen. Stattdessen sollen die Flüchtlinge selbst entscheiden, wo sie Asyl beantragen. Zudem fordern die Grünen, dass die Asylstandards in allen Mitgliedstaaten auf ein einheitliches hohes Niveau gehoben werden, wobei Deutschland „die stark betroffenen Aufnahmestaaten unterstützen“ soll. Und auch der Schutz von „Umwelt- und Klimaflüchtlingen“ soll nach Ansicht der Grünen europaweit verankert werden.

Nicht ganz so weit geht die FDP. Auch diese fordert eine „europaweite menschenwürdige Regelung des Grundrechts auf Asyl“. Besonders sollen Flüchtlinge, die nach Deutschland weitergereist sind, obwohl sie eigentlich in einem anderen EU-Land einen Asylantrag hätten stellen müssen, nur dann dorthin ausgewiesen werden, wenn es „eindeutige und gemeinsame Bestimmungen über sichere Drittstaaten“ gibt – das heißt, das andere EU-Land darf den Flüchtling nur dann abschieben, wenn Deutschland sein Ursprungsland ebenfalls als sicher ansieht. Eine freie Wahl, wo der Flüchtling Asyl beantragen will, möchte die FDP jedoch nicht. Stattdessen ist sie für einen „Europäischen Verteilungsschlüssel für Asylsuchende und anerkannte Flüchtlinge – ähnlich dem Königsteiner-Schlüssel in Deutschland“. Recht unspezifisch bleibt schließlich die SPD. Diese will nur die „menschenrechtskonforme Flüchtlingspolitik in der EU voranbringen“ und fordert dafür einen „solidarischen Ausgleich“, ohne zu erklären, wie dieser aussehen könnte.

Die einzige Partei, die nichts zur Dublin-Verordnung sagt, ist die CDU/CSU. Stattdessen findet sich dort ein sehr generelles Bekenntnis zum Schutz politisch Verfolgter, „wie es unserem Grundgesetz und der aus unserem christlich geprägten Menschenbild entspringenden Verantwortung entspricht“. Ansonsten aber fordert die Partei, dass die EU-Mitgliedstaaten „auch künftig die Zuständigkeit behalten, über Zuwanderung in nationaler Verantwortung entscheiden zu können“.

Festung Europa: Smart Borders und Frontex

Ein ständiges Diskussionsthema ist schließlich der Schutz der EU-Außengrenzen und die Verhinderung illegaler Einwanderung. Umstritten ist etwa der „Smart Borders“-Vorschlag der Europäischen Kommission von vergangenem Februar, nach dem unter anderem die Ein- und Ausreise von Drittstaatsangehörigen künftig in einem zentralen elektronischen System erfasst werden soll. Die Artikel-29-Gruppe (ein Expertengremium mit Vertretern aller EU-Datenschutzbehörden) kritisierte diesen Vorschlag im Juni scharf – und in den nächsten Monaten ist mit weiteren Auseinandersetzungen zu rechnen.

In Deutschland wurde der Kommissionsvorschlag vor allem von Innenminister Friedrich (CDU/EVP) unterstützt, der sich bereits zwei Wochen zuvor auch selbst für ein europäisches Ein- und Ausreiseregister ausgesprochen hatte. Zusammen mit der „Einführung eines elektronischen Visumverfahrens als Ausgleichsmaßnahme für Lockerungen bei der Visapflicht“ findet sich diese Forderung nun auch im CDU/CSU-Wahlprogramm. Die FDP hingegen lehnt eine „umfassende Erfassung aller Grenzübertritte in Europa“ vor allem aus Datenschutzgründen ab. Und auch die Grünen wenden sich gegen „Vorschläge wie Eurosur [ein Programm zur technischen Vernetzung der Mitgliedstaaten bei der Grenzüberwachung] und ‚smart borders‘, die die Abschottung der EU zementieren“. Stattdessen fordern sie eine „gemeinsame Grenzpolitik der EU, welche die rechtlichen Normen Europas wahrt, die Menschenrechte garantiert, das Recht auf Asyl durchsetzt, Flüchtlinge aus Seenot rettet und durch das Europäische Parlament kontrolliert wird“.

Für die Linke schließlich ist die Agentur Frontex, die die europäischen Staaten bei der Kontrolle der Außengrenzen koordiniert, schlicht „Symbol der unmenschlichen Abschottungspolitik der EU gegenüber Menschen in Not“. Als Konsequenz will die Partei „Frontex auflösen“ und durch „eine humane und solidarische Flüchtlingspolitik“ ersetzen. Wie diese genau aussehen würde, erklärt sie jedoch nicht.

