Dienstag, 19. November 2019

Noch nicht ausgemustert: Gezielte Reformen können das Spitzenkandidaten-Verfahren wieder erfolgreich machen

Das Spitzenkandidaten-Verfahren sollte die Wahl des EU-Kommissionspräsidenten demokratischer machen, aber unumstritten war es nie. Woran ist es 2019 gescheitert? Und wie ließe es sich reformieren? Auf diese Fragen antworten hier Vertreterinnen und Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft. Heute: Julian Rappold. (Zum Anfang der Serie.)

„Dass diesmal keiner der Spitzenkandidaten zum Zuge kam, bedeutet keineswegs, dass das Verfahren gleich wieder aufgegeben werden muss. Doch seine Mängel sollten entschlossen behoben werden.“
Die Europawahl 2019 hat dem Spitzenkandidatenverfahren einen herben Dämpfer versetzt. Die Empörung im Europäischen Parlament war groß, als der Europäische Rat Ursula von der Leyen nach einem langen Machtpoker als Kandidatin für das Amt der Kommissionspräsidentin aus dem Hut zauberte. Schließlich war sie nicht als Spitzenkandidatin einer der europäischen Parteienfamilien im Europawahlkampf ins Rennen gegangen.

Doch das Verfahren sollte keineswegs zu Grabe getragen werden. Gerade weil das Parlament als einzig direkt gewähltes EU-Organ durch die deutlich gestiegene Wahlbeteiligung von den Bürgern Europas gestärkt wurde, sollte der Prozess in fünf Jahren wieder Anwendung finden. Es geht weiterhin darum, dass sich die parlamentarische Mehrheit an der Führungsspitze der zukünftigen Europäischen Kommission widerspiegeln sollte – ein modifiziertes Spitzenkandidatenverfahren ist hierfür ein zentraler Baustein.

Bleibender interinstitutioneller Schaden

Ursula von der Leyen wurde vom Europäischen Parlament mit einer Mehrheit von nur neun Stimmen an die Spitze der Europäischen Kommission gewählt, nachdem der Europäische Rat das Spitzenkandidatenverfahren ignoriert und sie zur Kandidatin gekürt hatte. Das knappe Ergebnis trotz offizieller Unterstützung der konservativen EVP, der sozialdemokratischen S&D und der liberalen Renew-Europe-Fraktion (vormals ALDE) spiegelte die Frustration und Empörung vieler Abgeordneter über den intransparenten Machtpoker wider.

Seither hat es von der Leyen nicht vermocht, den interinstitutionellen Schaden, der durch die Ausbremsung der Spitzenkandidaten durch den Europäischen Rat entstanden ist, zu beheben. Das Verfahren fiel am Ende der dreifachen Schlacht zwischen Parteienfamilien, Institutionen und Mitgliedstaaten zum Opfer. Das Verhältnis zwischen dem Parlament einerseits und Kommission und Europäischem Rat andererseits scheint seither nachhaltig belastet zu sein. Dies wurde auch in den Anhörungen der zukünftigen Kommissare und der Ablehnung der Französin Sylvie Goulard durch das Europäische Parlament deutlich.

Das Spitzenkandidatenverfahren ist gekommen, um zu bleiben

Dass diesmal keiner der Spitzenkandidaten zum Zuge kam, bedeutet jedoch keineswegs, dass das nun zum zweiten Mal erprobte Verfahren gleich wieder aufgegeben werden muss. Die unterschiedlichen politischen Umstände, in denen sich das Verfahren bewähren musste, zeigen jedoch die Mängel und den damit verbundenen notwendigen Anpassungsbedarf deutlich auf. Diese sollten entschlossen behoben werden, ohne jedoch die politischen Realitäten außer Acht zu lassen.

Von der Leyen kündigte in ihrer Vorstellungsrede vor den Abgeordneten bereits an, in ihrer Amtszeit gemeinsam mit Kommission und Parlament an einer Reform des Spitzenkandidatenverfahrens arbeiten zu wollen. Eine Reform bedarf jedoch nicht nur des Dialogs mit dem Europäischen Parlament, sondern auch des Einverständnisses des Europäischen Rates. Der große Wurf – sprich: eine Vertragsänderung – ist in der aktuellen europapolitischen Gemengelage nicht durchsetzbar. Dennoch gibt es genug Spielraum für Reformen im Rahmen der bestehenden Verträge, die mit ausreichend Vorlaufzeit vor den Europawahlen 2024 verabschiedet werden sollten.

Eine wirkungsvolle Reform muss dabei den vollständigen Prozess von der Nominierung der Spitzenkandidaten durch die Parteienfamilien über die Rolle der Spitzenkandidaten in der Europawahl bis hin zu einem zwischen Parlament und Europäischem Rat abgestimmten Verfahren für den Nominierungsprozess im Blick behalten.

Spitzenpersonal als Spitzenkandidaten

Bereits die Kür der Spitzenkandidaten durch die europäischen Parteienfamilien deutete darauf hin, dass es zum Konflikt zwischen Parlament und Europäischem Rat kommen würde. Gerade die EVP unterschätzte die offensichtliche Kritik an der fehlenden Exekutiverfahrung ihres Spitzenkandidaten Manfred Weber und die damit verbundenen Widerstände im Europäischen Rat – allen voran vonseiten des französischen Präsidenten Emmanuel Macron.

