After Zeitenwende: Germany and the future of Europe’s security

Deutsch

By Oleksiy Kandyuk

Can Germany step up to lead a renewed and more resilient European security order?

In 2025, Europe finds itself at a historical crossroads. Russia’s continued war against Ukraine, the erosion of US security guarantees under the second Trump presidency, and the increasingly volatile global security landscape have exposed deep vulnerabilities in the European security architecture. As these trends converge, the call for stronger European defence capabilities and more autonomous leadership grows louder. At the heart of this moment lies a critical question: Can Germany, Europe’s largest economy and most influential political power, step up to lead a renewed and more resilient European security order?

Zeitenwende

Until recently, Germany has hesitated to assume such a role. Anchored in its post-1945 identity as a “Zivilmacht” (civilian power), Berlin traditionally avoided assertive military strategies, relying instead on diplomacy, trade, and multilateral institutions. This strategic culture – rooted in the logic of “Wandel durch Handel” (change through trade) – was supported by the implicit assumption that the United States would continue to underwrite Europe’s security indefinitely. That assumption no longer holds.

The current context demands a fundamental rethink of Germany’s defence posture and foreign policy doctrine. The Zeitenwende – first announced by Chancellor Olaf Scholz in 2022 – marked a rhetorical turning point, recognizing the need for significant defence investment and a more assertive role within NATO and EU structures. However, the implementation of Zeitenwende has so far been constrained by budgetary politics, institutional inertia, and public hesitancy.

Ambiguities with consequences

This ambiguity has had tangible consequences. Without a more consistent approach from Germany, Europe’s response to mounting security challenges has often been fragmented and reactive.

Germany’s refusal to supply Taurus long-range missiles to Ukraine in 2023/24, despite sustained allied pressure, reinforced divisions within NATO and the EU over military aid. Delays in implementing the €100 billion special defence fund and hesitation over procuring F-35 fighter jets further stalled progress toward enhancing Europe’s collective defence posture. Germany’s eventual move to acquire the F-35 represents not just alignment with the US, but a necessary step to maintain interoperability and operational credibility.

In the realm energy security, Germany’s initial reluctance to endorse a comprehensive embargo on Russian gas imports significantly complicated and delayed the EU’s collective response to the war. While several member states, notably Slovakia, Austria, and Hungary, also expressed reservations rooted in their structural energy dependencies, Germany’s position carried disproportionate weight due to its central role in shaping EU policy and its longstanding entanglement with Russian energy infrastructure, notably through Nord Stream I and II.

Germany’s hesitation compelled other member states to adopt fragmented national energy strategies. This disjointed response undermined the EU’s credibility as a coherent geopolitical actor and exposed the structural asymmetries in its energy architecture. While Berlin has since recalibrated its stance – accelerating LNG infrastructure, reducing import dependencies, and promoting joint gas purchasing mechanisms – its initial ambivalence revealed the enduring tensions between national economic calculations and the imperatives of collective strategic autonomy. Moving forward, Germany’s ability to lead on energy security will depend on its willingness to internalise and act upon the geopolitical consequences of past policy choices.

Germany’s strategic reassessment

Under the emerging leadership of Chancellor Friedrich Merz and the new CDU-led coalition, Germany is signalling a sharper strategic shift. Merz has openly called for a “radical overhaul” of the country’s security apparatus. In a moment of candour, he acknowledged the uncomfortable reality: “The absolute priority must now be to strengthen Europe quickly so that we can step by step become independent of the United States”.

This sentiment, unthinkable in mainstream German politics a decade ago, reflects the gravity of current threats and the diminishing reliability of transatlantic guarantees. It also speaks to a deeper recognition: that Germany’s traditional low-profile approach is no longer sufficient. Already, tangible changes are underway. In early 2025, Germany passed a historic constitutional amendment removing debt limits on defence spending. This move expands and deepens the Zeitenwende, pushing Germany beyond the limits of its civilian-power legacy.

Seeking a more assertive role

Germany is actively seeking a more assertive role in European security initiatives, especially in response to uncertainties surrounding US commitments under the Trump administration. While initiatives like the proposed EU-led “Coalition of Willing” for Ukraine are primarily driven by the UK and France, Germany is making significant contributions to bolster its position within multilateral defence frameworks.

For example, in December 2024, Friedrich Merz proposed the creation of a new European contact group comprising Germany, France, Poland, and the UK. This group aims to coordinate arms deliveries to Ukraine independently of the US-led “Rammstein format”. Germany is also initiating dialogues with France and the UK regarding shared nuclear deterrence as a complement to the existing US nuclear umbrella. In October 2024, Germany and the UK signed the Trinity House Agreement, aiming to deepen bilateral defence cooperation across all domains. Germany additionally leads the European Sky Shield Initiative, launched in October 2022, which involves joint procurement of air defence systems among 15 European nations.

