Nach dem Brexit-Referendum: Die strukturellen Ursachen der Europaskepsis – und wie die EU sie überwinden kann

Für Großbritannien brechen schwere Zeiten an. Aber welche Lehren sollte die EU aus dem Referendum ziehen?

Zugegeben: Es hat auch etwas Komisches an sich, wie nun ein politischer Akteur nach dem nächsten die Brexit-Krise zum Anlass nimmt, um seine eigene politische Agenda zum dringend benötigten Allheilmittel für die Europäische Union zu erklären. Seitdem die Mehrheit der Briten für einen EU-Austritt gestimmt hat, haben unter anderem Martin Schulz und Sigmar Gabriel (SPD/SPE) eine „europäische Wachstumsunion“ mit mehr Investitionen gefordert, der Wirtschaftsrat der CDU (EVP) hat sich für mehr Sanktionen bei nationalen Haushaltsdefiziten ausgesprochen, der bayrische Ministerpräsident Horst Seehofer (CSU/EVP) will „die Eigenständigkeit der Regionen und Kommunen“ stärken, der griechische Premierminister Alexis Tsipras (Syriza/EL) verlangt ein Ende der Austeritätspolitik, der liberale Fraktionschef Guy Verhofstadt (OpenVLD/ALDE) ist für eine „europäische Regierung“, die europäischen Grünen setzen auf „die grüne Wende von Wirtschaft und Arbeit“ und auf bessere Hilfe für Flüchtlinge, der Präsident der Region Auvergne-Rhône-Alpes, Laurent Wauquiez (LR/EVP), möchte die Europäische Kommission abschaffen, Ulrike Guérot wünscht sich eine Europäische Republik, und der Eurogruppen-Chef Jeroen Dijsselbloem (PvdA/SPE) will erst einmal gar nichts tun, um nicht „noch mehr Instabilität in die EU hineinzulassen“.

Kakophonie schnell vorgetragener Ideen

Die Vorschläge, wie die EU auf das Brexit-Referendum reagieren sollte, könnten also kaum unterschiedlicher ausfallen. Das ist einerseits nicht überraschend: Dass politische Akteure unterschiedliche Meinungen vertreten, ist schließlich der Kern jeder pluralistischen Debatte. Andererseits macht die Kakophonie schnell vorgetragener Ideen, von denen viele mit dem Brexit in Wirklichkeit herzlich wenig zu tun haben, eine ernsthafte Auseinandersetzung eher schwieriger, als wirklich zu neuen Erkenntnissen beizutragen.

Im Folgenden deshalb einige Gedanken dazu, welche Lehren das Brexit-Referendum nicht bereithält – und wie ich selbst denke, dass sich die EU weiterentwickeln sollte, um die strukturellen Ursachen der Europaskepsis zu überwinden. Wer dieses Blog regelmäßig liest, wird feststellen, dass auch ich dabei auf Überlegungen zurückgreife, die ich hier bereits früher formuliert habe. Ich werde aber darzulegen versuchen, warum sie mir gerade im Kontext des Brexit von Bedeutung erscheinen.

Erstens: Es geht nicht nur um einzelne Politiken

Erstens: Es geht nicht nur um einzelne Politiken. Natürlich, die Eurokrise war in den letzten Jahren ein großes Thema, das viel Streit, Verdruss und Wut ausgelöst hat (wenn auch weniger in Großbritannien als unter den Mitgliedstaaten der Währungsunion). Natürlich, die Flüchtlingskrise hat rechtspopulistischen Parteien Auftrieb gegeben, fremdenfeindliche Positionen bis in die politische Mitte hinein salonfähig gemacht und dem Projekt der offenen Grenzen einen Dämpfer verpasst. Natürlich, wenn die EU nur endlich wieder einmal in irgendeinem Bereich einen richtig überzeugenden Erfolg verzeichnen könnte, dann fiele es viel leichter, ihre Vorzüge in der breiten Öffentlichkeit zu erklären.

Und dennoch scheint es mir ein Irrtum zu sein, den Brexit in erster Linie als eine Folge von dieser oder jener Politikentscheidung der EU zu sehen. Die britischen Austrittsbefürworter spielten zwar unter anderem sehr erfolgreich mit der Angst vor Einwanderern – und zwar sowohl vor den europäischen Binnenmigranten auf der Suche nach einem Job als auch vor den Flüchtlingen, die gerne von Frankreich aus nach Großbritannien übersetzen würden. Und auch die Kritik am britischen Beitrag zum EU-Budget wurde von den Europaskeptikern routiniert (und mit einiger Übertreibung) in Stellung gebracht. Doch all das hätte wohl kaum genügt, eine Mehrheit der Bevölkerung für den Austritt zu mobilisieren.

Die Kernfrage ist Selbstbestimmung

Der Kern des europaskeptischen Narrativs ist älter und grundsätzlicher als jeder aktuelle Streit über die Wirtschafts-, Flüchtlings- oder Haushaltspolitik der EU. Worum es in erster Linie geht, ist Selbstbestimmung: Allzu viele Menschen sehen nur die jeweils eigene nationale Politik als einen Raum, im dem sie ihre politischen Interessen und Überzeugungen einbringen können – die EU aber als eine Art Fremdherrschaft, in der wahlweise „ungewählte Bürokraten“, „Lobbyisten“ oder „Angela Merkel“ die politische Linie diktieren.

Diese Gegenüberstellung von nationaler Selbst- und europäischer Fremdherrschaft ist im britischen Diskurs traditionell noch stärker als in anderen Ländern. Sie war das Schlüsselargument der offiziellen Austrittskampagne, die nicht zufällig unter dem Slogan Vote Leave, Take Control auftrat. Allerdings ist Großbritannien keineswegs das einzige Land, in dem Europaskeptiker mit diesem Narrativ erfolgreich sind. Um ihnen den Wind aus den Segeln zu nehmen, wird es nicht genügen, dass die EU in diesem oder jenem Bereich eine „bessere“ Politik macht. Vielmehr ist es notwendig, dem Eindruck von Fremdherrschaft entgegenzutreten, der mit der europäischen Politik verbunden ist.

Zweitens: Der Brexit ist nicht die Folge von „zu viel Europa“

Wie aber kann die Europäische Union diesen Eindruck überwinden? Das geläufige Schlagwort dafür ist bekanntlich „mehr Bürgernähe“ – doch was unter „Bürgernähe“ eigentlich zu verstehen ist, darüber gehen die Ansichten auseinander. Für viele gemäßigte Europaskeptiker ist Politik umso bürgernäher, je niedriger die politische Ebene ist, auf der eine Entscheidung getroffen wird. Nach dieser Logik ist es deshalb naheliegend, den Brexit als eine Folge von zu weitreichenden Kompetenzübertragungen an die europäischen Institutionen anzusehen und als Reaktion darauf mehr nationale Vetorechte (oder, wie Horst Seehofer, mehr regionale Eigenständigkeit) zu fordern.

Doch ganz so einfach stehen die Dinge nicht: Schließlich war gerade Großbritannien, das Land mit der stärksten europaskeptischen Bewegung, auch das Land mit den meisten Sonder- und Ausnahmeregeln von der europäischen Politik. Die Briten beteiligen sich weder an der Währungsunion noch am Schengen-Raum und übernehmen nur fallweise EU-Rechtsakte im Bereich Justiz und Inneres, die europäische Grundrechtecharta ist vor britischen Gerichten nicht anwendbar, und erst im Februar hatte David Cameron (Cons./AEKR) dem Europäischen Rat auch noch das Versprechen abgerungen, bei einem Verbleib in der EU zugewanderten Unionsbürgern den Zugang zu britischen Sozialleistungen erschweren zu dürfen.

Nationale Vetorechte befeuern die Europaskepsis, statt sie zu lindern

Doch all diese Rücksichtnahme auf nationale Befindlichkeiten half nicht, um die Europaskepsis in der britischen Öffentlichkeit zu lindern. Im Gegenteil, sie scheint sie eher noch befeuert zu haben. Denn zum einen machten die britischen Sonderregeln die europäische Politik unübersichtlicher und trugen damit zu einer Verwischung politischer Verantwortung bei. Und zum anderen unterstrich die ständige Forderung nach Ausnahmeklauseln in der öffentlichen Wahrnehmung gerade die Vorstellung, dass man einem „Verlust“ nationaler Hoheitsrechte unbedingt entgegenwirken müsse, und bestätigte damit die Furcht vor der EU als einer ominösen, unkontrollierbaren fremden Macht.

Die Forderung nach mehr nationalen Vetorechten, nach einer Entmachtung der supranationalen EU-Institutionen oder einer Verlagerung der europäischen Politik auf die bloße Kooperation zwischen nationalen Parlamenten ist deshalb kein geeignetes Mittel, um Europaskepsis zu bekämpfen. Um dem Eindruck von Fremdherrschaft entgegenzutreten genügt es nicht, bestimmte nationale Hoheitsrechte gegen den Zugriff der supranationalen Organe abzuschotten. Stattdessen ist es notwendig, dass mehr Bürger auch die supranationale europäische Politik als von ihnen selbst gestaltet empfinden.