Gerade das Beispiel Jean-Claude Junckers hat gezeigt, dass die Staats- und Regierungschefs „einem der ihren“ mit mehr Respekt und Anerkennung begegnen und damit einen solchen Spitzenkandidaten eher für das Amt des Kommissionspräsidenten in Erwägung ziehen würden. Auch Ursula von der Leyen konnte sich als langjährige Bundesministerin in diversen Ressorts auf europäischer Ebene einen Namen machen und sich über die Zusammenarbeit im Rahmen des Ministerrats ein weit verzweigtes Netzwerk in den Hauptstädten Europas aufbauen.

Exekutiverfahrung und Mehrsprachigkeit als Schlüsselkriterien

Deshalb sollten alle Parteienfamilien nur richtiges Spitzenpersonal mit Exekutiverfahrung für das Amt des Kommissionspräsidenten ins Rennen schicken, um das Spitzenkandidatenverfahren langfristig aufzuwerten. Die Parteienfamilien sollten Erfahrung als Regierungschef, Minister oder Kommissar in der Europäischen Kommission zum zentralen Kriterium der Spitzenkandidatenkür machen. Denn der Kandidat muss nicht nur in der Lage sein, im Parlament eine Mehrheit auf sich zu vereinen, sondern auch im Europäischen Rat bestehen und dort Ansehen genießen. Im Vorfeld der in Erklärung 11 zu Art. 17 Abs. 6 und 7 EU-Vertrag festgeschriebenen Konsultationen zwischen dem Europäischen Rat und dem Europäischen Parlament zur Nominierung eines Kandidaten nach der Europawahl könnten beide Institutionen bereits vorab einvernehmlich Eigenschaften und Qualifikationen der Kandidaten als festen Rahmen festlegen.

Auch Mehrsprachigkeit sollte in diesem Zusammenhang als notwendige Profileigenschaft festgehalten werden. Dies würde die Sichtbarkeit des Spitzenkandidatenverfahrens im Wahlkampf und damit auch dessen Legitimation deutlich stärken. Gerade der amtierende Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker, aber auch der niederländische Sozialdemokrat Frans Timmermans haben vorgemacht, wie hilfreich Sprachkenntnisse in der Ansprache möglichst vieler Europäer sind.

Mit transnationalen Listen die Spitzenkandidaten stärken

Auch im Zuge des Wahlvorgangs der Europawahl sollte das Spitzenkandidatenverfahren weiter gestärkt und zusätzlich legitimiert werden. Bisher können die von Parteienfamilien nominierten Spitzenkandidaten allenfalls in ihrem eigenen Land, aber nicht europaweit, gewählt werden. Mit transnationalen Listen wäre hingegen der Grundstein für eine Europäisierung nationaler Wahlkämpfe gelegt, da jede europäische Parteienfamilie automatisch einen Spitzenkandidaten hätte, der für alle Europäer wählbar wäre. Damit würde das Spitzenkandidatenverfahren auf einem festen Fundament stehen, zumal es auch unmittelbar im Wahlrecht verankert wäre.

Während transnationale Listen insbesondere im französischen Präsidenten Emmanuel Macron einen prominenten Fürsprecher haben, war jedoch das Europäische Parlament – und hier insbesondere die konservative EVP – selbst dafür verantwortlich, dass die Diskussion um transnationale Listen im Vorfeld der Europawahl 2019 im Keim erstickt wurde. Im Februar 2018 stimmte eine Mehrheit der Abgeordneten gegen die Einführung transnationaler Listen. Deren Fehlen war dann auch ein Grund, weshalb sich die liberale ALDE überraschenderweise weigerte, am Spitzenkandidatenverfahren teilzunehmen, und stattdessen ein Projektteam bestehend aus sieben Mitgliedern ins Rennen schickte – ein weiterer Beitrag zur Delegitimation des Spitzenkandidatenverfahrens bei dieser Europawahl.

Vor dem Hintergrund der diesjährigen Nominierungserfahrung sollte Ursula von der Leyen die Einführung transnationaler Listen noch einmal auf der politischen Agenda platzieren und gemeinsam mit dem Parlament einen Vorschlag erarbeiten, der bisherige Vorbehalte ausräumt.

Die parlamentarische Mehrheit zählt

Zuletzt muss der Blick auf den Nominierungsprozess im Anschluss an das Wahlergebnis gerichtet werden. Nach der Europawahl 2014 herrschte insbesondere in der EVP die Sicht vor, dass die größte Fraktion im Parlament automatisch Anrecht auf den Kommissionspräsidenten habe. Gerade die liberale Renew-Europe-Fraktion und mit ihr vor allem Frankreichs Präsident Emmanuel Macron kritisierten diese Lesart, da sie die beiden großen europäischen Parteienfamilien strukturell bevorzuge.

Das Wahlergebnis von 2019 zeigt nun deutlich, dass der Anspruch der EVP in seiner Klarheit und seinem Automatismus nicht durchzuhalten ist. In der neuen Legislaturperiode bedarf das neue Parlament der Kooperation dreier Fraktionen, um eine parlamentarische Mehrheit zu bilden. Auf dieser Grundlage kann die Fraktion mit relativer Mehrheit nur schwerlich den Wahlsieg und damit den Anspruch auf den Posten des Kommissionspräsidenten für sich reklamieren.