Fazit

Wenn es um offene Grenzen in Europa geht, zeigen sich deutliche Unterschiede zwischen den Bundestagsparteien. Während die SPD meist eher vage bleibt, gibt die CDU/CSU gern den harten Hund: Sie möchte Armutszuwanderung verhindern, die Wiedereinführung von Grenzkontrollen im Schengen-Raum erleichtern, mehr gemeinsame Polizeieinsätze durchführen, eine Europäisierung der Migrationspolitik verhindern und ein zentrales Register zur Erfassung von Ein- und Ausreisen in die EU errichten. Demgegenüber fordern vor allem die Grünen und die Linke, aber auch die FDP eine Bewahrung der Reisefreiheit, die Koppelung der polizeilichen Zusammenarbeit an einheitliche Rechtsstaatskriterien, eine Reform der restriktiven europäischen Asylpolitik und den Verzicht auf eine noch schärfere Überwachung der Außengrenzen.

Die Bundestagswahl und Europa – Überblick:

1: Warum wir im nationalen Wahlkampf über Europa reden müssen
2: Haushaltskontrolle, Steuerharmonisierung, Kampf gegen Steuerflucht
3: Eurobonds, Schuldentilgungsfonds, Staateninsolvenz
4: Wachstum, Beschäftigung, Abbau wirtschaftlicher Ungleichgewichte
5: Soziale Mindeststandards, Mitbestimmung, öffentliche Daseinsvorsorge
6: Finanzmarktregulierung, Ratingagenturen, Bankenunion
7: Klimaziele, Emissionshandel, Energiewende
8: Agrarpolitik, Lebensmittelsicherheit, Umwelt
9: Netzpolitik, Datenschutz, Urheberrecht
10: Gemeinsame Außenpolitik, Rüstungskoordinierung, EU-Armee
11: Entwicklungspolitik, Transatlantische Freihandelszone, Beziehungen zu anderen Staaten
12: Migration, Schengen-Raum, Asylpolitik
13: EU-Konvent, Demokratie, Erweiterung

Bild: By wfbakker2 [CC BY-SA 2.0], via Flickr.

Die Bundestagswahl und Europa (11): Entwicklungspolitik, Transatlantische Freihandelszone, Beziehungen zu anderen Staaten

Bei der Bundestagswahl im kommenden September wählen die Deutschen nicht nur ihre nationalen Abgeordneten, sondern auch ihre Vertreter in den intergouvernementalen EU-Organen. Welche Alternativen stehen dabei zur Auswahl? In einer Sommerserie vergleicht dieses Blog die europapolitischen Vorschläge in den Wahlprogrammen der Bundestagsparteien – CDU/CSU (EVP), SPD (SPE), FDP (ALDE), Grüne (EGP) und Linke (EL). Heute: Außenbeziehungen. (Zum Anfang der Serie.)

Außenbeziehungen der EU

Dass an diesem Brunnen in Togo statt der Flagge eines europäischen Einzelstaats die zwölf gelben Sterne der EU aufgemalt sind, finden nicht alle Entwicklungspolitiker gut.

In der letzten Folge dieser Serie ging es um die Institutionen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU: den Europäischen Auswärtigen Dienst, die Europäische Verteidigungsagentur und die (wenn es nach der Mehrzahl der deutschen Parteien geht) künftige Europa-Armee. Aber natürlich beschränken sich die außenpolitischen Aktivitäten nicht auf Diplomatie und Militäreinsätze. Auch in der Entwicklungszusammenarbeit spielt die Europäische Union seit jeher eine wichtige Rolle, und mit den USA verhandelt sie seit einigen Monaten über ein neues transatlantisches Freihandelsabkommen. Außerdem äußern sich die Bundestagsparteien in ihren Wahlprogrammen zu einer Reihe von einzelnen außenpolitischen Standpunkten, die von der „Zentralasien-Strategie“ bis zu den Sanktionen gegen Weißrussland reichen. Was sie dazu zu sagen haben, soll Thema der heutigen Folge sein.

Bilaterale und multilaterale Entwicklungszusammenarbeit

Die Rolle der Europäischen Union in der Entwicklungszusammenarbeit geht bis auf die Römischen Verträge von 1957 zurück. War es damals noch die Idee, die wirtschaftlichen Beziehungen zu den Kolonien der Mitgliedstaaten zu pflegen, die sich gerade im Unabhängigkeitsprozess befanden, so ist sie heute global aktiv und hat „die Bekämpfung und auf längere Sicht die Beseitigung der Armut“ zum Ziel (Art. 208 AEUV). Recht offen ist dabei allerdings das Verhältnis zwischen den entwicklungspolitischen Aktivitäten der EU und denen ihrer einzelnen Mitgliedstaaten: Laut Vertrag sollen sie einander „ergänzen und verstärken“, was natürlich jede Menge Ausgestaltungsspielraum lässt.

In der Praxis nimmt die EU heute eine Mittelrolle zwischen der klassischen bilateralen Entwicklungshilfe einerseits und der multilateralen Zusammenarbeit andererseits ein. Ein häufiges Problem in der globalen Entwicklungspolitik ist die Vielzahl von Mittelgebern, die alle nur relativ wenig Geld zu verteilen haben und dafür jeweils ihre eigenen Bedingungen stellen – was für die Empfängerländer einen größeren Verwaltungsaufwand bedeutet und die Entwicklung einer kohärenten Gesamtstrategie erschwert. Häufig ist die multilaterale Zusammenarbeit unter der Verantwortung der Vereinten Nationen oder der Weltbank deshalb effizienter als eine rein bilaterale Entwicklungspolitik. Letztere ist allerdings bei den Geberstaaten oft populärer, da sie die internationale Sichtbarkeit des eigenen Landes erhöht und manchmal auch zu anderen außenpolitischen Zielen „mitgenutzt“ werden kann.

