Samstag, 12. Oktober 2019

Macht zu blockieren, Macht zu gestalten: Der Fall Goulard und das Europäische Parlament

Sylvie Goulard wird nicht Mitglied der neuen Europäischen Kommission werden. Aber was hat das Europäische Parlament damit erreicht?
Als im Oktober 2014 im Europäischen Parlament die Anhörungen für die Mitglieder der Kommission Juncker stattfanden, gehörte die Abgeordnete Sylvie Goulard (damals MoDem/EDP, heute LREM/ALDE-nah) zu den Falken: Angesichts der kleinen und großen Skandale, die mehreren der vorgeschlagenen Kommissare anhafteten, müsse das Parlament eine harte Linie fahren. „Schmutzige Deals“, bei denen die konservative EVP und die sozialdemokratische S&D-Fraktion sich darauf einigten, wechselseitig auch die Problemkandidaten der jeweils anderen Seite durchzuwinken, seien ein „Geschenk“ für die Europaskeptiker und würden zur „schlechtesten Besetzung“ der Kommission führen.

Fünf Jahre später ist Goulard selbst über einen Skandal gestolpert: Von dem französischen Präsidenten Emmanuel Macron (LREM) vorgeschlagen und von der designierten Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen (CDU/EVP) für das Binnenmarkt-Ressort nominiert, lehnte der zuständige Parlamentsausschuss sie unter Verweis auf zweifelhafte Nebeneinkünfte und einen Parteifinanzierungsskandals von 2017 ab. Goulard ist damit – nach dem Ungarn László Trócsányi (Fidesz/EVP) und der Rumänin Rovana Plumb (PSD/SPE), ebenfalls aufgrund von finanziellen Interessenkonflikten – bereits die dritte Kommissionskandidatin, die das Europäische Parlament in diesem Jahr durchfallen lässt, und die erste aus einem so einflussreichen Mitgliedsland wie Frankreich. Was geht hier vor?

Seit 2004 ließ das Parlament stets einen Kandidaten durchfallen

Rechtlich ist an dem Vorgehen des Europäischen Parlaments nicht zu rütteln: Nach Art. 17 Abs. 7 EUV werden die Mitglieder der neuen Europäischen Kommission von den nationalen Regierungen vorgeschlagen und vom EU-Ministerrat nominiert. Um ins Amt zu kommen, benötigt die neue Kommission jedoch auch ein Zustimmungsvotum des Europäischen Parlaments. Formal können die Abgeordneten dabei nur das Kollegium als Ganzes annehmen oder ablehnen. De facto haben sie dadurch jedoch einen Hebel, um gegebenenfalls auch den Austausch einzelner Kandidaten zu erzwingen.

In der Praxis nutzte das Parlament diesen Hebel seit 2004 bei jeder neuen Kommission, um jeweils einen einzelnen Bewerber austauschen zu lassen. 2004 war dies der designierte Justizkommissar Rocco Buttiglione (FI/EVP) aus Italien, der durch sexistische und homophobe Äußerungen aufgefallen war. 2010 fiel die designierte bulgarische Kommissarin für humanitäre Hilfe, Rumjana Schelewa (GERB/EVP), wegen dubioser Einkommensverhältnisse durch. 2014 traf es die designierte Vizepräsidentin für die Energieunion, die Slowenin Alenka Bratušek (ZaAB/ALDE), der das Parlament mangelnde inhaltliche Vorbereitung vorwarf. In allen drei Fällen nominierte die jeweilige nationale Regierung daraufhin einen neuen Kandidaten, der schließlich vom Parlament bestätigt wurde.

Persönliche Finanzskandale

Dass das Parlament gleich drei vorgeschlagene Kommissionsmitglieder durchfallen lässt, ist hingegen neu. Achtet man vor allem auf die offiziellen Begründungen, so scheint die Verantwortung dafür vor allem bei den nationalen Regierungen liegen, die auffällig viele offensichtlich angreifbare Kandidaten ins Rennen schickten. Anders als bei Buttiglione und Bratušek ging es diesmal eben nicht um inhaltliche Kritik, sondern um persönliche Finanzskandale, die den Regierungen schon im Vorfeld bekannt waren. Dass sie davon ausgingen, dass das Parlament sich damit schon abfinden würde, wurde nun zu Recht sanktioniert.

Allerdings kritisierte zuletzt nicht nur die Co-Vorsitzende der linken GUE/NGL-Fraktion Manon Aubry (FI/EL-nah), dass das Parlament bei der ethischen Bewertung der Kommissionskandidaten inkonsequent und mit unterschiedlichem Maß handle. Tatsächlich wurden sowohl in der Vergangenheit als auch in diesem Jahr verschiedene andere Kandidaten, die ebenfalls aufgrund von zweifelhaften Nebeneinkünften, irregulären Reisekostenabrechnungen, Korruptionsvorwürfen oder anderen Skandalen in der Kritik standen, letztlich vom Parlament akzeptiert.

