Expanding EU majority voting is in the interest of small member states

Deutsch

By Manuel Müller

Apart from EU majority decisions, small states rarely have the power to force large ones to participate in policies.

On 1 September, a group of eleven EU member states published a joint letter calling for an end to obstructive vetoes in the Common Foreign and Security Policy. While the proposals are fairly moderate, aiming more to change political practice than formal procedures, the eleven states are also calling for greater use of majority decisions based on the passerelle clause.

The list of signatory states largely coincides with the members of the informal “Group of Friends on Qualified Majority Voting in CFSP”, established in 2023. And in both cases, there is a striking imbalance: Six of the nine largest member states (Germany, France, Spain, Romania, the Netherlands and Belgium) are involved in the initiative – but only two of the nine smallest (Slovenia and Luxembourg).

Should small countries fear being outvoted by large ones?

Large member states are pushing for more majority decisions, while small ones insist on national veto rights: This pattern has become typical of EU reform debates in recent years, and not only in the area of foreign and security policy. The key argument put forward by the larger countries is the Union’s capability to act. The position of the smaller states, on the other hand, is usually justified by their concern for national sovereignty. Without the safeguard of the national veto, they fear being systematically outvoted by the larger ones and marginalised in the decision-making process. But would that really be the case?

An analysis of public votes in the EU Council in 2025/26 paints a very different picture. In policy areas where majority voting is already in place, the smaller member states by no means find themselves regularly in the minority. Overall, size does not appear to be a key factor at all; after Hungary, Spain and Germany are among the member states that are most frequently outvoted.

Admittedly, these figures are of limited significance on their own. In the Council, compromises are usually only put to a vote once a majority in favour has already been secured. Whether a government then goes along with the compromise or allows itself to be outvoted is often driven more by symbolic considerations than by power politics. Nevertheless, it is worth noting that EU majority decisions do not necessarily serve the interests of larger member states – but rather those of smaller ones.

Veto powers entrench traditional power imbalances

In traditional international relations, power imbalances between countries play an important role. Large states can exert pressure on smaller states in various ways, forcing them to participate in policies that the small states actually oppose. The reverse, however, is rarely true: If large states oppose a policy measure, they simply do not participate in it. And without the (economic, diplomatic, military) resources of the large countries, many international policies are doomed to failure from the outset.

The majority voting system in the EU Council subverts this logic, at least to some extent. Here, too, the larger countries carry greater weight in negotiations than the smaller ones, due to both their greater resources and to the weighting of votes. However, the large countries cannot form majorities without getting the support of at least a considerable number of smaller ones. And if there is a broad consensus among the smaller countries, they can even outvote the largest ones and force them to participate in policies which they did not initially support.

EU policy areas governed by unanimity rules, on the other hand, tend to follow the logic of traditional intergovernmental politics. When large member states threaten to use their veto, the smaller ones generally have little power to counter this alone. Meanwhile, the vetoes of smaller countries can often be circumvented, as demonstrated by the handling of Viktor Orbán’s Hungary. In practice, insisting on national veto rights will primarily lead to an increasing normalisation of flexible intergovernmental “coalitions of the willing”, in which the larger states agree on a common line and then rally as many smaller states around them as possible – while each individual small state is ultimately dispensable and can be sidelined.

More majority voting would strengthen the smaller states

Remarkably, the smaller states were very much aware of this danger during the early years of European integration. During the “empty chair” crisis of 1965/66, it was large and powerful France that insisted on retaining national veto rights. In contrast, the small Benelux states, fearing a “Franco-German directorate”, advocated more majority voting in the Council and a strong European Commission that would safeguard the common European interest.

Today, too, the abolition of unanimity rules remains the most effective way for small EU member states to preserve their national sovereignty. Small countries, in particular, have a vested interest in an EU capable of taking action, for example to protect against external threats or to promote the single market. At the same time, it would certainly not be in their interest to return to an intergovernmental “concert of powers”, in which the large countries set the tone. Therefore, if small countries wish to make their voices heard in the long term, they should be prepared to waive their national veto in as many policy areas as possible, and ensure that the larger countries do the same in return.

Manuel Müller is a Helsinki-based EU researcher and the editor of the blog “Der (europäische) Föderalist”. His research focuses on supranational democracy and EU institutional reform.

A version of this article was originally published as a column in the Europe.Table newsletter and can also be found on the Table.Briefings website.

Translation: Manuel Müller.
Pictures: Gulliver’s Travels: Unknown author, from Gulliver’s Travels: Coloured Picture Book for the Nursery, 1883 [Public Domain], via Wikimedia Commons; portrait Manuel Müller: Finnish Institute of International Affairs [all rights reserved].

Eine Ausweitung von EU-Mehrheitsentscheiden liegt im Interesse der kleinen Mitgliedstaaten

English

Von Manuel Müller

Dass kleine Staaten große zur Beteiligung an Politikmaßnahmen zwingen können, kommt abseits von EU-Mehrheitsentscheiden nur selten vor.

Am 1. September veröffentlichte eine Gruppe von elf EU-Mitgliedstaaten ein gemeinsames Schreiben, in dem sie sich für eine Überwindung obstruktiver Vetos in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik einsetzt. Die Vorschläge sind recht moderat und zielen mehr auf eine Veränderung der politischen Praxis als der formalen Rechtsgrundlagen ab; immerhin aber regen die elf auch einen verstärkten Einsatz von Mehrheitsentscheiden auf Grundlage der Passerelle-Klausel an.

Die Liste der Unterzeichnerstaaten deckt sich weitgehend mit den Mitgliedern der 2023 gegründeten informellen „Freundesgruppe für qualifizierte Mehrheitsabstimmungen in der GASP“. Und in beiden zeigt sich ein auffälliges Ungleichgewicht: An der Initiative beteiligt sind sechs der neun größten Mitgliedstaaten (Deutschland, Frankreich, Spanien, Rumänien, Niederlande, Belgien) – aber nur zwei der neun kleinsten (Slowenien und Luxemburg).

Müssen kleine Länder fürchten, von großen überstimmt zu werden?

Große Mitgliedstaaten drängen auf mehr Mehrheitsentscheide, kleine beharren auf dem nationalen Vetorecht: Dieses Schema ist in den letzten Jahren für EU-Reformdebatten typisch geworden, nicht nur in der gemeinsamen Außenpolitik. Das zentrale Argument der großen Länder ist dabei die Handlungsfähigkeit der Union als Ganzes. Die Position der kleinen Staaten hingegen wird üblicherweise mit ihrer Sorge um die nationale Souveränität begründet. Ohne die Zuflucht ins nationale Veto, so die Befürchtung, würden die kleinen Länder Gefahr laufen, systematisch von den großen überstimmt und bei der Meinungsbildung übergangen zu werden. Aber wäre das wirklich der Fall?

Eine Auswertung der öffentlichen Abstimmungen im EU-Rat 2025/26 zeigt ein ganz anderes Bild. In den Politikbereichen, in denen es schon heute Mehrheitsabstimmungen gibt, enden keineswegs regelmäßig die Kleinen in der Minderheit. Größe scheint insgesamt kein Schlüsselfaktor zu sein; nach Ungarn zählen Spanien und Deutschland zu den Mitgliedstaaten, die am häufigsten überstimmt werden.

Diese Zahlen sind für sich allein zwar nur begrenzt aussagekräftig: Kompromisse werden im Rat üblicherweise erst dann zur Abstimmung gestellt, wenn die Mehrheit dafür bereits sicher feststeht. Ob eine Regierung dann dem Kompromiss folgt oder sich überstimmen lässt, hat oft mehr symbol- als machtpolitische Hintergründe. Dennoch ist festzuhalten: EU-Mehrheitsentscheide liegen strukturell nicht unbedingt im Interesse der größeren Mitgliedstaaten – sondern eher in dem der kleineren.

Vetorechte zementieren traditionelle Machtungleichgewichte

In der traditionellen internationalen Beziehungen spielen Machtungleichgewichte zwischen Ländern eine wichtige Rolle. Große Staaten können auf unterschiedliche Weise Druck auf kleine Staaten ausüben und sie zur Beteiligung an Politiken zwingen, die die kleinen Staaten eigentlich ablehnen. Das Gegenteil ist hingegen selten der Fall: Wenn große Staaten eine Politikmaßnahme ablehnen, werden sie sich nicht daran beteiligen. Und ohne die (wirtschaftlichen, diplomatischen, militärischen) Ressourcen der großen Länder sind viele internationale Politikmaßnahmen von vornherein zum Scheitern verurteilt.

Mehrheitsabstimmungen im EU-Rat heben diese Logik wenigstens teilweise auf. Auch hier haben die großen Länder in den Verhandlungen ein stärkeres Gewicht als die kleinen, sowohl aufgrund ihrer größeren Ressourcen als auch durch die Stimmgewichtung bei Abstimmungen. Aber für die Bildung von Mehrheiten sind die großen Länder eben auch darauf angewiesen, kleine mit an Bord zu holen. Und wenn es einen breiten Konsens unter den Kleinen gibt, dann können diese sogar die Großen überstimmen und dazu zwingen, sich an Politiken zu beteiligen, die diese nicht von vornherein unterstützen.