Europäischer Entwicklungsfonds

Die Tätigkeiten der EU zeigen Merkmale beider Arten von Entwicklungszusammenarbeit: Zum einen koordiniert sie die nationalen entwicklungspolitischen Aktivitäten ihrer Mitgliedstaaten; zum anderen unterhält sie mit dem Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) auch ein eigenes Hilfsinstrument, das jährlich derzeit rund 3,5 Milliarden Euro verteilt. Bemerkenswerterweise gehört dieser Fonds allerdings bis heute nicht zum regulären EU-Haushalt. Stattdessen wird er (sehr zum Ärger der Europäischen Kommission) aus Beiträgen finanziert, die die Mitgliedstaaten nach eigenem Ermessen festsetzen – und ist zugleich der einzige EU-Ausgabenposten, über den das Europäische Parlament keine Kontrolle hat.

Blickt man zurück auf die letzten Jahre, so zeigte sich in der Entwicklungspolitik der europäischen Staaten eine Tendenz in Richtung von weniger Multilateralismus. So hatte sich die derzeitige deutsche Bundesregierung in ihrem Koalitionsvertrag 2009 explizit zum Ziel gesetzt, dass die bilateralen Leistungen künftig zwei Drittel des Gesamtbudgets der deutschen Entwicklungshilfe umfassen sollten. Infolgedessen ging der Anteil der Mittel, die Deutschland für die multilaterale und europäische Entwicklungspolitik zur Verfügung stellt, seit 2009 von über 40 Prozent auf rund 33 Prozent des gesamten deutschen Entwicklungshilfe-Etats zurück. Und im vergangenen Februar beschloss der EU-Ministerrat, das Budget des Europäischen Entwicklungsfonds im Zeitraum 2014-2020 einzufrieren, obwohl die Kommission zuvor eine deutliche Erhöhung der Mittel vorgeschlagen hatte.

Die Forderungen der Parteien

Vor der Bundestagswahl sprechen sich vor allem die Oppositionsparteien in ihren Wahlprogrammen dafür aus, diese Tendenz zu mehr Einzelstaatlichkeit in der Entwicklungspolitik zu stoppen. So fordern die Grünen eine „deutliche Stärkung der multilateralen Zusammenarbeit, um mit der EU und den VN mehr Wirkung für Entwicklung zu erzielen“ und sprechen sich dafür aus, die von der jetzigen Bundesregierung eingeführte „1/3:2/3-Quote“ aufzuheben. Und auch die SPD ist der Meinung, dass die EU „[b]esonders in der Entwicklungspolitik […] noch deutlicher als bisher einen integrierten gemeinsamen Ansatz verfolgen“ muss.

Zurückhaltender sind hingegen die Regierungsparteien. So will die CDU/CSU in der Entwicklungszusammenarbeit die „Arbeitsteilung zwischen den Mitgliedstaaten und mit der EU-Kommission weiter verbessern“. Dabei soll die EU „da tätig werden, wo gesamteuropäisches Handeln Vorteile bietet“: Mehr als ein Gemeinplatz ist das nicht. Etwas widersprüchlich ist schließlich die FDP. Auch diese will die EU „in ihrer Rolle der Geberkoordinierung“ stärken und fordert zudem als einzige Partei ausdrücklich, den Europäischen Entwicklungsfonds in den regulären EU-Haushalt zu integrieren, „um die fehlende parlamentarische Kontrolle herzustellen“. Zugleich spricht sich die FDP aber auch gegen eine „Vergemeinschaftung der Entwicklungspolitik“ aus – und verlangt damit, dass letztlich doch die nationalen Regierungen in diesem Bereich das letzte Wort behalten.

Budgethilfe und andere entwicklungspolitische Maßnahmen

Neben der Frage, wie weit die EU sich überhaupt entwicklungspolitisch engagieren soll, ist auch das Ausmaß umstritten, in dem die europäischen Hilfsleistungen an bestimmte politische Bedingungen – etwa politische und wirtschaftliche Reformen in den Entwicklungsländern – geknüpft sein sollen. So spricht sich die FDP für eine „Reform der allgemeinen Budgethilfe“ aus und will die „Kriterien für Budgethilfe weiter verschärfen, um eine blinde Subventionierung von korrupten Regierungen zu verhindern“. Die Linke hingegen kritisiert genau diese Kriterien. In ihren Augen ist die „deutsche und europäische ‚Entwicklungshilfe‘ […] oftmals an erpresserische Strukturreformen geknüpft und untergräbt somit eigenständige Entwicklung“. Sie fordert deshalb Abkommen, „die tatsächlich eine Entwicklung ermöglichen und fördern, und zwar durch „gerechten, solidarischen Handel, kulturellen Austausch und technologische und wissenschaftliche Zusammenarbeit“ sowie einen „ehrlichen und solidarischen Wissenstransfer“.