Auch das ist freilich nicht unbedingt illegitim: Strafrechtlich dürfen alle umstrittenen Kandidaten bis zum Nachweis des Gegenteils als unschuldig gelten. Auch die Anhörungen selbst sind kein Gerichtsprozess, sondern ein politisches Verfahren, in dem es der freien Entscheidung der Abgeordneten überlassen ist, welchen Bewerbern sie Vertrauen schenken und welchen nicht. Es sollte niemanden überraschen, dass dabei auch partei- und machtpolitische Erwägungen eine wesentliche Rolle spielen.

Parteipolitisches Gegenseitigkeitsprinzip

Diese politischen Erwägungen führten bis 2014 zu einem recht einfachen Grundschema der Anhörungen: Einerseits hatte das Parlament ein Interesse daran, mindestens einen Kandidaten durchfallen zu lassen, um sein Zustimmungsrecht nicht zu einer bloßen Formalie werden zu lassen. Andererseits wollte jedoch auch jede der großen europäischen Parteien nach Möglichkeit ihre „eigenen“ Kommissare durchbringen. Die beiden großen Fraktionen EVP und S&D drohten 2014 deshalb mehr oder weniger offen damit, bei der Ablehnung eines eigenen Kandidaten zur Vergeltung auch einen Bewerber der jeweils anderen Partei abzulehnen – und so scheiterte damals letztlich nur Alenka Bratušek, deren liberale ALDE-Fraktion für eine Mehrheit im Parlament nicht unbedingt notwendig war und die zudem nach einem Regierungswechsel in ihrem Herkunftsland Slowenien auch auf nationaler Ebene keinen Rückhalt mehr besaß.

Man kann das wie Goulard seinerzeit als einen „schmutzigen Deal“ bezeichnen. Man kann darin aber auch schlicht eine spezielle Form von Koalitionsbildung sehen, bei der Parteien ja auch auf nationaler Ebene üblicherweise einfach die Personalentscheidungen der Koalitionspartner akzeptieren. Klar ist jedenfalls, dass das Gegenseitigkeitsprinzip 2014 eine wichtige Rolle für die weitgehend reibungslose Bestätigung der Kommission durch die informelle Große Koalition aus EVP und S&D (der sich letztlich auch die ALDE anschloss) spielte.

Jede große Fraktion verlor einen Kandidaten

2019 hingegen wirkte es in die entgegengesetzte Richtung. Getrieben von schlechteren Wahlergebnissen versuchen EVP und S&D sich seit einiger Zeit zunehmend voneinander abzusetzen. Insbesondere seit der Europawahl im Mai scheint das „Ende der Großen Koalition“, das der damalige sozialdemokratische Fraktionschef Gianni Pittella (PD/SPE) bereits Ende 2016 ankündigte, erste praktische Folgen zu zeigen. Dass Sozialdemokraten und Liberale den konservativen Spitzenkandidaten Manfred Weber (CSU/EVP) nicht als Kommissionspräsidenten akzeptierten, war ein erstes deutliches Zeichen, dass es zwischen der Parteien der Mitte im Europäischen Parlament nicht mehr so rund läuft wie früher.

Hinzu kommt, dass EVP und S&D bei der Europawahl ihre Mehrheit im Parlament verloren haben – und dass die die Liberalen als neues Zünglein an der Waage offenbar wenig Bereitschaft zeigten, in den Anhörungen die Wackelkandidaten der beiden anderen Fraktionen zu decken, und mit Trócsányi und Plumb je ein Konservativer und eine Sozialdemokratin schon frühzeitig scheitern ließen. Für EVP und S&D lag es deshalb nahe, aus Reziprozitätsgründen nun auch einen der liberalen Kandidaten abzulehnen, und unter diesen war Goulard nun einmal diejenige, die die meiste Angriffsfläche bot.

Vergeltung für das gescheiterte Spitzenkandidaten-Verfahren

Goulards persönliche Skandale sind allerdings nicht der einzige Grund, warum ausgerechnet sie in den Fokus der Abgeordneten geriet. Vielmehr spielte auch ihre nationale Herkunft eine Rolle, genauer: ihre große politische Nähe zum französischen Präsidenten Emmanuel Macron. Mit seiner Ablehnung des Spitzenkandidaten-Verfahrens hat dieser sich im Europäischen Parlament einige Gegner geschaffen; insbesondere in der EVP-Fraktion sehen viele Abgeordnete Macron als einen Hauptverantwortlichen dafür, dass Manfred Webers Kandidatur erfolglos blieb.

Das Scheitern von Sylvie Goulard lässt sich deshalb auch als Vergeltung für die Demütigungen im vergangenen Frühsommer verstehen, als der Europäische Rat sich ohne jede Rücksprache bei den Abgeordneten für Ursula von der Leyen als Kommissionspräsidentin entschied. Es ist eine Geste der Selbstbehauptung eines Parlaments, das zeigen will, dass man es, interne Spaltungen hin oder her, nicht so einfach übergehen kann – und dass die Staats- und Regierungschefs einen Preis dafür bezahlen, wenn sie es dennoch tun.