EU-Politikfelder mit Einstimmigkeitsregeln folgen hingegen eher der Logik traditioneller zwischenstaatlicher Politik. Drohen große Mitgliedstaaten hier mit einem Veto, so können die Kleinen dagegen allein in der Regel wenig ausrichten. Das Veto kleinerer Länder lässt sich hingegen oft umgehen, wie etwa der Umgang mit Viktor Orbáns Ungarn gezeigt hat. In der Praxis wird das Beharren auf nationalen Vetorechten vor allem zu einer zunehmenden Normalisierung flexibler intergouvernementaler „Koalitionen der Willigen“ führen, in denen die Großen sich auf eine gemeinsame Linie einigen und dann so viele Kleine um sich versammeln wie möglich – wobei aber jeder einzelne kleine Staat letztlich verzichtbar ist und übergangen werden kann.

Mehr Mehrheitsverfahren würden die kleinen Staaten stärken

Bemerkenswerterweise waren sich die kleinen Staaten dieser Gefahr in den Anfangsjahren der europäischen Integration sehr bewusst. Während der Krise des leeren Stuhls 1965/66 war es das große und mächtige Frankreich, das auf dem Erhalt nationaler Vetorechte beharrte. Die kleinen Benelux-Staaten hingegen befürchteten ein „deutsch-französisches Direktorium“ und setzten deshalb auf Mehrheitsentscheide im Rat sowie eine starke Europäische Kommission, die das gemeinsame europäische Gesamtinteresse im Blick behalten würde.

Auch heute gilt: Die Abschaffung von Einstimmigkeitsverfahren ist für kleine EU-Staaten die beste Möglichkeit, ihre nationale Souveränität zu wahren. Gerade kleinen Ländern muss an einer handlungsfähigen EU gelegen sein, etwa zum Schutz gegen äußere Bedrohungen oder zur Förderung des Binnenmarktes. Zugleich wäre eine Rückkehr zu einem intergouvernementalen „Konzert der Mächte“, in dem die großen Länder den Ton angeben, mit Sicherheit nicht in ihrem Interesse. Wenn kleine Länder sich dauerhaft Gehör verschaffen wollen, dann sollten sie deshalb bereit sein, in möglichst vielen Politikbereichen auf ihr nationales Veto zu verzichten, und im Gegenzug erreichen, dass die Großen dasselbe tun.

Manuel Müller ist ein in Helsinki ansässiger Europawissenschaftler und Herausgeber des Blogs „Der (europäische) Föderalist“.

Dieser Artikel erschien zuerst als Kolumne im Newsletter Europe.Table und ist auch auf der Website von Table.Briefings zu finden.

Bilder: Gullivers Reisen: Unbekannter Urheber, aus Gulliver’s Travels: Coloured Picture Book for the Nursery, 1883 [Public Domain], via Wikimedia Commons; Porträt Manuel Müller: Finnish Institute of International Affairs [alle Rechte vorbehalten].

Eine schlafende Mittelmacht: Deutschlands EU-Politik ein Jahr nach Amtsantritt der Merz-Regierung

English

Von Julian Plottka

Eine Vision für die Zukunft Europas, die als Leitlinie für ihre EU-Politik dienen könnte, hat die Regierung Merz bis jetzt nicht entwickelt.

Als Friedrich Merz am 6. Mai 2025 sein Amt als deutscher Bundeskanzler antrat, hofften viele Partnerländer auf eine stärkere deutsche Führungsrolle in der EU. Merz selbst versprach eine effizientere Koordination der deutschen Europapolitik.

Zu diesem Zweck wurde die Rolle des Bundeskanzleramts in der Europakoordinierung ausgeweitet. Der frühere Ständige Vertreter Michael Clauß leitet jetzt die Europaabteilung des Kanzleramts und Kanzleramtschef Thorsten Frey ist zuständig, um bei EU-bezogenen Konflikten zwischen Bundesministerien zu vermitteln. Dank des persönlichen Einsatzes der Schlüsselakteure soll sich die Koordinierung im Vergleich zur Vorgängerregierung deutlich verbessert haben.

Allerdings ist die regierungsinterne Koordinierung nur eine notwendige, keine hinreichende Bedingung für eine effektive deutsche Führung in der EU. Im Jahr 2025 habe ich dazu drei mögliche Optionen diskutiert, wie Deutschland eine Führungsrolle in der EU übernehmen könnte: Die erste Option war eine Rückkehr zu Deutschlands traditionellem, von Leitbildern geprägten Ansatz in der Europapolitik. Die zweite war eine deutsche Führung aus dem Berlaymont, unterstützt durch Manfred Weber im Europäischen Parlament, Friedrich Merz im Europäischen Rat und deutsche Minister:innen im Rat der EU. Die dritte war ein neuer intergouvernementaler Ansatz auf Grundlage von gegenseitigen Vereinbarungen mit EU-Partnerländern. Ein Jahr nach dem Amtsantritt der aktuellen deutschen Regierung zieht dieser Artikel Bilanz über die deutsche Führungsrolle in der EU.

1. Ein Ende des Westens und der Leitbilder-geprägten EU-Politik?

Anfang 2026 ist klar, dass es keine Rückkehr zum traditionellen, von einem föderalistischen Leitbild der europäischen Integration geprägten deutschen Ansatz in der EU-Politik gegeben hat. Dieser Ansatz hat wohl dauerhaft mit dem Vertrag von Lissabon geendet. Dafür gibt es vier Gründe:

• Erstens haben sich die CDU (EVP) in gewissem und die CSU (EVP) in noch viel stärkerem Maße in den letzten drei Jahrzehnten zunehmend kritisch gegenüber der europäischen Integration gezeigt. „Mehr Europa nur dort, wo Europa einen Mehrwert für alle schafft“, der Abbau von Bürokratie und die Förderung des Subsidiaritätsprinzips waren Schlüsselkonzepte im Europa-Kapitel des gemeinsamen Wahlprogramms der konservativen Parteien.
• Zweitens ist, seitdem das Ende des permissiven Konsens auch Deutschland erreicht hat, das Thema Europapolitik in der Öffentlichkeit sehr viel sichtbarer und polarisierter geworden.
• Drittens setzt sich die Regierung zwar für eine „innere Konsolidierung und Reform der EU“ vor der nächsten EU-Erweiterungsrunde ein und ist bereit, die in den Verträgen vorgesehene Flexibilität zu nutzen, um die Handlungsfähigkeit der EU zu stärken. Doch im Rest der EU gibt es nur wenig Appetit auf die notwendigen Reformen. Selbst im Europäischen Parlament, das in der vergangenen Wahlperiode der lautstärkste Befürworter einer Vertragsreform war, ist die Debatte zu diesem Thema verhalten.
• Viertens war der Leitbild-orientierte Ansatz in der EU-Politik stets Bestandteil des übergeordneten Projekts der deutschen Westintegration. Dieses normative Projekt des Westens scheint seit Beginn der zweiten Amtszeit von Donald Trump zu Ende gegangen zu sein. Schon jetzt wird Merz von manchen als erster „postatlantischer Kanzler“ bezeichnet.

Doch auch wenn klar ist, dass das traditionelle Leitbild eines föderalen Europas in den konservativen Parteien, in der deutschen Öffentlichkeit und bei den Regierungen der anderen EU-Mitgliedstaaten kaum Unterstützung findet, hat die derzeitige Regierung keine alternative Vision für die Zukunft Europas entwickelt, die der deutschen EU-Politik in einem neuen Zeitalter der Geopolitik und Geoökonomie zur Orientierung dienen könnte.

2. Deutsche Führung in Brüssel und Straßburg?

In ihrer Rede zur Lage der Union 2025 widmete Ursula von der Leyen den größten Teil ihrer Redezeit den Themen Sicherheit, Verteidigung und Außenbeziehungen. Die Befugnisse der Kommission in diesen Bereichen sind jedoch stark begrenzt, mit Ausnahme der Handelspolitik, wo sie erhebliche Fortschritte beim Abschluss von Handelsabkommen mit zahlreichen Partnerländern erzielt hat. Die deutsche Regierung unterstützt die EU bei der weltweiten Förderung des Freihandels durch bi- oder multilaterale Abkommen. Es war jedoch die italienische Ministerpräsidentin Giorgia Meloni, die eine Verlängerung der Frist für die Annahme des Abkommens mit den Mercosur-Ländern durch den Rat erreichte.

Mit der Ernennung eines EU-Kommissars für Verteidigung, der Veröffentlichung des Weißbuchs zur europäischen Verteidigung und der Initiative zur Vollendung des Verteidigungsbinnenmarktes versucht die Kommission, die Agenda für die Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu bestimmen. Ihre Handlungsspielräume werden allerdings bald an ihre Grenzen stoßen. Für weitere Fortschritte müsste die deutsche Regierung die Initiative ergreifen. Doch abgesehen von Merz’ Vorschlag, eingefrorene russische Vermögenswerte für das jüngste Darlehen an die Ukraine zu nutzen – der letztlich im Europäischen Rat scheiterte –, kamen aus Berlin kaum Impulse.

