EU Analytics – April 2026 review: EP presents itself fragmented for the multi-year EU budget fight

By Nicolai von Ondarza

The budgetary tightrope, as illustrated by ChatGPT.

Despite further geopolitical turmoil, April was another month in which the EU institutional machine rumbled on. The highlighted vote this month is on the EU’s multiannual budget, the MFF, which showed that for the fundamental decisions, the “von der Leyen” platform from the centre-right and centre-left is still required, and still working.

The other votes in the EP also point in this direction: At least for now, the majorities with the far-right remain the exception and the votes around the centre the norm. In the Council, we had only four public votes, but two of them were quite controversial – and in both cases Germany, among others, was outvoted.

Time to dive in:

Highlight of the month: EP vote on its position regarding the MFF

For this month’s highlight, I choose a closer look at the EP’s vote regarding the EU’s long-term budget, in EU speak the “multiannual financial framework” or, in short, MFF. The MFF sets the overall EU budget for a seven-year timeframe, with the next one covering 2028-2034. The negotiations on the MFF are usually among the most difficult in the EU: Although the EU budget covers only just above 1% of EU GDP (the EP is calling for 1.27% this time), as it stretches over seven years it sounds like an enormous amount of money, and it is of course highly relevant for all discussion of how much member states “pay into” the EU or “get out” of it.

The main action of these negotiations takes place in the European Council between the member states. In the past, there was usually at least one summit where negotiations broke down, including lots of hard bargaining between net payers and recipients, friends of cohesion, supporters of other policy areas, advocates of the EU showing it can also do austerity, and more. In 2020, of course, the negotiations were overshadowed by the Covid-19 pandemic, which eventually enabled the adoption of the “Recovery and Resilience Facility” on top of the usual MFF.

Pushing for changes in the MFF proposal

Currently, the aim of António Costa is to get an agreement in the European Council by the end of this year so as not to run into the 2027 French presidential election, though I am personally quite sceptical that this will be achieved. What is important for this analysis is that, after an agreement in the European Council, the European Parliament also has to vote in favour of the MFF.

In the past, this has allowed the EP to push for some marginal changes. Usually in the process, the EP asks for more money than the Commission or member states are willing to provide, and then the EP accepts the European Council result with some adaptations. The vote this month points in a similar direction: In its interim report, the EP is calling for a higher EU budget than the Commission proposed (while many net payers such as Germany want to set it lower). While the EP politically calls for defence and competitiveness as priorities, most of the additions it suggests are in agriculture and cohesion.

Data source: HowTheyVote.EU. (Click to enlarge.)

Politically, two aspects of the vote are worth highlighting: First, on this fundamental issue for the functioning of the EU, it is still the “von der Leyen” platform of centre-right and centre-left parties that matter. With a few rebels, the EPP, S&D and Renew voted in favour, plus the Greens. The number of rebels shows that depending on the final decision, this time it could become a close call: Overall, only 56% of the EP voted in favour. On the other side, all of the “Patriots for Europe” (PfE) voted against, all of the AfD-led “Europe of Sovereign Nations” (ESN) voted against and most of the ECR abstained. This includes the Italian ECR deputies from Meloni’s party FdI, who all abstained. Together, this shows that if the “von der Leyen” platform ever really breaks down, it will be hard for the EPP to get a majority for the EU budget with the far-right.

Secondly, the vote also creates an interesting map showing which national MEPs are reluctant to support the MFF in the form proposed by the EP. The report did not gain a majority amongst MEPs from France, Italy (due to FdI’s abstentions), from frugals such as the Netherlands, Austria or Denmark, from Central Europe (Hungary, Czechia, Slovakia) or from Malta. The reasons are different, but just like the negotiations within the European Council could be even more difficult this time, the vote suggests the MFF will not have smooth sailing in the EP either.

Data source: HowTheyVote.EU. (Click to enlarge.)

Final votes in the European Parliament

In April 2026, the EP had one plenary session, from 28-30 April in Strasbourg. In terms of the votes, there were a total of 51 votes recorded at HowTheyVote.EU. The comparably high number of votes for one plenary session is due to a series of budget/discharge votes on all the different EU institutions.

Looking at the data from these votes, the picture now familiar to readers of EU Analytics emerges:

On the one hand, the “von der Leyen” platform of centre-right EPP, liberal Renew and centre-left S&D remains the dominant majority. This month, Renew returned to its old centre position by being part of the majority in every single vote, though partially with the far-right. This meant that the S&D and EPP followed behind. But even the Greens were part of the majority in over 85% of the cases, not only in the budgetary vote analysed above but also in the many discharge votes. On the other side of the plenary, the ECR dropped below the Left, while the PfE (47.1%) and the ESN (27.5%) slipped back into a more oppositional role.

Data source: HowTheyVote.EU. (Click to enlarge.)

The high degree of institutionalised votes was also visible in the co-voting behaviour. Here too, April 2026 was a month of more “traditional” pro-European votes, with EPP, S&D and Renew having the highest overlap, and the Greens not far behind. In contrast, the ECR was torn between worlds, neither having a strong overlap with the more far-right PfE nor, this month, with the centre-right EPP.

Data source: HowTheyVote.EU. (Click to enlarge.)

Notably, in my “far-right watch” category, there were two votes for which (parts) of the far-right were decisive for the majority. However, they looked more like weird majorities than like the “Venezuela” majority cases of previous months, where the EPP together with the ECR, PfE and ESN brought whole dossiers through the EP in a semi-coordinated fashion.

The first case was a vote on the financial activities of the European Investment Bank Group, which the S&D, Greens, the Left and also the ESN rejected, so the EPP and Renew got a majority with the ECR and PfE. The second was a rejection of a report on the Protection of the EU’s financial interests (combating fraud – annual report 2024), where only the EPP and (parts of the) ECR voted in favour, so S&D, Renew, Greens, Left, PfE and ESN together formed the rejecting majority. Both look more like accidental majorities to me, but I would need to dig deeper into the individual cases to be sure.

Public votes in the Council of the EU

For monitoring the Council votes, the analysis builds upon the public votes published, which are always fewer. For April 2026, only four public votes were recorded, among the lowest number I have seen while doing this series. Of these, two were adopted by unanimity, but the other two had a notably high number of “no votes”:

• The first contested vote was on a regulation on plants obtained by certain new genomic techniques, thus falling in the often contested area of how to deal with GMO food in the EU. Here, six countries voted against (Austria, Croatia, Hungary, Romania, Slovakia, Slovenia) and three abstained (Belgium, Bulgaria, Germany). That meant that it was both one of the closest votes I ever recorded – with only 66.5% of the represented population voting in favour – and showed that the largest EU country, Germany, can still be outvoted even when eight other governments also vote against or abstain:

Public vote on the regulation of the European Parliament and of the Council on plants obtained by certain new genomic techniques and their products. Source: Council of the EU.

• The second contested vote regarded the production and marketing of forest reproductive material and had three no votes (Austria, Germany, Slovakia) plus Slovenia abstaining. Again, Germany was outvoted, this time with a full no vote.
• Since Hungary had its important election in April, I will be curious how its voting behaviour changes over the course of the coming months. For now, the Orbán government is still technically in power. Nevertheless, the lifting of the veto on the €90bn loan for Ukraine (which was not a public vote) was already an important shift in policy.

Nicolai von Ondarza is Head of the Research Division EU/Europe of the German Institute of International and Security Affairs (Stiftung Wissenschaft und Politik).

EU Analytics is a monthly column by Nicolai von Ondarza. It focuses on data-driven analysis of EU institutional affairs, looking at voting in the European Parliament and the public votes of the Council of the EU. The articles are cross-posted here from Nicolai’s own newsletter on Substack, where he occasionally also does other institutional analysis.

Pictures: all graphs: Nicolai von Ondarza; portrait Nicolai von Ondarza: Stiftung Wissenschaft und Politik [all rights reserved].

FIIA Briefing Paper: Der neue langfristige EU-Haushalt – schwierige Verhandlungen voraus

English

Von Manuel Müller

Frisch erschienen!