Der Zeitplan nach der Wahl muss verbessert werden

Im Umkehrschluss bedeutet dies: Die parlamentarische Mehrheit muss sich an der Spitze der Europäischen Kommission widerspiegeln. Nur ein Spitzenkandidat, der vorab in der Wahlkampagne sichtbar war und der eine Mehrheit im Europäischen Parlament organisieren kann, sollte Kommissionspräsident werden. Das Parlament und der Europäische Rat sollten deshalb in einen Dialog darüber eintreten, wie die Prozesse und der Zeitplan im Nachgang zur Europawahl optimiert werden können, um den Abgeordneten mehr Zeit einzuräumen, eine solche Mehrheit zu organisieren. Zwar war allen Beteiligten im Parlament die enge Taktung der Entscheidungsfindung nach der Europawahl bekannt. Doch die komplexe Ausgangslage mit der bisher nicht dagewesenen Notwendigkeit, im Dreier- oder Viererrahmen Koalitionsgespräche führen zu müssen, verlangsamte die internen Entscheidungsfindungsprozesse deutlich.

Die Erfahrung 2019 zeigt jedoch auch: das Vorschlagsrecht des Europäischen Rates hat weiterhin Bestand. Für den Fall, dass das Parlament wie 2019 keine Mehrheit organisieren kann, obliegt es weiterhin dem Europäischen Rat, einen Kandidaten vorzuschlagen. Doch dass das Parlament wie im Fall von Ursula von der Leyen eine Kandidatin des Europäischen Rates in kürzester Zeit abnicken soll, die sich zu entscheidenden Zukunftsfragen der EU öffentlich nicht positioniert hatte, ist nicht tragbar.

Deshalb muss es auch für diesen Fall eine Regelung geben, in der der vorgeschlagene Kandidat mehr Zeit eingeräumt bekommt, ein detailliertes Programm zu erarbeiten, welches dann im Rahmen einer parlamentarischen Anhörung vorgestellt und vom Parlament geprüft wird. Die Nachwehen im Nachgang von von der Leyens Wahl mit Blick auf die Zusammenstellung ihres Teams und die damit einhergehende Verschiebung ihres Amtsbeginns zeigen deutlich auf, was passiert, wenn ein Kandidat es nicht vermag, eine nachhaltige, pro-europäische parlamentarische Mehrheit hinter sich zu versammeln.

Ohne Reformen droht ein dauerhaft schwelender Machtkampf

Das Spitzenkandidatenverfahren wurde durch die diesjährige Europawahl mit einem intransparenten Machtpoker und der Nichtberücksichtigung der angetretenen Spitzenkandidaten massiv in Frage gestellt. Nun ist es an der Nicht-Spitzenkandidatin und neuen Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen, gemeinsam mit dem Europäischen Parlament und dem Europäischen Rat pragmatische Reformen zu erarbeiten, um das Verfahren an neue politische Realitäten anzupassen und als bleibende institutionelle Praxis zu etablieren.

Sollte dies nicht gelingen, riskieren beide Institutionen einen dauerhaft schwelenden Machtkampf, der sich auf die Funktionsweise der EU nachhaltig negativ auswirken würde. Sollte das Spitzenkandidatenverfahren zudem ein weiteres Mal keine Anwendung finden, würde es wohl endgültig zur institutionellen Eintagsfliege und in der Versenkung verschwinden.

Julian Rappold ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Alfred-von-Oppenheim-Zentrum für europäische Zukunftsfragen der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP).

Bilder: Spitzenkandidaten-Debatte: European Union 2019 – Source: EP [CC BY 4.0], via Flickr; Porträt Julian Rappold: Per Jacob Blut [alle Rechte vorbehalten].

Mittwoch, 6. November 2019

Für eine Direktwahl des Kommissionspräsidenten und ein neues Europawahlrecht: Wege und Irrwege der Demokratie in der EU

Das Spitzenkandidaten-Verfahren sollte die Wahl des EU-Kommissionspräsidenten demokratischer machen, aber unumstritten war es nie. Woran ist es 2019 gescheitert? Und wie ließe es sich reformieren? Auf diese Fragen antworten hier Vertreterinnen und Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft. Heute: Frank Decker. (Zum Anfang der Serie.)

„Auch der US-Kongress gründet seine starke Position – nur scheinbar paradox – darauf, dass ihm das Recht fehlt, die Regierung zu bestellen.“
Der Machtpoker um das Amt des Kommissionspräsidenten, der sich zwischen Rat und Parlament nach der Europawahl abgespielt hat, bestätigt die grundsätzlichen Zweifel am sogenannten „Spitzenkandidatensystem“. Die Hoffnungen, dass mit ihm bei den Wahlen zum Europäischen Parlament „mehr Demokratie“ einzieht und die Bürger näher an die europäischen Institutionen herangeführt werden, haben sich nicht bewahrheitet.

Warum ist das so? Die Befürworter des Spitzenkandidatensystems orientieren sich erkennbar an den Prinzipien und Regeln der parlamentarischen Regierungssysteme ihrer nationalen Herkunftsländer. Dabei verkennen sie aber, dass diese auf die europäische Politik nicht ohne Weiteres übertragbar sind. Dies gilt für die Demokratie im Allgemeinen, die an bestimmte Voraussetzungen wie eine gemeinsame Öffentlichkeit oder ein (staats)bürgerschaftliches Verbundenheitsgefühl gebunden ist, die in der EU erst ansatzweise vorliegen. Und es gilt auch mit Blick auf die institutionelle Gestalt des EU-Regierungssystems, die der parlamentarischen Regierungsform nur bedingt entspricht.