Parteipolitische Prioritätensetzung

„Eine wettbewerbsfähige und prosperierende Union“ – die zweite Priorität, die von der Leyen in ihrer letzten Rede zur Lage der Union skizzierte – genießt die volle Unterstützung des deutschen Bundeskanzlers. Gemeinsam mit 18 weiteren Staats- und Regierungschef:innen schlug Merz das sogenannte „Leaders Retreat“ des Europäischen Rates im Februar 2026 vor, für das sich die deutsche und die italienische Regierung auf ein Non-Paper geeinigt hatten. Dieses Non-Paper forderte Deregulierung, Digitalisierung und eine ehrgeizigere Handelspolitik.

Der Draghi-Bericht und der Letta-Bericht werden zwar häufig zitiert, doch nehmen die darin genannten Prioritäten Dekarbonisierung, ökologischer Wandel, Erweiterung und Infrastrukturinvestitionen auf der politischen Agenda einen weniger prominenten Platz ein als die Empfehlungen zur Deregulierung und zur Vollendung des Binnenmarktes. Die Wettbewerbsagenda der deutschen Regierung steht im Einklang mit der Haltung der Mehrheit der konservativen Staats- und Regierungschef:innen und spiegelt eine parteipolitische Prioritätensetzung wider.

Allianzen mit Rechtsaußen

Das Gleiche lässt sich in der Europäischen Kommission und vor allem im Europäischen Parlament beobachten, wo der Fraktionsvorsitzende der Europäischen Volkspartei (EVP), Manfred Weber, die traditionelle Große Koalition nach und nach durch eine rechte Mehrheit ersetzt. Eine Zusammenarbeit zwischen der EVP und den Rechtsaußen-Parteien im Europäischen Parlament gab es bereits in der vergangenen Legislaturperiode. Seit den Wahlen 2024 scheint die Fraktion jedoch einer klaren Strategie zu folgen, den Einfluss der linken Parteien einzuschränken und dafür extremistischen Parteien die Mitgestaltung der EU-Politik zu ermöglichen. Das jüngste Beispiel ist die Mehrheit aus EVP, Europäischen Konservativen und Reformern (EKR), Patrioten für Europa (PfE) sowie Europa der Souveränen Nationen (ESN) für einen gemeinsamen Änderungsantrag zur Verordnung zur Einrichtung eines gemeinsamen Systems für die Rückkehr von illegal in der Union aufhältigen Drittstaatsangehörigen.

Die deutsche Führung durch von der Leyen und Weber verändert den Kurs der europäischen Politik in Richtung von Deregulierung und weiterer Einschränkung der Migration, sie verändert aber auch die Funktionsweise des politischen Systems der EU. Während das Europäische Parlament in der Vergangenheit von der Tradition großer Kompromisse geprägt war, stärkt Weber derzeit den parteipolitischen Wettbewerb. Grundsätzlich könnte eine Parlamentarisierung der EU-Governance, bei der eine parlamentarische Mehrheit die Kommission gegen eine Opposition stützt, ein Schritt zur Stärkung der europäischen Demokratie sein. Anti-europäischen Extremist:innen Einfluss auf die EU-Entscheidungsfindung zu gewähren, ist jedoch kein demokratischer Fortschritt. Die Zusammenarbeit der EVP mit diesen Fraktionen ist so eng, dass selbst die Vorsitzenden von CDU, Merz, und CSU, Markus Söder, sie deutlich missbilligten.

3. Ein transaktionalistischer Ansatz in der Europapolitik?

Die dritte Option, nämlich ein neuer intergouvernementaler oder gar transaktionalistischer Ansatz in der Europapolitik auf der Grundlage von gegenseitigen Vereinbarungen mit den EU-Partnerländern, war die größte Hoffnung auf eine Führungsrolle der deutschen Regierung. Traditionell gilt das deutsch-französische Tandem als Kernstück eines solchen Ansatzes. Nach den angespannten Beziehungen zwischen dem französischen Präsidenten Emmanuel Macron und dem ehemaligen deutschen Bundeskanzler Olaf Scholz wurde unter Bundeskanzler Merz ein Neustart des deutsch-französischen Motors erwartet.

Gute persönliche Beziehungen zwischen dem französischen Präsidenten und dem deutschen Bundeskanzler sind jedoch noch keine Garantie für gemeinsamen politischen Erfolg. Stattdessen tun sich beide Regierungen schwer mit der Zusammenarbeit. Das Future Combat Air System (FCAS), einst als die europäische Zukunft bezeichnet, wird wahrscheinlich eingestellt, nachdem der letzte Vermittlungsversuch gescheitert ist. Während Deutschland das Handelsabkommen mit den Mercosur-Staaten nachdrücklich unterstützte, stimmte Frankreich dagegen. Noch irritierender war, dass der deutsche Bundeskanzler nach dem Europäischen Rat im Oktober 2025 einseitig die einstimmige Unterstützung aller Mitgliedstaaten für das Abkommen verkündete, während sich weder Ratspräsident António Costa noch der französische Präsident an eine Debatte zu diesem Thema erinnern konnten.

Der französische Präsident teilt zwar die Priorität der deutschen Regierung in Sachen Deregulierung, vertritt aber eine andere Industriestrategie. Macron, der seit seiner Wahl 2017 für eine autonomere Europäische Union eintritt, fordert mehr Investitionen in Europa. Von drei aufeinanderfolgenden deutschen Regierungen hat er hierfür jedoch kaum Unterstützung erhalten. Traditionell gelten unterschiedliche Ansichten innerhalb des deutsch-französischen Duos als Voraussetzung dafür, dass gemeinsame Initiativen bei den anderen Mitgliedstaaten breite Unterstützung finden. Doch derzeit scheint es eher so, als ob die deutsche Regierung den französischen Präsidenten vor der Wahl im nächsten Jahr schon jetzt als lame duck betrachtet.

Ein Muster eigenmächtigen Handelns

Die zweite bilaterale Beziehung, auf die sich Merz in seiner Europapolitik stützen wollte, war die deutsch-polnische Zusammenarbeit, mit dem Ziel einer Wiederbelebung des deutsch-französisch-polnischen Weimarer Dreiecks. Dass 2023 Donald Tusk an die Regierung zurückkehrte, bot positive Aussichten für eine fruchtbare deutsch-polnische Zusammenarbeit. Am 7. Mai 2025 erteilte der deutsche Bundesinnenminister Alexander Dobrindt jedoch die Anweisung, Asylsuchenden, die aus sicheren Staaten ankommen, die Einreise zu verweigern.

Diese Anweisung, die gegen europäisches Recht verstößt, setzte die regierende Platforma Obywatelska (PO/EVP) unter erheblichen Druck, da sie Rechtsextremist:innen zu Protesten an der deutschen Grenze mobilisierte und dem damaligen Kandidaten der Oppositionspartei Prawo i Sprawiedliwość (PiS/EKR) und heutigen polnischen Präsidenten Karol Nawrocki ein Thema für seinen Wahlkampf lieferte.

Das Verhalten der deutschen Regierung folgte einem bereits bekannten Muster eigenmächtigen Handelns ohne vorheriger Konsultation der europäischen Partner. Zuvor war dieses Muster bereits beim deutschen Ausstieg aus der Kernenergie, bei der Entscheidung zur Aussetzung von Rückführungen von Asylsuchenden in EU-Mitgliedstaaten sowie beim Bau der Nord-Stream-2-Pipeline zu beobachten. Der jüngste Alleingang hat der Wiederbelebung des Weimarer Dreiecks nun vorerst ein Ende gesetzt.

Unerwartet enge Zusammenarbeit mit Giorgia Meloni

Eine unerwartete Perspektive bilateraler Zusammenarbeit bilden Merz’ enge Beziehungen zur postfaschistischen italienischen Ministerpräsidentin Giorgia Meloni (FdI/EKR). Merz heizte die Debatte um ein neues „power couple“ an, als er bei seinem ersten Besuch erklärte, es gebe „zu praktisch allen europapolitischen Fragen eine sehr weitgehende Übereinstimmung zwischen unseren beiden Ländern“.

Tatsächlich ist dies jedoch nicht der Fall. So unterstützte die italienische Regierung nicht Merz’ Plan, eingefrorene russische Vermögenswerte für den jüngsten Ukraine-Kredit zu nutzen, sie forderte vor der Zustimmung zum Mercosur-Abkommen zusätzliche Schutzmaßnahmen für Landwirt:innen, und sie verfolgt traditionell einen anderen fiskalpolitischen Ansatz als Deutschland. Unklar ist, wie sich Melonis anfänglicher Appeasement-Kurs gegenüber Trump entwickeln wird, nachdem sie dessen Einmischung in Grönland und im Nahen Osten sowie seine Angriffe auf den Papst kritisiert hat. Ob sich die deutsch-italienische Beziehung zu einer dauerhaften Grundlage für Deutschlands Europapolitik entwickeln wird, bleibt abzuwarten.

Fazit: Eine neue deutsche Europapolitik?