Je mehr autoritäre Akteure an Macht gewinnen und der globale strategische Wettbewerb sich zu einer Rivalität zwischen Großmächten wandelt, desto mehr wächst der Druck auf die Europäische Union, sich als liberale geopolitische und geoökonomische Kraft zu etablieren. Ohne die notwendigen Finanzmittel wird sie diese Erwartungen jedoch kaum erfüllen können. Wirtschaftliche Analysen wie der Letta- und der Draghi-Bericht von 2024 haben hervorgehoben, wie wichtig öffentliche Investitionen auf EU-Ebene zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit sind. Europäisches Geld ist notwendig, um strategische Industrien wie Verteidigung oder grüne Technologien zu unterstützen, um Forschung und Innovation zu fördern, um transnationale Verkehrs- und Energieinfrastrukturen aufzubauen, um Kandidatenländer auf den Beitritt vorzubereiten und um eine wirtschaftlich heterogene Union zusammenzuhalten.

Das ist der Maßstab, an dem der nächste langfristige EU-Haushalt gemessen werden muss. Auch wenn der aktuelle Mehrjährige Finanzrahmen (MFR) noch bis Ende 2027 gültig ist, laufen bereits die Verhandlungen für den nächsten. Und keineswegs zu früh: Die Verabschiedung des langfristigen Haushalts ist einer der schwierigsten und meistgefürchteten Prozesse der EU, und zwei Jahre für eine Einigung ist eher zu kurz als zu lang angesetzt.

Mehr als zwei Dutzend Vetospieler

Das liegt durchaus nicht daran, dass es tatsächlich um sehr viel Geld ginge. Der letzte langfristige Haushalt, der im Dezember 2020 verabschiedet wurde, belief sich nur auf 1,12 % des gesamten Bruttonationaleinkommens (BNE) der EU – ein winziger Bruchteil der rund 50 % des BNE, die in der EU insgesamt von staatlichen Institutionen ausgegeben werden. Die nationalen Haushalte der Mitgliedstaaten bewegen mit viel weniger politischem Aufheben viel mehr Geld als die EU; selbst der Haushalt der Stadt Helsinki macht einen höheren Anteil am finnischen BNE aus als der EU-Haushalt am BNE der Union.

Der wirkliche Unterschied liegt im Verfahren. Während nationale Haushalte in der Regel einfach von einer Mehrheit der Mitglieder des nationalen Parlaments verabschiedet werden, erfordert der langfristige EU-Haushalt die Zustimmung des Europäischen Parlaments sowie sämtlicher Mitgliedstaaten: mehr als zwei Dutzend Vetospieler, die alle in den Verhandlungen einen gewissen Erfolg für sich verbuchen wollen.

Neues FIIA Briefing Paper

Das führt zu sehr langwierigen Verhandlungen, in denen gemeinsame Ziele oft hinter nationalen oder institutionellen Eigeninteressen zurückstehen. Debatten über die Höhe des Haushalts und die Nettobeiträge der Mitgliedstaaten sind oft stark politisch aufgeladen und werden von den nationalen Öffentlichkeiten aufmerksam verfolgt. Aber auch die Einnahmequellen, die Ausgabenprioritäten und die allgemeine Verwaltungsstruktur des EU-Haushalts sind strittige Fragen.

In einem neuen Briefing Paper für das Finnish Institute of International Affairs (FIIA) beschreibe ich das rechtliche Verfahren und den Zeitplan für die Verabschiedung des nächsten langfristigen Haushaltsplans der EU und analysiere die wichtigsten Themen, die die Diskussionen zwischen den Mitgliedstaaten und den EU-Institutionen in den kommenden Monaten und Jahren prägen werden.

Ausgehend von den Erfahrungen der Vergangenheit kann man bereits jetzt vorhersagen, dass diese Diskussionen zu einem Kompromiss in letzter Minute führen werden, dass für diesen Kompromiss jedoch einiges an politischer Trickserei und zweifelhaften Nebenansprachen notwendig sein wird, und dass das Ergebnis eher wie ein Flickenteppich als wie ein großer Wurf aussehen und viele enttäuschen wird – unvermeidliche Folgen des mit Vetos gespickten Verfahrens. Wollten die Mitgliedstaaten weniger langwierige Verhandlungen und einen ehrgeizigeren und kohärenteren langfristigen Haushalt, dann müssten sie  dafür das Einstimmigkeitserfordernis abschaffen.

Das vollständige Paper (in englischer Sprache) ist hier zu finden.

Bild: Deckblatt des FIIA Briefing Paper, basierend auf einem Foto von: European Union 2025 – Source: EP (Laurie Dieffembacq), via EP Multimedia Centre.

FIIA Briefing Paper: The European Union’s next long-term budget – difficult negotiations ahead

Deutsch

By Manuel Müller

Out now!

As authoritarian actors are on the rise and global strategic competition increasingly turns into great-power rivalry, the pressure is growing on the European Union to establish itself as a liberal geopolitical and geoeconomic force. But it will hardly be able to meet these expectations without the necessary financial capabilities. Economic analyses such as the 2024 Letta and Draghi reports have emphasised the need for more EU-level public investment to bolster competitiveness. European money is necessary to support strategic industries like defence or green tech, boost research and innovation, build up transnational transport and energy infrastructure, prepare candidate countries for accession, and keep an economically heterogeneous Union together.

That is the benchmark against which the EU’s next long-term budget must be measured. Although the current Multiannual Financial Framework (MFF) remains valid until the end of 2027, negotiations for the next one are already underway. This is by no means too soon: Adopting the long-term budget is one of the most difficult and daunting of all EU processes, and two years is more likely to be on the short side of how long it will take to reach an agreement.

More than two dozen veto players

This is not due to the actual amount of money at stake. The last long-term budget, adopted in December 2020, amounted to only 1.12% of the EU’s total gross national income (GNI) – a tiny fraction of the approximately 50% of GNI spent by public authorities across the EU as a whole. The national budgets of the member states move much more money than the EU does with much less political fuss; even the budget of the City of Helsinki makes up a higher share of Finnish GNI than the EU budget does of the Union’s.

The real difference lies in the procedure. While national budgets are usually approved simply by a majority of the members of the national parliament, the European long-term budget requires the agreement of the European Parliament as well as all member states: more than two dozen veto players, all of whom want to be able to claim some victory in the negotiations.

New FIIA Briefing Paper

This leads to very lengthy negotiations, in which common goals often take a back seat to conflicting national or institutional interests. Debates over the budget’s size and member states’ net contributions are often highly politicised and closely followed by national publics. Other contentious questions include the sources of revenue, the spending priorities, and the general governance structure of the EU budget.

In a new Briefing Paper for the Finnish Institute of International Affairs (FIIA), I outline the legal procedure and timeline for adopting the EU’s next long-term budget and analyse the key issues that will shape the discussions between member states and EU institutions in the coming months and years.

Based on past experiences, we can already now predict that these discussions will lead to a very late compromise, that this compromise will require a lot of political fudging and questionable side deals, and that the outcome will look more like patchwork than a grand achievement – unavoidable consequences of the veto-ridden procedure. If member states wanted less protracted negotiations that could produce a more ambitious and coherent long-term budget, they would have to abolish the unanimity requirements.

The full paper is available here.

Picture: Cover of the FIIA Briefing Paper, based on a photo by: European Union 2025 – Source: EP (Laurie Dieffembacq), via EP Multimedia Centre.

EU to go: Die Ukraine und das liebe Geld

In der Podcastserie „EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ präsentiert das Jacques Delors Centre kompakte Hintergründe zur Europapolitik. Einmal im Monat analysieren Moderatorin Thu Nguyen und ihre Gäste in 20 bis 30 Minuten ein aktuelles Thema.

„EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ erscheint hier im Rahmen einer Kooperation mit dem Jacques Delors Centre. Er ist auch auf der Homepage des Jacques Delors Centre selbst sowie auf allen bekannten Podcast-Kanälen zu finden.