Allerdings umfasst Entwicklungspolitik nicht nur finanzielle Hilfen, sondern auch handels-, umwelt- oder rechtspolitische Unterstützung. Hierzu haben vor allem die Grünen einen ganzen Strauß an Einzelvorschlägen: Wenn es nach ihnen geht, soll die EU Produkten aus Entwicklungsländern einen „diskriminierungsfreien Zugang zum europäischen Markt“ gewähren. Außerdem sollen „Opfer von schweren Menschenrechtsverletzungen, die [in Drittstaaten] von […] europäischen Unternehmen verursacht wurden“, in der EU eine Klagemöglichkeit bekommen, wobei die europäischen Mutterkonzerne für ihre Töchter in den Drittstaaten haften sollen. Des Weiteren sind die Grünen dafür, die „EU-Fischereiabkommen auf ökologische und soziale Auswirkungen zu überprüfen und neu zu verhandeln“ und wollen europäische „Fischereiaktivitäten vor den Küsten von Entwicklungsländern stark einschränken“. Und schließlich sollen in allen Investitions- und Handelsabkommen der EU mit Drittländern „umfassende Transparenz, verpflichtende menschenrechtliche, soziale und ökologische Folgeabschätzungen […], verbindliche […] Menschenrechts- und Umweltklauseln, die Anerkennung von Schutzinteressen schwächerer Länder, die Förderung lokalen und regionalen Handels und der Ausbau der Wertschöpfung in den Entwicklungsländern“ sichergestellt werden.

Transatlantische Freihandelszone

Nun schließt die EU solche Handelsverträge freilich nicht nur mit Entwicklungsländern ab: Zu den großen außenwirtschaftspolitischen Themen der nächsten Jahre zählt zweifellos auch das transatlantische Freihandelsabkommen mit den USA, für das die Verhandlungen vor einem halben Jahr offiziell beschlossen wurden. Obwohl noch nicht ganz klar ist, welche Bedeutung dieses Projekt am Ende haben wird, widmen ihm fast alle Bundestagsparteien einige Worte in ihren Wahlprogrammen.

Besonders enthusiastisch ist dabei die FDP. Aus ihrer Sicht ist die transatlantische Freihandelszone geeignet, „um gemeinsame Wohlstandsgewinne zu erreichen und um weltweit deutlich zu machen, dass die beiden globalen Zentren demokratischer Marktwirtschaft eng kooperieren“. CDU/CSU und SPD begrüßen die Verhandlungen mit den USA ebenfalls, sind dabei jedoch etwas zurückhaltender: Die Christdemokraten wollen „darauf achten, dass die Stärken unserer Unternehmen und Märkte erhalten bleiben“; die Sozialdemokraten verlangen, dass in dem Abkommen „die jeweils fortschrittlichsten Regeln hinsichtlich ökonomischer, sozialer und ökologischer Standards, der Regulierung der Finanzmärkte und deren Transparenz zugrunde gelegt werden“. (Außerdem forderte SPD-Kanzlerkandidat Peer Steinbrück nach der Veröffentlichung des Wahlprogramms als Reaktion auf den NSA-Skandal eine Unterbrechung der Verhandlungen über die Freihandelszone.)

Die Linke hingegen erwartet von der „neuerdings vielfach geforderten Freihandelszone zwischen der EU und den USA […] keine positive Entwicklung“. Stattdessen fürchtet sie „verschärfte Konkurrenz zwischen den jeweiligen Großunternehmen“, eine „unbeschränkte Einfuhr gentechnisch behandelter Produkte“, die „völkerrechtliche Zementierung von Niedrigstandards“ bei Finanzdienstleistungen und „dass die Daseinsvorsorge uneingeschränkt Gegenstand ungeregelter Weltmarktkonkurrenz wird“.

Sonstige Länder und Regionen

Außer diesen Themen, die alle Parteien beschäftigen, finden sich in den Wahlprogrammen oft noch weitere spezifische Vorschlägen, die jeweils die EU-Politik gegenüber einzelnen anderen Ländern oder Regionen betreffen. So will die SPD „die Asienpolitik der Europäischen Union auf eine breitere Grundlage als bisher stellen und in den letzten Jahren vernachlässigte Ansätze wie die EU-Zentralasienstrategie revitalisieren“. Den Grünen liegt daran, dass der „Staat Palästina […] zeitnah von Europa anerkannt und als Vollmitglied in die VN aufgenommen“ wird. Außerdem wollen sie die Europäische Nachbarschaftspolitik mit den Staaten in Nordafrika und Osteuropa ausweiten und setzen dabei auf „Erleichterungen bei der Visavergabe, dem Marktzugang und der Arbeitsmigration“ und auf mehr „Austausch in den Bereichen Bildung, Sport und Kultur“.