Nach einem Jahr im Amt sind von der deutschen Führung in der Kommission und im Europäischen Parlament Impulse für einen Wandel ausgegangen. Der deutsche Bundeskanzler und seine Partei unterstützen diese Agenda der Deregulierung, während der sozialdemokratische Koalitionspartner sie ablehnt. Dass die EVP-Fraktion im Europäischen Parlament Rechtsextremen Einfluss auf die Gestaltung der EU-Politik gewährt, birgt erhebliche Risiken für die Zukunft der EU, da sich die Einbindung extremistischer Parteien als Strategie zu ihrer Eindämmung nicht bewährt hat. Manfred Weber sollte deshalb aufhören, auf EU-Ebene Fehler zu wiederholen, die bereits in mehreren Mitgliedstaaten begangen wurden.

Die derzeitige Bundesregierung unterstützt die Wettbewerbsfähigkeits-Agenda der EU und hat sich der Forderung nach einem souveränen Europa angeschlossen. Sie hat jedoch keine Vision für die Zukunft Europas entwickelt, die als Leitlinie für ihre EU-Politik dienen könnte. Insbesondere in den bevorstehenden Verhandlungen über den mehrjährigen Finanzrahmen für die Jahre 2028-2034 wird es notwendig sein, eine klare Perspektive für die EU-Politik jenseits von Deregulierung zu entwickeln, wenn der nächste MFR die geopolitische Handlungsfähigkeit der EU stärken soll.

Deutschland muss seine Partner wieder besser einbeziehen

Alleingänge, die die Auswirkungen auf die Partner nicht berücksichtigen, sind zu einem zentralen Element in der EU-Politik mehrerer deutscher Regierungen geworden. Merz hat eine neue Variante davon geschaffen, den deklaratorischen Alleingang, bei dem der deutsche Bundeskanzler europäische politische Ziele oder sogar Erfolge verkündet, ohne über die notwendige Unterstützung zu verfügen. Liana Fix hat kürzlich davor gewarnt, dass die Aufrüstung auf dem besten Weg ist, Deutschlands nächster Alleingang zu werden, und Alptraumszenarien beschrieben, wie dies zu einer Rückkehr zur Machtpolitik in Europa führen könnte.

Um diesen und weitere Alleingänge zu vermeiden, sollte die deutsche Regierung zu der seit langem etablierten, in letzter Zeit jedoch vernachlässigten Tradition zurückkehren, alle Mitgliedstaaten mithilfe von Konsultationen einzubeziehen. Die Standpunkte der Partner zu berücksichtigen, ist der erste Schritt zum Aufbau von Koalitionen zur Unterstützung deutscher Initiativen. Die Investition in den langfristigen Aufbau von Vertrauen bei den europäischen Partnern lohnt sich und ist entscheidend für die Führungsrolle Deutschlands in der EU.

Julian Plottka ist wissenschaftlicher Senior-Projektmanager am Institut für Europäische Politik (IEP) in Berlin.

Dieser Artikel erschien zuerst auf Englisch in der Reihe Berlin Perspectives des Instituts für Europäische Politik (IEP).

Übersetzung aus dem Englischen: Manuel Müller.
Bilder: Ursula von der Leyen und Friedrich Merz: European People's Party [CC BY 2.0], via Wikimedia Commons; Porträt Julian Plottka: privat [alle Rechte vorbehalten].

A sleeping middle power: Germany’s EU policy one year into the Merz government

Deutsch

By Julian Plottka

So far, the Merz government has not developed a vision for the future of Europe that could guide its EU policy.

When Friedrich Merz took office as German chancellor on 6 May 2025, many international partners hoped for greater German leadership. Merz himself promised a more efficient coordination of German EU policy.

To this end, the Federal Chancellery’s role in European policy coordination has been increased further. Former Permanent Representative Michael Clauß is now leading the Directorate-General for European Policy in the Federal Chancellery, while the head of the Federal Chancellery, Thorsten Frey, is in charge of mediating EU-related conflicts between federal ministries. Individual engagement of the key actors is said to have much improved coordination compared to the previous government.

Coordination within the government is, however, only a necessary, not a sufficient condition for effective German leadership in the EU. In 2025, I discussed three possible options for Germany to fulfil a leadership role in the EU: The first option was a return to Germany’s traditional “Leitbilder”-driven approach to European policy. The second was German leadership from the Berlaymont supported by Manfred Weber in the European Parliament, Friedrich Merz in the European Council and German ministers in the Council of the EU. The third was a new intergovernmental approach to European policy based on mutual agreements with EU partner countries. One year after the inauguration of the current German government, this article takes stock of German leadership in the EU.

1. An end of the West and Germany’s “Leitbilder” driven EU policy?

In early 2026, it is clear that there has been no return to the traditional German approach to EU policy, driven by a federalist “Leitbild” of European integration, which most likely ended with the Treaty of Lisbon. There are four reasons for this:

• First, the CDU (EPP) to a certain and the CSU (EPP) to a much stronger degree have become increasingly critical of European integration in the last three decades. “More Europe only where Europe creates added value for everyone”, cutting red tape, and promoting subsidiarity were keywords in the Europe section of the conservative parties’ joint electoral platform.
• Second, the topic of European policy is much more salient and polarised in the public as the end of the permissive consensus has also reached Germany.
• Third, while the government is committed to a “consolidation and reform of the EU” before the next EU enlargement round and it is ready to use flexibility within the treaties to strengthen the EU’s actorness, there is little appetite in the EU for the necessary reform. Even in the European Parliament, the most vocal supporter of a treaty reform during the previous electoral period, debate on this subject is muted.
• Fourth, the “Leitbild”-driven approach to EU policy has always been one element of the larger project of Germany’s integration into the West. Since the beginning of Donald Trump’s second term, the normative project of the West seems to have come to an end, with some dubbing Merz already the first “post-Atlantic chancellor”.

While it is clear that the traditional “Leitbild” of a federal Europe has little support within the conservative parties, the German public, and among member state governments, the current government has developed no alternative vision for the future of Europe that could guide German EU policy in a new age of geopolitics and geoeconomics.

2. German leadership in Brussels and Strasbourg?

During her 2025 State of the Union speech, Ursula von der Leyen dedicated most of her speaking time to security, defence and external relations. However, the Commission’s powers in these areas are more than limited, except for trade policy, where it has made considerable progress in concluding negotiations on trade agreements with multiple partner countries. The German government supports the EU’s global promotion of free trade by means of bi- or multilateral trade agreements. However, it was the Italian Prime Minister Giorgia Meloni who achieved an extension of the deadline for the Council to adopt the agreement with the Mercosur countries.

With the election of a European Commissioner for Defence, the publication of the White Paper for European Defence, and the initiative to complete the internal market for defence, the Commission is trying to set the agenda for security and defence policy, but it is about to reach its limit of initiative soon. For further progress, the German government would need to take the initiative. But apart from Merz’s proposal to use Russian frozen assets for the most recent loan to Ukraine, which finally failed in the European Council, little impetus has come from Berlin.

Party-political priorities

“A competitive and prosperous Union”, the second priority that von der Leyen outlined in her last State of the Union Speech, enjoys the full support of the German chancellor. Together with 18 other heads of state or government, Merz proposed the so-called leaders retreat of the European Council in February 2026, for which the German and Italian governments agreed on a non-paper. This non-paper called for deregulation, digitalisation, and a more ambitious trade policy.

While the Draghi Report and the Letta Report are frequently quoted, the priorities of decarbonisation, green transition, enlargement and infrastructure investments feature less prominently on the political agenda than the recommendations for deregulation and completion of the common market. The German government’s competitiveness agenda is in line with the majority of conservative heads of state or government and reflects a party-political prioritisation.

Seeking alliances with the far right

The same can be found in the European Commission and more importantly in the European Parliament, where the chairperson of the European People’s Party’s (EPP) political group, Manfred Weber, is gradually replacing the traditional grand coalition with a right-wing majority. Cooperation between the EPP and the right-wing extremist parties in the European Parliament had already occurred during the previous legislative term. However, since the 2024 election, the political group seems to be following a clear strategy of limiting the left parties’ influence and allowing extremist parties to shape EU policies. The most recent example is the majority of the EPP, European Conservatives and Reformists (ECR), Patriots for Europe (PfE) and Europe of Sovereign Nations (ESN) for the joint amendment of the Regulation establishing a common system for the return of third-country nationals staying illegally.

German leadership by von der Leyen and Weber is changing the course of European policy towards deregulation and further reducing migration, but it is also altering the functioning of the EU’s political system. While the European Parliament has in the past been governed by the tradition of large compromises, Weber is currently strengthening party-political competition. In principle, a parliamentarisation of EU governance, where a parliamentary majority supports the Commission against an opposition could have been a step towards enhancing European democracy. However, offering anti-European extremists access to EU decision-making is no democratic progress. The EPP’s engagement with these political groups is so close that even the chairpersons of the CDU, Merz, and the CSU, Markus Söder, clearly disproved of it.