Einen historischen Moment nannte Charles Michel den Europäischen Rat am 14. und 15. Dezember, als die EU-Staats- und -Regierungschef:innen entschieden, Beitrittsverhandlungen mit der Ukraine und Moldau zu eröffnen. Doch war der Gipfel wirklich historisch? Das dringend benötigte Hilfspaket für die Ukraine über 50 Milliarden Euro bleibt weiterhin aufgrund des ungarischen Vetos blockiert, ebenso wie weitere Elemente des EU-Haushalts. Und was wären eigentlich die Auswirkungen eines Ukraine-Beitritts auf ebendiesen Haushalt? Sind die Kosten wirklich so hoch wie allgemein angenommen?

Über all diese Fragen zum Thema das liebe Geld in der EU sprechen Thu Nguyen und Johannes Lindner. Und sie fragen sich: Warum sprechen wir eigentlich jedes Jahr in diesem Podcast darüber, dass Viktor Orbán die EU erpresst?

Warum die EU einen permanenten Klima-Investitionsfonds braucht

English

Von Philipp Heimberger und Andreas Lichtenberger

Die EU-Fiskalregeln beschränken den Spielraum nationaler Klimainvestitionen. Ein gemeinsamer Fonds kann der Ausweg sein.

Die staatlichen Nettoinvestitionen sind in der EU nach der Finanzkrise deutlich zurückgegangen und haben sich nicht wieder vollständig erholt. Deutschland hat bei den Investitionen schlechter abgeschnitten als viele andere EU-Länder, aber auch Österreich hat einen erheblichen zusätzlichen Investitionsbedarf. Die Abbildung zeigt die Entwicklung der Nettoinvestitionen in beiden Ländern im Vergleich zur EU insgesamt.

Das Ziel der EU, bis 2050 klimaneutral zu werden, erfordert erhebliche zusätzliche Investitionen. Der Anteil öffentlicher Mittel für Klimainvestitionen muss erheblich sein, auch um den privaten Sektor zu mobilisieren, für den grüne Investitionen sonst nicht immer profitabel sind.

Quelle: Europäische Kommission.

Für den Umbau des Energie-, Gebäude- und Transportsektors müssten die jährlichen öffentlichen Investitionen deshalb um mindestens 1% der EU-Wirtschaftsleistung erhöht werden. Da zukünftige Generationen in hohem Maße von diesen Klimainvestitionen profitieren, sollten sie auch an deren Finanzierung beteiligt werden. Im Sinne der Generationengerechtigkeit ist es daher notwendig und angemessen, einen erheblichen Teil davon durch öffentliche Schulden zu finanzieren.

Konsolidierungsdruck schränkt Investitionsspielräume ein

Doch während die nationalen und europäischen Institutionen den Investitionsbedarf weitgehend anerkennen, sind die Lösungen für die Finanzierungsfrage noch unzureichend. So hat die Europäische Kommission im April ihren Gesetzesvorschlag zur Reform der EU-Fiskalregeln veröffentlicht. Das Regelwerk setzt Defizit- und Verschuldungsgrenzen für die Haushaltspolitik Deutschlands und der anderen EU-Mitgliedstaaten.

Der Fokus des Kommissionsvorschlags liegt auf einem mittelfristigen Abbau der öffentlichen Schuldenquoten. Weitreichende Ausnahmen für Klimainvestitionen soll es dabei nicht geben. Die EU-Mitgliedstaaten haben deshalb keinen ausreichenden Spielraum für Klimainvestitionen: Wenn sie wie gefordert die Staatsschuldenquote zurückführen, werden sie auch nach der Reform kaum in der Lage sein, zusätzliche öffentliche Investitionen in Energie- und Transportsysteme sowie energieeffiziente Gebäude, Solarpaneele und Fahrzeuge im erforderlichen Umfang zu tätigen. Der Druck zur Haushaltskonsolidierung nimmt nach der Covid-19-Krise und der Energiekrise zu, worunter Investitionen zwangsläufig leiden, da sie leichter gekürzt oder verschoben werden können als andere Ausgaben.

Ein neuer EU-Investitionsfonds für Klima und Energie

In einer Studie, die wir im Auftrag der Arbeiterkammer Wien erstellt haben und die im November 2022 im Forschungsbericht des Wiener Instituts für internationale Wirtschaftsvergleiche erschienen ist, argumentieren wir, dass die Einrichtung eines neuen permanenten EU-Fonds für Klima- und Energieinvestitionen in Höhe von mindestens 1% der EU-Wirtschaftsleistung pro Jahr zur Finanzierung öffentlicher Investitionen ein wichtiger Schritt in Richtung einer grünen Wende wäre und die nationalen Haushalte der EU-Mitgliedstaaten entlasten würde.

Für die Einrichtung des neuen Fonds könnten die positiven Erfahrungen mit dem während der Corona-Krise beschlossenen Wiederaufbauinstrument (Recovery and Resilience Facility, kurz: RRF) genutzt werden. Die RRF wurde zur wirtschaftlichen Abfederung der Covid-19-Krise lanciert und stellt eine erste größere EU-weite Investitionsinitiative dar, die unter anderem Ziele im Bereich der Dekarbonisierung verfolgt. Sie ist jedoch nicht groß genug, um den Investitionsbedarf aufgrund des Klimawandels und der Energiekrise ausreichend zu decken. Um das EU-Klimaziel für 2030 zu erreichen, wäre eine Ausweitung der öffentlichen Investitionen um das Zehnfache des grünen Investitionsanteils der RRF erforderlich.

Das Corona-Wiederaufbauinstrument als Vorbild

Zur Finanzierung des neuen EU-Investitionsfonds für Klima und Energie würde die Europäische Kommission nach dem Vorbild der RRF eigene Anleihen im Namen der EU begeben, um die Investitionsmittel auf den Finanzmärkten aufzunehmen. Die Mitgliedstaaten haften nicht individuell für die begebenen EU-Anleihen; die Haftung verbleibt bei der EU. Die Kommission gibt die Investitionsmittel dann an die Mitgliedstaaten weiter; ihre Verwendung ist aber an ökologische Auflagen gebunden, d.h. die Investitionen müssen zur Erreichung der Klima- und Energieziele beitragen. Während die Kreditaufnahme einzelner Mitgliedstaaten die nationale Schuldenquote erhöht und damit in Konflikt mit den fiskalischen Regeln der EU gerät, würden sich durch EU-Anleihen finanzierte Zuschüsse nicht in der Staatsschuldenquote niederschlagen.

Die EU-Anleihen könnten durch einen Einnahmenstrom aus neuen EU-Eigenmitteln bedient werden. Als Vorschläge für solche EU-Eigenmittel nennt die Europäische Kommission Einnahmen aus einem überarbeiteten EU-Emissionshandelssystem und einem neu eingeführten Mechanismus für einen CO₂-Grenzausgleich sowie aus der Umverteilung von Besteuerungsrechten für Gewinne großer multinationaler Unternehmen. Es gibt aber auch noch weitere Möglichkeiten, etwa eine Besteuerung von Vermögen und Spitzeneinkommen auf EU-Ebene. Die Finanzierung eines permanenten EU-Investitionsfonds könnte durch eine Kombination verschiedener Instrumente erfolgen. Eine weitere Option besteht darin, EU-Anleihen nicht (vollständig) aus EU-Eigenmitteln zu bedienen und den Aufbau eines EU-Schuldenstocks zuzulassen.

Die Investitionen aus dem EU-Klima- und Energieinvestitionsfonds könnten sich stärker auf genuin europäische Projekte im Bereich der Energie- und Transportwende konzentrieren, die einen europäischen Mehrwert schaffen. Ein Beispiel hierfür sind Investitionen in ein europäisches Schnellzugsystem, das langfristig die CO₂-Emissionen im Transportsektor reduzieren könnte. Im Bereich Energie und Dekarbonisierung wäre die Realisierung eines integrierten Stromnetzes für die Übertragung von 100% erneuerbarer Energie sowie die Grundlagenforschung für ergänzende Batterie- und grüne Wasserstoffprojekte eine Option.