Weniger Konsens, mehr europäische Demokratie

Was aber hindert die Bürger eigentlich daran, sich in der europäischen Politik einzubringen? In Wirklichkeit leidet die Europäische Union ja keineswegs darunter, dass eine ungewählte Beamtenelite nach Belieben durchregiert. Der Eindruck von „Bürgerferne“ entsteht vielmehr dadurch, dass in einem überkomplexen System von checks and balances oft kaum noch nachvollziehbar ist, wie Entscheidungen überhaupt zustande kommen – und bei welcher Gelegenheit man sie durch Wahlen selbst beeinflussen kann.

Nationale Wahlen (oder Referenden) können das nicht leisten, denn sie bestimmen ja lediglich die nationale Position eines einzigen Landes, nicht der EU insgesamt. Stattdessen ist es notwendig, die Europawahl aufzuwerten zu einer europaweiten Leitentscheidung, bei der die Bürger eine echte Auswahl zwischen politischen Alternativen treffen können.

Wie das konkret aussehen könnte, habe ich auf diesem Blog an anderer Stelle bereits ausführlicher thematisiert. Eine entscheidende Rolle spielt dabei die demokratische Alternanz – das Wechselspiel konkurrierender Parteien, von denen mal die eine, mal die andere eine Mehrheit hat. In der EU scheitert dies derzeit an zahlreichen konsensorientierten Verfahren, die faktisch eine permanente Große Koalition erzwingen. Genau dadurch entsteht der Eindruck von „Alternativlosigkeit“, der viele Bürger von der EU entfremdet und europaskeptischen Populisten in die Hände treibt. Weniger Konsens, mehr supranationale Demokratie: Hier muss man ansetzen, damit mehr Bürger auch die Politik der EU als ihre eigene erleben.

Drittens: Der Brexit war kein Betriebsunfall

Gewiss: Viele der Ursachen für das Brexit-Votum liegen in der britischen nationalen Politik begründet und werden sich in anderen Ländern nicht einfach wiederholen. Außerdem werden natürlich die dramatischen wirtschaftlichen und politischen Verwerfungen, die das Referendum schon jetzt verursacht hat, eine abschreckende Wirkung auf viele haben, die bis vor kurzem noch den britischen Austrittsnationalismus als nachahmenswertes Vorbild ansahen. Und dennoch wäre es gefährlich, wenn die EU den Brexit als einen bloßen Betriebsunfall abtut, sich nur auf das unmittelbare Krisenmanagement konzentriert und (wie Jeroen Dijsselbloem) hofft, auf diese Weise die angeschlagene „Stabilität“ zurückzugewinnen.

Wie beschrieben, ist es das derzeitige europäische politische System selbst, das destabilisierend wirkt. Den Abschied Großbritanniens wird die EU verkraften. Doch die strukturellen Ursachen, die den britischen Austrittsbefürwortern eine Mehrheit verschafften, verleihen Rechtspopulisten und Nationalisten auch in vielen anderen Ländern Auftrieb.

2017 wird in Deutschland und Frankreich gewählt, und für die Regierungen dieser beiden Länder wird die Versuchung groß sein, jedes weitreichende EU-Reformprojekt auf die Phase danach zu verschieben. Aber die Zeit spielt gerade nicht auf Seiten der Europafreunde. Es ist dringend notwendig, so bald wie möglich eine positive Vision für die Weiterentwicklung des europäischen Integrationsprojekts zu formulieren, bevor der Frust über die EU weiter die Parteien der Mitte zerreibt und Europa auf absehbare Zeit unregierbar macht.

Bild: By frankieleon [CC BY 2.0], via Flickr.

Zum Brexit-Referendum

Auch nach dem Referendum wird der Ärger weitergehen.

Die Wahllokale sind geöffnet: Am heutigen Donnerstag entscheidet das Vereinigte Königreich in einem Referendum über seinen Austritt oder Verbleib in der Europäischen Union. Auch auf dem Kontinent ist es lange her, dass ein einzelnes europapolitisches Ereignis so viel Aufmerksamkeit auf sich gezogen hat. Über das Ergebnis lässt sich den Umfragen zufolge nicht viel mehr sagen, als dass es wohl sehr knapp werden wird. Doch wie auch immer das Referendum ausgeht: Die Auswirkungen werden weitreichend sein und lassen sich heute im Einzelnen noch kaum absehen.

Ein Sprung ins Unbekannte

Sollten die Briten tatsächlich für den Austritt stimmen, käme das einem Sprung ins Unbekannte gleich. Schon was bis zum Wochenende passiert, ist unklar; im schlimmsten Fall könnte ein Brexit-Votum innerhalb weniger Tage gleichzeitig eine Finanz- und eine Regierungskrise auslösen. Mittelfristig kämen auf Großbritannien langwierige Verhandlungen mit dem Rest der EU über einen Austrittsvertrag und das künftige Nachbarschaftsverhältnis zu.

Dabei würde die Regierung wohl versuchen, einen Zugang zum europäischen Binnenmarkt zu behalten – etwa nach dem Modell Norwegens. Das allerdings würde bedeuten, dass Großbritannien auch weiterhin einen Großteil des Europarechts übernehmen (und auch weiterhin in den EU-Haushalt einzahlen) müsste; und es ist kaum zu erwarten, dass sich die EU dabei allzu bereitwillig auf britische Ausnahme- und Sonderwünsche einlassen würde.

Für die EU bringt ein Brexit Risiken, aber auch Chancen

Für die EU selbst würde mit dem Brexit eine neue Phase der Unsicherheit anbrechen, die Risiken, aber auch Chancen brächte. Wirtschaftlich könnte die absehbare Krise in Großbritannien auch auf seine Handelspartner auf dem Kontinent übergreifen. Politisch würden ohne Zweifel Europagegner auch in anderen Ländern versuchen, das britische Votum als Wasser auf ihre eigenen Mühlen zu leiten. Die Vorsitzende des französischen Front National, Marine Le Pen, forderte zum Beispiel jüngst auf einem Treffen der rechtspopulistischen Bewegung für ein Europa der Nationen und der Freiheit, auch in allen anderen EU-Ländern Austrittsreferenden durchzuführen.

Ebenso gut könnten aber die vielfältigen Probleme, die nach einem Austrittsvotum auf Großbritannien zukommen, auch zum abschreckenden Beispiel werden. Und wer ganz optimistisch ist, kann sogar hoffen, dass der Brexit wie ein heilsamer Schock wirkt, der die übrigen Mitgliedstaaten näher zusammenrücken lässt – und dass mit der britischen Regierung der prominenteste Bremser im Europäischen Rat wegfällt, sodass der Weg zu neuen Integrationsschritten frei wird.

Auch ein Bleiben-Sieg würde die Konflikte nicht beenden

Falls hingegen die Bleiben-Seite gewinnt, wäre das kurzfristig natürlich der weniger spektakuläre Ausgang; das große Chaos wäre erst einmal vertagt. Doch dass die Konflikte um die britische Mitgliedschaft in der EU dadurch tatsächlich dauerhaft beendet würden, wäre eine zu große Erwartung.

Zum einen wäre in Großbritannien die regierende Conservative Party (Cons./AEKR) weiterhin tief gespalten. Aller Voraussicht nach wird der größere Teil der konservativen Wähler für den Austritt stimmen; wenn die Bleiben-Seite bei dem Referendum insgesamt eine Mehrheit gewinnt, wird das vor allem den Wählern von Labour (SPE) und LibDems (ALDE) zu verdanken sein. Eine konservative Parteirevolte, um den derzeitigen Regierungschef David Cameron durch einen härter europaskeptischen Kandidaten zu ersetzen, ist deshalb auch ohne einen Brexit alles andere als auszuschließen.

Ärger über die Versprechen des Europäischen Rates

Der Rest der EU wiederum würde auf ein Bleiben-Votum der Briten wohl recht bald mit einer „Kerneuropa“-Initiative reagieren. Ohne einen Austritt Großbritanniens wären tiefgreifende institutionelle Reformen im gesamteuropäischen Rahmen auf absehbare Zeit nur schwer möglich. Schon vor einem guten Jahr haben deshalb mehrere Regierungen Ideen für eine stärkere politische Eigenständigkeit der Eurozone vorgelegt. Nach dem britischen Referendum könnte deren Zeit nun gekommen sein.

Doch auch über das unmittelbare Verhältnis zwischen der EU und Großbritannien könnte es bald neuen Ärger geben. Auf David Camerons Drängen hin kündigten die Regierungschefs im Europäischen Rat im vergangenen Februar eine Reihe von neuen Sonderregeln an, die für das Land künftig gelten sollen, falls es sich in dem Referendum gegen den EU-Austritt entscheidet. Wichtigster Bestandteil dieses New Settlement for the United Kingdom ist die sogenannte eine Einschränkung der EU-Freizügigkeitsrichtlinie, durch die Großbritannien eingewanderten Unionsbürgern bestimmte Sozialleistungen vorenthalten könnte.