Die FDP wiederum blickt auf Weißrussland und fordert eine „europäisch abgestimmte Sanktionspolitik gegenüber dem Lukaschenko-Regime und verstärkte Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft“. Die Linke schließlich verlangt die „bedingungslose Aufhebung des ‚Gemeinsamen Standpunktes‘ der EU gegenüber Kuba“, in dem die EU die Demokratisierung des Landes zur Bedingung für eine Intensivierung der Zusammenarbeit macht. Tatsächlich setzt sich im Ministerrat vor allem die spanische Regierung schon seit einigen Jahren für eine Überarbeitung dieses Gemeinsamen Standpunkts ein, was bislang nicht zuletzt an Deutschland gescheitert ist.

Fazit

Nachdem die Bundesregierung in den letzten Jahren die deutschen Finanzmittel für die multilaterale Entwicklungshilfe deutlich reduziert hat, setzen sich nun vor allem SPD und Grüne für eine Stärkung der europäischen Entwicklungspolitik ein. CDU/CSU und FDP wünschen von der EU hingegen nur eine bessere Koordinierung. Immerhin ist die FDP aber bereit, dem Europäischen Parlament das seit langem geforderte Mitspracherecht über den Europäischen Entwicklungsfonds zu geben. Außerdem will die FDP die politischen Bedingungen für die Vergabe von Budgethilfe verschärfen – im Gegensatz zur Linken, die in dieser Konditionierung eher ein Entwicklungshindernis sieht.

Die transatlantische Freihandelszone mit den USA stößt bei den meisten Parteien grundsätzlich auf Zustimmung. Allerdings haben CDU/CSU, SPD und Grüne dabei jeweils gewisse Vorbehalte: Während sich die Christdemokraten um die europäischen Unternehmen sorgen, stehen bei SPD und Grünen soziale, ökologische und menschenrechtliche Standards im Vordergrund. Die Linke lehnt das Freihandelsabkommen als einzige Partei vollständig ab.

Die Bundestagswahl und Europa – Überblick:

1: Warum wir im nationalen Wahlkampf über Europa reden müssen
2: Haushaltskontrolle, Steuerharmonisierung, Kampf gegen Steuerflucht
3: Eurobonds, Schuldentilgungsfonds, Staateninsolvenz
4: Wachstum, Beschäftigung, Abbau wirtschaftlicher Ungleichgewichte
5: Soziale Mindeststandards, Mitbestimmung, öffentliche Daseinsvorsorge
6: Finanzmarktregulierung, Ratingagenturen, Bankenunion
7: Klimaziele, Emissionshandel, Energiewende
8: Agrarpolitik, Lebensmittelsicherheit, Umwelt
9: Netzpolitik, Datenschutz, Urheberrecht
10: Gemeinsame Außenpolitik, Rüstungskoordinierung, EU-Armee
11: Entwicklungspolitik, Transatlantische Freihandelszone, Beziehungen zu anderen Staaten
12: Migration, Schengen-Raum, Asylpolitik
13: EU-Konvent, Demokratie, Erweiterung

Bild: By Erik Cleves Kristensen [CC BY-2.0], via Flickr.

Die Bundestagswahl und Europa (10): Gemeinsame Außenpolitik, Rüstungskoordinierung, EU-Armee

Bei der Bundestagswahl im kommenden September wählen die Deutschen nicht nur ihre nationalen Abgeordneten, sondern auch ihre Vertreter in den intergouvernementalen EU-Organen. Welche Alternativen stehen dabei zur Auswahl? In einer Sommerserie vergleicht dieses Blog die europapolitischen Vorschläge in den Wahlprogrammen der Bundestagsparteien – CDU/CSU (EVP), SPD (SPE), FDP (ALDE), Grüne (EGP) und Linke (EL). Heute: Außen- und Sicherheitspolitik. (Zum Anfang der Serie.)

Syrien und die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik

Sollte einer der Sitze im Weltsicherheitsrat künftig für die EU reserviert sein? Im Bundestag könnte man damit gut leben.

Dass Bundestagswahlen über die Außenpolitik entschieden werden, ist ausgesprochen selten, und auch der zu erwartende amerikanisch-französische Angriff auf Syrien dürfte da keine Ausnahme sein: Zu einig sind sich alle deutschen Parteien, dass Baschar al-Asad zwar ein übler Diktator ist, aber ein völkerrechtlich höchst zweifelhafter Militärschlag auch keine Lösung. Außerdem hat keine von ihnen ein klares Alternativkonzept anzubieten, was sich im Wahlkampf ebenfalls nicht gut macht.