Gemeinsame Lösung für ein grenzüberschreitendes Problem

Der aktuelle Gesetzesvorschlag der EU-Kommission zur Reform der EU-Fiskalregeln setzt keine ausreichenden Investitionsanreize für die Regierungen. Angesichts des absehbar steigenden Drucks zur Haushaltskonsolidierung sollten die nationalen Haushalte durch die Einrichtung eines permanenten EU-Investitionsfonds für Klima und Energie entlastet werden, der jährlich Investitionen in Höhe von mindestens 1% der EU-Wirtschaftsleistung bereitstellt. Ein solcher Fonds würde nicht nur die notwendigen Investitionen in den Klima- und Umweltschutz fördern, sondern auch zu einer stabilen Entwicklung des europäischen Wirtschaftsraums beitragen.

Die Energie- und Klimakrise ist eine gemeinsame, grenzüberschreitende europäische Herausforderung, die am besten durch gemeinsame europäische Lösungen bewältigt werden kann. Die Investitionsanstrengungen zu koordinieren und ihre Finanzierung zur Erreichung der Klima- und Energieziele sicherzustellen, ist auf EU-Ebene effizienter möglich als auf nationaler Ebene. Eine gemeinsame, kreditfinanzierte Anstrengung mit intergenerationeller Kostenteilung verringert zudem den Druck, in der Gegenwart nationale Steuern zu erhöhen. Ein permanenter EU-Investitionsfonds könnte die Gemeinschaft der EU-Mitgliedstaaten nicht nur von innen heraus wirtschaftlich und politisch stärken, sondern auch ihre zukünftige geostrategische Handlungsfähigkeit in unsicheren Zeiten fördern.

Philipp Heimberger ist Ökonom am Wiener Institut für Internationale Wirtschaftsvergleiche (wiiw).

Andreas Lichtenberger ist Ökonom am Wiener Institut für Internationale Wirtschaftsvergleiche (wiiw).

Dieser Beitrag ist Teil des Themenschwerpunkts „Überstaatliches Regieren zwischen Diplomatie und Demokratie – aktuelle Debatten um die Reform der EU“, der in Zusammenarbeit mit dem Online-Magazin Regierungsforschung.de erscheint.

Bilder: Wald: Daniel Sjöström [CC BY-ND 2.0], via Flickr; Grafik: Philipp Heimberger, Andreas Lichtenberger; Porträts Philipp Heimberger, Andreas Lichtenberger: privat [alle Rechte vorbehalten]; Europaflagge: Arno Mikkor (EU2017EE) [CC BY 2.0], via Flickr.

Why the EU needs a permanent climate investment fund

Deutsch

By Philipp Heimberger and Andreas Lichtenberger

EU fiscal rules limit the scope for national climate investments. A common fund could be the way out.

Net government investment fell sharply in the EU after the financial crisis and has not fully recovered yet. Germany has fared worse than many other EU countries in terms of investment, but Austria has significant additional investment needs, too. The figure shows the evolution of net investment in both countries compared to the EU as a whole.

The EU’s goal of becoming climate neutral by 2050 will make significant additional investment necessary. The share of public funding for climate investments must be substantial, also to mobilise the private sector, for which green investments are not always profitable.

Source: European Commission.

Transforming the energy, buildings and transport sectors would therefore require an increase in annual public investment of at least 1% of the EU’s economic output. As future generations will benefit greatly from these climate investments, they should also be involved in financing them. In terms of intergenerational equity, it is therefore necessary and appropriate to finance a significant part of this through public debt.

Consolidation pressure restricts scope for investment

But while national and European institutions largely recognise the need for investment, solutions to the financing problem are still inadequate. In April, for example, the European Commission published its legislative proposal to reform the EU’s fiscal rules. These rules set deficit and debt limits for the budgetary policies of the EU member states.

The Commission’s proposal focuses on a medium-term reduction in public debt ratios without providing any far-reaching exceptions for climate investments. This means that EU member states will not have sufficient room for manoeuvre for climate investments: If they reduce the public debt ratio as required, they will hardly be able to make additional public investments in energy and transport systems, energy-efficient buildings, solar panels and vehicles on the required scale even after the reform. Pressure to consolidate public finances is increasing in the wake of the Covid-19 and energy crises, and investment is bound to suffer because it can be cut or postponed more easily than other expenditure.

A new EU investment fund for climate and energy

In a study commissioned by the Vienna Chamber of Labour and published in the research report of the Vienna Institute for International Economic Studies (wiiw), we argue that the creation of a new permanent EU fund for climate and energy investments amounting to at least 1% of the EU’s economic output per year to finance public investments would be an important step towards a green turnaround and would relieve the national budgets of EU member states.

The establishment of the new fund could build on the positive experience of the Recovery and Resilience Facility (RRF) adopted during the Covid-19 crisis. The RRF was set up to cushion the economic impact of the Covid-19 crisis and is the first major EU-wide investment initiative  to include decarbonisation among its objectives. However, it is not large enough to adequately address the investment needs arising from climate change and the energy crisis. Achieving the EU’s 2030 climate target would require an increase in public investment ten times higher than the share of green investment in the RRF.

The Covid-19 Recovery Instrument as a model

To finance the new EU Climate and Energy Investment Fund, the European Commission would issue its own bonds on behalf of the EU, along the lines of the RRF, to raise money on the financial markets. Member states would not be individually liable for the EU bonds issued; the liability would remain with the EU. The Commission would then transfer the funds raised to the member states. The use of the funds would be subject to environmental conditionality, i.e. the investments would have to contribute to the achievement of climate and energy objectives. While borrowing by individual member states increases the national debt ratio and thus conflicts with the EU’s fiscal rules, grants financed by EU bonds would not be reflected in the national debt ratio.

The EU bonds could be serviced by a revenue stream from new EU own resources. The European Commission’s proposals for such EU own resources include revenues from a revised EU Emissions Trading Scheme and a newly introduced CO₂ border adjustment mechanism, as well as a redistribution of taxing rights on the profits of large multinational companies. There are also other options, such as the taxation of wealth and top incomes at EU level. A permanent EU investment fund could be financed by a combination of different instruments. Another option is not to service EU bonds (entirely) from the EU’s own resources and to allow the build-up of an EU debt stock.

Investments from the EU Climate and Energy Investment Fund could focus more on truly European energy and transport transformation projects that create European added value. One example is investment in a European high-speed train system, which could reduce CO₂ emissions from the transport sector in the long term. In the field of energy and decarbonisation, the implementation of an integrated electricity grid for the transmission of 100% renewable energy as well as research for complementary battery and green hydrogen projects could be considered.

A common solution to a cross-border problem

The Commission’s current legislative proposal to reform the EU’s fiscal rules does not provide sufficient incentives for governments to invest. In view of the foreseeable increase in pressure to consolidate budgets, national budgets should be relieved by the establishment of a permanent EU investment fund for climate and energy, which would provide annual investments of at least 1% of the EU’s economic output. Such a fund would not only promote the necessary investment in climate and environmental protection, but also contribute to the stable development of the European economic area.

The energy and climate crisis is a common, cross-border European challenge that can best be addressed through common European solutions. Coordinating investment efforts and securing their financing to achieve climate and energy goals can be done more efficiently at EU level than at national level. A joint, credit-financed effort with intergenerational cost sharing also reduces the pressure to raise national taxes in the present. A permanent EU investment fund could not only strengthen the community of EU member states economically and politically from within, but also promote its future geostrategic capacity to act in uncertain times.

Philipp Heimberger is an economist at the Vienna Institute for International Economic Studies (wiiw).

Andreas Lichtenberger is an economist at the Vienna Institute for International Economic Studies (wiiw).

This contribution is part of the thematic forum “Supranational governance between diplomacy and democracy – current debates on EU reform”, published in cooperation with the online magazine Regierungsforschung.de.

Translation: Manuel Müller.
Pictures: Forest: Daniel Sjöström [CC BY-ND 2.0], via Flickr; graph: Philipp Heimberger, Andreas Lichtenberger; portraits Philipp Heimberger, Andreas Lichtenberger: private [all rights reserved]; EU flag: Arno Mikkor (EU2017EE) [CC BY 2.0], via Flickr.

Differenzierte Integration – Wegbereiter für ehrgeizige EU-Reformen?

