Sonntag, 18. August 2013

EU-Kompetenzen an die Nationalstaaten zurückgeben? Ja, aber welche denn bitte?

Lässt sich Angela Merkel in ihrer Europapolitik jetzt von David Cameron die Richtung zeigen?
Und plötzlich ist die europäische Integration doch im deutschen Bundestagswahlkampf angekommen. Nachdem in den letzten Wochen diverse Medien beklagten, dass die Eurokrise, die „heftigste politische Eruption seit der Wiedervereinigung“, im Wahlkampf als „Tabuthema“ behandelt werde, hat sich Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU/EVP) am vergangenen Dienstag endlich bequemt, auch mal etwas dazu zu sagen. In einem Fernsehinterview (ab Minute 43:00) sprach sie sich dafür aus, die länderspezifischen Empfehlungen, die die Europäische Kommission zur Wirtschaftspolitik abgibt, durch spezielle Vereinbarungen zwischen der Kommission und den einzelnen Mitgliedstaaten verpflichtend zu machen – eine Forderung, die übrigens auch im CDU-Wahlprogramm zu finden ist.

Nun ließe sich sicher trefflich über die Frage streiten, wie sinnvoll und demokratisch es ist, die Zuständigkeiten von nationalen Parlamenten und Europäischer Kommission derartig zu vermischen, bis niemand mehr weiß, wer eigentlich für eine bestimmte Entscheidung verantwortlich ist. Für Aufsehen sorgte stattdessen allerdings ein anderer Kommentar der Kanzlerin, den sie eher beiläufig fallen ließ:
So können wir überlegen: Brauchen wir noch mehr Kompetenzen für Europa? Wir können aber auch überlegen: Geben wir mal wieder was zurück? Die Niederländer diskutieren im Augenblick gerade darüber. Und diese Diskussion werden wir dann nach der Bundestagswahl auch führen.
Wie die Frankfurter Allgemeine feststellte, war diese Ankündigung „nationale Musik in britischen Ohren“. Denn natürlich ist es vor allem die Londoner Regierung unter David Cameron (Cons./AECR), die seit mehreren Monaten eine „Repatriierung“ der EU-Kompetenzen vorantreibt – und sich auch jetzt mehr als irgendjemand sonst von den Äußerungen Merkels bestätigt fühlte.

Eine nichtssagende Forderung

Was ich an dem Vorfall interessant finde, ist erstens, mit welcher Gelassenheit Merkel ankündigt, man werde die Diskussion über die zukünftige Kompetenzverteilung der EU „nach der Bundestagswahl“ führen. Ist die Idee eines Wahlkampfs nicht, dass die Parteien vorher ankündigen, in welche Richtung ihre Politik gehen soll? Gerade wenn es um Vertragsreformen geht, sind nach wie vor (leider) die nationalen Parlamente und Regierungen die mächtigsten Akteure in der EU. Es wird also nicht genügen, erst zur Europawahl 2014 konkrete Vorschläge zu präsentieren – wenn wir Bürger darüber entscheiden sollen, wie es mit Europa weitergeht, dann brauchen wir diese Debatte jetzt sofort.

Zweitens finde ich es bemerkenswert, wie nichtssagend Merkels Forderung ist. Offenbar würde sie gern bestimmte Kompetenzen der EU wieder an die Nationalstaaten zurückgeben. Das ist im Zuge einer Vertragsreform natürlich möglich und in Art. 48 Abs. 2 EU-Vertrag ausdrücklich vorgesehen. Aber an welche Kompetenzen sie dabei denkt, und welchen Grund sie für eine solche Rückübertragung sieht – dazu erfahren wir nichts. Und leider haken in dem Interview auch die beiden Journalisten nicht nach.

Damit steht, das gleich vorweg, die Kanzlerin nicht alleine da. Auch die Programme der Oppositionsparteien unterstützen die Idee, Politikfelder an die Mitgliedstaaten zurückzugeben, „wenn sich eine europäische Zuständigkeit als nicht sinnvoll erwiesen hat“ (so die SPD/SPE, fast wortgleich auch die Grünen/EGP). Aber auch hier findet sich keinerlei Hinweis darauf, um welche Kompetenzen es dabei gehen könnte. Und darüber sollen wir Wahlbürger uns nun eine Meinung bilden?