From Zeitenwende to Epochenbruch

However, obstacles remain. Despite growing support for increased defence spending (66% of population as of March 2025), Berlin’s strategic culture has not fully caught up. Public debate is still shaped by ambivalence about the use of force, and bureaucratic sluggishness continues to delay military procurement and deployment.

Additionally, Germany’s cautious stance on supplying advanced offensive weapons to Ukraine – such as persisting refusal to deliver Taurus long-range missile systems (despite increasingly positive signals from Merz) – highlights the limits of its current strategic shift. In many ways, Germany is still in transition: rhetorically committed to change, structurally struggling to deliver.

To meet the challenge of this new geopolitical era – what the new chancellor has called an Epochenbruch (historic turning point) – Germany must transform its current trajectory into a sustainable strategy of European leadership. The following steps are critical:

1. Institutionalise strategic culture change

Germany must embed the principles of Zeitenwende into its institutional frameworks. This means streamlining military procurement, creating clear operational mandates for Bundeswehr deployments etc. A permanent National Security Council – integrating foreign, defence, and economic policy – would help coordinate strategy and accelerate implementation.

Friedrich Merz has already expressed strong support for such an initiative, presenting it as a key component of his broader vision for a more agile and coherent national security architecture. The chancellor has emphasised that “the world will not wait for us” , highlighting the urgency of moving from ad hoc responses to structural readiness.

2. Lead, don’t follow, in European defence

Germany should take the initiative to establish a permanent EU defence coordination body – an institutional mechanism designed to significantly enhance Europe’s ability to respond swiftly to crises. Such a body, situated within or closely affiliated with the European External Action Service (EEAS), would go beyond the current mandates of the EU Military Staff or ad hoc coalitions by providing a standing platform for operational planning, intelligence coordination, and rapid decision-making among coalitions of willing member states.

Unlike existing structures that operate on the basis of consensus and are often limited in flexibility, this new mechanism could function on a modular and mandate-based model, allowing for deeper integration while remaining anchored in the EU’s institutional architecture. It would not duplicate NATO but rather complement it, filling a coordination gap at the EU level in situations where the Alliance is politically constrained or not institutionally engaged. Moreover, such a body could serve as a driver for consolidating multiple ongoing initiatives – such as the Permanent Structured Cooperation (PESCO), the European Defence Fund (EDF), and the Strategic Compass – into a more coherent and operationally effective framework.

3. Work within and beyond EU institutions

The European Commission has taken on a more visible role in security and defence policy – through existing and new initiatives such as the European Defence Fund, PESCO, Military Mobility Action Plan and White Paper for European Defence. These mechanisms have helped streamline joint capability development, enhance cross-border troop movement, and incentivize collaborative R&D among member states. However, despite these ambitions, the Commission’s institutional mandate remains limited. It lacks the legal authority to direct member state defence policies or to lead joint military operations.

Therefore, Germany’s effort to lead in European security must include active cooperation with pan-European initiatives that operate both within and outside formal EU structures. This means avoiding a selective or nationally fragmented approach and instead implementing a strategy that reflects a truly European logic of defence integration.

4. Align with France and Poland on strategic frameworks

The Weimar Triangle – long dormant as a formal vehicle of strategic coordination – possesses significant untapped potential to serve as a cornerstone of European defence and security architecture. France’s longstanding advocacy for European strategic autonomy, Poland’s assertive security orientation towards the Eastern flank, and Germany’s pivotal economic and logistical role form a natural division of labour. In light of mounting geopolitical pressures and a fragmenting transatlantic consensus, reactivating this trilateral format could address critical gaps in Europe’s capacity to act collectively on defence, procurement, and crisis response.

However, the viability of the Weimar Triangle is contingent upon political alignment among its members. The re-election of President Donald Tusk has temporarily brought Poland’s European policy back into closer alignment with the EU’s strategic direction. But this is not guaranteed to endure beyond the current legislature and the Triangle’s long-term coherence will hinge on anchoring Poland’s participation in a broader, societally embedded consensus on European integration and strategic autonomy. As such, the Triangle’s revitalization must be seen not as a fait accompli, but as a time-sensitive opportunity demanding institutional entrenchment, public legitimacy, and clear deliverables now.

There have been encouraging initial steps: The planned Weimar Triangle military exercises in 2025 – hosted by Poland and centred on hybrid threats and interoperability – could become a foundational template for broader EU joint force planning. France’s accession to the German-Polish-Dutch military mobility pact strengthens operational logistics for rapid deployments and offers a practical layer of integration. Moreover, the alignment of defence ministers on Ukraine-related support – including harmonised equipment transfers and political backing for Kyiv’s EU/NATO trajectory – demonstrates an emerging consensus on core strategic priorities. Merz’s decision to prioritise Paris and Warsaw on his inaugural foreign visits, alongside the establishment of a Franco-German Defence and Security Council and a symbolic Franco-Polish treaty, underscore a deliberate effort to restore trilateral credibility. Nevertheless, further institutionalisation is essential – potentially through a standing secretariat, regularised high-level summits, and formalised mechanisms for joint capability development.