English

Von Thomas Winzen

„Insgesamt ist es unwahrscheinlich, dass differenzierte Integration entscheidend dazu beitragen kann, die derzeit diskutierten Schlüsselreformen durchzusetzen.“

Institutionelle Reform und Erweiterung stehen wieder auf der Tagesordnung der EU. Doch die Reformvorschläge erfordern Änderungen der EU-Verträge und sind höchst umstritten. Noch nie gab es eine so schwierige Gruppe von Beitrittskandidaten. Es ist alles andere als sicher, dass die 27 Mitgliedstaaten, die die Vertragsänderungen beschließen und ratifizieren müssen, eine gemeinsame Basis finden werden. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob differenzierte Integration der Weg zu einer Einigung sein könnte, wenn die Verhandlungen an der Notwendigkeit, alle 27 Länder ins Boot zu holen, zu scheitern drohen.

Ich rate jedoch zur Vorsicht. Differenzierung – die Praxis, einzelne Mitgliedstaaten von bestimmten Politiken, Rechten und Pflichten auszunehmen oder auszuschließen – ist nur unter spezifischen Bedingungen ein realistisches und hilfreiches Mittel, um Reformen zu fördern. In Bezug auf die wichtigsten Reformen auf der aktuellen Agenda ist sie (1) als Instrument ungeeignet, da der Widerstand nicht auf wenige Länder beschränkt ist, oder (2) nicht durchführbar, da die Reformen die Beteiligung aller Länder erfordern. Für die Erweiterung wiederum ist Differenzierung nützlich und praktikabel, aber ihre tatsächliche Anwendung ist noch Jahre von schwierigen Reformen entfernt.

Kann differenzierte Integration Reformen erleichtern?

Die Attraktivität differenzierter Integration ist leicht zu verstehen. Sie hat in der Vergangenheit wichtige Reformen ermöglicht. Der Euro, der Schengen-Raum und die Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres wären ohne Ausnahmeregelungen für widerstrebende Mitgliedstaaten nicht möglich gewesen. Jede Erweiterungsrunde war auf Übergangsfristen angewiesen. Differenzierung ist allerdings kein Allheilmittel für alle Verhandlungsprobleme. Sie ist nur unter bestimmten Bedingungen eine praktikable und hilfreiche Option (z. B. Schimmelfennig 2019; Schimmelfennig et al. 2015; Schimmelfennig & Winzen 2020):

• Erstens muss sich der Widerstand auf wenige Länder beschränken. Ist der Widerstand aus ideologischen oder anderen Gründen weit verbreitet, sind Reformverhandlungen in der Regel von vornherein nicht tragfähig und können auch nicht durch nationale Ausnahmeregelungen und Übergangsfristen für ausgewählte Länder gerettet werden. Nur in Ausnahmefällen kann sich dennoch eine Vorreitergruppe von Ländern herausbilden, die dann aber politisch tragfähig sein und auf günstige institutionelle Bedingungen stoßen muss.

• Zweitens muss die differenzierte Integration tragfähig sein. Die Vorreitergruppe muss über die Größe, die Ressourcen und den politischen Willen verfügen, aus eigener Kraft voranzukommen und skeptische Mitglieder auszuschließen. Sie muss auch bereit sein, zu akzeptieren, dass mögliche Trittbrettfahrer ihre Bemühungen ausnutzen („positive externe Effekte“) (Kölliker 2001).

• Drittens müssen die formellen und informellen Regeln und Normen der EU eine differenzierte Integration ermöglichen. Wenn beispielsweise die Entscheidungsregeln die Zustimmung aller Mitgliedstaaten erfordern, wie es bei Vertragsreformverhandlungen üblich ist, wird jede Form der Differenzierung, die einen potenziellen Außenseiter schlechter stellt, unwahrscheinlich. Die Organisation der Zusammenarbeit außerhalb des vertraglichen Rahmens bleibt nur im Fall von neuen Mechanismen wie dem Europäischen Stabilitätsmechanismus eine mögliche Alternative.

  Außerdem könnte eine Differenzierung den Normen und Praktiken der EU zuwiderlaufen. Beispielsweise gibt es in einigen Politikbereichen umfangreiche Erfahrung und Präzedenzfälle für eine Differenzierung, während in anderen Bereichen eine einheitliche Integration schon immer die Norm war oder geworden ist. In diesen Bereichen könnten Vorschläge zur Differenzierung als illegitim angesehen werden. Darüber hinaus kann eine Differenzierung die Unterstützung von EU-Institutionen wie der Kommission und dem Gerichtshof erfordern, die von den Befürwortern zur Vorbereitung und von den Gegnern zur Beurteilung der rechtlichen Zulässigkeit der Differenzierung herangezogen werden können.

In prominenten Fällen differenzierter Integration in der Vergangenheit waren diese Voraussetzungen gegeben. So wurde beispielsweise die Schaffung des Schengen-Raums von einigen, aber nicht von allen Mitgliedstaaten unterstützt und konnte von den Befürwortern tragfähig organisiert werden. Außerdem konnte er als neue Politik zunächst außerhalb des vertraglichen Rahmens etabliert werden, wodurch Bedenken und Einwände anderer Mitgliedstaaten umgangen werden konnten. Es bleibt jedoch abzuwarten, ob auch die aktuellen Reformvorschläge durch eine Differenzierung erleichtert werden könnten.

Differenzierung und große Reformvorhaben

Ich illustriere die Anwendung der bisher diskutierten Bedingungen anhand von drei Reformideen: die Ausweitung qualifizierter Mehrheitsentscheidungen auf alle Bereiche der Außenbeziehungen, die Schaffung neuer und stärkerer fiskalischer Solidaritätsmechanismen im EU-Haushalt und die Erweiterung der EU um die derzeitigen Beitrittskandidaten. Tabelle 1 fasst meine Einschätzung zusammen, dass die Differenzierung bei der Verabschiedung von zwei dieser Reformen wahrscheinlich nicht hilfreich sein wird.

Reform	Widerstand gegen die Reform	Durchführbarkeit der Differenzierung	Institutionelle Bedingungen	Differenzierung erleichtert die Reform
Mehrheitsentscheide	viele Regierungen	begrenzt	gemischt	Nein
Fiskalische Solidarität	viele Regierungen	begrenzt	gemischt	Nein
Erweiterung	einzelne Regierungen	durchführbar	günstig	Ja

Ausweitung qualifizierter Mehrheitsentscheide in der Außenpolitik

Die größte Herausforderung bei der Ausweitung qualifizierter Mehrheitsentscheide auf die Außenpolitik ist der breite Widerstand. Nach einem kürzlich erschienenen Bericht (König 2020) wären 7 Regierungen dafür, 10 dagegen und 10 ambivalent oder skeptisch, was bedeutet, dass ausgewählte Opt-Outs nicht genügen würden, um die Reform durchzubringen. Selbst wenn die Befürworter der Reform als Avantgarde vorangehen wollten, wäre die Tragfähigkeit ihres Vorhabens in Frage gestellt. Während Frankreich, Deutschland und Spanien Größe und Ressourcen mitbrächten, würden andere wichtige Akteure wie Italien und Polen fehlen. Darüber hinaus hängt die Wirkung der europäischen Außenpolitik zum Teil von der Fähigkeit ab, die Marktmacht der EU einzusetzen, etwa über Handels- oder Reisesanktionen oder durch Bedingungen in internationalen Verträgen. Um in diesen Bereichen Wirkung zu erzielen, wäre die Beteiligung von allen oder fast allen Mitgliedstaaten erforderlich.

Der formelle und informelle institutionelle Rahmen für ein differenziertes Vorgehen bei der Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen in den Außenbeziehungen ist ebenfalls nicht günstig. Die ordentlichen und vereinfachten Vertragsänderungsverfahren räumen allen Gegnern ein Vetorecht ein. Zudem könnten Vetos nicht durch einen neuen Vertrag außerhalb des vertraglichen Rahmens umgangen werden. Externe Verträge sind eine Option, um neue Zuständigkeiten oder Maßnahmen zu schaffen, die im Laufe der Zeit in den EU-Rahmen integriert werden können, aber kein formell definierter und damit möglicher Weg, bestehende Zuständigkeiten und Verfahren neu zu definieren.