Die EU als quasi-präsidentielles System

Letzteres zeigt sich insbesondere im Fehlen des für das parlamentarische System typischen Gegenübers von Regierungsmehrheit und Opposition. Anders als in den nationalen politischen Systemen ist die EU-Kommission, nachdem sie einmal gewählt ist, auf die dauerhafte Unterstützung einer parlamentarischen Mehrheit nicht zwingend angewiesen. Ursache dafür ist, dass das Europäische Parlament sie nur mit Zweidrittelmehrheit stürzen kann, ihre Abberufung also höheren Hürden unterliegt als die Bestellung. Dem entspricht, dass das Europäische Parlament auch nicht vorzeitig aufgelöst werden kann: In einem normalen parlamentarischen System soll mit dieser Möglichkeit dafür Sorge getragen werden, dass beim Verlust der parlamentarischen Mehrheit der Regierung jederzeit eine neue Mehrheit erzeugt werden kann. In der EU ist dies aufgrund der unabhängigen Stellung der Kommission nicht erforderlich.

Diese Abweichungen erklären, warum der Parlamentarismus in der EU anders funktioniert als in den nationalstaatlichen Demokratien. Während das Regieren mit „wechselnden Mehrheiten“ in den dortigen parlamentarischen Systemen meistens verpönt ist, stellt es im Europäischen Parlament von jeher die Regel dar, indem sich bei den Gesetzesbeschlüssen – je nach Materie – unterschiedliche Abstimmungskoalitionen herausbilden. Auch innerhalb der Fraktionen ist das Abstimmungsverhalten häufig uneinheitlich, was auf deren heterogene Zusammensetzung und die fortbestehenden nationalen Prägungen der Fraktionsmitglieder verweist.

Vergleichsbeispiel US-Kongress

Dies bedeutet allerdings nicht, dass das Europäische Parlament als Institution schwach wäre. Ihm mögen zwar bis heute ein eigenes Initiativrecht oder die volle gesetzgeberische Gleichstellung mit dem Rat fehlen. Wo es mitentscheidet, übt es de facto aber größeren Einfluss aus als die Parlamente in den Mitgliedstaaten, die die Funktion der Gesetzgebung weitgehend an die jeweiligen Regierungen abgetreten haben.

Sucht man nach Vergleichsbeispielen für eine solche Struktur, kommt einem am ehesten der US-amerikanische Kongress in den Sinn. Auch dessen starke Position im Gesetzgebungsprozess gründet – nur scheinbar paradox – darauf, dass ihm das zentrale Recht der Parlamente in den parlamentarisch genannten Regierungssystemen fehlt, nämlich das Recht, die Regierung zu bestellen und abzuberufen. Der mit dem Spitzenkandidatensystem eingeschlagene Weg einer stärkeren Anbindung der Kommission an die Parlamentsmehrheit führt so betrachtet in die falsche Richtung. Entwindet das Europäische Parlament den Staats- und Regierungschefs das Recht, den Kommissionspräsidenten zu bestellen, würde das die EU zwar demokratischer machen. Das Parlament selbst hätte davon aber keinen Gewinn, weil es seine heutige Unbefangenheit gegenüber der Kommission verlöre.

Direktwahl des Kommissionspräsidenten als Alternative

Die naheliegende Alternative läge darin, den Kommissionspräsidenten in einem separaten Wahlakt zeitgleich mit den Wahlen zum Europäischen Parlament direkt zu wählen. Wie hätte man sich das vorzustellen?

In der heutigen Vielparteienstruktur würde vermutlich kein Kandidat in der Lage sein, auf Anhieb eine (absolute) Mehrheit zu erzielen. Bei Präsidentenwahlen auf nationaler Ebene wird in den meisten europäischen Ländern dann üblicherweise eine Stichwahl zwischen den beiden bestplatzierten Bewerbern des ersten Wahlgangs fällig, was aber auf EU-Ebene angesichts von 420 Millionen Wahlbürgern kaum gangbar wäre. Um eine ausreichende Legitimation jenseits der relativen Mehrheit zu erzeugen, kämen stattdessen folgende Varianten in Betracht:
  • ein Alternativstimmensystem, bei dem die Wähler Zweit- oder Drittpräferenzen angeben könnten,
  • ein indirektes Verfahren nach US-Vorbild – die Wahl erfolgt hier getrennt nach Mitgliedstaaten, denen eine vorab festgelegte Zahl von „Wahlmännern“ zusteht, oder
  • eine Verlegung der Stichwahl zwischen den beiden Bestplatzierten in das Europäische Parlament. (Dasselbe Verfahren könnte bei der zweiten Variante zum Zuge kommen, wenn ein Bewerber die absolute Mehrheit der Wahlmännerstimmen verfehlt.)

Ein direkt gewählter Präsident könnte sich nicht mehr verstecken

Die Volkswahl des Kommissionspräsidenten würde die EU noch nicht zu einer Mehrheitsdemokratie machen. Auch ein mit größerer demokratischer Legitimation versehener Exekutivchef bliebe auf ein konsensuelles Zusammenwirken der an der Gesetzgebung beteiligten Organe angewiesen. Dennoch würde die mehrheitsdemokratische Komponente des Regierungssystems gestärkt.

Ein vom Volk ins Amt getragener Kommissionspräsident hätte das Vorrecht und die Bürde der politischen Initiative, könnte sich also nicht mehr ohne Weiteres hinter seinen Beamten oder den Vertretern des Ministerrats verstecken; gleichzeitig wäre er derjenige, der die Einheit der Gemeinschaft institutionell verkörpert, ihre politischen Ziele nach innen und außen vertritt. Dies ließe sich auch durch die Zusammenlegung mit dem Amt des permanenten Ratspräsidenten deutlich machen, die – im Unterschied zur Direktwahl selbst – bereits im Rahmen der heutigen Verträge möglich wäre. Dies entspräche der „Doppelhut“-Lösung, die man für das Amt des Außenbeauftragten der EU gefunden hat.