In seinem Versuch, Großbritannien zufriedenzustellen, machte der Europäische Rat damals allerdings Versprechungen, für die er den vertragsgemäßen Verfahren zufolge gar nicht berechtigt war. Insbesondere überging er geflissentlich das Europäische Parlament, ohne dessen Zustimmung die Freizügigkeitsrichtlinie nicht geändert werden kann. Schon aus institutionellem Eigeninteresse erklärten deshalb verschiedene Europaabgeordnete in den vergangenen Wochen, dass sie sich dem Spiel der Regierungschefs verweigern und nicht für eine Einschränkung der Freizügigkeit stimmen werden.

Das Neverendum

Für die britischen Austrittsbefürworter wäre dies natürlich ein willkommener Anlass, um eine Wiederholung des Referendums zu verlangen. Vermutlich wird ein solcher Anlass aber ohnehin nicht notwendig sein: Auch so kursiert in der britischen Öffentlichkeit schon längst die Sorge vor einem „Neverendum“ – einer niemals endenden Referendumsdebatte, in der sich weder die Befürworter noch die Gegner des Brexit mit einer Abstimmungsniederlage abfinden werden.

Angesichts des heftigen und oft gehässigen Tonfalls der Auseinandersetzung wäre das für Großbritannien wohl die düsterste Aussicht. Dass der Streit über den Brexit zuletzt womöglich sogar zum Motiv für einen politischen Mord wurde, ist dabei nur die tragische Spitze des Eisbergs.

Camerons Strategie ist gescheitert

Auf jeden Fall ist damit auch die Strategie von David Cameron gescheitert, der das Referendum eigentlich als einen europapolitischen Befreiungsschlag geplant hatte. Der britische Premierminister war innerhalb der Conservative Party einst auch dank seiner europaskeptischen Linie aufgestiegen. So versprach er vor seiner Wahl zum Parteichef 2005, die Mitgliedschaft der Conservatives in der Fraktion der Europäischen Volkspartei im Europäischen Parlament aufzukündigen, was dann nach der Europawahl 2009 auch tatsächlich geschah.

Einmal im Amt, fand Cameron für seine Europaskepsis allerdings keine rechte Verwendung mehr. Die Forderung nach einer Rückübertragung von EU-Kompetenzen auf die Nationalstaaten lief ins Leere, als eine von der britischen Regierung beauftragte Expertenkommission nach einer Kosten-Nutzen-Rechnung 2013 schlicht keine Politikbereiche fand, die sich für eine solche Rückübertragung anboten. Das „Veto“, das Cameron 2011 gegen den Fiskalpakt einlegte, wurde von den übrigen Mitgliedstaaten ebenso ignoriert wie 2014 sein Widerstand gegen die Ernennung von Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) zum Kommissionspräsidenten.

Das Referendum sollte eine Diskurswende einleiten

Mit dem Austrittsreferendum, das er vor seiner Wiederwahl als Premierminister 2015 versprach, wollte Cameron deshalb mehrere Ziele erreichen. Zum einen sollte es ihm einen Hebel gegenüber den anderen Mitgliedstaaten bieten, um sich wenigstens einmal mit einer medienwirksamen Forderung durchzusetzen. In dieser Hinsicht ging sein Plan durchaus auf, wie das New Settlement von vergangenem Februar zeigt.

Zum anderen aber sollte das Referendum auch innenpolitisch eine Diskurswende einleiten. Mit dem Argument, Großbritannien habe durch das New Settlement einen „Sonderstatus“ erreicht und könne künftig von „dem Besten aus beiden Welten“ profitieren, setzte sich Cameron an die Spitze des Bleiben-Lagers – und hoffte offenbar, nach der gewonnenen Volksabstimmung das leidige Europa-Thema für die nächsten Jahre los zu sein.

Europaskeptiker besänftigen, statt sie zu überzeugen?

Das Beeindruckende an diesem Manöver war, dass Cameron seine demonstrative Europaskepsis zu keinem Zeitpunkt wirklich ablegte. Noch in seiner letzten Rede vor dem Referendum betonte er, wie wichtig es sei, dass Großbritannien nicht in eine „immer engere Union“ hineingezogen wird und weder der Eurozone noch dem Schengen-Raum beitritt. Europaskeptische Grundvorstellungen – etwa dass echte Demokratie nur auf nationaler Ebene möglich ist – wurden im Referendumswahlkampf zu keinem Zeitpunkt ernsthaft in Frage gestellt.

Offenbar in der Annahme, dass die pro-europäischen Wähler ohnehin für den Verbleib in der EU stimmen würden, konzentrierte sich das das Bleiben-Lager ganz auf die gemäßigten Europaskeptiker. Doch statt diese von den Vorteilen der europäischen Integration zu überzeugen, versuchte es sie eher zu besänftigen. Für Cameron (aber übrigens auch für die europafreundlicheren Oppositionsparteien, die schon im Unterhauswahlkampf 2015 eine ganz ähnliche Rhetorik pflegten) standen durchweg die britischen nationalen Interessen im Vordergrund. Es mag sein, dass dieser Kniff zuletzt genügen wird, um das Referendum zu gewinnen. Doch die grassierende Europafeindlichkeit, die den europapolitischen Diskurs in Großbritannien vergiftet und die britische Gesellschaft spaltet, lässt sich damit nicht überwinden.

Überzeugend ist Europa nur, wenn man es ernst nimmt

Und das ist vielleicht die wichtigste Lehre, die auch nicht-britische Politiker aus diesem Referendum ziehen sollten: Überzeugend ist das Projekt der europäischen Einigung nur dann, wenn man es ernst nimmt – wenn man bereit ist, sich eine Gesellschaft, ein politisches Gemeinwesen, eine Demokratie vorzustellen, die nicht an nationalen Grenzen haltmacht. Der halbherzige Versuch, den Wählern die EU dadurch schmackhaft zu machen, dass man sich selbst als Integrationsbremser inszeniert, kann hingegen nicht erfolgreich sein, denn am Ende wird es immer einen populistischen Europagegner geben, der die nationale Rhetorik noch besser beherrscht.

Am heutigen Donnerstag entscheidet das Vereinigte Königreich über seinen Austritt oder Verbleib in der Europäischen Union. Die Auswirkungen werden weitreichend sein und lassen sich im Einzelnen noch kaum absehen. Doch wie auch immer das Referendum ausgeht: Dass die Briten in einigen Jahren mit sich und ihrem Verhältnis zur Europäischen Union im Reinen sein werden, scheint derzeit fast unmöglich.

Bild: By future15pic [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.

Das Sekretariat der Vereinten Nationen: Unabhängig, effizient, kompetent?

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Das neue Verfahren bei der Wahl des UN-Generalsekretärs zeigt: Reformen der Vereinten Nationen sind, trotz allem, möglich. In einer Serie von Gastartikeln antworten hier Vertreterinnen und Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft auf die Frage: Wenn Sie eines an der Funktionsweise der UN ändern könnten, was wäre es? Heute: Franz Baumann. (Zum Anfang der Serie.)

„Der Generalsekretär braucht ein kompetentes, loyales und zweckmäßig strukturiertes Sekretariat, das so wenig Energie wie nur möglich für den Binnenbetrieb erfordert.“

Drei Monate vor seinem tragischen Tod hielt Generalsekretär Dag Hammarskjöld in Oxford eine fulminante Rede zu seinem Amtsverständnis und zur zentralen Rolle des Sekretariats in der Architektur der Vereinten Nationen: The International Civil Servant in Law and in Fact. Er erläuterte die Schlussfolgerungen aus der Einsicht, die der große US-Politologe Inis Claude 1956 in seinem klassischen Lehrbuch Swords into Plowshares formuliert hatte, nämlich dass es zwei Vereinte Nationen gibt: zum einen die Arena der Mitgliedsstaaten, zum anderen das nur dem internationalen Interesse verpflichtete Sekretariat.

Weil nicht davon ausgegangen werden kann, dass in der Arena souveräner Staaten zwangsläufig Resultate erzielt werden, die dem globalen Gemeinwohl nutzen, ist die Rolle des Generalsekretärs, unterstützt von einem unabhängigen, effektiven und ihm loyalen Sekretariat, in der Architektur der Vereinten Nationen von besonderer Bedeutung. Und weil die heutigen Menschheitsherausforderungen nicht an Staatsgrenzen halt machen, ist eine effektive globale Institution wichtiger denn je.