Selbstbehauptungsversuche führen schnell zu Blockaden

Aber wird dieses Zeichen die erwünschte Wirkung zeigen? Die ersten öffentlichen Reaktionen fallen jedenfalls keineswegs einhellig zugunsten des Parlaments aus: Von einer „unnötigen Rache an Emmanuel Macron“ schrieb etwa Ulrich Ladurner auf Zeit online; die Financial Times sah in der Entscheidung den Vorboten eines schwieriger vorhersehbaren, dysfunktionaleren Parlaments und wies darauf hin, dass Goulards Ersatz dem französischen Staatspräsidenten politisch womöglich noch näher stehen würde. Auch dass die neue Kommission nun voraussichtlich nicht wie ursprünglich vorgesehen zum 1. November ihr Amt antreten kann, dürfte dem Parlament noch einige Kritik einbringen.

Und tatsächlich zeigt sich in der Goulard-Affäre ein strukturelleres Problem des Europäischen Parlaments: Wie in vielen Bereichen der Europapolitik geht auch bei der Ernennung der Europäischen Kommission inzwischen nichts mehr ohne die Europaabgeordneten. Doch der Versuch der Selbstbehauptung – sei es der Fraktionen gegeneinander oder sei es des Parlaments gegenüber dem Europäischen Rat – führt im Konfliktfall schnell zu politischen Blockaden, aus denen heraus oft nur schwer ein gesichtswahrender Weg zu finden ist.

Blockade- in Gestaltungsmacht übertragen

Je länger dann die Streitigkeiten andauern, desto größer wird der öffentliche Druck auf die Abgeordneten, sich bitte endlich wieder „konstruktiv“ zu zeigen, was in der Regel bedeutet, die von den nationalen Regierungen vorgeschlagenen (Ersatz-)Kandidaten zu akzeptieren. Dies aber schwächt nicht nur das Parlament institutionell, sondern verhindert auch eine Profilierung der europäischen Parteien – obwohl diese doch eigentlich dringend nötig wäre, um der Europawahl eine größere demokratische Bedeutung zu geben.

Um aus diesem Dilemma herauszukommen, müsste es dem Parlament gelingen, seine jetzige Blockademacht in eine echte, konstruktive Gestaltungsmacht zu übertragen, das heißt: eine eigene politische Linie zu entwickeln, die sich dann auch auf die personelle Besetzung der Europäischen Kommission überträgt. Das Parlament müsste in der Lage sein, nicht nur einzelne unliebsame Kandidaten abzulehnen, sondern auch eigene personelle Gegenvorschläge zu entwickeln und gegenüber dem Rat und den nationalen Regierungen durchzusetzen. Dafür bräuchten die Abgeordneten nicht einmal das formale Recht, die Kommissionsmitglieder zu nominieren. Analog zum Spitzenkandidatenverfahren bei der Wahl des Kommissionspräsidenten könnte das Vetorecht bei der Ernennung des Kommissarskollegiums bereits als Hebel genügen.

Dem Parlament fehlt eine klare Strategie

Voraussetzung dafür wäre freilich, dass das Europäische Parlament bereit ist, eine institutionelle Machtprobe mit den nationalen Regierungen zu suchen, und dass es den gesellschaftlichen Rückhalt hat, diese Machtprobe auch zu gewinnen. 2014 gab es immerhin bereits einen ersten zaghaften Versuch in diese Richtung: Als das Parlament damals in den Anhörungen Alenka Bratušek ablehnte, wagten EVP und S&D einen eigenen personalpolitischen Vorstoß und schlugen als Ersatz die Europaabgeordnete Tanja Fajon (SD/SPE) vor.

Als sich die slowenische Regierung unter Miro Cerar (SMC/ALDE) darauf nicht einließ, machte das Parlament jedoch schnell einen Rückzieher und akzeptierte stattdessen die von Cerar nominierte Ersatzkandidatin Violeta Bulc (SMC/ALDE). Dennoch: Der Fall Fajon konnte 2014 Hoffnung machen, dass die Abgeordneten die Parlamentarisierung der Kommissionswahl in Zukunft weiter vorantreiben würden, wenn sie für die notwendige Auseinandersetzung mit den nationalen Regierungen besser vorbereitet wären.

Doch die Entwicklungen seit der Europawahl 2019 weisen eher in eine andere Richtung: Als die Abgeordneten im Juli das Spitzenkandidaten-Verfahren hätte verteidigen müssen, schreckten sie vor der Machtprobe mit dem Europäischen Rat zurück. Und auch jetzt, wo sie so viele Kommissionskandidaten wie noch nie zuvor durchfallen lassen, verzichten sie völlig darauf, eigene Gegenvorschläge zu lancieren. Das Parlament, intern gespalten, erweckt derzeit deshalb den Eindruck, frustriert um sich zu schlagen, ohne zu wissen, was es eigentlich erreichen will. Eine klare Strategie, um aus dieser Auseinandersetzung neue parlamentarische Gestaltungsmacht zu erzeugen, ist nicht zu erkennen.

Bild: European Union 2019 – Source: EP [CC BY 4.0], via Flickr.