Eine Ausweitung von EU-Mehrheitsentscheiden liegt im Interesse der kleinen Mitgliedstaaten

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Von Manuel Müller

Dass kleine Staaten große zur Beteiligung an Politikmaßnahmen zwingen können, kommt abseits von EU-Mehrheitsentscheiden nur selten vor.

Am 1. September veröffentlichte eine Gruppe von elf EU-Mitgliedstaaten ein gemeinsames Schreiben, in dem sie sich für eine Überwindung obstruktiver Vetos in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik einsetzt. Die Vorschläge sind recht moderat und zielen mehr auf eine Veränderung der politischen Praxis als der formalen Rechtsgrundlagen ab; immerhin aber regen die elf auch einen verstärkten Einsatz von Mehrheitsentscheiden auf Grundlage der Passerelle-Klausel an.

Die Liste der Unterzeichnerstaaten deckt sich weitgehend mit den Mitgliedern der 2023 gegründeten informellen „Freundesgruppe für qualifizierte Mehrheitsabstimmungen in der GASP“. Und in beiden zeigt sich ein auffälliges Ungleichgewicht: An der Initiative beteiligt sind sechs der neun größten Mitgliedstaaten (Deutschland, Frankreich, Spanien, Rumänien, Niederlande, Belgien) – aber nur zwei der neun kleinsten (Slowenien und Luxemburg).

Müssen kleine Länder fürchten, von großen überstimmt zu werden?

Große Mitgliedstaaten drängen auf mehr Mehrheitsentscheide, kleine beharren auf dem nationalen Vetorecht: Dieses Schema ist in den letzten Jahren für EU-Reformdebatten typisch geworden, nicht nur in der gemeinsamen Außenpolitik. Das zentrale Argument der großen Länder ist dabei die Handlungsfähigkeit der Union als Ganzes. Die Position der kleinen Staaten hingegen wird üblicherweise mit ihrer Sorge um die nationale Souveränität begründet. Ohne die Zuflucht ins nationale Veto, so die Befürchtung, würden die kleinen Länder Gefahr laufen, systematisch von den großen überstimmt und bei der Meinungsbildung übergangen zu werden. Aber wäre das wirklich der Fall?

Eine Auswertung der öffentlichen Abstimmungen im EU-Rat 2025/26 zeigt ein ganz anderes Bild. In den Politikbereichen, in denen es schon heute Mehrheitsabstimmungen gibt, enden keineswegs regelmäßig die Kleinen in der Minderheit. Größe scheint insgesamt kein Schlüsselfaktor zu sein; nach Ungarn zählen Spanien und Deutschland zu den Mitgliedstaaten, die am häufigsten überstimmt werden.

Diese Zahlen sind für sich allein zwar nur begrenzt aussagekräftig: Kompromisse werden im Rat üblicherweise erst dann zur Abstimmung gestellt, wenn die Mehrheit dafür bereits sicher feststeht. Ob eine Regierung dann dem Kompromiss folgt oder sich überstimmen lässt, hat oft mehr symbol- als machtpolitische Hintergründe. Dennoch ist festzuhalten: EU-Mehrheitsentscheide liegen strukturell nicht unbedingt im Interesse der größeren Mitgliedstaaten – sondern eher in dem der kleineren.

Vetorechte zementieren traditionelle Machtungleichgewichte

In der traditionellen internationalen Beziehungen spielen Machtungleichgewichte zwischen Ländern eine wichtige Rolle. Große Staaten können auf unterschiedliche Weise Druck auf kleine Staaten ausüben und sie zur Beteiligung an Politiken zwingen, die die kleinen Staaten eigentlich ablehnen. Das Gegenteil ist hingegen selten der Fall: Wenn große Staaten eine Politikmaßnahme ablehnen, werden sie sich nicht daran beteiligen. Und ohne die (wirtschaftlichen, diplomatischen, militärischen) Ressourcen der großen Länder sind viele internationale Politikmaßnahmen von vornherein zum Scheitern verurteilt.

Mehrheitsabstimmungen im EU-Rat heben diese Logik wenigstens teilweise auf. Auch hier haben die großen Länder in den Verhandlungen ein stärkeres Gewicht als die kleinen, sowohl aufgrund ihrer größeren Ressourcen als auch durch die Stimmgewichtung bei Abstimmungen. Aber für die Bildung von Mehrheiten sind die großen Länder eben auch darauf angewiesen, kleine mit an Bord zu holen. Und wenn es einen breiten Konsens unter den Kleinen gibt, dann können diese sogar die Großen überstimmen und dazu zwingen, sich an Politiken zu beteiligen, die diese nicht von vornherein unterstützen.

EU-Politikfelder mit Einstimmigkeitsregeln folgen hingegen eher der Logik traditioneller zwischenstaatlicher Politik. Drohen große Mitgliedstaaten hier mit einem Veto, so können die Kleinen dagegen allein in der Regel wenig ausrichten. Das Veto kleinerer Länder lässt sich hingegen oft umgehen, wie etwa der Umgang mit Viktor Orbáns Ungarn gezeigt hat. In der Praxis wird das Beharren auf nationalen Vetorechten vor allem zu einer zunehmenden Normalisierung flexibler intergouvernementaler „Koalitionen der Willigen“ führen, in denen die Großen sich auf eine gemeinsame Linie einigen und dann so viele Kleine um sich versammeln wie möglich – wobei aber jeder einzelne kleine Staat letztlich verzichtbar ist und übergangen werden kann.

Mehr Mehrheitsverfahren würden die kleinen Staaten stärken

Bemerkenswerterweise waren sich die kleinen Staaten dieser Gefahr in den Anfangsjahren der europäischen Integration sehr bewusst. Während der Krise des leeren Stuhls 1965/66 war es das große und mächtige Frankreich, das auf dem Erhalt nationaler Vetorechte beharrte. Die kleinen Benelux-Staaten hingegen befürchteten ein „deutsch-französisches Direktorium“ und setzten deshalb auf Mehrheitsentscheide im Rat sowie eine starke Europäische Kommission, die das gemeinsame europäische Gesamtinteresse im Blick behalten würde.

Auch heute gilt: Die Abschaffung von Einstimmigkeitsverfahren ist für kleine EU-Staaten die beste Möglichkeit, ihre nationale Souveränität zu wahren. Gerade kleinen Ländern muss an einer handlungsfähigen EU gelegen sein, etwa zum Schutz gegen äußere Bedrohungen oder zur Förderung des Binnenmarktes. Zugleich wäre eine Rückkehr zu einem intergouvernementalen „Konzert der Mächte“, in dem die großen Länder den Ton angeben, mit Sicherheit nicht in ihrem Interesse. Wenn kleine Länder sich dauerhaft Gehör verschaffen wollen, dann sollten sie deshalb bereit sein, in möglichst vielen Politikbereichen auf ihr nationales Veto zu verzichten, und im Gegenzug erreichen, dass die Großen dasselbe tun.

Manuel Müller ist ein in Helsinki ansässiger Europawissenschaftler und Herausgeber des Blogs „Der (europäische) Föderalist“.

Dieser Artikel erschien zuerst als Kolumne im Newsletter Europe.Table und ist auch auf der Website von Table.Briefings zu finden.

Bilder: Gullivers Reisen: Unbekannter Urheber, aus Gulliver’s Travels: Coloured Picture Book for the Nursery, 1883 [Public Domain], via Wikimedia Commons; Porträt Manuel Müller: Finnish Institute of International Affairs [alle Rechte vorbehalten].