Der Generalsekretär hat einen politischen Spielraum

Dem Sekretariat, als einem der sechs Hauptorgane der Vereinten Nationen, ist das ganze Kapitel XV der Charta gewidmet. Nach Artikel 97 ist der Generalsekretär „der höchste Verwaltungsbeamte der Organisation“. Ihm (von „ihr“ war 1945 noch nicht die Rede; im Folgenden wird rückblickend die männliche und vorausschauend die weibliche Form verwendet) werden noch zwei weitere Funktionen zugewiesen, nämlich der Generalversammlung alljährlich über die Tätigkeit der Organisation Bericht zu erstatten (Artikel 98) und „die Aufmerksamkeit des Sicherheitsrats auf jede Angelegenheit [zu] lenken, die nach seinem Dafürhalten geeignet ist, die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit zu gefährden“ (Artikel 99).

Diese dreifache Aufgabenstellung – Leitung eines unabhängigen Sekretariats, Jahresbericht und die Möglichkeit, auf Konflikte hinzuweisen – steht nach Hammarskjöld in einer engen Wechselbeziehung. Artikel 97 (Verwaltungschef) ist die Grundlage der politischen Unabhängigkeit des Generalsekretärs und muss komplementär mit den Artikeln 98 (Berichterstattung), 99 (Bedrohung des Friedens), 100 (politische Unabhängigkeit) und 101 (Ernennung von Beamten durch den Generalsekretär) gesehen werden. autonome politische Rolle des Generalsekretärs braucht ein professionelles, starkes, unabhängiges und dem Generalsekretär loyales Sekretariat Die drei Elemente geben dem Amtsinhaber großen Spielraum, der genutzt werden kann oder auch nicht; sie verstärken – oder schwächen – sich gegenseitig.

Macht durch Überzeugungskraft

Oberster Verwaltungsbeamter zu sein ist also keine triviale Aufgabe. Das Sekretariat ist die Hausmacht des Generalsekretärs, wobei „Macht“ sich mehr auf die intellektuelle und moralische Überzeugungskraft bezieht als auf Entscheidungshoheit über Zwangsmaßnahmen. Der Generalsekretär kann weder Steuern erheben noch Resolutionen durchsetzen oder Sanktionen erlassen; Truppen stehen ihm nicht zur Verfügung, Geldmittel ebenso wenig. Aber als Verkörperung des Weltgewissens hat er „soft power“ wie außer ihm nur noch der Papst und vielleicht der Dalai Lama.

Seit dem Ende des Kalten Krieges leitet er außerdem einen Riesenapparat, der in vielen Krisengebieten aktiv ist. Diplomatie und Konferenzdienste, die klassischen Aufgaben der Organisation, wurden durch eine operationelle Komponente ergänzt, Diplomatie durch Management.

Die UN haben sich eher ausgedehnt als verändert

In den vergangenen siebzig Jahren ist die Welt in folgenschwerer Weise komplexer geworden, die Aufgaben der Vereinten Nationen ebenfalls. Allerdings haben sich die Strukturen der Vereinten Nationen eher ausgedehnt als verändert. Neue sind dazugekommen, aber angepasst worden sind sie im Grunde kaum, wie kenntnisreiche Beobachter schon seit langem bedauern.

In den vergangenen siebzig Jahren ist die Belegschaft von unter 2.000 auf über 40.000 und die Anzahl der Mitgliedsländer von 51 auf 193 angewachsen (in derselben Zeit hat sich die Weltbevölkerung verdreifacht). Gewichtige Themen – Menschenrechte, wirtschaftliche und soziale Entwicklung, Friedenseinsätze (zunehmend nach innerstaatlichen Konflikten), Seerecht, Klimawandel, organisiertes Verbrechen, Menschenhandel, Terrorismusbekämpfung – rückten erst nach und nach in den Fokus der Organisation, die gegründet worden war, um nach zwei verheerenden Weltkriegen einen dritten zu verhindern.

Fast hundert Unter-Generalsekretäre

Diese thematische Erweiterung führte, bildlich gesprochen, zu einer horizontalen organisatorischen Expansion, nicht aber zu thematischen Gruppierungen und vertikaler Integration. Die enzyklopädische thematische Bandbreite, aber auch die Vervierfachung der Zahl der Mitgliedsländer und die vergrößerte, konfliktgeladene Mitgliederstruktur, stellen an den Generalsekretär andere Herausforderungen als die Bipolarität des Kalten Krieges. Die Wichtigkeit eines unabhängigen, effektiven und loyalen Sekretariats hat aber keineswegs abgenommen. Im Gegenteil. Schon aus Gründen der Zeitökonomie ist es unerlässlich, dass dem Generalsekretär ein kompetentes, loyales und zweckmäßig strukturiertes Sekretariat zuarbeitet, welches so wenig Energie wie nur möglich für den Binnenbetrieb erfordert.

Dem Generalsekretär unterstehen direkt fast 100 Untergeneralsekretäre (USGs), d.h. Leiter von Hauptabteilungen, Regionalkommissionen, friedenserhaltenden Missionen, Exekutivdirektoren von Programmen und Sonderberater; dazu kommen noch einige Beigeordnete Generalsekretäre (ASGs; für einen Überblick siehe hier, Tabelle 10). Wegen der Gefahr der Verwischung von Zuständigkeiten und Fragmentierung von Verantwortung, stellte der gewichtige Verwaltungs- und Haushaltsausschuss ACABQ mit Besorgnis fest, dass sich die Anzahl von USGs und ASGs von 2011 bis 2015 um fast zwanzig Prozent auf 166 erhöht hat. Postenvergabe als Ersatzhandlung?

Die Fragmentierungsfalle

Das jährliche Haushaltsvolumen des Sekretariats übersteigt 10 Milliarden US-Dollar; die Zahl der Angestellten 40.000 (oder 100.000, wenn Friedenstruppen und Polizisten mitgezählt werden). Überraschenderweise sind die Untergeneralsekretäre jedoch weder thematisch gruppiert noch vertikal integriert. Jede Hauptabteilung ist eine Insel bzw. ein Silo mit eigenem Mandat, eigenem Budget, eigener Infrastruktur und eigener Unterstützergruppe unter den Mitgliedsländern.

Friedenserhaltende Missionen, obwohl von nur zwei Hauptabteilungen unterstützt (DPKO, Department of Peacekeeping Operations, und DFS, Department of Field Support), sind für 75 Prozent der Sekretariatsausgaben verantwortlich, auch für mehr als die Hälfte aller Mitarbeiter und 90 Prozent des Einkaufsvolumens.

Der Generalsekretär braucht die Zustimmung der Generalversammlung, um Geldmittel und Personal von einer Hauptabteilung zur anderen oder von einer Friedensmission in eine andere umzuschichten. Diese Fragmentierungsfalle, die alles gleich wichtig oder gleich gewichtig macht, ist in den von der Generalversammlung beschlossenen Finanzvorschriften angelegt. Sie erschwert es dem Generalsekretär, eigene Prioritäten zu setzen oder mit knappen Zeitressourcen strategisch umzugehen.

Leistungsfähigkeit des Sekretariats erhöhen

Die Fragmentierung des Sekretariats ist ein Phänomen, mit der Dag Hammarskjöld noch nicht zu kämpfen hatte. Sein Anliegen war es, die politische Einflussnahme wichtiger Mitgliedsländer zurückzudrängen, d.h. die Unabhängigkeit des Sekretariats zu verteidigen. Die heutige große Herausforderung ist, die Leistungsfähigkeit des Sekretariats zu erhöhen: es nicht billiger zu machen, sondern besser.

Zum Glück stehen der neuen Generalsekretärin hier einige Möglichkeiten zur Verfügung. Es ist in ihrem Ermessen, die Schwächung des internationalen Beamtentums zurückzudrehen und das Sekretariat so zu organisieren, dass Synergien freigesetzt und Reibungsverluste minimiert werden. Das wird nicht ohne Unterstützung wichtiger Mitgliedsländer gehen, aber die Initiative muss im wohlverstandenen Eigeninteresse von der Generalsekretärin ausgehen.

Das internationale Beamtentum wurde geschwächt

Die Charta erwartet von UN-Beamten ein Höchstmaß an Leistungsfähigkeit, fachlicher Eignung und Ehrenhaftigkeit. An diesem hohen Anspruch sollte festgehalten werden, gerade weil das internationale Beamtentum als Institution in den letzten Jahren geschwächt wurde. Die externen Rechnungsprüfer (Board of Auditors) haben moniert, dass die Personalplanung in den Kinderschuhen steckt und es keine Datenbank gibt, in der die Laufbahn, Fähigkeiten und Berufswünsche der über 40.000 Belegschaftsmitglieder katalogisiert sind.

Wie in öffentlichen Verwaltungen üblich hatten interne Bewerber bis 2010 bei Stellenausschreibungen Vorrang; externe Bewerber wurden in Betracht gezogen, wenn intern niemand zu finden war. Der normale Einstieg war unten, und wiewohl es keine Regelbeförderung gab, konnte man leistungsbedingt auf ein Weiterkommen hoffen.