Doch selbst wenn der Syrien-Krieg für die Wahl zuletzt nur eine untergeordnete Rolle spielen wird, verweist er doch auf einige strukturelle Probleme, die uns auch in den nächsten Jahren noch beschäftigen werden. Zum einen zeigt er wieder einmal, wie leicht der UN-Sicherheitsrat durch das Vetorecht eines der fünf ständigen Mitglieder blockiert werden kann, und wirft damit die Frage auf, ob die Weltgemeinschaft nicht noch andere Mittel braucht, um angesichts grausamer Kriegsverbrechen ihrer Schutzverantwortung gerecht zu werden. Zum anderen wurde auch die Europäische Union einmal mehr mit ihrer außenpolitischen Hilflosigkeit konfrontiert. Wie bereits vor dem Irakkrieg 2003 und dem Libyenkrieg 2011 sind die Mitgliedstaaten weit von einer gemeinsamen Position entfernt: Die Koalitionen der Interventionisten und der Kriegsgegner wechseln zwar immer wieder, verlaufen aber stets quer durch die EU. Und da die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) dem Einstimmigkeitsprinzip unterliegt, dürften bei den heutigen Krisengesprächen in Vilnius wieder einmal nicht viel mehr als Gemeinplätze herauskommen.

Europäischer Auswärtiger Dienst

Aber auch abseits der großen Krisen wird schon seit längerem über eine institutionelle Reform der europäischen Außenpolitik diskutiert. Erst 2009 war mit dem Vertrag von Lissabon das Amt der EU-Außenbeauftragten (derzeit Catherine Ashton, Labour/SPE) deutlich aufgewertet worden; die Außenbeauftragte ist heute zugleich Vizepräsidentin der Europäischen Kommission und Vorsitzende im Außenministerrat. Außerdem ist ihr der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) mit rund 3500 Diplomaten unterstellt, der seine Arbeit 2011 aufnahm. Er sollte die EU in die Lage versetzen, in der Welt mit einer einzigen Stimme zu sprechen, und mittelfristig vielleicht sogar den Mitgliedstaaten erlauben, eigene Auslandsvertretungen einzusparen. Seine bisherige Erfolgsbilanz ist allerdings eher mager: Da die Mitgliedstaaten nicht auf eine eigene nationale Außenpolitik verzichten wollen, gibt es nun an vielen Stellen Mehrfachstrukturen, und die verbesserte Koordination ist bis heute eher eine Zukunftshoffnung als eine Realität.

Es ist deshalb nicht erstaunlich, dass sich auch die deutschen Bundestagsparteien in ihren Wahlprogrammen mit der GASP beschäftigen. In der Grundrichtung sind sich die meisten von ihnen recht einig: mehr Europa. Die CDU/CSU will eine „abgestimmte und zugleich handlungsfähige Außen- und Sicherheitspolitik“, die SPD eine „zukunftsfähige, noch stärker vergemeinschaftete, gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“, die Grünen eine „starke gemeinsame europäische Außen- und Menschenrechtspolitik“. Institutionell spricht die CDU/CSU dabei von einem stärkeren Außenbeauftragten, die Grünen von einem stärkeren EAD. Ob sie im Gegenzug auch das deutsche Auswärtige Amt entmachten und beispielsweise deutsche Botschaften in Drittländern schließen wollen, sagen die Parteien allerdings nicht.

Zivile und militärische Mittel

Wenn es um die Frage geht, worauf die europäische Außenpolitik ihren Schwerpunkt setzen soll, zeigen sich größere Unterschiede zwischen den Parteien. An einem Extrem steht dabei die Linke, derzufolge sich die EU „weder an […] Kriegen beteiligen noch diese direkt oder indirekt unterstützen“ soll und die auch eine „Beteiligung deutscher Soldaten an Einsätzen im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik […] sowie an EU-Battlegroups und EU-Interventionsstreitkräften“ ablehnt. (Womit die Partei erstaunlicherweise offenlässt, ob sie denn Einsätze nicht-deutscher Soldaten im GASP-Rahmen unterstützen würde – auch diese müssen wegen des Einstimmigkeitsprinzips im Rat ja von der deutschen Regierung mit bewilligt werden.) Zudem lehnt die Linke auch den „zivil-militärischen Europäischen Auswärtigen Dienst“ ab. Stattdessen fordert sie den „Aufbau eines europäischen Zivilen Friedensdienstes“, der offenbar nichtstaatlich organisiert, aber von der EU finanziert sein soll.

Ebenfalls eher auf nicht-militärische Mittel setzen die Grünen, die in der europäischen Außenpolitik die „Menschenrechte ins Zentrum rücken“ wollen und ein „EU-Friedensinstitut“ sowie „eine Stärkung der Krisenprävention im Europäischen Auswärtigen Dienst“ fordern. Anders als die Linke lehnen die Grünen die EU-Verteidigungspolitik jedoch nicht rundheraus ab. Ähnliches gilt für die SPD, die eine „eigenständige europäische Friedenspolitik“ will und dabei „vor allem auf politische Mittel und Diplomatie, auf Handel, gerechte Entwicklung und zivile Krisenprävention“ setzt, aber sich zugleich auch „zu einer weiteren Europäisierung der Streitkräfte im Rahmen einer gemeinsamen europäischen Verteidigungsplanung“ bekennt.