Die Bestellung der Kommissare

Um diesen gleichzeitigen Europäisierungs- und Demokratisierungseffekt zu erreichen, wären allerdings noch mindestens zwei weitere Schritte notwendig. Der erste Schritt betrifft die Auswahl und Bestellung der Kommissare. Wird der Kommissionspräsident von den Bürgern direkt gewählt, kann er sich auf eine demokratische Legitimation stützen, die seine Stellung gegenüber dem Parlament und dem Rat aufwertet. Eine solche Aufwertung macht aber nur Sinn, wenn er zugleich über Mittel verfügt, um die Positionen, für die er gewählt wurde, politisch umzusetzen. Dazu braucht es Kommissare an seiner Seite, die gleichgerichtete Ziele verfolgen und strukturell in der Lage sind, die entsprechenden Initiativen zu entwickeln.

So wie die Kommission heute ins Amt kommt und zusammengesetzt ist, lässt sich das nicht gewährleisten. Insbesondere hat der Kommissionspräsident kaum Möglichkeiten, auf die personelle Auswahl der Kommissare Einfluss zu nehmen, da diese ausschließlich von den Regierungen der Mitgliedstaaten nominiert werden. Die Zusammenstellung der Kommission reflektiert insofern eher die nationalen Wahlergebnisse als das Ergebnis der Europawahlen. Lediglich über die Ressortzuteilung kann der Kommissionspräsident weitgehend selbst entscheiden.

Eine Alternative: Direktwahl von Kommissionskandidaten

Um dieses Problem zu lösen, sind verschiedene Varianten denkbar. Der Kommissionspräsident könnte etwa das Recht erhalten, einen Teil der Kommissare selbst zu nominieren. Oder man verpflichtet die Regierungen, mehrere Kandidaten vorzuschlagen, damit er aus einem größeren Pool auswählen kann. Vorstellbar wäre aber auch, dass man das Nominierungsrecht von den Regierungen in die Hände der Wähler legt. Diese würden dann bei der Europawahl zugleich über die jeweiligen nationalen Kandidaten für die Kommission entscheiden (zwischen zwei und fünf Personen je nach Größe des Mitgliedstaates). Aus deren Kreis könnte sich der Kommissionspräsident dann einen Kommissar aussuchen.

Eine solche Direktwahl der Kommissionskandidaten durch die europäischen Bürger würde die Kommission demokratisch weiter aufwerten und den Europäisierungseffekt verstärken. Es gäbe nicht nur einen zusätzlichen Anreiz, sich an den Wahlen zu beteiligen. Auch den Parteien fiele es vermutlich leichter, für einen europäischen Präsidentschaftskandidaten aus einem anderen Land zu trommeln, wenn diesem ein Kandidat aus dem eigenen Land zur Seite stünde. Die nationale Orientierung der Wähler, die sich allein schon aufgrund der Sprachbarrieren ergibt, würde auf diese Weise für die europäischen Zwecke „eingespannt“.

Die Anwärter auf das Amt des Kommissionspräsidenten hätten wiederum den Vorteil, dass sie schon im Vorfeld der Wahl in ihrer Parteienfamilie auf die Aufstellung geeigneter Bewerber hinwirken könnten, mit denen sie die spätere Kommissionsmannschaft bilden. Dies würde auch den Zusammenschluss der bisher nur locker verbundenen nationalen Parteiorganisationen zu wirklichen europäischen Parteien befördern.

Einheitliches Wahlsystem und transnationale Listen

Letzteres verweist auf eine weitere Schwachstelle: das Fehlen eines zumindest ansatzweise integrierten europäischen Parteiensystems. In der EU besteht die paradoxe Situation, dass die zu Fraktionen zusammengeschlossenen EU-weiten Parteienfamilien zwar den Parlamentsbetrieb bestimmen, bei den Europawahlen aber nach wie vor nur die nationalen Herkunftsparteien kandidieren. Diese Merkwürdigkeit ist einerseits dem Parlamentsrecht geschuldet, das kaum inhaltliche Kriterien für die Fraktionsbildung kennt. Es reicht, wenn genügend Abgeordnete aus genügend Mitgliedstaaten zusammenkommen. Zum anderen – und noch wichtiger – ist sie auf das Fehlen eines gemeinsamen, EU-einheitlichen Wahlsystems zurückzuführen, das laut EU-Vertrag eigentlich längst hätte geschaffen werden müssen.

Die meisten Befürworter eines stärker europäisierten Wahlsystems wollen das Defizit durch die Einführung zusätzlicher transnationaler Listen beheben. Dies geht aber am Kern des Problems vorbei. Auch bei der Bundestagswahl in der Bundesrepublik treten die Parteien bekanntlich mit Landeslisten an – ihre nationalen Kanzlerkandidaten tauchen, sofern sie nicht selbst Teil einer solchen Landesliste sind, auf den Stimmzetteln nirgends auf. Auch in der EU würden, wenn man an den Sitzkontingenten der Mitgliedstaaten festhält, nationale Politiker auf nationalen Listen kandidieren. Diese müssten aber – anders als heute – zu den Wahlen als Vertreter europäischer Parteien antreten, wobei die nationale „Herkunftspartei“ auf dem Stimmzettel zusätzlich auszuweisen wäre (also zum Beispiel EVP/CDU oder SPE/SPD).