Das Personalbüro hat an Einfluss verloren

Das Personalbüro – von Kofi Annan, als er in den späten achtziger Jahren Personalchef war, programmatisch von OPS (Office of Personnel Services) zu OHRM (Office of Human Resources Management) umbenannt –, hatte eine strategische Rolle bei der Einstellung von Bewerbern und der Besetzung von Stellen. Es sortierte Bewerber nach objektiven Eignungskriterien (eligibility) vor; in einem zweiten Schritt identifizierten die Leiter von Fachabteilungen unter denjenigen, die die Grundvoraussetzungen erfüllten, jene aus, die dem spezifischen Profil der ausgeschriebenen Stelle am ehesten entsprachen (suitability). Dadurch bestand eine gewisse Gewaltenteilung, was die Möglichkeit eröffnete, planend einzuwirken und zum Beispiel die Zusammensetzung des Sekretariats nach geographischen Kriterien zu steuern oder die Frauenquote zu erhöhen.

Nicht mehr: Das Personalbüro hat sich – oder wurde – aus wichtigen Personalentscheidungen verabschiedet. Heute entscheiden Abteilungsleiter allein über Einstellungen und Beförderungen (mit allem, was das an Arbeitsbelastung bedeutet, aber auch an Versuchungen offeriert). Unglaublicherweise gibt es nur noch einen einzigen Prozess zur Einstellung, Versetzung und Beförderung von Mitarbeitern. Dies wäre in nationalen Ministerien unvorstellbar, ebenso wie bei Banken, Fluglinien oder Industrieunternehmen.

Immer mehr „Durchreisende“ ohne UN-Bindung

Die Öffnung für Außenseiter sowie die Dezentralisierung von Einstellungs- und Beförderungsentscheidungen haben das Sekretariat verändert. Beamte auf Lebenszeit, die den Dienst bei den Vereinten Nationen nicht als Job, sondern als Beruf – gar als Berufung – ansehen, werden weniger. „Durchreisende“ ohne besondere Bindung an die Organisation werden mehr.

Bis in die neunziger Jahre des vorigen Jahrhunderts hatten Direktoren ein durchschnittliches Dienstalter von einundzwanzig Jahren, Beamte im höheren Dienst sechzehn (siehe hier, Absatz 81). Heute ist es weniger als die Hälfte, nämlich zehn bzw. sieben Jahre. Untergeneralsekretäre oder Beigeordnete Generalsekretäre bringen es im Durchschnitt sogar nur noch auf vier Jahre Erfahrung im UN-System (hier, Tabelle 11). Trotzdem wurde das Sekretariat nicht verjüngt, in den letzten Jahren stieg das Durchschnittsalter sogar noch etwas an.

Nationale Delegierte wechseln nahtlos die Seite

In den neunziger Jahren waren fünf Prozent der Beamten des höheren Dienstes auf der Eingangsstufe P-2, was dem damaligen Generalsekretär Annan eine zu schmale Basis für angemessene Nachwuchsförderung schien (siehe hier, Absatz 85). Heute sind es nur noch drei Prozent (hier, Tabelle 6). Dreißig bis vierzig Prozent der Stellen wurden in den letzten fünf Jahren mit externen Bewerbern besetzt (hier, Tabelle 2). Viele Delegierte der nationalen Regierungen wechseln nahtlos die Seite, was der Unabhängigkeit des Sekretariats nicht gerade nützt. Wiewohl ihre Expertise wertvoll sein kann, wäre ein zeitliches Moratorium wünschbar, zumindest um Interessenkonflikte – oder deren Anschein – zu minimieren.

Es wäre verkürzt, die Skandale der letzten Zeit und das sklerotische Management der veränderten Personalstruktur zuzuschreiben. Andererseits ist nicht von der Hand zu weisen, dass das in der Belegschaft vorhandene ungeheure Potential eher suboptimal eingesetzt wird, dass es viel Frustration und Leerlauf im Apparat und weniger esprit de corps als früher gibt.

Die Struktur des Sekretariats rationalisieren

Dag Hammarskjöld hatte eine klare Vision für das Sekretariat, die er offensiv vertrat. Es wäre wünschenswert, wenn die neunte Generalsekretärin es ihm nachtäte. Sie sollte schnell ihr Amtsverständnis kommunizieren sowie organisatorische und personelle Fakten schaffen, deren Umfang und konzeptionelle Stringenz prägend für ihre gesamte Amtszeit sein würden. Was wären einige Maßnahmen – strategisch, taktisch und praktisch –, die sie aus eigener Befugnis einleiten könnte, und zwar in den ersten Wochen und Monaten des Jahres 2017?

In diesem sich schnell schließenden Zeitfenster, bevor die Leitungsposten wieder gefüllt sind, könnte sie Kofi Annans Vorschlag aufgreifen und die Struktur des Sekretariats rationalisieren, indem sie Hauptabteilungen thematisch zusammenfasst und ihrem Stellvertreter die Verantwortung für die Geschäftsführung des Sekretariats überträgt. Darüber hinaus ist es wichtig, dass die Generalsekretärin die Hoheit über Personalangelegenheiten wiedergewinnt. Dazu braucht es aber ein kompetentes, mit Befugnissen, Systemen und Ressourcen angemessen ausgestattetes Personalbüro, welches seine Aufgabe strategisch sieht und nicht nur Prozessverwaltung oder nachträgliche Aufräumungsarbeiten betreibt.

Schlüsselrolle für das Department of Management

Eine Schlüsselrolle kommt dem Department of Management zu, um Fragmentierung rückgängig zu machen, Integration und Professionalisierung zu fördern, Arbeitsmethoden zu modernisieren, Informationstechnologie über Verwaltungsabläufe hinaus zur Datenanalyse (knowledge management) zu nutzen und überhaupt zum Motor stetiger Verbesserungen zu werden. Über Nacht wird das alles nicht zu leisten sein, aber Reform ist kein Ereignis, sondern ein Prozess, wie Kofi Annan zu sagen pflegte.

Die horizontale Arbeitsteilung muss präzise definiert und inhaltliche Gruppierungen geschaffen werden. Allgemeine Verwaltungsaufgaben sind zu automatisieren und in Dienstleistungszentren zu konzentrieren. Gleichzeitig muss vertikal integriert und durch stringente Anwendung des Subsidiaritätsprinzips die Tendenz zurückgedrängt werden, Probleme nach oben durchzureichen. Letztlich muss die technische Infrastruktur des Sekretariats modernisiert und konsolidiert werden.

Kompetenz, Effizienz und Integrität wiederherstellen

Hammarskjöld kämpfte um Autonomie und politischen Spielraum. Die nächste Generalsekretärin muss die Kompetenz, Effizienz und Integrität des Sekretariats wiederherstellen. Weil qualitative Veränderungen so ungeheuer schwierig zu erkämpfen sind, besteht die Versuchung, es bei geringfügigen Korrekturen unbefriedigender Umstände zu belassen.

Dagegen steht zu hoffen, dass eine energische, visionäre Generalsekretärin gewählt wird, deren politische Richtungsvorgabe höher zielt, die sich der ikonischen Bedeutung ihrer Rolle bewusst ist und die höchste Qualitätsansprüche stellt. Tausende von Mitarbeiter, all jene, die aus idealistischen Gründen dabei sind, werden es ihr danken und sie enthusiastisch unterstützen.

Franz Baumann war von 1980 bis 2015 für die Vereinten Nationen tätig, zuletzt als Beigeordneter Generalsekretär und Sonderberater für Umweltfragen und Friedensmissionen.

Wenn Sie eines an den Vereinten Nationen ändern könnten, was wäre es?

1: Serienauftakt [DE / EN]
2: Ein neues Wahlverfahren für den UN-Generalsekretär [DE / EN] ● Stephen Browne
3: Das Sekretariat der Vereinten Nationen: Unabhängig, effizient, kompetent? [DE / EN] ● Franz Baumann
4: Die Bürger in den Mittelpunkt: Die Vereinten Nationen brauchen eine Grunderneuerung für das 21. Jahrhundert [DE / EN] ● Dhananjayan Sriskandarajah
5: Weichenstellung für die Vereinten Nationen: Wie kann der Sicherheitsrat reformiert werden? [DE] ● Sven Gareis
6: Die Bürger der Welt müssen die Kontrolle zurückgewinnen – mit einem globalen Parlament [DE / EN] ● Andreas Bummel
7:  Elect the Council: Die globale Sicherheit braucht einen reformierten UN-Sicherheitsrat [DE / EN] ● Jakkie Cilliers und Nicole Fritz

Bilder: UN Photo/Andrea Brizzi [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; Hans555 (Own work) [Public domain], via Wikimedia Commons.

The Secretariat of the United Nations: Independent, efficient, competent?