In anderer Hinsicht, etwa was informelle Normen und Praktiken betrifft, ist der institutionelle Kontext weniger eindeutig. So haben Dänemark und Malta einen Präzedenzfall für Differenzierung in der Außenpolitik geschaffen. Außerdem ist die „differenzierte Zusammenarbeit“ in diesem Bereich weit verbreitet (Klose et al. 2023). Auch der Mechanismus der konstruktiven Enthaltung, bei dem ein Land einer Entscheidung zustimmt, aber nicht daran gebunden ist, ermöglicht bereits eine differenzierte Gesetzgebung. Diese Präzedenzfälle und bestehende Flexibilität dürften die Legitimität von Vorschlägen für weitere Differenzierungen erhöhen.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass es aufgrund des Widerstands von Regierungen unwahrscheinlich ist, dass der Bereich der Außenbeziehungen zur Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit übergehen wird. Auch differenzierte Integration dürfte hier wenig hilfreich sein – angesichts dieses Widerstands, der begrenzten Tragfähigkeit der Befürworter als Vorreitergruppe, der restriktiven Reformvorschriften und weil es darum geht, bestehende Verfahren zu reformieren, statt neue zu schaffen. Der flexible Charakter des Politikbereichs verleiht den Vorschlägen zur Differenzierung zwar Legitimität, doch dies ist von untergeordneter Bedeutung. Außerdem verringern die Möglichkeiten zur konstruktiven Enthaltung und zur differenzierten Zusammenarbeit weiter den Druck, formale Reformen einzuleiten.

Stärkung der fiskalischen Solidarität

Vorschläge, die fiskalische Solidarität in der EU durch gemeinsame Schulden oder höhere Eigenmittel zu stärken, stoßen in der Regel auf den Widerstand potenzieller Beitragszahler. Selbst die jüngsten Reformen waren so umstritten, dass sie entweder Einzelfälle bleiben mussten (Corona-Wiederaufbaufonds), außerhalb des EU-Vertragsrahmens erfolgten (Europäischer Stabilitätsmechanismus, ESM) und/oder an Reformauflagen für die Empfänger geknüpft wurden (beide). Insbesondere Deutschland hat sich stets sehr skeptisch gegenüber großen Haushaltsreformen gezeigt (Heermann et al. 2023; Schramm 2021). Die Reform könnte daher ins Stocken geraten, und eine Differenzierung könnte sich als wenig hilfreich erweisen, wenn sich herausstellt, dass der Widerstand weit verbreitet ist.

Was aber, wenn unter den richtigen Umständen und mit dem richtigen Druck, wie bei früheren Reformen, alle bis auf wenige finanzstarke Mitgliedstaaten eine Stärkung der fiskalischen Solidarität im EU-Haushalt unterstützen? Selbst dann wäre die Tragfähigkeit des Projekts fraglich. Wenn ein großer EU-Nettozahler oder -Schuldengarant, insbesondere Deutschland, seine Teilnahme verweigern würde, könnte sich das Projekt als fiskalisch nicht tragfähig erweisen (unabhängig von der politischen Frage, ob man ohne einen großen Mitgliedstaat vorangehen sollte). Denkbar wäre allenfalls ein Opt-out für kleinere oder mittelgroße Beitragszahler wie Finnland oder die Niederlande. Ein solches Opt-out könnte jedoch eine Kaskade weiterer Forderungen auslösen, da die verbleibenden Beitragszahler einen größeren Teil der Last tragen müssten (Jensen & Slapin 2012).

Die institutionellen Bedingungen für ein differenziertes Vorgehen bei der Reform des regulären EU-Haushalts sind ebenfalls restriktiv. Gegner fiskalischer Solidarität können ein Veto gegen Reformen einlegen. Außerdem kann der EU-Haushalt als bestehendes Instrument nur im Rahmen der Verträge reformiert werden. Die Befürworter von Reformen könnten die Vetos also nicht umgehen, indem sie außerhalb des Vertragsrahmens agieren (z. B. Nettesheim 2020). Die Frage, ob eine Differenzierung legitim wäre, ob es Präzedenzfälle dafür gäbe oder ob sie von den EU-Institutionen unterstützt würde, ist unter diesen Umständen zweitrangig. Jedenfalls aber ist der reguläre EU-Haushalt bislang weitgehend undifferenziert geblieben. Um einen differenzierten fiskalischen Solidaritätsmechanismus in den regulären Haushalt zu integrieren, müsste deshalb das Fehlen eines Präzedenzfalls und wahrscheinlich auch eine widerstrebende Haltung von Kommission, Gerichtshof und Europäischem Parlament überwunden werden.

Die institutionellen Voraussetzungen für die Schaffung völlig neuer Solidaritätsfonds oder ‑mechanismen außerhalb des Vertragsrahmens sind offener, wie der Fall des ESM und bestimmte Vorschläge während der Verhandlungen über den Corona-Wiederaufbaufonds gezeigt haben. Angesichts dieser Möglichkeit liegt der wichtigste Grund, der eine Stärkung der fiskalischen Solidarität in der EU mithilfe von differenzierter Integration verhindert, in der begrenzten politischen Unterstützung und Tragfähigkeit.

Erweiterung

Die Debatte um eine EU-Erweiterung wurde durch aktuelle Ereignisse neu entfacht. Die Beitrittskandidaten stehen jedoch vor großen wirtschaftlichen, institutionellen, demokratischen, territorialen und sicherheitspolitischen Herausforderungen (Schimmelfennig & Sedelmeier 2020). Ihr Beitritt dürfte auf Widerstände in den Mitgliedstaaten stoßen, die sich um die (künftige) Umverteilung von Subventionen, den Wettbewerb auf den Arbeits- und Dienstleistungsmärkten, die effiziente Umsetzung der europäischen Wirtschafts-, Währungs-, Migrations- und Grenzpolitik sowie um demokratische Rückschritte sorgen. Schon die Aufnahme der Verhandlungen hat sich vor allem wegen der Skepsis Frankreichs in die Länge gezogen. Die Kandidaten selbst werden wahrscheinlich versuchen, bestimmte Verpflichtungen aufzuweichen, z. B. die Wettbewerbs- und Beihilfevorschriften der EU.

Wenn die Kandidaten in den Verhandlungen vorankommen, was angesichts innenpolitischer Herausforderungen und ambivalenter Versprechen der EU ungewiss ist (Schimmelfennig & Sedelmeier 2020), könnte sich eine ähnliche Situation wie bei früheren Erweiterungen ergeben, als die meisten Mitgliedstaaten die Erweiterung befürworteten und einige skeptisch waren. Eine temporäre Differenzierung – Übergangsfristen und -bedingungen, bevor die neuen Mitglieder in den Genuss der vollen Mitgliedschaftsrechte kommen – könnte dann dazu beitragen, die von einigen Mitgliedstaaten befürchteten Kosten auf künftige Regierungen zu verlagern oder sie sogar ganz zu vermeiden, wenn sich die neuen Mitglieder erfolgreich anpassen (Schneider 2007). Auch wenn eine Erweiterung in naher Zukunft nicht realistisch ist, so könnte sie doch mit der Zeit wahrscheinlicher und durch Differenzierung erleichtert werden.

Die Nutzung differenzierter Integration im Rahmen von Erweiterungen ist zudem politisch tragfähig. Zum einen wurde sie bereits bei früheren Erweiterungen ausgiebig genutzt (Schimmelfennig & Winzen 2017). Ihre Durchführbarkeit setzt voraus, dass die Erweiterung für die Beitrittskandidaten attraktiv genug bleibt, um sie davon abzuhalten, ihre Anträge zurückzuziehen. Die bewährte Praxis, Differenzierung zeitlich zu begrenzen, an bestimmte Rahmenbedingungen zu knüpfen und mit günstigen Ausnahmeregelungen zu flankieren, hat bei früheren Erweiterungen dazu beigetragen, dass diese Bedingung erfüllt wurde. Zudem hat sich gezeigt, dass willige Neumitglieder fast alle Differenzierungen innerhalb des ersten Jahrzehnts der Mitgliedschaft beenden können (Schimmelfennig & Winzen 2017). Wenn die EU ihre derzeitige Praxis beibehält, ist es unwahrscheinlich, dass eine Differenzierung die Mitgliedschaft unattraktiv macht.