3. A transactionalist approach to European policy?

The third option of a new intergovernmental or even transactionalist approach to European policy based on mutual agreements with EU partner countries was the biggest hope for leadership by the German government. Traditionally, the Franco-German couple is considered the centre piece to such an approach. Following strained relations between French President Emanuel Macron and former German chancellor Olaf Scholz, a restart of the Franco-German engine was expected under Chancellor Merz.

However, good personal relations between the French president and the German chancellor do not guarantee joint political success. Instead, both governments are struggling to cooperate. Once dubbed the future of Europe, the Future Combat Air System (FCAS) is likely to be terminated as the last mediation attempt has failed. While Germany strongly supported the trade agreement with the Mercosur countries, France voted against it. Even more irritating was that the German chancellor unilaterally announced unanimous support of all member states for the agreement following the European Council in October 2025, when neither its President António Costa nor the French president could remember a debate on the topic.

The French president shares the German government’s priority on deregulation but supports a different industrial strategy. Macron calls for more investments in Europe as he has called for a more autonomous European Union since he was elected in 2017, but he has received little support for this from three consecutive German governments. Traditionally, diverging views within the Franco-German couple are seen as a precondition for receiving wide support for joint initiatives among other member states, but currently the German government seems to consider the French president already a lame duck before next year’s election.

A pattern of going it alone

German-Polish cooperation was the second bilateral relationship Merz wanted to rely on in his European policy, with the aim of reviving the Weimar triangle of Franco-German-Polish cooperation. The return of Donald Tusk to government in 2023 provided a positive outlook for productive German-Polish cooperation. However, on 7 May 2025, the German Federal Minister of the Interior Alexander Dobrindt issued instructions to refuse entry to asylum seekers arriving from safe states. This directive, which contravenes European law, put the governing Platforma Obywatelska (PO/EPP) under considerable pressure as it mobilised far-right extremists to protest at the German border and provided the then candidate backed by the Prawo i Sprawiedliwość (PiS/ECR) opposition party and now President of Poland Karol Nawrocki with a topic for his electoral campaign.

The German government’s behaviour repeated an established pattern of going it alone without the consultation of European partners, which could previously be observed in the cases of Germany’s exit from nuclear energy, the decision to stop the readmission of asylum seekers to EU member states, and the building of the Nord Stream 2 pipeline. The latest Alleingang has so far put an end to the revival of the Weimar triangle.

Unexpected close cooperation with Giorgia Meloni

An unexpected prospect for bilateral cooperation is Merz’ close relations with the post-fascist Italian Prime Minister Giorgia Meloni (FdI/ECR). Merz nurtured the debate on a “new power couple” when he stated during his first visit that “[t]here is a very broad consensus between our two countries on virtually all issues relating to European policy”.

This is, however, not the case, as the Italian government did not support Merz’ plan to use Russian frozen assets for the latest Ukraine loan, demanded additional safeguards for farmers to support the Mercosur agreement, and has traditionally a different approach to fiscal policy than Germany. In addition, it is unclear how Meloni’s initially appeasing approach to Trump will evolve since she criticised his interference in Greenland and the Middle East as well as his attacks on the pope. Whether this relationship will turn into a permanent basis for Germany’s European policy remains to be seen.

Conclusion: A new German European policy?

After one year in office, transformative impulses have come from German leadership in the Commission and the European Parliament. The German chancellor and his party support this agenda of deregulation, while the social-democratic coalition partner disapproves of it. That the EPP group in the European Parliament is offering right-wing extremists access to shaping EU policy bears considerable risks for the EU’s future, as the integration of extremist parties has failed as a strategy for containing them. Therefore, Manfred Weber should stop repeating mistakes at the EU level that have already been committed in several member states.

Despite the support for the EU’s competitiveness agenda and the call for a more sovereign Europe, the current German government has not developed a vision for the future of Europe that could guide its EU policy. Especially during the upcoming negotiations on the Multiannual Financial Framework (MFF) for the years 2028 to 2034, it will be necessary to develop a clear perspective for EU policy beyond deregulation if the next MFF is to strengthen the EU’s geopolitical actorness.

Germany needs less “Alleingänge” and more inclusiveness

Alleingänge, unilateral decisions that do not consider effects on partners, have become a key element of the EU policy of multiple German governments. Merz has created a new variant of it, the declaratory Alleingang, where the German chancellor announces European policy objectives or even achievements without having the necessary support. Liana Fix has recently warned that rearmament is on course to become Germany’s next Alleingang describing nightmare scenarios of a return to balance of power politics in Europe, which could result from it.

To avoid this and further Alleingänge, the German government should return to the long established, but recently neglected tradition of inclusive consultations with all EU member states. Considering their views is the first step to building support coalitions for German initiatives. The investment in long-term trust building with European partners is worth the investment and key to German leadership in the EU.

Julian Plottka is a Scientific Senior Project Manager at the Institut für Europäische Politik (IEP) in Berlin.

This article was first published in the Berlin Perspectives series of the Institut für Europäische Politik (IEP).

Pictures: Ursula von der Leyen and Friedrich Merz: European People's Party [CC BY 2.0], via Wikimedia Commons; portrait Julian Plottka: private [all rights reserved].

EU to go: Die neue Bundesregierung – was erwartet Europa?

In der Podcastserie „EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ präsentiert das Jacques Delors Centre kompakte Hintergründe zur Europapolitik. Einmal im Monat analysieren Moderatorin Thu Nguyen und ihre Gäste in 20 bis 30 Minuten ein aktuelles Thema.

„EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ erscheint hier im Rahmen einer Kooperation mit dem Jacques Delors Centre. Er ist auch auf der Homepage des Jacques Delors Centre selbst sowie auf allen bekannten Podcast-Kanälen zu finden.

Deutschland steht unter Druck – wirtschaftlich, sicherheitspolitisch und in der europäischen Zusammenarbeit. Kann die neue Bundesregierung unter Friedrich Merz liefern, was Europa braucht? Am Abend vor der holprigen Kanzlerwahl diskutierte Thu Nguyen diese Frage mit Johannes Lindner, Co-Direktor des Jacques Delors Centre, und einem besonderen Gast: Katarina Barley, Vizepräsidentin des Europäischen Parlaments.

Zum Anlass der 50. Folge des „EU to go“-Podcasts erzählte die SPD-Chefverhandlerin für Europa vor einem Live-Pubulikum an der Hertie School in Berlin von den Koalitionsverhandlungen und erklärte, was die EU von der neuen Regierung erwartet und was sie zu erwarten hat. Außerdem geht es um die deutsche Perspektive auf die wichtigsten Zukunftsfragen der EU: Wie positioniert sich Deutschland zukünftig zur Migrationsdebatte? Wo bleiben offene Fragen, wenn es etwa um europäische Wettbewerbsfähigkeit oder den EU-Haushalt geht? Wie wird sich die neue Regierung für die Rechtstaatlichkeit einsetzen? Und nicht zuletzt: Wie lässt sich mit dem Erstarken demokratiefeindlicher Kräfte umgehen – in der Politik, aber auch in der Gesellschaft und im Alltag?

EU to go: Europas Wirtschaft und Deutschlands Beitrag

In der Podcastserie „EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ präsentiert das Jacques Delors Centre kompakte Hintergründe zur Europapolitik. Einmal im Monat analysieren Moderatorin Thu Nguyen und ihre Gäste in 20 bis 30 Minuten ein aktuelles Thema.

„EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ erscheint hier im Rahmen einer Kooperation mit dem Jacques Delors Centre. Er ist auch auf der Homepage des Jacques Delors Centre selbst sowie auf allen bekannten Podcast-Kanälen zu finden.

Die Diagnose, die Enrico Letta und Mario Draghi in ihren Berichten zur wirtschaftlichen Lage der EU gestellt haben, trifft insbesondere auch auf Deutschland zu: Ein hoher Transformationsdruck, eine lähmende Bürokratie, unzureichende Verteidigungsfähigkeit und ein geringes Produktivitätswachstum. Nun hat der alte Deutsche Bundestag mit einer Mehrheit von Union, SPD und Grünen ein Sondervermögen für Infrastruktur beschlossen und die Schuldenbremse für Verteidigungsausgaben über ein Prozent des BIP ausgesetzt, um diese Herausforderungen angehen zu können.

Angesichts des geopolitischen Drucks und der veränderten Sicherheitslage eine Erleichterung für Deutschland – aber auch für Europa? Thu Nguyen bespricht gemeinsam mit Nils Redeker, stellvertretender Direktor des Jacques Delors Centre, und Philipp Jäger, Experte für Klima- und Wirtschaftspolitik, welchen Investitionsspielraum sich Deutschland geschaffen hat. Wie gut lassen sich die neuen Verteidigungsausgaben mit den EU-Fiskalregeln vereinbaren? Kann der geplante Bürokratieabbau, mit dem auch Friedrich Merz Wahlkampf machte, wirklich Investitionen beschleunigen – oder dient er nur als Deckmantel, um Klima- und Umweltstandards abzubauen? Und was genau bedeutet „Whatever it takes“ für das wirtschaftsstärkste Mitgliedsland der EU?

A new German EU policy: Merz’s intergovernmentalism or von der Leyen’s supranationalisation?