Europäisierung der Parteien durch EU-weite Sperrklausel

Der Schlüssel für die Transformation der bestehenden nationalen zu europäischen Parteien liegt in der Einführung eines EU-weiten Verhältniswahlsystems mit moderater Zwei- oder Dreiprozent-Sperrklausel. Letztere würde dafür sorgen, dass allenfalls große Parteien aus großen Mitgliedstaaten noch die Chance hätten, aus eigener Kraft in das Europäische Parlament zu gelangen – die Parteien wären damit gezwungen, sich europaweit zusammenzuschließen.

Transnationale Listen wären unter diesen Bedingungen entbehrlich. Sie könnten allerdings in anderer Hinsicht eine positive demokratische Funktion erlangen, wenn man sie zusätzlich zu den nationalen Sitzkontingenten einführt – nämlich als Mittel für einen (nachträglichen) Verhältnisausgleich zwischen den Fraktionen. Damit könnte ein Makel des bisherigen Systems zumindest partiell beseitigt werden, den Kritiker der parlamentarischen Demokratisierungsstrategie regelmäßig hervorheben und der in der aktuellen Debatte um den neuen Kommissionschef wiederholt wurde: der Verstoß des Europäischen Parlaments gegen das Prinzip der demokratischen Wahlrechtsgleichheit.

Diese Ungleichheit entsteht durch den Grundsatz der „degressiven Proportionalität“, nach dem größere Staaten mehr Abgeordnete stellen als kleinere, kleinere aber mehr Abgeordnete pro Einwohner. Das Kontingent einer zusätzlichen transnationalen Liste könnten jedoch dazu genutzt werden, um den Parteien beziehungsweise Fraktionen, die infolge der degressiven Proportionalität im Parlament weniger Mandate haben, als ihrem gesamteuropäischen Stimmenanteil entspricht, Ausgleichsmandate zuzuweisen. Auf diese Weise wäre der demokratischen Gleichheit zumindest in (partei)politischer Hinsicht Genüge getan, ohne dass man an der ungleichen territorialen Repräsentation rütteln müsste.

Ein Ideenwettbewerb zur Demokratisierung der EU

Bleibt die Frage nach den Realisierungschancen. Vorschläge wie die Direktwahl des Kommissionspräsidenten oder die Schaffung eines einheitlichen Wahlsystems sind nur mit einer Vertragsänderung umsetzbar, die einstimmig erfolgen muss und deshalb kurzfristig unerreichbar erscheint. Mittel- und langfristig dürfte die EU an einer neuen Verfassungsdebatte aber nicht vorbeikommen.

Anders sieht es bei den Vorschlägen aus, die sich unterhalb der Vertragsebene bewegen. Das betrifft zum Beispiel das Bestellungsverfahren der Kommissare. Hier könnten integrationswillige Staaten, die der Demokratisierung aufgeschlossen gegenüberstehen, mit bestimmten Reformen vorauseilen und die anderen irgendwann mitziehen. Warum sollte ein Europa der unterschiedlichen Geschwindigkeiten, wie es beim Euro oder dem Schengenraum Realität ist, nicht auch in institutioneller Hinsicht möglich sein?

Über diese und andere Fragen brauchen wir dringend einen Ideenwettbewerb. Ihr Umgang mit dem Spitzenkandidatensystem zeigt, dass man bei der Demokratisierung der Gemeinschaft nicht auf die Staats- und Regierungschefs setzen sollte. Die Impulse müssen vielmehr vom jetzt neu gewählten Parlament und einer sich zunehmend formierenden europäischen Öffentlichkeit ausgehen.

Frank Decker ist Professor am Institut für Politische Wissenschaft und Soziologie der Universität Bonn. Zu seinen Forschungsschwerpunkten gehören Parteien, Föderalismus und Demokratiereform.


Bild: Patrick Dirden [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; privat [alle Rechte vorbehalten].

Freitag, 1. November 2019

Reform des Spitzenkandidaten-Verfahrens: Serienauftakt

An der TV-Debatte zur Europawahl 2019 nahmen sechs Spitzenkandidaten teil – Kommissionspräsident wurde keiner von ihnen. Und nun?
Die demokratische Grundidee hinter dem Spitzenkandidaten-Verfahren war einfach: Statt den Namen des nächsten Kommissionspräsidenten jeweils erst nach der Europawahl zwischen den Staats- und Regierungschefs aushandeln zu lassen, sollten die europäischen Parteien schon vor der Wahl Kandidaten für dieses Amt benennen. Dadurch würden die Wähler mit ihrer Stimme selbst einen indirekten Einfluss auf die Besetzung der wichtigsten europäischen Exekutivposition ausüben können – und die Funktionsweise der EU einen Schritt weiter an die Abläufe parlamentarischer Demokratien angeglichen werden, in denen die Nominierung von Spitzenkandidaten (ob diese nun party leader, Kanzlerkandidat oder candidato premier heißen) seit jeher gebräuchlich ist.