David Camerons Repatriierungs-Irrfahrt

Blickt man in die Nachbarländer, so wird man auch nicht viel schlauer. Vorreiter in der Debatte über die Renationalisierung von Zuständigkeiten ist natürlich Großbritannien, doch auch dort entstand diese Idee nicht aus einer präzisen Analyse heraus, dass bestimmte Politikfelder besser auf nationaler Ebene behandelt werden könnten. Vielmehr will ein wachsender Teil der britischen Politiker – nicht nur in der rechtspopulistischen UKIP (EAF), sondern auch in der regierenden Conservative Party (AECR) – schon seit Jahren am liebsten ganz aus der EU austreten. Das aber wäre für das Land mit großen wirtschaftlichen und politischen Nachteilen verbunden. Der pragmatische Flügel der Konservativen hat daher lange nach einer Formel gesucht, um die Europaskeptiker zufriedenzustellen, ohne gleich einen Austritt zu riskieren – und fand sie schließlich in der Forderung nach einer Repatriierung von Kompetenzen.

Um welche Kompetenzen es dabei geht, war auch David Cameron zunächst offensichtlich weniger wichtig. Die erste Idee war offenbar, aus der europäischen Innen- und Justizpolitik auszusteigen, da Großbritannien für diesen Bereich ohnehin ein besonderes Ausstiegsrecht („Opt-out“) im EU-Vertrag besitzt. Dann aber mehrten sich die Zweifel, ob sich das Land dadurch nicht vor allem selbst schaden würde. Um sich ein wenig mehr Klarheit zu verschaffen, prüfen britische Beamte seit Sommer 2012 für jedes Politikfeld, wie groß die Kosten und Nutzen der britischen EU-Mitgliedschaft eigentlich sind. Dieses Review war von Anfang an methodisch umstritten, da sich Kosten und Nutzen oft nicht so einfach beziffern lassen. Seine ersten Ergebnisse aber waren für die Europaskeptiker überaus enttäuschend: In den meisten untersuchten Bereichen entstehen Großbritannien durch die EU große Vorteile; klare Kandidaten für eine Repatriierung traten hingegen nicht zum Vorschein.

Die letzten Pläne Camerons scheinen nun darauf abzuzielen, Migranten aus anderen EU-Ländern den Zugang zum Sozialsystem zu erschweren. Aber auch wenn diese Idee bei der deutschen Bundesregierung durchaus auf Sympathie stoßen könnte: Eine klare Strategie, gar eine überzeugende Argumentation ist dahinter nicht zu erkennen.

Triviales aus den Niederlanden

Aber Angela Merkel erwähnte in dem Interview ja gar nicht Großbritannien, sondern die Niederlande. Auch dort herrscht seit einer Weile eine zunehmend integrationsskeptische Stimmung, vor allem wegen der Euro-Rettungspakete, die in Den Haag nicht beliebter sind als in Berlin. Ende Juni veröffentlichte die Regierung unter Mark Rutte (VVD/ALDE) deshalb ein Papier, in dem sie ankündigte, die „Zeit einer ‚immer engeren Union‘ in allen möglichen Politikfeldern“ müsse jetzt mal vorüber sein. Anders als Cameron fordert die niederländische Regierung zwar keine Vertragsreform zur Rückübertragung von Kompetenzen; ihr Memorandum listet aber nicht weniger als 54 Einzelpunkte auf, bei denen ihr die Integration zu weit zu gehen scheint (hier ein Überblick).

Betrachtet man diese Punkte jedoch genauer, dann sind auch sie reichlich unspektakulär. Erstens wenden sich viele von ihnen gar nicht gegen Kompetenzen, die die EU bereits hat, sondern gegen solche, über die derzeit erst noch diskutiert wird: Zum Beispiel sind die Niederlande dagegen, ein gemeinsames Budget für die Eurozone einzurichten, um damit asymmetrische Konjunkturschocks aufzufangen (Punkt 11) – eine Forderung, die etwas mehr ins Gewicht fiele, wenn die Regierung Rutte stattdessen andere überzeugende Ideen zur dauerhaften Stabilisierung der Währungsunion hätte.

Der größere Teil der Vorschläge des Memorandums betrifft, zweitens, Bereiche, in denen die niederländische Regierung durchaus eine europäische Regelung unterstützt und diese nur gerne etwas anders ausgestalten möchte. So spricht sie sich dafür aus, die Gründung europäischer Parteien zu vereinfachen (Punkt 1) oder die Vorschriften zur Verwendung von Biokraftstoffen zu überarbeiten (Punkt 33). Das sind natürlich legitime Vorschläge, aber sie beziehen sich nicht auf weniger, sondern nur auf eine andere europäische Gesetzgebung. Die Punkte, bei denen die Niederlande Aktivitäten der EU tatsächlich komplett beenden wollen, sind dagegen nur wenige – und oft von einer entlarvenden Trivialität. Zum Beispiel soll die Anwendung der EU-Hochwasserrichtlinie auf grenzüberschreitende Gewässer begrenzt werden (Punkt 32) und das europäische Programm zur Subventionierung von gesundem Schulessen auslaufen (Punkt 25). Ist das nun also die Art von Kompetenzen, über deren Rückübertragung Angela Merkel nach der Bundestagswahl so dringend sprechen möchte? Haben wir wirklich keine wichtigeren Sorgen?