Deutsch

By Julian Plottka

The European policy positions of the CDU under Friedrich Merz are a far cry from Helmut Kohl’s federalism.

Expectations at home and abroad regarding the European policy of the potential new German federal government could hardly be further apart: After the traffic light coalition failed to take the initiative in European policy due to internal conflicts, Germany’s European partners have high expectations for the new German government. It shall finally take on a leading role in the EU and launch initiatives to enable the Union to master current political, most notably geopolitical challenges. Expectations range from a revitalisation of the Franco-German engine to a fundamental reform of asylum and migration policy, more support for Ukraine and a strengthening of European competitiveness.

Meanwhile in the 2025 federal election campaigns, the salience of European policy was very low. The pro-European parties’ positions on European policy are changing in a pattern that has been observed since the end of the 1990s: Traditionally, the conservative CDU (EPP) was home to federalist positions in the German party system. On the left side of the party system, the SPD (PES) and, since the 1980s, Bündnis 90/Die Grünen (EGP) were more sceptical concerning liberalisation in the Common Market.

Changing party positions on EU policy

However, since the end of the permissive consensus in the early 1990s, parties on both sides changed their positions. The conservatives have put the principle of subsidiarity and de-bureaucratisation at the centre of their European policy agenda and support an increasingly intergovernmental approach to European integration. The 2025 demand for “[m]ore Europe only where Europe creates added value for all” is far away from the previously federalist CDU of Helmut Kohl.

Today, federalist positions have their home with Bündnis 90/Die Grünen and the SPD. The former’s election manifesto calls for a federal European republic with a constitution, while the latter supports a new European convention for treaty reform. Being long-term supporters of European integration in the Common Market, the current position of the liberal FDP (ALDE) on the future of the EU is quite close to the social-democratic and Green visions for the Union.

Additionally, European policy has become much more polarised in Germany during the last three decades. The pro-European parties face increasingly vocal European-sceptic parties on the left and the right of the political spectrum, making it more difficult to launch pro-European policy initiatives. Their diverging views on intergovernmental or supranational approaches to European integration also complicate the chance of a CDU-led German government to take the initiative on the EU level.

Options for the new German government

The new German government has at least three options to meet its international partners’ expectations for German impetus to EU policies. First, the new government could return to Germany’s traditional “Leitbilder”-driven approach to European policy. Second, the new government could develop a new intergovernmental approach, which has never been spelled out so far. Third, German leadership could come from the Berlaymont, with German support by Manfred Weber (CSU/EPP) in the European Parliament and Friedrich Merz (CDU/EPP) in the German Federal Chancellery.

First, the traditional German approach to supranational integration would be in line with the SPD’s party manifesto. The German government’s European policy has been characterised by Leitbilder (visions) such as the “United States of Europe”, which not only set goals but also legitimise policies. Since for Germany, the transfer of competences to the supranational level was always associated with regaining international actorness, the federal governments were prepared to make extensive concessions to the partner states in order to enable reforms and deepen European integration. A strong emphasis on the principle of subsidiarity, limiting the transfer of national competences to the EU, contradicts this approach to European policy. It used to focus on strengthening the level of policy making which can pursue a certain policy most effectively.

A turn towards flexible intergovernmental coalitions?

Since the end of the 1990s, Germany’s European policy is increasingly led by national interests. In a famous speech at the College of Europe, former German Chancellor Angela Merkel outlined the so-called “Unionsmethode” as a new approach to German European policy. However, it has never been fully spelled out what it means and how it differs from intergovernmentalism. Such a new approach would be the second option for the new German government. 

In a paper for the ECFR, Timo Lochocki has shown what this might look like, detecting a generational change in the second row of the CDU that has resulted in a new approach to European policy. Elements of such a new approach are a stronger focus on Germany’s short-term advantages, which are achieved on the basis of flexible coalitions with partner states. This would be a departure from the model of supranational integration. Progress towards integration can only be expected as unintended side effects of such flexible coalitions. From the perspective of those conducting negotiations at EU level, such a bi- or minilateralisation of German European policy may be tempting, as there is no need to overcome resistance by other member states, it can simply be circumvented.

Putting von der Leyen centre stage?

A third option for a new German European policy puts the European Commission under its President Ursula von der Leyen (CDU/EPP) centre stage. Supported by Manfred Weber as chair of the Group of the European People’s Party in the European Parliament and soon by a potential new German Chancellor Friedrich Merz, she started her second term in office with the aim of following a more conservative agenda. The composition of the European Commission, the allocation of dossiers and von der Leyen’s political guidelines for her second term of office have a clear conservative profile with priorities such as competitiveness, defence and security as well as reducing bureaucracy. The idea of a “more feminine, greener, and more digital” Commission and the Conference on the Future of Europe, both key slogans of 2019, are a thing of the past.

A conservative German Chancellor could play a key role in the implementation of this programme. As the Commission takes a lead even in intergovernmental policy areas such as the Common Security and Defence Policy, it is unlikely that a single head of state or government will soon reclaim the agenda setting role from her.

Commission agenda-setting on defence policy

This was particularly evident in the EU’s most recent reaction to the turbulence in international relations following the failed meeting between Ukrainian President Volodymyr Zelensky and his US counterpart Donald Trump. The EU’s first reaction was the announcement of an 800 billion euros investment plan in defence by the President of the European Commission. In a letter to the heads of state or government, she presented her further proposals for strengthening European defence policy.

For the most part, the conclusions of the European Council of 6 March 2025 read like a confirmation of the Commission President’s agenda. The heads of state or government hardly added any additional impetus of their own. Only the list of capability development priorities and the request to European NATO members to coordinate within the EU framework before the next NATO summit have no direct reference to the European Commission. All other decisions of the European Council are either based on Commission initiatives or are addressed to the Commission.

Published on 19 March 2025, the Joint Communication on defence not only proposes concrete measures to strengthen European defence, but announces the publication of an additional “European Armament Technology Roadmap” and a “Joint Communication on Military Mobility” as the next steps on how the Commission will shape the EU’s defence policy agenda. In its conclusions of 20 March 2025, the European Council again invites the legislatives bodies of the EU to take forward the recent Commission initiatives, while it does not propose any intergovernmental initiatives to strengthen European defence.

To be successful, Merz needs to break with his party manifesto

A new conservative German Chancellor is in a difficult position. He will only be able to meet international expectations for a revived German European policy when he breaks with the approach to European integration as presented in the conservative party manifesto. A more intergovernmental approach to European policy will only replicate deadlocks in European policy, which, for example, prevented a reform of the Common European Asylum System for nearly ten years.

Such approaches of using flexible coalitions are not new in international politics but have become en vogue in recent years. In the past, they have often been unsuccessful. Consider, for example, the British government’s failed attempt to divide the EU-27 member states during the Brexit negotiations. The EU was successful in the Brexit negotiations, because it rallied behind a common position.

In order to overcome deadlocks in European policy and effectively address current challenges, a new German European policy has to become again more supranational: either in a supportive role for the Commission agenda or with an own supranational agenda. The fragmentation of international negotiations or European policy is hardly suitable for tackling the tasks ahead.

Back to the roots of conservative German EU policy

Instead, German European policy needs an integrative approach that succeeds in winning over its partner states for European initiatives. Many EU member states seek guidance from the German government on European policy issues that are of secondary importance to them. While doing it alone on European policy has become fashionable for German governments in recent decades, the next one should reverse this trend and return to the roots of conservative German European policy. It must once again engage more closely with its European partners, take note of their interests and positions and, in the best-case scenario, integrate them into joint initiatives.

Based on the mutual acknowledgement of different interests, a comprehensive reform package, with defence at its core, would create considerably more room for negotiation and potential for compromise. In view of the current shift in the political centre of the EU towards the east and north, a revival of the Weimar Triangle – as proposed in the election manifestos of all pro-European parties – is an obvious basis for such initiatives. Proposals which are a compromise between Germany, France, and Poland have good chances of also finding support among other member states.

Julian Plottka is a Senior Scientific Project Manager at the Institut für Europäische Politik (IEP) in Berlin.

This is a shortened and revised version of an article previously published in German on this blog.

Pictures: Merz: European People’s Party [CC BY 2.0], via Wikimedia Commons; portrait Julian Plottka: private [all rights reserved].

Eine neue deutsche Europapolitik: Merz’scher Gaullismus oder Supranationalisierung von der Leyens?

English

Von Julian Plottka

Die europapolitischen Positionen der CDU unter Friedrich Merz sind vom Föderalismus Helmut Kohls weit entfernt.

Die Erwartungen, die im In- und Ausland an die Europapolitik der potenziellen neuen deutschen Bundesregierung gerichtet werden, könnten kaum weiter auseinanderliegen: Nach der fehlenden europapolitischen Initiative der Ampel-Regierung mit ihren erheblichen internen Abstimmungsproblemen, gerade auch in der Europapolitik, sind die Erwartungen in den europäischen Partnerstaaten riesig. Endlich solle die deutsche Bundesregierung eine führende Rolle in der Europapolitik einnehmen und Initiativen anstoßen, um die EU zu befähigen, die aktuellen politischen, besonders die geopolitischen Herausforderungen zu meistern. Die Hoffnungen reichen von einer Wiederbelebung des deutsch-französischen Motors über eine grundlegende Reform der Asyl- und Migrationspolitik und mehr Unterstützung für die Ukraine bis hin zur Stärkung der europäischen Wettbewerbsfähigkeit.