Deutsch

The new selection procedure for the UN Secretary-General shows that, after all, reforms of the United Nations are possible. In a series of guest articles, representatives from politics, science and civil society answer to the question: If you could change one thing about the functioning of the UN, what would it be? Today: Franz Baumann. (To the start of the series.)

“The Secretary-General must be supported by a competent and properly structured Secretariat that requires minimal energy for its inner workings.”

Three months before his tragic death, Dag Hammarskjöld gave a powerful lecture in Oxford, entitled The International Civil Servant in Law and in Fact. He positioned the Secretary-General’s role and that of the Secretariat in the architecture of the United Nations. Hammarskjöld implicitly built on the conclusions formulated by the great US Political Scientist Inis Claude in his classic 1956 study Swords into Plowshares, namely that there are two United Nations: firstly the arena of member states, secondly the Secretariat.

Since it cannot be assumed that the results arrived at in the arena of sovereign states are perforce optimal from a world-wide perspective, the Secretary-General, supported by an independent, effective and loyal Secretariat, has special responsibilities as the guardian of the global interest. And since today’s challenges do not stop at national borders, an effective global institution is ever more crucial.

The Secretary-General has a political space to use

In the Charter, the entire chapter XV is devoted to the Secretariat, one of the six principal organs of the United Nations. Article 97 stipulates that the Secretary-General “shall be the chief administrative officer of the Organization.” Two additional responsibilities are assigned to him (the drafters did not imagine “her” as yet; in the following, the male form is used for the past and the female for the future): to report annually to the General Assembly on the work of the Organization (article 98) and to “bring to the attention of the Security Council any matter which in his opinion may threaten the maintenance of international peace and security” (article 99).

Hammarskjöld posited the logical complementarity of the three-tiered responsibility: running an independent Secretariat, reporting annually and alerting on conflicts. Articles 97 (chief administrative officer), 100 (independence) and 101 (appointment of officials), the constituent elements of a professional, strong and loyal Secretariat, underpin the Secretary-General’s autonomous political role and afford the incumbent political space that can be used, or not. They are mutually reinforcing, or mutually weakening.

Power by moral authority

Being Chief Administrative Officer, thus, is not a trivial task. The Secretariat is the Secretary-General’s power base, it being understood that “power” refers to the incumbent’s intellectual capacity and moral authority. The Secretary-General cannot take binding decisions, levy taxes, enforce resolutions or impose sanctions. S/he has no troops to dispatch, neither financial resources. However, as the incarnation of the global conscience, s/he has “soft power,” much like the Pope or perhaps the Dalai Lama.

Since the end of the Cold War, the Secretary-General is in charge of an enormous machinery deployed in numerous crisis areas. Diplomacy and conference services, the classical tasks of the Organization, have been complemented by an ever more sizeable operational component, diplomacy with management.

The UN have expanded more than they have changed

The world has become substantially more complex in the past seventy years, also the challenges facing the United Nations. Nevertheless, the Organization’s structures have expanded more than they have changed. New elements were added, but, much to the long-standing regret of knoledgeable observers, a fundamental repositioning has not materialized.

In the past seventy years, the number of staff members grew from under 2,000 to over 40,000 and the number of member states from 51 to 193 (at the same time, the world population trebled). Momentous subjects – human rights, economic and social development, peace operations (increasingly after intrastate conflicts), law of the sea, climate change, organized crime, human trafficking, terrorism – came only gradually into the focus of the Organization, which was founded, after two horrific world wars, to prevent a third one.

Almost one hundred Under-Secretaries-General

This thematic broadening led to a horizontal organizational enlargement, yet not to thematic structural groupings or to vertical integration. The encyclopaedic thematic bandwidth, combined with the quadrupled number of member states and the conflict-laden membership structure, imposes quite different challenges on the Secretary-General than the bi-polarity of the Cold War. The importance of an independent, effective and loyal Secretariat, however, has not been diminished. Quite the opposite: If nothing else, the imperative to husband time makes it necessary that the Secretary-General is supported by a competent and properly structured Secretariat, a Secretariat, too, that requires minimal energy for its inner workings.

Almost 100 Under-Secretaries-General (USGs), i.e. Heads of Departments, Regional Commissions, Peacekeeping or Special Political Missions, Executive Directors of Funds and Programmes as well as Special Advisers, report directly to the Secretary-General; in addition several Assistant Secretaries-General (ASGs, for an overview see here, table 10). Owing to the risk of blurred accountabilities and fragmented responsibilities, the important Advisory Committee on Administrative and Budgetary Questions (ACABQ) registered its concern that the number of USGs and ASGs was increased by 20 per cent (to 166) between 2011 and 2015. Senior positions as a substitute for action?

Fragmentation trap

The annual budget of the Secretariat exceeds $10 billion; the number of staff members 40,000 (or 100,000, if peacekeepers and police officers are included). Surprisingly, Departments and Funds and Programmes are neither thematically grouped nor vertically integrated. Each Department is an island onto itself (or silo) with its own mandate, budget, infrastructure and support coalition among Member States. Peace Operations, supported by only two Departments (DPKO, Department of Peacekeeping Operations, and DFS, Department of Field Support), account for 75 per cent of the Secretariat’s expenditures, for over half of its personnel and 90 per cent of its procurement.

To shift funds or staff from one Department (or peacekeeping mission) to another, the Secretary-General needs the concurrence of the General Assembly. This fragmentation trap, set by the General Assembly, accords equal weight to all issues and makes it trying for the Secretary-General to establish priorities, even to strategically use the most precious commodity, namely time.

Today’s great challenge is to enhance the Secretariat’s capacity

The pronounced fragmentation of the Secretariat is a phenomenon that Dag Hammarskjöld did not have to contend with. His main concern was to fend off the encroachment of important Member States, i.e. to safeguard the independence of the Secretariat. Today’s great challenge is to enhance the Secretariat’s capacity, to make it not cheaper but better.

Fortunately, there are some tools available to the Secretary-General. It is within her purview to reverse the erosion of the International Civil Service and to reorganize the Secretariat in such a manner as to minimize friction and optimize synergies. Obviously, this will not be possible without the support of important Member States, but the initiative must be the Secretary-General’s.

The International Civil Service has been weakened

The Charter requires International Civil Servants to meet the highest standards of efficiency, competence and integrity. This very tall order must be defended, not compromised. In the past years, sadly, the International Civil Service has been weakened considerably. The Board of Auditors notes that “workforce planning is in its infancy,” that the Office of Human Resources Management is “not involved in the creation, continuation, re-classification or abolition of posts as part of the budget process, and does not have a role in post-budget monitoring and analysis of workforce trends and profiles.” Also, not even the template of a skills inventory exists to record the academic background, professional experience and occupational preferences of the 40,000 plus staff members.

As is the norm in public administrations, it was the policy also in the Secretariat to give preference to internal applicants in the filling of jobs over external ones. The normal career path was to enter at the bottom and to work one’s way up the career ladder. No guarantees, of course, but fair chances.

The Office of Human Resources Management has lost influence

The Office of Personnel Services (OPS) was programmatically renamed Office of Human Resources Management by Kofi Annan when he became its Assistant Secretary-General in the late 1980s. OHRM had a strategic role in the recruitment, placement and promotion of staff, not only in New York, of course, but throughout the global Secretariat. It determined applicants’ eligibility according to published criteria and forwarded a short-list to programme managers, who, in a second step, identified the most suitable candidate. This division of labour entailed checks and balances and permitted to steer the composition of the Secretariat according to geographical or gender considerations. Not any longer.

OHRM has taken – or been given – a back-seat in staffing decisions. Today, programme managers are the ones to take recruitment and promotion decisions, with all this entails in terms of workload and temptations. Incredibly, there is now only one single process to recruit, place and promote staff members. This would be inconceivable in any national ministry, bank, airline or corporation.

Ever more transiting experts with no particular UN affinity

Opening staff positions to external applicants and the decentralization of recruitment as well as promotion decisions have changed the Secretariat, and not for the better. Tenured officials, for whom serving the United Nations was a vocation rather than merely a job, are a vanishing species. Transiting experts with no particular affinity for the Organization are increasing in numbers.

Into the 1990s, Directors had worked on average twenty-one years at the United Nations, staff members in the professional category sixteen (cf. here, par. 81). The comparable experience today is less than half, namely ten and seven years, respectively. USGs and ASGs average a mere four years (here, table 11). Expectations to the contrary notwithstanding, the Secretariat was not rejuvenated. The average age of staff in the professional category even increased during the last years.

Delegates are recruited seamlessly into the Secretariat

In the 1990s, five per cent of staff in the professional category were at the entry level P-2, a share considered far too low for “effective and efficient staff replacements” (here, par. 85). Today, P-2 posts have shrunk to three per cent (here, table 6). In the past five years, thirty to forty per cent of vacancies were filled with external applicants (here, table 2). It is not uncommon for national governments’ delegates to be recruited seamlessly into the Secretariat, which does not enhance its independence. While delegates’ expertise and experience might well be an asset, a moratorium before joining the Secretariat would be proper, if only to minimize conflicts of interest, or their appearance.