Für die CDU/CSU wiederum braucht die EU eine „strategische Diskussion, was sie mit zivilen Mitteln und militärischen Einsätzen erreichen kann und will“. Dabei sollen zivile Mittel zwar „Vorrang“ haben, aber auch „mit den militärischen Fähigkeiten verzahnt werden“. Allerdings will die CDU/CSU den geografischen Rahmen europäischer Militäraktionen begrenzen. „[G]emeinsame europäische Einsätze zur Wahrung und Stärkung der Sicherheit Europas“ sollen „vorrangig in unserer geographischen Nachbarschaft“ durchgeführt werden, wogegen „Einsätze jenseits dieser Nachbarschaft […] vermehrt regionalen Partnern und Organisationen übertragen werden, […] die von Europäischer Union und NATO entsprechend unterstützt und vorbereitet werden sollten“. Das FDP-Programm schließlich beschäftigt sich mit den zivilen Bereichen der GASP überhaupt nicht und fordert lediglich eine „vertiefte Integration in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union“. Dafür will die Partei vermehrt auf Ständige Strukturierte Zusammenarbeiten zurückgreifen, an denen sich nur manche, nicht alle Mitgliedstaaten beteiligen.

Gemeinsame Rüstung, Richtlinien für Rüstungsexporte

Mit einer besseren europäischen Zusammenarbeit in der Verteidigungspolitik ist seit jeher die Hoffnung verbunden, militärische Überkapazitäten abzubauen und Mittel für die Rüstung einzusparen, weil nicht mehr jeder Mitgliedstaat sämtliche Anschaffungen tätigen muss. Erst kürzlich wurde ein entsprechender Vorschlag von Spanien, Portugal und Italien als Sparmaßnahme ins Spiel gebracht. Und auch die meisten deutschen Parteien wollen die Rüstungskooperation weiter stärken. So fordert die CDU/CSU „gemeinsame Rüstungsprojekte mit den Partnern in EU und NATO“ sowie „das Zusammenlegen und gemeinsame Nutzen bisher nationaler militärischer Fähigkeiten“. Die SPD möchte durch die europäische Koordinierung „Spielräume für weitere Abrüstungsschritte“ schaffen, die Grünen „Streitkräfte in Europa integrieren und reduzieren“. Nicht überzeugt von diesem Ansatz ist hingegen die Linke. Stattdessen will diese „die EU-Rüstungsagentur abschaffen“ – womit offenbar die Europäische Verteidigungsagentur gemeint ist, die seit 2004 für die Koordination von Rüstungsprojekten der Mitgliedstaaten zuständig ist.

Allerdings produziert die EU-Rüstungsindustrie nicht nur für das Inland: Nachdem die deutsche Bundesregierung in den letzten Jahren immer wieder in Kritik geriet, bei Waffenlieferungen in Diktaturen allzu freizügig zu sein, sind auch Rüstungsexporte ein Thema im Bundestagswahlkampf. Vor allem die Oppositionsparteien fordern dazu strengere Regelungen, beziehen sich in ihren Programmen allerdings meist nur auf nationale Gesetze. Eine Ausnahme ist die Linke, die Rüstungsexporte „EU-weit verbieten“ möchte. Die CDU/CSU wiederum will eine „Angleichung der Rüstungsexportrichtlinien innerhalb der EU“ – dabei aber nur an den „geltenden strengen Richtlinien“ festhalten, also keine Verschärfung der bestehenden Bestimmungen.

Europa-Armee

Für die meisten deutschen Bundestagsparteien sind gemeinsame Rüstungsprojekte allerdings noch nicht der Endpunkt der europäischen Verteidigungsintegration: Vielmehr streben mit Ausnahme der Linken alle Parteien den Aufbau einer europäischen Armee an, die direkt der EU unterstellt wäre – auch wenn dieses Ziel erst „langfristig“ (so wortgleich CDU/CSU, SPD und FDP) verwirklicht werden soll.

Nicht nur die Syrien-Krise wirft dabei aber die Frage auf, wer denn dann genau über den Einsatz dieser europäischen Armee bestimmen würde. Bislang ist bekanntlich die deutsche Bundeswehr eine „Parlamentsarmee“, die nur mit einem Mandat des Bundestags tätig werden kann. Und auch in anderen Staaten wie Frankreich und Großbritannien, wo bisher die Regierung meist allein über den Einsatz der Armee verfügte, forderten die Parlamente in den letzten Tagen aktiv ein Mitspracherecht ein.

Wie also sähe das bei EU-Streitkräften aus? Sollte es beim Einstimmigkeitsprinzip bleiben und für jeden Einsatz die Zustimmung aller nationalen Parlamente erforderlich sein, so dürfte das in einer permanenten Blockade enden. Die Antworten der Parteien auf diese Frage bleiben meist eher vage: Die CDU/CSU äußert sich überhaupt nicht dazu; SPD und FDP verlangen, dass die europäische Armee „parlamentarisch“ kontrolliert sein müsste, gehen aber nicht näher darauf ein. Lediglich die Grünen machen deutlich, dass sie eine Kontrolle der EU-Streitkräfte „durch das Europäische Parlament“ anstreben und damit offenbar auch das nationale Vetorecht in der Verteidigungspolitik abschaffen wollen.