Im Bundestagswahlkampf hat die Europapolitik hingegen kaum eine Rolle gespielt. Zwar ist den Parteien zuzugestehen, dass sie nur wenig Zeit hatten, ihre Wahlprogramme zu verfassen. Es ist aber ein deutliches Zeichen, dass nur die Programme von SPD (SPE) und Bündnis 90/Die Grünen (EGP) über eigenständige Europakapitel verfügen. CDU/CSU (EVP), FDP (ALDE), Die Linke (EL) sowie BSW (–) und AfD (ESN) haben auf separate Europaprogramme verzichtet und europapolitische Vorhaben nur im Rahmen anderer Kapitel erwähnt.

Veränderte Positionen der Bundestagsparteien

Während die Salienz der Europapolitik im vergangenen Bundestagswahlkampf sehr gering war, fügen sich die Wahlprogramme der Parteien in ein seit Ende der 1990er Jahre zu beobachtendes Muster. Die europapolitischen Positionen der pro-europäischen Parteien verändern sich: Traditionell war im deutschen Parteiensystem die CDU als Partei Konrad Adenauers Heimat föderalistischer Positionen. Noch in den 1990er Jahren gehörten die Vereinigten Staaten von Europa zur konservativen Programmatik. Im linken Spektrum des Parteiensystems standen die SPD sowie seit den 1980er Jahren auch Bündnis 90/Die Grünen der mit der Marktintegration verbundenen Liberalisierung skeptischer als die CDU gegenüber.

Seit dem Ende des permissiven Konsenses – der unkritischen Europatoleranz in der Bevölkerung, die die europäische Integration bis Anfang der 1990er Jahre getragen hatte – kommt es jedoch zu einer Veränderung der europapolitischen Leitbilder auf beiden Seiten des pro-europäischen politischen Spektrums, verbunden mit einer langsam zunehmenden Polarisierung.

Wachsender Intergouvernementalismus der CDU

Auf der einen Seite rückt die CDU seit fast 30 Jahren das Subsidiaritätsprinzip und Entbürokratisierung in das Zentrum ihrer europapolitischen Forderungen und vertritt eine zunehmend intergouvernementale Perspektive. In diesem Wahlkampf hat dies fast schon Anklänge an ein gaullistisches „Europa der Vaterländer“ angenommen. Die Forderung nach „[m]ehr Europa nur dort, wo Europa einen Mehrwert für alle schafft“, ist von der föderalistischen CDU unter Helmut Kohl weit entfernt.

Diese Positionen haben heute ihre Heimat bei Bündnis 90/Die Grünen und der SPD gefunden, die in ihren Wahlprogrammen eine föderale Republik mit einer Verfassung bzw. einen Konvent zur Vertragsreform forderten. Zwar spricht sich auch die CDU für eine EU-Reform mit dem Ziel von mehr Handlungsfähigkeit aus, aber nur SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP machen konkrete Vorschläge, wie diese erreicht werden soll.

Diese im Kern pro-europäischen Parteien werden von einem anti-kapitalistischen weichen Europaskeptizismus der Linken und einem nationale Souveränität über Handlungsfähigkeit stellenden harten Europapopulismus der AfD und des BSW von rechts flankiert.

Nationale Interessen statt europapolitischer Leitbilder

Will eine neue von der CDU geführte Bundesregierung vor dem Hintergrund dieser intergouvernementalen Parteiprogrammatik die Initiative ergreifen, müsste sie einen neuen Ansatz in der deutschen Europapolitik entwickeln und mit deren etablierten Leitbildern brechen. Traditionell war die Europapolitik der deutschen Bundesregierung von Leitbildern wie den „Vereinigten Staaten von Europa“ geprägt, die nicht nur Ziele vorgeben, sondern Politik auch argumentativ legitimieren. Da für Deutschland die Abgabe von Kompetenzen an die supranationale Ebene stets mit der Rückgewinnung von internationaler Handlungsfähigkeit verbunden war, waren die Bundesregierungen zu umfangreichen Zugeständnissen an die Partnerstaaten bereit, um Reformen und Integrationsfortschritte zu ermöglichen.

Das hat sich geändert. Zwar hat bisher keine Bundesregierung mit diesen Leitbildern gebrochen, jedoch gab es seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon 2009 keine umfassenden Reforminitiativen deutscher Regierungen mehr. Im Bereich der Sekundärrechtsetzung ist die deutsche Europapolitik sogar bereits seit Ende der 1990er Jahre zunehmend von der Vertretung nationaler Interessen und von europapolitischen Alleingängen deutscher Bundesregierungen geprägt.

Flexible Koalitionen als Lösung?

Der Politikwissenschaftler Timo Lochocki schreibt diesen möglichen Wechsel im europapolitischen Ansatz der kommenden Bundesregierung nicht Friedrich Merz zu, der noch vom alten Ansatz geprägt sei, sondern einem generationellen Wechsel in der zweiten Reihe der CDU. Elemente eines solchen neuen Ansatz deutscher Europapolitik seien eine stärkere Ausrichtung auf kurzfristige Vorteile Deutschlands, die die neue Bundesregierung versuche, auf Basis flexibler Koalitionen mit Partnerstaaten zu erreichen. Dies wäre ein Abwenden vom Modell supranationaler Integration. Integrationsfortschritte seien nur noch als nicht intendierte Nebeneffekte solcher flexiblen Koalitionen zu erwarten. Aus Sicht der Personen, die auf EU-Ebene die Verhandlungen führen, mag ein solche Bi- oder Minilateralisierung deutscher Europapolitik verlockend sein. Widerstände anderer Mitgliedstaaten müssten nicht überwunden, sondern könnten einfach umgangen werden.

Indessen: Der Ansatz, auf flexible Koalitionen von Mitgliedstaaten statt auf die EU insgesamt zu setzen, ist nicht neu. In der internationalen Politik scheinen solche Ansätze in den letzten Jahren en vogue zu werden, sie waren in der Vergangenheit oft nicht erfolgreich. Man denke etwa an den gescheiterten Versuch der britischen Regierung, die EU-27-Mitgliedstaaten bei den Verhandlungen über den Brexit auseinanderzudividieren, oder an die Erwartungen, dass auch die Trump-Administration lieber Verhandlungen mit einzelnen Mitgliedstaaten, statt mit der EU auf Augenhöhe führen wird.

Die Fragmentierung internationaler Verhandlungen oder der Europapolitik ist kaum geeignet, die anstehenden Aufgaben zu bewältigen. Die deutsche Europapolitik benötigt vielmehr einen integrativen Ansatz, dem es gelingt, die Partnerstaaten für europäische Initiativen zu gewinnen, statt mit flexiblen Koalitionen punktuelle Lösungen anzustreben. Für ein solches Klein-Klein sind die aktuellen Herausforderungen einfach zu groß.

Größere Reformpakete bieten mehr Kompromissmöglichkeiten

Eine bessere Pflege der bilateralen Beziehungen Deutschlands zu seinen EU-Partnerstaaten kann aber durchaus helfen, solche integrativen Initiativen anzustoßen. Viele EU-Mitgliedstaaten suchen durchaus Orientierung an der Position der deutschen Bundesregierung zu europapolitischen Themen, die für die Partnerregierungen von nachrangiger Bedeutung sind. Angesichts der in den letzten Jahrzehnten zunehmenden Beispiele europapolitischer Alleingänge deutscher Bundesregierungen bedarf es hier einer europapolitischen Umkehr und keiner Fortentwicklung dieses Trends. Die neue Bundesregierung muss wieder stärker auf ihre europäischen Partner eingehen, deren Interessen und Positionen zur Kenntnis nehmen und im günstigsten Fall in gemeinsame Initiativen integrieren.

Themenspezifische Initiativen und flexible Koalitionen bieten dabei wenig Spielraum, um Zugeständnisse einzelner Regierungen zu erreichen. Ein umfassendes, Politikbereiche übergreifendes Reformpaket würde erheblich mehr Verhandlungsmasse und Potenzial für Kompromisse schaffen. Angesichts der aktuellen Verschiebungen des politischen Zentrums der EU gen Osten und Norden böte sich eine Wiederbelebung des Weimarer Dreiecks als Basis für solche Initiativen an, die auch von allen Parteien im Bundestagswahlkampf gefordert wurde. Initiativen, die zwischen Deutschland, Frankreich und Polen kompromissfähig sind, haben gute Aussichten, auch unter weiteren Mitgliedstaaten Unterstützung zu finden.