Ganz unumstritten war das Verfahren, das 2014 zum ersten Mal zur Anwendung kam, allerdings nie. Und spätestens seitdem das Europäische Parlament im vergangenen Juli keinen der Spitzenkandidaten der vorangegangenen Europawahl, sondern die vom Europäischen Rat vorgeschlagene Überraschungskandidatin Ursula von der Leyen (CDU/EVP) zur Kommissionspräsidentin wählte, ist die Reformdiskussion wieder voll entbrannt. Von der Leyen selbst erklärte in ihren politischen Leitlinien, „dass wir die Art und Weise, wie wir die politische Führung unserer Organe bestimmen und wählen, auf den Prüfstand stellen“ und „das Spitzenkandidaten-System gemeinsam verbessern müssen“, und kündigte eine „Konferenz zur Zukunft Europas“ an, die bis Sommer 2020 entsprechende Vorschläge machen soll.

Ein europapolitischer Dauerbrenner

Wirft man den Blick zurück, so entpuppt sich die Diskussion über das Verfahren zur Wahl der Kommission und ihres Präsidenten als ein europapolitischer Dauerbrenner der letzten drei Jahrzehnte. Dabei gewann das Parlament schrittweise immer weiter an Bedeutung: Wurden die Kommissionsmitglieder in der Anfangszeit der europäischen Integration noch allein von den nationalen Regierungen ernannt (Art. 158 EWG-Vertrag), so erhielt das Parlament mit dem Vertrag von Maastricht 1993 erstmals ein Zustimmungsrecht (Art. 158 EGV-Maastricht). Außerdem wurde die Amtszeit der Kommission ab 1995 von vier auf fünf Jahre verlängert, um sie mit den Wahlperioden des Parlaments in Einklang zu bringen.

Der Vertrag von Amsterdam stärkte ab 1999 auch die Rolle des Kommissionspräsidenten selbst: Dieser wird seitdem schon vor den übrigen Kommissionsmitgliedern gewählt und erhält bei deren Nominierung ein Mitspracherecht (Art. 214 EGV-Amsterdam). Mit dem Vertrag von Nizza 2002 verloren die nationalen Regierungen ihr Veto; seitdem gilt im Europäischen Rat bei der Ernennung der Kommission die qualifizierte Mehrheit, wodurch Blockaden einzelner Länder leichter überwunden werden können (Art. 214 EGV-Nizza).

Symbolisch gekrönt wurde diese Entwicklung Ende 2009 mit dem Vertrag von Lissabon, der zwar nicht den formalen Ablauf, wohl aber die Formulierungen für die Kommissionswahl änderte (Art. 17 EUV). Hieß es vorher, dass die Regierungen den Kommissionspräsidenten „ernennen“ und das Parlament seine „Zustimmung“ dazu gibt, so „schlägt“ der Europäische Rat den Präsidenten nun nur noch „vor“ (wobei er das Ergebnis der Europawahl „berücksichtigt“), während das Parlament ihn „wählt“. Diese Wortwahl legt nahe, dass das Parlament der zentrale Ort für die Legitimierung des Kommissionspräsidenten sein soll: Nicht von ungefähr deckt sie sich mit jener in Art. 63 des deutschen Grundgesetzes, nach der der deutsche Bundeskanzler „auf Vorschlag des [Bundes-]Präsidenten vom Bundestage […] gewählt“ wird.

Konfliktreiches Tauziehen zwischen Parlament und Rat

Parallel zu diesen Reformen im Vertragstext änderte sich schrittweise auch die Verfassungspraxis – in ständigem, oft konfliktreichem Tauziehen zwischen Parlament und Rat. Die Auseinandersetzungen begannen vor allem nach der Europawahl 1999, als die nationalen Regierungen trotz des Wahlsiegs der konservativen Europäischen Volkspartei mit Romano Prodi (Dem/ELDR) einen Kommissionspräsidenten aus dem Mitte-links-Spektrum nominierten. 2004 machte die EVP deshalb schon vor der Wahl klar, dass sie bei einem erneuten Sieg die Kommissionspräsidentschaft für eines ihrer Mitglieder beanspruchen würde. Letztlich fiel die Entscheidung der Regierungschefs daraufhin auf José Manuel Durão Barroso (PSD/EVP).

Fünf Jahre später forderte die Union Europäischer Föderalisten mit der Kampagne Who is your candidate? die europäischen Parteien dazu auf, noch einen Schritt weiter zu gehen und bereits vor der Europawahl 2009 ihre Kandidaten für die Kommissionspräsidentschaft zu benennen. Der unmittelbare Effekt dieser Kampagne hielt sich in Grenzen: Während die EVP sich damit begnügte, Barroso für eine zweite Amtszeit zu empfehlen, ließen sich die europäischen Sozialdemokraten überhaupt nicht darauf ein, da mehrere damals amtierende sozialdemokratische Regierungschefs ebenfalls eine zweite Amtszeit Barrosos anstrebten und erfolgreich verhinderten, dass ihre Partei ihnen mit der Aufstellung eines Gegenkandidaten dazwischen funkte.

Der Durchbruch von 2014

Zum Durchbruch kam das neue Verfahren erst bei der Europawahl 2014. Nun waren es besonders Sozialdemokraten und Grüne, die sich schon frühzeitig auf die Nominierung von Spitzenkandidaten festlegten. In der EVP – die inzwischen einen Großteil der Regierungen im Europäischen Rat stellte, sich aber des Wahlsiegs bei der Europawahl nicht mehr sicher sein konnte – wurden hingegen Zweifel laut: Prominente Politiker wie Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU/EVP) oder Ratspräsident Herman van Rompuy (CD&V/EVP) betonten, dass bei der Wahl des Kommissionspräsidenten auch der Europäische Rat ein Mitspracherecht behalten müsse. Dennoch nominierten letztlich mit Ausnahme der europaskeptischen Rechten alle großen europäischen Parteien Spitzenkandidaten. Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) und Martin Schulz (SPD/SPE) lieferten sich das erste, wenn auch wenig aufregende gesamteuropäische TV-Duell in einem Europawahlkampf.