It would not be fair to ascribe to the changed personnel structure either the many scandals that have racked the United Nations in recent times nor the generally sclerotic management. Nevertheless, it cannot be dismissed that the formidable intellectual capacity of the United Nations staff is not optimally utilized, that there is more frustration and spinning of wheels, yet less esprit de corps than there used to be.

Rationalize the structure of the Secretariat

Dag Hammarskjöld had a clear vision for the Secretariat, and he articulated it forcefully. It would be desirable if the ninth Secretary-General were to emulate the second. It is hoped that, on taking office, she compellingly communicates her vision for the Organization and promptly establishes organizational and personnel facts, the scope and conceptual stringency of which will set the tone for her entire tenure. What could she do by her own authority – strategically, tactically and practically – during the first weeks and months of 2017?

In this quickly closing window of opportunity before key positions are filled again, she could revisit Kofi Annan’s proposal to rationalize the structure of the Secretariat, i.e. to group thematically Departments and to designate one USG per cluster as primus inter pares. The Deputy Secretary-General should primarily be the Secretariat’s Chief Operations Officer and the authority over personnel matters reclaimed. This means repositioning OHRM as a competent, empowered, properly equipped and resourced office, with a strategic and analytical mandate, tied up as little as possible in processes and ex post mopping up operations.

A key role for the Department of Management

The Department of Management will have to play a key role to redress fragmentation and, instead, foster integration, professionalization and modernization; to institutionalize continuous improvements and knowledge management as well as business intelligence based on a comprehensive data architecture. This will not be done overnight and require stamina for the long haul. As Kofi Annan used to say: Reform is a process, not an event.

The horizontal division of labour between Departments and the Funds and Programmes needs to be precisely defined and thematic clusters formed. To manage complexity, the current flat organization needs to be vertically structured and the tendency redressed for all issues to be allowed to rise to the top. General administrative tasks need to be automated and clustered in a Service Centre. Lastly, the technical infrastructure of the Secretariat must be modernised and consolidated.

Re-build the integrity of the Secretariat

Hammarskjöld struggled for autonomy and space. The next Secretary-General needs to re-build the competence, efficiency and integrity of the Secretariat. As qualitative change is hard, the temptation is strong to settle for small corrections of unsatisfactory circumstances.

It is hoped that an energetic, visionary Secretary-General will be elected, whose sights are higher, whose expectations are ambitious and who is conscious of the iconic nature of the office. Thousands of staff members, all those who joined the Organization for idealistic reasons, will be grateful and support her enthusiastically.

Franz Baumann served at the United Nations from 1980 to 2015, in the last years as an Assistant Secretary General and Special Adviser on Environment and Peace Operations.

If you could change one thing about the functioning of the United Nations, what would it be?

1: Start of the series [DE / EN]
2: A new process for selecting the UN Secretary General [DE / EN] ● Stephen Browne
3: The Secretariat of the United Nations: Independent, efficient, competent? [DE / EN] ● Franz Baumann
4: Putting citizens at its heart: The UN needs a 21st century makeover [DE / EN] ● Dhananjayan Sriskandarajah
5: Weichenstellung für die Vereinten Nationen: Wie kann der Sicherheitsrat reformiert werden? [DE] ● Sven Gareis
6: The World’s Citizens need to take back control – with a Global Parliament [DE / EN] ● Andreas Bummel
7: Elect the Council: Global Security Needs a reformed UN Security Council [DE / EN] ● Jakkie Cilliers and Nicole Fritz

Pictures: UN Photo/Andrea Brizzi [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; Hans555 (Own work) [Public domain], via Wikimedia Commons.

Der eigenartige Wahlkampf um das UN-Generalsekretariat

Helen Clark macht wieder Wahlkampf.

Umfragen sind das Salz in der Suppe jedes Wahlkampfs. Welcher Kandidat konnte mit seinem Auftritt die Bürger bislang am besten überzeugen? Wer liegt zurück und muss nun mit weiteren Initiativen nachlegen, um noch aufholen zu können? Über die Chancen von Hillary Clinton gegen Donald Trump im US-amerikanischen Präsidentschaftswahlkampf berichten die deutschen Medien schon seit Monaten fast im Wochentakt. Auf EU-Ebene hingegen war das Fehlen europaweiter Umfragen lange Zeit ein Hemmnis für die europäische Öffentlichkeit.

Und bei den Vereinten Nationen? Ende dieses Jahres wird bekanntlich der nächste UN-Generalsekretär gewählt; und es gibt elf Kandidatinnen und Kandidaten, die sich für das Amt beworben haben. Umfragen, die ein Stimmungsbild der Weltbevölkerung über diesen wichtigsten Posten in der globalen Exekutive ermöglichen würden, sucht man jedoch vergebens. Wer herausfinden will, wie die Aussichten der Kandidaten derzeit stehen, ist deshalb auf ein anderes Mittel angewiesen: An die Stelle von Umfragen treten die Wettquoten internationaler Buchmacher.

Das neue Wahlverfahren

Und auch sonst ist es ein eigenartiger Wahlkampf, den die Generalsekretärskandidaten derzeit führen. Bislang wurde die Besetzung dieses Postens im Wesentlichen hinter verschlossenen Türen ausgehandelt, wobei letztlich die fünf ständigen Mitglieder des UN-Sicherheitsrats – die Regierungen der USA, Russlands, Chinas, Frankreichs und Großbritanniens – dank ihres Vetorechts die alles entscheidenden Akteure waren. Für den Nachfolger des derzeitigen Amtsinhabers Ban Ki-moon, der Ende dieses Jahres ernannt werden soll, wird jedoch erstmals ein neues Verfahren angewandt: Wer für das Amt kandidieren will, muss sich jetzt formal von einem Mitgliedstaat nominieren lassen und in einer „informellen Anhörung“ vor der UN-Generalversammlung seine Vision für die Zukunft der Weltorganisation präsentieren.

Eine erste Runde dieser Anhörungen fand Mitte April mit neun Kandidaten statt; zwei weitere, die ihre Bewerbung erst später erklärten, wurden vor einigen Tagen gehört (ein Überblick über alle Kandidaten mit Links zu den Videos ihrer Anhörungen findet sich hier). Parallel dazu gab es im April in New York und Anfang Juni in London zwei zivilgesellschaftlich organisierte Townhall-Debatten, bei denen sich jeweils eine Gruppe von Kandidaten den Fragen des Publikums stellte.

Durch Transparenz steigt der Druck auf die Großmächte

Sinn dieser Debatten ist zunächst einmal, die Wahl des Generalsekretärs transparenter zu machen. Wenn die Öffentlichkeit sich schon im Voraus informieren kann, welche Kandidaten zur Auswahl stehen und welche Positionen sie repräsentieren, steigt der Druck auf die Großmächte im Sicherheitsrat, sich auch wirklich für einen Generalsekretär mit Format zu entscheiden. Außerdem bieten die öffentlichen Anhörungen natürlich auch ein Forum für die Auseinandersetzung mit einigen der großen Herausforderungen, vor denen die Vereinten Nationen heute stehen: von der Umsetzung des Pariser Klimavertrags bis zu den Zielen für nachhaltige Entwicklung, von der globalen Flüchtlingskrise bis zu einer effektiveren Verwaltung des UN-Apparats selbst.

Darüber hinaus aber könnte die neue Transparenz bei der Wahl des UN-Generalsekretärs auch den Charakter des Amtes selbst verändern. Bislang haftete ihm eine gewisse Unbestimmtheit an, die für die Welt der Diplomatie nicht unüblich ist: Nach der UN-Charta hat der Generalsekretär kaum klar definierte Kompetenzen; seinen beträchtlichen Einfluss übt er vor allem dadurch aus, dass er in sehr vielen Beratungen präsent ist, dass er durch Freundlichkeit und Überredungskunst andere Machthaber auf eine gemeinsame Linie bringt – und natürlich auch dadurch, dass er zwar bei Gelegenheit an das Weltgewissen appelliert, gleichzeitig aber keinen wichtigen Akteur durch eine allzu scharfe Positionierung vor den Kopf stößt.

Das Amt des Generalsekretärs wird politischer

Dass nun jedoch öffentlich darüber diskutiert wird, auf welche Weise der neue Generalsekretär seine Aufgaben ausüben wird und welche Prioritäten er dabei setzen sollte, macht das Amt politischer. Es wird deutlich, dass auch die Vereinten Nationen vor Alternativen stehen: Soll man das UN-Budget erhöhen, wie der portugiesische Kandidat António Guterres (PS/SI-PA) vorschlägt, oder nur effektiver verwalten, wie der Montenegriner Igor Lukšić (DPS/SI-PA) meint? Ist die größte aktuelle Aufgabe der Kampf gegen den Klimawandel (so der parteilose Serbe Vuk Jeremić) oder die Förderung wirtschaftlicher Entwicklung (wiederum Lukšić)? Und wie sollte sich die UNO zum EU-Türkei-Flüchtlingsdeal positionieren?