Und auch der institutionelle Rahmen erleichtert die Anwendung differenzierter Integration im Erweiterungskontext. Alle Mitgliedstaaten müssen den Beitritt neuer Länder unterstützen, was Skeptikern die Möglichkeit gibt, auf Differenzierung zu drängen. Die Beitrittskandidaten wiederum können ihren Antrag zurückziehen, sind aber in der Regel eher bereit, der EU beizutreten. Solange sich die angebotenen Übergangsfristen nicht als so unattraktiv erweisen, dass eine Mitgliedschaft aussichtslos wird, ist für sie die Aufnahme als Mitglied die beste Option (Schneider 2007). Darüber hinaus gibt es, wie bereits erwähnt, genügend Präzedenzfälle, die die Legitimität von Erweiterungsdifferenzierung stärken, sofern sie konsequent und zeitlich oder konditional begrenzt angewandt wird (Schimmelfennig 2014).

Im Gegensatz zu den beiden vorhergehenden Fällen stellt im Bereich der EU-Erweiterung differenzierte Integration also ein plausibles und nützliches sowie praktikables und bewährtes Instrument dar. Es ist jedoch unwahrscheinlich, dass diese Differenzierung in naher Zukunft zur Anwendung kommen wird. Zuvor müssen die Beitrittskandidaten erst erhebliche Reformherausforderungen bewältigen, während die EU vor der Herausforderung steht, ein konsistentes und glaubwürdiges Beitrittsversprechen aufrechtzuerhalten (Schimmelfennig & Sedelmeier 2020).

Verliert die differenzierte Integration an Bedeutung?

Insgesamt ist es unwahrscheinlich, dass differenzierte Integration entscheidend dazu beitragen kann, die derzeit diskutierten Schlüsselreformen durchzusetzen. Dort, wo sie helfen könnte, nämlich bei der Erweiterung, liegen noch Jahre an Beitrittsverhandlungen vor uns. Es mag verwundern, dass die Differenzierung in der Vergangenheit einen so wichtigen Beitrag zur Integration geleistet hat, jetzt aber weniger nützlich sein soll. Doch die EU ist heute viel stärker integriert als vor dem Vertrag von Maastricht. Die Reformvorschläge konzentrieren sich auf die wenigen verbleibenden Bereiche mit schwacher Integration, in denen Solidarität gefragt und die Skepsis der Regierungen groß ist. In diesen Bereichen erweist sich eine Differenzierung oft als irrelevant, weil es zu viel Widerstand gibt, als undurchführbar, weil Solidarität statt Opt-outs gefragt ist, und als institutionell problematisch oder schwer durchsetzbar.

Dies bedeutet nicht, dass differenzierte Integration irrelevant geworden ist. Opt-outs waren für wichtige Rechtsetzungsvorhaben wie die Schaffung der Europäischen Staatsanwaltschaft entscheidend. Zudem hat sich die Drohung mit Differenzierung immer wieder als wichtiges Verhandlungsinstrument erwiesen, beispielsweise als die EU vorschlug, den Corona-Wiederaufbaufonds oder die Hilfe für die Ukraine teilweise außerhalb des EU-Vertragsrahmens zu verabschieden, um Vetodrohungen zu überwinden. Das Hauptanwendungsfeld differenzierter Integration liegt derzeit jedoch eher im Bereich der Gesetzgebung (Duttle et al. 2017) als bei institutionellen Reformen.

Thomas Winzen ist Professor für Europäische Politik und Internationale Beziehungen an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf.

Dieser Beitrag ist Teil des Themenschwerpunkts „Überstaatliches Regieren zwischen Diplomatie und Demokratie – aktuelle Debatten um die Reform der EU“, der in Zusammenarbeit mit dem Online-Magazin Regierungsforschung.de erscheint.

Übersetzung: Yannik Uhlenkotte.
Bilder: Tagungssaal des Europäischen Rats: EU2017EE Estonian Presidency [CC BY 2.0], via Wikimedia Commons; Porträt Thomas Winzen: privat [alle Rechte vorbehalten]; EU-Flagge: Arno Mikkor (EU2017EE) [CC BY 2.0], via Flickr.

Differentiated integration – an enabler for ambitious EU reforms?

Deutsch

By Thomas Winzen

“Overall, differentiated integration is unlikely to push through the key reforms currently under discussion.”

Institutional reform and enlargement are back on the EU agenda. However, the reform proposals require changes of the EU’s treaties and are highly controversial. The group of accession candidates is the most challenging yet. It is far from certain that the 27 member states that will have to adopt and ratify treaty changes will be able to find common ground. Against this backdrop, one might wonder whether differentiated integration could enable an agreement where the need to get all 27 countries on board threatens to block negotiations.

I recommend caution, however. Differentiation – the practice of exempting or excluding select member states from certain policies, rights, and obligations – is a realistic and helpful enabler of reforms only under certain conditions. With respect to key reforms on the current agenda, it is (1) ill-suited as an instrument since opposition is not limited to select countries, or (2) not viable since the reforms require the participation of all countries. Finally, differentiation is useful and viable for enlargement, but its actual application is years of challenging reforms away.

Can differentiated integration facilitate reform?

The appeal of differentiated integration is understandable. It has facilitated major reforms in the past. The Euro, the Schengen area and cooperation in justice and home affairs would not have been possible without exempting reluctant member states. Each round of enlargement has required transition periods. However, differentiation is not a panacea for all bargaining problems. It is a feasible and helpful option only under certain conditions (e.g. Schimmelfennig 2019; Schimmelfennig et al. 2015; Schimmelfennig & Winzen 2020):

• First, opposition must be limited to a small number of countries. If opposition is widespread, for ideological or other reasons, reform negotiations tend to be unsustainable in the first place and cannot be saved by national opt-outs and transition periods for select countries. In exceptional cases, an avant-garde group of countries could still emerge, but it would have to be viable and meet permissive institutional conditions.

• Second, differentiated integration must be viable. The avant-garde group must provide the scale, resources, and political will to advance on their own and exclude or exempt sceptical members. They must also be willing to tolerate possible free-riding opportunities (“positive externalities”) from their efforts (Kölliker 2001).

• Third, the EU’s formal and informal rules and norms must permit differentiated integration. For example, if decision-making rules require all member states to agree, as is typical in treaty reform negotiations, any form of differentiation that leaves a potential outsider worse off becomes unlikely. Organising cooperation outside the treaty framework remains a possible alternative only in the case of new mechanisms, such as the European Stability Mechanism.

  Moreover, differentiation could run counter to EU norms and practices. For example, in some policy areas there is ample experience and precedent for differentiation, while in others uniform integration has always been or has become the norm. In these areas, proposals for differentiation might be perceived as illegitimate. In addition, differentiation may require the support of EU institutions such as the Commission and the Court of Justice, which may be called upon by proponents to prepare the ground for it and by opponents to assess its legal validity.

In prominent cases of differentiation in the past, these conditions were in place. For example, the creation of the Schengen area was supported by some but not all member states, and could be organised in a viable way among the proponents. Moreover, as a new policy, it could initially be established outside the treaty framework, thus circumventing the concerns and objections of other member states. It remains to be seen, however, whether current reform proposals could also be facilitated by differentiation.

Differentiation and major reform projects

I illustrate the application of the conditions discussed so far on the basis of three reform ideas: the extension of qualified majority voting (QMV) to all areas of external relations, the creation of new and stronger fiscal solidarity mechanisms in the EU’s permanent budget, and the enlargement of the EU to include the current candidate countries. summarises my assessment that differentiation is unlikely to help in the adoption of two of these reforms.