Die eigentliche Auseinandersetzung folgte auch 2014 allerdings erst nach der Europawahl: Nachdem die EVP knapp stärkste Fraktion geworden war, stellte sich eine Mehrheit des Parlaments schnell hinter den Wahlsieger Juncker. Im Europäischen Rat hingegen leisteten mehrere Staats- und Regierungschefs noch wochenlang Widerstand, der in einer öffentlichkeitswirksamen Bootsfahrt der Spitzenkandidaten-Gegner gipfelte. Als auf Druck der deutschen Öffentlichkeit letztlich auch Merkel Juncker akzeptierte, blieben von den Gegnern jedoch nur noch David Cameron (Cons./AEKR) und Viktor Orbán (Fidesz/EVP) übrig, die schließlich im Europäischen Rat überstimmt wurden.

Neuer Streit vor der Europawahl 2019

Das Ringen zwischen Befürworten und Gegnern der Spitzenkandidaten setzte sich auch in den folgenden Jahren weiter fort. Einen vor allem symbolpolitischen Versuch des Europäischen Parlaments, die Spitzenkandidaten auch im Europawahlrecht zu verankern, schmetterten die nationalen Regierungen 2016 ab. Dennoch schien das Parlament in dieser institutionellen Auseinandersetzung nach seinem Erfolg von 2014 strukturell die besseren Karten zu haben – jedenfalls solange die europäischen Parteien dem Verfahren treu bleiben und nach der Wahl rasch hinter dem Wahlsieger vereinigen würden.

Die Europawahl 2019 zeigte indessen, dass dieses „Solange“ nicht von langer Dauer war. Zum einen zerstritten sich die Parteien über die genaue Deutung des Verfahrens: Sollte grundsätzlich der Kandidat der stärksten Fraktion ein Vorgriffsrecht auf die Kommissionspräsidentschaft haben (wie das die EVP forderte, die in den Umfragen seit Mitte 2017 mit deutlichem Vorsprung führte)? Aber was, wenn dieser Kandidat von den übrigen Parteien abgelehnt würde – so wie Manfred Weber (CSU/EVP), dem Sozialdemokraten, Liberale und Grüne eine übermäßige Nähe zu Viktor Orbán vorwarfen – und keine Mehrheit im Parlament fand?

Vom institutionellen zum parteipolitischen Konflikt

Noch komplizierter wurde die Lage zum anderen durch den Streit um gesamteuropäische Europawahllisten – eine langjährige Forderung von Freunden der europäischen Demokratie, die sich ab 2017 auch der neugewählte französische Präsident Emmanuel Macron (LREM/ALDE-nah) zu eigen machte. Als die EVP diesen Vorstoß Anfang 2018 scheitern ließ, verhärteten sich die Positionen zwischen Konservativen und Liberalen. Während Erstere sich für Spitzenkandidaten einsetzten, aber transnationale Listen ablehnten, sahen Letztere ohne transnationale Listen keinen Grund mehr, das Spitzenkandidaten-Verfahren überhaupt noch zu unterstützen.

Der Konflikt um die Kommissionspräsidentenwahl erreichte damit eine neue Dimension. Handelte es sich zuvor vor allem um eine institutionelle Auseinandersetzung (zwischen Parlament und Rat, zwischen europäischen Parteien und nationalen Regierungen, zwischen Supranationalisten und Intergouvernementalisten), so wurde es nun zu einer parteipolitischen Frage, über die es auch innerhalb des proeuropäischen Lagers keine Einigkeit gab. Als dann auch noch die Große Koalition aus EVP und Sozialdemokraten bei der Europawahl ihre Mehrheit verlor, kam es zur Blockade im Parlament. Einen Monat lang gelang es den Parteien nicht, sich auf einen Kandidaten zu einigen; dann übernahm Anfang Juli der Europäische Rat wieder das Ruder.

Es geht um die demokratische Verfasstheit der EU

Und nun? Wenn nach dem Vorschlag der neuen Kommissionspräsidentin im nächsten Jahr „die Art und Weise, wie wir die politische Führung unserer Organe bestimmen und wählen, auf den Prüfstand“ gestellt werden soll, ist es Zeit, die Debatte über die Stärken und Schwächen des Spitzenkandidaten-Verfahrens verstärkt auch in der Öffentlichkeit zu führen. Die Konflikte des vergangenen Jahres haben im Europäischen Parlament einige Verletzungen hinterlassen, wie zuletzt bei den Anhörungen der übrigen Kommissionsmitglieder noch einmal deutlich wurde. Aber hier geht es um mehr als um personalpolitische Streitigkeiten zwischen Parteien: Es geht um die demokratische Verfasstheit der Europäischen Union.

In den kommenden Wochen wird dieses Blog in einer Serie von Gastbeiträgen Ideen zur Reform des Spitzenkandidaten-Verfahrens präsentieren. Vertreterinnen und Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft werden sowohl pragmatische, leicht umzusetzende Schritte als auch ambitioniertere grundsätzliche Änderungsvorschläge bei der Wahl des Kommissionspräsidenten in den Blick nehmen. Den Anfang macht in Kürze Frank Decker, Politikwissenschaftler an der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn.


Bild: European Union 2019 – Source: EP [CC BY 4.0], via Flickr.