Vor allem aber fördert die Öffentlichkeit der Debatte ein neues Verständnis darüber, wer die eigentlichen Adressaten für die Politik des Generalsekretärs sind. Die Kampagne, die das neue Verfahren für die Generalsekretärswahl wesentlich vorangetrieben hat, nennt sich nicht umsonst 1 for 7 billion: Durch die Öffentlichkeit der Auseinandersetzung werden die Kandidaten zu Argumentationsformen gedrängt, in denen sie ihre Positionen mit dem globalen Gemeinwohl begründen müssen. Während es in der klassischen Diplomatie nur um die nationalen Regierungen geht (und in den UN oft sogar nur um die fünf Großmächte mit einem ständigen Sitz im Sicherheitsrat), richtet sich diese Debatte auf die Interessen der gut sieben Milliarden Bürger dieser Welt.

Kandidaten im Wahlkampfmodus

Das hat auch Auswirkungen auf die Selbstdarstellung der elf Kandidaten. Die meisten von ihnen haben bereits auf nationaler Ebene Wahlkampferfahrung gesammelt: unter anderem als ehemaliger Regierungschef (Guterres, Lukšić sowie die Neuseeländerin Helen Clark, Labour/PA), Staatschef (der Slowene Danilo Türk, parteilos) oder Parteivorsitzende (die Kroatin Vesna Pusić, HNS/LI). Wie man ein großes Publikum erreicht, ist ihnen also nicht fremd – und so mischt sich in die Generalsekretärsdebatten ein neuer Tonfall, den man sonst eigentlich nur aus der nationalen (oder bestenfalls europäischen) Politik kennt.

Am deutlichsten im Wahlkampf-Modus ist dabei wohl Helen Clark. Die frühere neuseeländische Premierministerin erklärte nicht nur ihre Kandidatur in einem Video und unterhält für ihre Kampagne den Twitter-Account Helen4SG. Bei ihrer Anhörung vor der UN-Generalversammlung gab sie darüber hinaus an, sie sei „niemals eine Kandidatin des Establishments gewesen“ – eine Formulierung, die ziemlich deutlich eher nach dem aktuellen US-Wahlkampf klingt als nach einer Ausdrucksweise, wie sie in den diplomatischen Kreisen der Turtle Bay üblich ist.

Aber auch bei anderen Kandidaten sind derartige Wahlkampffloskeln zu hören. So sprach etwa Vuk Jeremić in seiner Anhörung von 53 spezifischen Maßnahmen, die er ab dem „Day One“ umsetzen wolle. In der Townhall-Debatte in London Anfang Juni fiel das Schlagwort vom „ersten Tag im Amt“ sogar so häufig, dass einige Beobachter etwas irritiert darauf verwiesen, dass sich solche Aktivitätsversprechen wohl kaum mit der langsamen Wirklichkeit der UN-Bürokratie in Einklang bringen lassen.

Die Leidenschaft eines echten Wahlkampfs fehlt

Und dennoch: So ganz will die Leidenschaft eines „echten“ Wahlkampfs bislang noch nicht aufkommen. Auch wenn die Kandidaten in den öffentlichen Debatte immer wieder gewisse inhaltliche Unterschiede erkennen lassen, versucht niemand von ihnen sein Profil auf Kosten der anderen zu schärfen. Statt um Konfrontation geht es um Nuancierung.

Selbst als die Kandidaten in New York auf das Thema Steuerhinterziehung und Geldwäsche angesprochen wurden, blieben sie vorsichtig. Wo jeder echte Wahlkämpfer ohne Zweifel die Chance gewittert hätte, durch die Ankündigung entschlossener Maßnahmen Punkte zu sammeln, flüchteten sie in Gemeinplätze: Man könnte, sollte, müsste hier wohl etwas tun; aber was genau, blieb letztlich offen.

Die Fundamentalregeln des Verfahrens sind unverändert

Für diese Zurückhaltung gibt es verschiedene Gründe. Zum einen mag sie daran liegen, dass es doch eine recht spezifische Teilöffentlichkeit ist, vor der die Kandidaten auftreten. Auch wenn die Debatten für jeden Menschen mit Internetzugang und Englischkenntnissen zugänglich sind, ist es ja keineswegs so, dass die ganze Welt sie mitverfolgen würde. In Deutschland etwa findet die Auseinandersetzung über den neuen UN-Generalsekretär eher in spezialisierten Blogs statt als in den großen Massenmedien. Und von den Publikumsfragen in London wurden gleich zwei von früheren oder amtierenden Botschaftern gestellt.

Zum anderen und vor allem wissen die Kandidaten natürlich auch genau, dass es am Ende eben nicht die Weltbevölkerung ist, die sie ins Amt wählen wird. An den Fundamentalregeln des Ernennungsverfahrens hat sich nichts geändert: Wer Generalsekretär werden (und hinterher als Generalsekretär erfolgreich sein) will, braucht die Unterstützung des Sicherheitsrats und der Generalversammlung. Und vor allem muss er darauf achten, keine der fünf Vetomächte zu vergrätzen.

Nichtssagend-diplomatische Erklärungen zu den Vetomächten

Dass Vuk Jeremić erklärt, der Generalsekretär müsse „Rückgrat“ haben und solle auch gegenüber den Großmächten eine „stärker politische Rolle“ spielen, ist deshalb wohl das Maximum an Konfrontation, das sich einer der Kandidaten gegenüber den ständigen Mitgliedern leisten wird. António Guterres wiederum hielt sich als UN-Flüchtlingskommissar in der Vergangenheit auch mit Kritik an den nationalen Regierungen nicht zurück, was Beobachter schon frühzeitig als mögliche Schwachstelle seiner Kandidatur identifizierten. Zuletzt hingegen sprach er bescheiden davon, als Generalsekretär werde er die Funktion eines „convenor“, also eines Stichwortgebers und Vermittlers, einnehmen.

Die argentinische Kandidatin Susana Malcorra (Cambiemos/–) betonte in ihrer Anhörung sogar ausdrücklich, sie verstehe den UN-Generalsekretär nicht als „Weltpräsidenten“, sondern sehe seine Aufgabe eher darin, Entscheidungen durch die Mitgliedstaaten zu ermöglichen. Und Helen Clark antwortete auf die Frage, ob sie die Macht der fünf ständigen Mitglieder im Sicherheitsrat reduzieren wolle, mit der nichtssagend-diplomatischen Erklärung: „Ich erkenne die Bedeutung der fünf ständigen Mitglieder an, so wie ich die Bedeutung jedes Mitgliedstaats anerkenne.“

Im UN-Wahlkampf fallen Publikum und Wählerschaft auseinander

Das Wesen eines normalen Wahlkampfs besteht darin, dass Kandidaten vor den Bürgern, von denen sie gewählt werden wollen, durch öffentliche Auftritte um Stimmen werben. Im Wahlkampf um das UN-Generalsekretariat hingegen fallen Publikum und Wählerschaft auseinander: Die Kandidaten präsentieren sich vor der globalen Öffentlichkeit – aber die Stimmen, die sie brauchen, sind vor allem die der fünf Vetomächte im UN-Sicherheitsrat.

Der Spagat, den sie dabei zustande bringen, ist beeindruckend und wohl für sich allein schon ein Gewinn für die Vereinten Nationen: Dass wir öffentlich über die Besetzung des UN-Spitzenamts diskutieren, regt die globale Debatte an und trägt zum Entstehen einer globalen öffentlichen Meinung bei. Wenn wir die Weltpolitik demokratisieren wollen, kann das aber nur der erste Schritt sein. Der Sinn des gemeinsamen Diskutierens kann letztlich nur darin liegen, globale Fragen auch wirklich gemeinsam zu entscheiden.

PS

Und wer sind nun eigentlich die Wettquoten-Favoriten für das Amt des Generalsekretärs? Vor allem drei Kandidaten finden sich bei mehreren Buchmachern auf den ersten Plätzen: Helen Clark, Vuk Jeremić und die Bulgarin Irina Bokova (BSP/SI), mit einigem Abstand gefolgt von António Guterres und Danilo Türk. Allerdings unterscheiden sich die Quoten je nach Anbieter beträchtlich, was darauf hinweisen dürfte, dass insgesamt nicht allzu viele Wetten abgegeben wurden. So richtig kann eben doch niemand einschätzen, wie die Regierungen im Sicherheitsrat zuletzt auf diesen Wahlkampf reagieren werden.

Und dennoch: Wir sollten uns die Namen dieser fünf Menschen merken. Sie sind die ersten, die dem Wettstreit um das höchste Amt der Vereinten Nationen ein Gesicht gegeben haben.

Bild: By World Trade Organization from Switzerland [CC BY-SA 2.0], via Flickr.