Subsidiarität als Leitprinzip

Natürlich sollte es in der Diskussion über die Kompetenzverteilung zwischen der Europäischen Union und den einzelnen Mitgliedstaaten keine Tabus geben. So wenig es hilft, wie das deutsche Bundesverfassungsgericht bestimmte Politikbereiche für „integrationsfest“ zu erklären und ihre Übertragung an die EU (scheinbar) für alle Zeiten auszuschließen, so sinnlos wäre es auch, wenn man eine mögliche Renationalisierung von Zuständigkeiten von vorneherein ablehnen würde. In jedem Fall aber ist die Zuordnung von Kompetenzen zur einen oder anderen Ebene etwas, was man nicht aus einer bloßen politischen Laune heraus tun sollte, sondern wofür man eine klare Begründung braucht.

Ein allgemein anerkannter Maßstab für diese Begründung ist das Subsidiaritätsprinzip. Dieses besagt, dass Kompetenzen immer auf der niedrigsten Ebene angesiedelt werden sollten, auf der sie sinnvoll ausgeübt werden können. Ob in Eistadt an der Dotter eine neue Fußgängerzone eingerichtet wird, geht nur die dort lebenden Bürger etwas an; es besteht kein Anlass, dass sich eine höhere Ebene als der lokale Stadtrat damit befasst. Sobald die untere Ebene einer Aufgabe aber nicht mehr sinnvoll gerecht werden kann, ist es angebracht, die Kompetenz an die höhere Ebene zu übertragen. Das ist zum Beispiel der Fall, wenn die einzelnen Einheiten damit überfordert wären, eine bestimmte Leistung zu bringen, oder wenn die Entscheidungen einer Einheit relevante externe Effekte für ihre Nachbarn haben können.

Zunehmende Verflechtung schafft zunehmenden Regelungsbedarf

Nun ließe sich einwenden, dass in der Geschichte der europäischen Integration immer wieder Kompetenzen auf die höhere Ebene übertragen wurden, während es kaum je zu der entgegengesetzten Entwicklung kam. Ist das nicht für sich allein schon ein Zeichen, das hier irgendetwas faul ist?

Ich denke, dass dieses Argument nicht nur unter Europaskeptikern recht verbreitet ist, und halte es dennoch für falsch. Was wir in den letzten Jahrzehnten erlebt haben, war eine gewaltige Öffnung der europäischen Gesellschaften. Die wirtschaftliche und soziale Verflechtung zwischen den europäischen Ländern – sei es durch Handel, Migration, Tourismus oder binationale Ehen – hat seit dem zweiten Weltkrieg stetig zugenommen. Und mit der Verflechtung steigt natürlich auch der Bedarf an gemeinsamen Regeln, da einseitige Beschlüsse eines Landes immer häufiger auch gravierende Auswirkungen auf die Bürger in anderen Ländern haben können.

Der Trend zu einer „immer engeren Union“, wie er in der Präambel des EU-Vertrags festgeschrieben ist, ist also sehr wohl mit dem Subsidiaritätsprinzip vereinbar. Dort, wo die nationalen Parlamente unter dem Druck äußerer „Sachzwänge“ (das heißt vor allem: unter dem Druck der Entscheidungen anderer nationaler Parlamente) ihre Handlungsfähigkeit ohnehin verloren haben, ist es auch demokratisch geboten, stattdessen die supranationalen Institutionen mit der Gesetzgebung zu beauftragen. Und diese Bereiche werden immer mehr, weil wir Bürger immer mobiler sind und uns in unserer Lebensgestaltung immer weniger allein auf unser Herkunftsland beschränken wollen.

Nun mag es natürlich sein, dass dabei auch einmal über das Ziel hinausgeschossen wird: dass der EU Zuständigkeiten übertragen wurden, die sie tatsächlich nicht braucht, weil es in dem betreffenden Bereich keine nennenswerten grenzüberschreitenden Verflechtungen gibt. Wer meint, einen solchen Fall erkannt zu haben, der möge das sagen, damit wir darüber eine offene Diskussion führen können. Aber pauschal eine Renationalisierung von Kompetenzen zu fordern, ohne zu erklären, welche und weshalb – das ist, zumal im Wahlkampf, eine lächerliche Bauernfängerei.

Bild: Number 10, The Prime Minister's Office [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.

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