5. Embrace political responsibility

Above all, Germany must shed its reluctance to lead. As the EU’s largest member state, Germany has both the capacity and the responsibility to act decisively. This means not only contributing financially, but setting the political agenda, rallying consensus, and defending European interests in an increasingly hostile world.

Germany’s transformation from a civilian power into a strategic actor is far from complete. But if pursued with clarity and commitment, it could mark the beginning of a more autonomous, coherent, and secure Europe. In a world where the rules are being rewritten, United Europe cannot afford a hesitant Germany. It needs a Germany that leads.

Oleksiy Kandyuk is the current Walter Benjamin Professor at the University of Konstanz.

This article was first published in the Berlin Perspectives series of the Institut für Europäische Politik (IEP).

Pictures: Chess knight: Arthur A (americanaez225) [Unsplash License], via Unsplash; portrait Oleksiy Kandyuk: private [all rights reserved].

Nach der Zeitenwende: Deutschland und die Zukunft der Sicherheit in Europa

English

Von Oleksiy Kandyuk

Kann Deutschland die Führung für eine erneuerte und widerstandsfähigere europäische Sicherheitsordnung übernehmen?

Im Jahr 2025 steht Europa an einem historischen Scheideweg. Der andauernde Krieg Russlands gegen die Ukraine, die Aushöhlung der US-Sicherheitsgarantien unter der zweiten Amtszeit von Donald Trump und die zunehmend volatile globale Sicherheitslage haben tiefgreifende Schwachstellen in der europäischen Sicherheitsarchitektur offenbart. Angesichts dieser Entwicklungen wird der Ruf nach stärkeren europäischen Verteidigungskapazitäten und einer autonomeren Führungsrolle immer lauter. Im Mittelpunkt steht dabei eine entscheidende Frage: Kann Deutschland, Europas größte Volkswirtschaft und einflussreichste politische Macht, die Führung übernehmen, um eine erneuerte und widerstandsfähigere europäische Sicherheitsordnung zu ermöglichen?

Zeitenwende

Bis vor Kurzem zögerte Deutschland, eine solche Rolle zu übernehmen. Geprägt von seiner nach 1945 entwickelten Identität als „Zivilmacht“, vermied Berlin traditionell militärisch orientierte Strategien und setzte stattdessen auf Diplomatie, Handel und multilaterale Institutionen. Diese strategische Kultur – verwurzelt in der Logik des „Wandels durch Handel“ – basierte auf der impliziten Annahme, die Vereinigten Staaten würden Europas Sicherheit auf unbestimmte Zeit immer weiter gewährleisten. Diese Annahme gilt nicht mehr.

Der aktuelle Kontext erfordert ein grundsätzliches Umdenken in der deutschen Verteidigungspolitik und außenpolitischen Doktrin. Die „Zeitenwende“ – erstmals 2022 von Bundeskanzler Olaf Scholz angekündigt – markierte einen rhetorischen Wendepunkt und erkannte an, dass Deutschland erheblicher Investitionen in die Verteidigung leisten und eine selbstbewusstere Rolle innerhalb der NATO- und EU-Strukturen übernehmen musste. Doch die Umsetzung dieser Zeitenwende wurde bisher durch Haushaltspolitik, institutionelle Trägheit und öffentliche Zögerlichkeit behindert.

Unklarheit mit Folgen

Diese Unklarheit hatte spürbare Folgen. In Abwesenheit eines konsistenten Ansatzes von Deutschland blieb auch Europas Antwort auf die wachsenden Sicherheitsherausforderungen oft fragmentiert und rein reaktiv.

Dass Deutschland sich 2023/24 trotz anhaltenden Drucks der Verbündeten weigerte, der Ukraine Taurus-Langstreckenraketen zu liefern, verschärfte die Meinungsverschiedenheiten innerhalb der NATO und der EU über Militärhilfe. Verzögerungen bei der Umsetzung des 100 Milliarden Euro schweren Sonderverteidigungsfonds und die Unentschlossenheit bei der Beschaffung von F-35-Kampfflugzeugen bremsten zusätzlich den Fortschritt bei der Stärkung der europäischen kollektiven Verteidigungsfähigkeit. Dass Deutschland sich letztendlich zur Anschaffung der F-35 entschied, stellt nicht nur eine Annäherung an die USA dar, sondern ist auch ein notwendiger Schritt zur Wahrung von Interoperabilität und operativer Glaubwürdigkeit.