Reform	Opposition to the reform	Viability of differentiation	Institutional conditions	Differentiation facilitates reform
QMV in FP	Many governments	Limited	Mixed	No
Fiscal solidarity	Many governments	Limited	Mixed	No
Enlargement	Select governments	Viable	Permissive	Yes

Extending qualified majority voting to foreign policy

The main challenge in extending qualified majority voting (QMV) to foreign policy is the widespread opposition. According to a recent report (König 2020), with 7 governments in favour, 10 against and 10 ambivalent or sceptical, select opt-outs would not allow the reform to pass. Even if the proponents of the reform wanted to go ahead as an avant-garde, the viability of their endeavour would be in doubt. While France, Germany, and Spain would provide scale and resources, other key actors such as Italy and Poland would be missing. Moreover, the impact of EU foreign policy depends in part on the ability to leverage market power, which may require trade or travel sanctions or conditions in international treaties. In these areas, the participation of all or almost all member states would be required to have an impact.

The formal and informal institutional context for using differentiation to extend QMV to external relations is also not favourable. The ordinary and simplified treaty reform procedures would give all opponents a veto. Moreover, the vetoes could not be circumvented by a new treaty outside of the treaty framework. External treaties are an option for new competences and actions that can be integrated into the EU framework over time, but not a formally defined and thus possible way to redefine existing competences and procedures.

In other respects, including informal norms and practices, the institutional context is more mixed. In foreign policy, Denmark and Malta have set a precedent for differentiation. Moreover, “differentiated cooperation” is widespread in this area (Klose et al. 2023). And the mechanism of constructive abstention, whereby a country allows a decision to be taken but is not bound by it, already allows for legislative differentiation. Precedent and existing flexibility should increase the legitimacy of proposals for new differentiation.

To sum up, it is unlikely that the area of external relations will move to QMV due to government opposition. Differentiated integration is unlikely to help, given the level of opposition, the limited viability of the proponents as avant-garde, the restrictive reform rules and the ambition to reform existing rather than create new procedures. The flexible nature of the policy domain lends legitimacy to differentiation proposals, but is a secondary consideration. If anything, opportunities for constructive abstention and differentiated cooperation further reduce the pressure for formal reform.

Enhancing fiscal solidarity

Proposals to enhance the EU’s fiscal solidarity through common debt or increased own resources typically face resistance from likely contributors. Even recent reforms have been so controversial that they had to remain one-offs (Covid recovery), outside the EU treaty framework (European Stability Mechanism, ESM) and/or subject to reform conditions for recipients (both). Germany, in particular, has consistently been highly sceptical of major budgetary reforms (Heermann et al. 2023; Schramm 2021). This reform may therefore stall and differentiation may be unhelpful if opposition proves to be widespread.

But what if, in the right circumstances and under the right pressure, as in past reforms, all but a few fiscally strong member states supported strengthening fiscal solidarity in the EU budget? Even then, the viability of the project would be in doubt. If a major net contributor to the EU budget or guarantor of EU debt, notably Germany, refused to participate, the project could prove fiscally unsustainable (irrespective of the political question of proceeding without a large member state). An opt-out for smaller or medium-sized contributors such as Finland or the Netherlands, might be feasible. However, such an opt-out could trigger a cascade of further demands as the remaining contributors would have to shoulder more of the burden (Jensen & Slapin 2012).

The institutional conditions for the use of differentiation to reform the permanent EU budget are also restrictive. Opponents of fiscal solidarity can veto reforms. Moreover, the EU’s permanent budget, as an existing policy, can only be reformed from within the treaties. Proponents of reform could not circumvent vetoes by proceeding outside of the treaties (e.g., Nettesheim 2020). Whether differentiation would be legitimate, precedented, or supported by the EU institutions, then becomes a secondary question. In any case, the EU’s permanent budget has remained largely undifferentiated. Proposals for a differentiated fiscal solidarity mechanism would have to overcome this precedent and the likely reluctance of the Commission, the Court of Justice and the European Parliament if they wanted this mechanism to be integrated into the permanent budget.

The institutional conditions for the creation of entirely new solidarity funds or mechanisms outside of the treaty framework are more permissive, as the case of the ESM and proposals made during the negotiations of the Covid recovery fund illustrate. Considering this possibility, the main obstacle to strengthening fiscal solidarity in the EU and the application of differentiation for this purpose, lies in limited political support and viability.

Enlargement

Current events have revived the enlargement debate. However, the candidate countries face serious economic, governance, democratic, territorial, and security challenges (Schimmelfennig & Sedelmeier 2020). Their accession is likely to meet with resistance from member states concerned about the (future) redistribution of subsidies, competition in labour and services markets, efficient implementation of EU economic, monetary, migration, and border policies, and democratic backsliding. Even the opening of negotiations has been protracted, in particular because of France’s scepticism. The candidates themselves are likely to seek to relax certain obligations, such as the EU’s competition and state aid rules.

If the candidates make progress in the negotiations, which is uncertain given domestic challenges and ambivalent EU promises (Schimmelfennig & Sedelmeier 2020), a situation similar to previous enlargements could emerge, with most member states in favour and some sceptical. Temporary differentiation – transition periods and conditions before the new members can benefit from full membership rights – could then help shift costs that some member states fear to future governments or even avoid these costs entirely if the new members adapt successfully (Schneider 2007). Thus, while enlargement is not realistic in the immediate future, it could become likely over time and could plausibly be facilitated by differentiation.

The use of differentiation in the context of enlargement is also a viable option. For one thing, it has been used extensively in previous enlargements (Schimmelfennig & Winzen 2017). The viability of differentiation presupposes that enlargement remains sufficiently attractive to candidate countries to prevent them from withdrawing their applications. The time-tested practice of making differentiation temporary and conditional and of flanking it by favourable exceptions has helped to ensure that this condition was met in past enlargements. Evidence also shows that willing new members can end almost all differentiation within the first decade of membership (Schimmelfennig & Winzen 2017). If the EU continues its current practice, differentiation is unlikely to make membership unattractive.

Finally, EU rules facilitate differentiation in the context of enlargement. All member states must support the accession of new countries, which gives sceptics the power to push for differentiation. Candidate countries, on the other hand, could withdraw their application but tend to be more eager to join. For them, joining the EU remains the best option, unless the transition periods on the table prove so unattractive as to make membership a losing proposition (Schneider 2007). Moreover, as noted above, there is ample precedent to strengthen the legitimacy of enlargement differentiation, provided it is applied consistently and temporarily or conditionally (Schimmelfennig 2014).

In sum, in contrast to the previous two cases, differentiated integration remains a likely and helpful, as well as viable and proven, instrument in EU enlargement. However, differentiation is unlikely to be applied soon. Candidate countries first have to overcome significant reform challenges, and the EU faces its own challenge of maintaining a consistent and credible membership promise (Schimmelfennig & Sedelmeier 2020).

Is differentiated integration losing relevance?

Overall, differentiated integration is unlikely to push through the key reforms currently under discussion. Where it could help, in enlargement, years of accession negotiations lie ahead. It may seem puzzling that differentiation has helped integration in the past but should be less useful now. Yet the EU is now far more integrated than it was before the Treaty of Maastricht, and, as it is concentrating on reforming the few remaining areas where integration is weak, government scepticism is strong and solidarity is needed. In these areas, differentiation often proves irrelevant because opposition is too widespread, unworkable because solidarity rather than opt-outs is required, and institutionally illegitimate or difficult to adopt.

This does not mean that differentiation has become irrelevant. Opt-outs have been crucial for major legislative projects, such as the creation of the European Public Prosecutor. The threat of differentiation has also proved to be an important and recurring negotiation tool, for example when the EU proposed to adopt the Covid recovery mechanism or aid to Ukraine partly outside of the EU treaty framework to overcome veto threats. For the time being, however, the main application of differentiated integration may be found in decision-making (Duttle et al. 2017) rather than institutional reforms.

Thomas Winzen is professor of European Politics and International Relations at Heinrich Heine University Düsseldorf.

This contribution is part of the thematic forum “Supranational governance between diplomacy and democracy – current debates on EU reform”, published in cooperation with the online magazine Regierungsforschung.de.

Pictures: Meeting room of the European Council: EU2017EE Estonian Presidency [CC BY 2.0], via Wikimedia Commons; portrait Thomas Winzen: private [all rights reserved]; EU flag: Arno Mikkor (EU2017EE) [CC BY 2.0], via Flickr.