Nationale Europakoordinierung: Herausforderung „German Vote“

Voraussetzung dafür, dass die neue deutsche Bundesregierung im Rahmen des Weimarer Dreiecks Initiativen ergreift, ist jedoch, dass sie sich auch intern auf eine Position einigen kann. War die Ampel-Koalition noch mit dem Versprechen einer besseren europapolitischen Koordinierung angetreten, schlug in der gerade ablaufenden Legislaturperiode die Kritik am „German Vote“, der Enthaltung der Bundesregierung im Rat der EU aufgrund fehlender Einigung auf eine Position, selbst medial hohe Wellen und wurde von der kommenden Kanzlerpartei aufgegriffen.

Laut dem EU Council Monitor der Stiftung Wissenschaft und Politik rangiert Deutschland mit seiner Anzahl an Enthaltungen eher im Mittelfeld. Der Politikwissenschaftler Andreas Wimmel hat jedoch gezeigt, dass die Anzahl der „German Votes“ angesichts der deutschen Verhandlungsmacht in Brüssel erheblich ist und auf Defizite in der europapolitischen Koordinierung deutet.

Ob eine Zentralisierung der europapolitischen Koordinierung im Bundeskanzleramt, wie sie sich unter einer CDU-geführten Bundesregierung anzudeuten scheint, geeignet ist, das strukturelle Problem zu lösen, ist allerdings fraglich. Die Funktionslogik von Koalitionsregierungen und das Ressortprinzip stehen dem entgegen. Diese zentripetalen Kräfte zu überwinden, wird sehr viel europapolitisches Verhandlungsgeschick im Kanzleramt erfordern. Die Richtlinienkompetenz kann hier nur als letztes Mittel in extremen Ausnahmesituationen gewählt werden, sonst verliert der neue Kanzler seine Autorität noch schneller als der aktuelle.

Die Rolle der Europäischen Kommission

Selbst wenn der neuen Bundesregierung eine effizientere interne Koordinierung gelingt und sie es vermag, die europäischen Partnerstaaten besser einzubinden, ist nicht ausgemacht, dass es einem möglichen Kanzler Merz mit einem intergouvernementalen Ansatz gelingt, Impulse in der Europapolitik zu setzen. Die hängt maßgeblich noch von einem weiteren Akteur ab: der Europäischen Kommission unter ihrer Präsidentin Ursula von der Leyen (CDU/EVP). Diese ist – unterstützt von Manfred Weber (CSU/EVP) als Vorsitzendem der Fraktion der Europäischen Volkspartei im Europäischen Parlament – ihre zweite Amtszeit mit dem Ziel angetreten, der Politik der EU ein stärker konservatives Profil zu geben.

Wirtschaft
Henna Virkkunen	Vizepräsidentin für Technologische Souveränität, Sicherheit und Demokratie
Ekaterina Sachariewa	Startups, Forschung und Innovation
Valdis Dombrovskis	Wirtschaft und Produktivität; Umsetzung und Vereinfachung
Maria Luís Albuquerque	Finanzdienstleistungen, Spar- und Investitionsunion
Außenbeziehungen
Andrius Kubilius	Verteidigung und Weltraum
Dubravka Šuica	Mittelmeerraum
Jozef Síkela	Internationale Partnerschaften
Nachhaltigkeit
Apostolos Tzitzikostas	Nachhaltiger Verkehr und Tourismus
Wopke Hoekstra	Klima, Netto-Null-Emissionen und sauberes Wachstum
Jessika Roswall	Umwelt, resiliente Wasserversorgung und wettbewerbsfähige Kreislaufwirtschaft
Costas Kadis	Fischerei und Meere
Weitere Ressorts
Christophe Hansen	Landwirtschaft und Ernährung
Magnus Brunner	Inneres und Migration
Piotr Serafin	Haushalt, Betrugsbekämpfung und öffentliche Verwaltung

Tabelle 1: Konservative Portfolios in der Europäischen Kommission (2024-29).

Dies zeigt sich schon an der Zusammensetzung der Europäischen Kommission: Politiker:innen aus der Europäischen Volkspartei verantworten für eine konservative Programmatik entscheidende Dossiers wie Sicherheit, Landwirtschaft, Migration und Haushalt. Zudem sind die Themencluster Wirtschaft, Außenbeziehungen und Nachhaltigkeit mit EVP-Politiker:innen besetzt (siehe Tabelle 1). Der letzte Cluster ist insbesondere für die anvisierte Überarbeitung des European Green Deal von entscheidender Bedeutung.

Auch von der Leyens politische Leitlinien für ihr zweite Amtszeit haben mit Themen wie Wettbewerbsfähigkeit, Verteidigung und Sicherheit sowie Bürokratieabbau klar konservative Prioritäten. „Weiblicher, grüner, digitaler“ und die europäische Zukunftskonferenz, zentrale Schlagworte von 2019, gehören der Vergangenheit an.

Von der Leyen bestimmt zunehmend die Agenda

Bei der Umsetzung dieses Programms wird ein konservativer deutscher Bundeskanzler einer Schlüsselfunktion einnehmen. Ob es Friedrich Merz jedoch, die Handlungsprärogative von der Präsidentin der Europäischen Kommission übernehmen wird, ist eine offene Frage. Selbst in einem so intergouvernementalen Bereich wie der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik gelingt es von der Leyen inzwischen, die Agenda zu bestimmen.

Dies zeigte sich besonders deutlich bei der jüngsten Reaktion der EU auf die außenpolitischen Turbulenzen in den USA nach dem gescheiterten Treffen zwischen dem ukrainischen Präsidenten Wolodymyr Selenskyj und seinem US-amerikanischen Gegenpart Donald Trump. Die erste Reaktion der EU darauf war die Ankündigung der Kommissionspräsidentin, dass Europa 800 Milliarden Euro in Verteidigung investieren werde. In einem Brief an die Staats- und Regierungschef:innen legte sie ihre weiteren Vorschläge zur Stärkung der europäischen Verteidigungspolitik vor.

Supranationalisierung statt deutscher Führung?

Die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 6. März 2025 lesen sich über weite Strecken nur noch wie eine Bestätigung der Agenda der Kommissionspräsidentin. Eigene Impulse haben die Staats- und Regierungschefs im EU-Rahmen kaum hinzugefügt. Lediglich die Liste mit Prioritäten der Fähigkeitsentwicklung sowie die Aufforderung an die europäischen NATO-Mitglieder, sich vor dem nächsten NATO-Gipfel im EU-Rahmen abzustimmen, haben keinen direkten Bezug zur Europäischen Kommission. Alle anderen Beschlüsse des Europäischen Rates gehen entweder auf Kommissionsinitiativen zurück oder sind an diese gerichtet. Der Vier-Punkte-Plan des französischen Präsidenten Emmanuel Macron (RE/–) und des britischen Premierministers Keir Starmer (Labour/SPE) wiederum entstammt einem NATO-ohne-USA-Rahmen und ist bisher auch weitestgehend eine Ankündigung geblieben.

Dies deutet darauf hin, dass es seit Langem erstmals wieder zu einer weiteren Supranationalisierung der EU kommen könnte – statt auf eine Wiederkehr deutscher Führung wie ehedem in der Krise in der Eurozone. Dass Deutschland zeitgleich auch innenpolitisch die Relikte der Merkel’schen Austeritätspolitik abräumt, ist dabei ein ironischer Zufall.

Vorschläge der Kommission	Schlussfolgerungen des Europäischen Rates
Finanzierungsinstrument in Höhe von 150 Mrd. Euro	Finanzierungsinstrument in Höhe von 150 Mrd. Euro
Aktivierung der nationalen Ausweichklausel des Stabilitäts- und Wachstumspakts	Aktivierung der nationalen Ausweichklausel des Stabilitäts- und Wachstumspakts
Prüfung der Nutzung von Kohäsionsmitteln für Verteidigungsausgaben	Beschleunigung der Mobilisierung der erforderlichen Instrumente und Finanzmittel
	Vorschlag zusätzlicher Finanzierungsquellen für die Verteidigung auf EU-Ebene
Erweiterung des Finanzierungsrahmens der Europäischen Investitionsbank (EIB)	Anpassung der Finanzierungsinstrumente der Europäischen Investitionsbank (EIB)
Mobilisierung privaten Kapitals	Mobilisierung privaten Kapitals
	Auflistung von Prioritäten zur Verbesserung militärischer Fähigkeiten
	Wichtigkeit gemeinsamer Beschaffung, Aufforderung an Verteidigungsagentur und Mitgliedstaaten zur Überprüfung von Verfahren
	Finanzierung von Forschung und Entwicklung aus dem Verteidigungsfonds
	Vereinfachung des rechtlichen und administrativen Rahmens für Vergaben
	Abstimmung der NATO-Mitglieder innerhalb der EU vor dem NATO-Gipfel
Weißbuch Verteidigung	Weißbuch Verteidigung der Kommission
European Defence Industrial Strategy (EDIP-Verordnung)	European Defence Industrial Strategy (EDIP-Verordnung)

Tabelle 2: Verteidigungspolitische Initiativen der EU im März 2025.

Julian Plottka ist Senior Scientific Project Manager am Institut für Europäische Politik (IEP) in Berlin.

Bilder: Merz: European People’s Party [CC BY 2.0], via Wikimedia Commons; Porträt Julian Plottka: privat [alle Rechte vorbehalten].