Und in noch einer anderen Frage gehen die Grünen weiter als die anderen: Als einzige Partei können sie sich sogar vorstellen, eines Tages auch den Vereinten Nationen „eigene ständige Truppen zu unterstellen“. Tatsächlich sieht die UN-Charta in ihren Artikeln 42-45 vor, dass der UN-Sicherheitsrat unmittelbaren Zugriff auf bestimmte Kontingente der Mitgliedstaaten haben sollte – eine Bestimmung, die allerdings niemals umgesetzt wurde. Zu der Frage, wie eine parlamentarische Kontrolle auch auf globaler Ebene sichergestellt werden könnte, findet sich im grünen Wahlprogrammm dann allerdings nichts mehr. Immerhin aber hat sich der Bundesvorstand der Partei 2010 schon einmal für die Gründung eines Weltparlaments ausgesprochen.

Sitz im UN-Sicherheitsrat

Und weil wir schon beim UN-Sicherheitsrat sind: Mit der Europäisierung der Außen- und Sicherheitspolitik geht natürlich auch die Frage einher, wie die EU bei den Vereinten Nationen vertreten sein soll. Bereits 1974 erhielt die Europäische Gemeinschaft einen Beobachterstatus bei der UNO, 2011 wurde dieser um einige zusätzliche Rechte erweitert. UN-Vollmitglieder sind aber weiterhin nur die einzelnen Mitgliedstaaten. Deshalb können sich zum Beispiel auch nur diese, nicht die EU als Ganze in den Sicherheitsrat wählen lassen – in dem überdies mit Frankreich und Großbritannien zwei EU-Länder einen ständigen Sitz samt Vetorecht haben.

CDU/CSU, FDP und Grüne wollen dies ändern und streben einen eigenen EU-Sitz im Sicherheitsrat an, der wohl (was aber nur die Grünen ausdrücklich sagen) an die Stelle der bisherigen nationalen Sitze der EU-Staaten treten soll. Da das in absehbarer Zeit wohl weder in Frankreich noch in Großbritannien auf Zustimmung stoßen wird, hat die CDU/CSU aber auch noch eine Alternativlösung im Programm: „Auf dem Weg“ zum gemeinsamen EU-Sitz, so erklärt sie bescheiden, sei auch „Deutschland bereit, mit der Übernahme eines ständigen Sicherheitsratssitzes mehr Verantwortung zu übernehmen“.

Fazit

Wenigstens auf dem Papier erfreut sich ein besser koordinierter EU-Außenauftritt mit einem stärkeren Europäischen Auswärtigen Dienst bei den meisten deutschen Parteien großer Beliebtheit, und auch für die Zukunft können sie sich von der Einrichtung einer Europa-Armee bis zu einem europäischen Sitz im UN-Sicherheitsrat einiges vorstellen. Deutliche Unterschiede zwischen den Parteien zeigen sich dabei vor allem in der Gewichtung ziviler und militärischer Mittel: Während CDU/CSU und FDP vor allem auf eine Verbesserung der militärischen Fähigkeiten der EU abzielen, konzentrieren sich SPD und Grüne mehr auf Krisenprävention und Menschenrechte. Auch sie sind allerdings dafür, Rüstungspolitik künftig stärker auf europäischer statt auf nationaler Ebene zu planen. Einen radikalpazifistischen Kurs schlägt dagegen die Linke ein, für die sich die Außenpolitik der EU im Wesentlichen auf ein Verbot von Rüstungsexporten beschränken sollte.

Die Bundestagswahl und Europa – Überblick:

1: Warum wir im nationalen Wahlkampf über Europa reden müssen
2: Haushaltskontrolle, Steuerharmonisierung, Kampf gegen Steuerflucht
3: Eurobonds, Schuldentilgungsfonds, Staateninsolvenz
4: Wachstum, Beschäftigung, Abbau wirtschaftlicher Ungleichgewichte
5: Soziale Mindeststandards, Mitbestimmung, öffentliche Daseinsvorsorge
6: Finanzmarktregulierung, Ratingagenturen, Bankenunion
7: Klimaziele, Emissionshandel, Energiewende
8: Agrarpolitik, Lebensmittelsicherheit, Umwelt
9: Netzpolitik, Datenschutz, Urheberrecht
10: Gemeinsame Außenpolitik, Rüstungskoordinierung, EU-Armee
11: Entwicklungspolitik, Transatlantische Freihandelszone, Beziehungen zu anderen Staaten
12: Migration, Schengen-Raum, Asylpolitik
13: EU-Konvent, Demokratie, Erweiterung

Bild: By Bernd Untiedt, Germany (Own work) [GFDL or CC-BY-SA-3.0], via Wikimedia Commons.