Im Bereich der Energiesicherheit erschwerte und verzögerte Deutschlands anfänglicher Unwille gegenüber einem umfassenden Embargo auf russische Gasimporte die gemeinsame Reaktion der EU auf den Krieg erheblich. Zwar äußerten auch mehrere andere Mitgliedstaaten, insbesondere die Slowakei, Österreich und Ungarn, aufgrund ihrer strukturellen Energieabhängigkeit Vorbehalte. Doch Deutschlands Position fiel dabei aufgrund seiner zentralen Rolle für die EU-Politik und seiner langjährigen Verflechtung mit der russischen Energieinfrastruktur, insbesondere durch Nord Stream I und II, weitaus schwerer ins Gewicht.

Deutschlands Zögern zwang andere Mitgliedstaaten zur Verabschiedung fragmentierter nationaler Energiestrategien. Diese unkoordinierte Reaktion schadete der Glaubwürdigkeit der EU als kohärenter geopolitischer Akteur und legte die strukturellen Asymmetrien in ihrer Energiearchitektur offen. Zwar hat Berlin seine Haltung inzwischen neu ausgerichtet – durch den Ausbau der LNG-Infrastruktur, die Verringerung der Importabhängigkeit und die Förderung gemeinsamer Gasbeschaffungsmechanismen –, doch seine anfängliche Ambivalenz offenbarte die anhaltenden Spannungen zwischen nationalen Wirtschaftskalkülen und den Erfordernissen kollektiver strategischer Autonomie. Deutschlands Fähigkeit, in Zukunft eine führende Rolle in der Energiesicherheit zu übernehmen, wird von seiner Bereitschaft abhängen, die geopolitischen Konsequenzen früherer politischer Entscheidungen zu verinnerlichen und entsprechend zu handeln.

Deutschlands strategische Neuausrichtung

Unter Bundeskanzler Friedrich Merz und der neuen CDU-geführten Koalition signalisiert Deutschland einen deutlicheren strategischen Wandel. Merz forderte offen eine „radikale Überholung“ des deutschen Sicherheitsapparats. In einem Moment der Offenheit räumte er die unbequeme Realität ein: „Die absolute Priorität muss jetzt darin bestehen, Europa schnell zu stärken, damit wir Schritt für Schritt von den Vereinigten Staaten unabhängig werden können.“

Diese Sichtweise, die vor einem Jahrzehnt in der etablierten deutschen Politik undenkbar gewesen wäre, spiegelt die Schwere der aktuellen Bedrohungen und die schwindende Verlässlichkeit transatlantischer Garantien wider. Sie zeugt auch von einer tieferen Erkenntnis: Deutschlands traditionell zurückhaltender Ansatz reicht nicht mehr aus. Bereits jetzt zeichnen sich spürbare Veränderungen ab. Anfang 2025 verabschiedete Deutschland eine historische Verfassungsänderung, die die Schuldenbremse für Verteidigungsausgaben aufhebt. Dieser Schritt erweitert und vertieft die Zeitenwende und bringt Deutschland in neues Terrain jenseits seiner Zivilmacht-Tradition.

Auf der Suche nach einer selbstbewussteren Rolle

Deutschland strebt aktiv eine selbstbewusstere Rolle in europäischen Sicherheitsinitiativen an, insbesondere als Reaktion auf die Ungewissheit des Engagements der USA unter der Trump-Regierung. Während Initiativen wie die EU-geführte „Koalition der Willigen“ für die Ukraine vor allem von Großbritannien und Frankreich vorangetrieben werden, leistet Deutschland bedeutende Beiträge zur Stärkung seiner Position in multilateralen Verteidigungsrahmen.

So schlug Friedrich Merz im Dezember 2024 die Einrichtung einer neuen europäischen Kontaktgruppe aus Deutschland, Frankreich, Polen und Großbritannien vor. Ziel dieser Gruppe ist es, Waffenlieferungen an die Ukraine unabhängig vom US-geführten „Rammstein-Format“ zu koordinieren. Deutschland leitet zudem Gespräche mit Frankreich und Großbritannien über eine gemeinsame nukleare Abschreckung als Ergänzung zum bestehenden US-Atomschirm ein. Im Oktober 2024 unterzeichneten Deutschland und Großbritannien die Trinity-House-Vereinbarung, deren Ziel eine Vertiefung der bilateralen Verteidigungskooperation in allen Bereichen ist. Deutschland leitet zudem die im Oktober 2022 gestartete European Sky Shield Initiative, die die gemeinsame Beschaffung von Luftabwehrsystemen durch 15 europäische Länder vorsieht.

Von der Zeitenwende zum Epochenbruch

Doch es gibt weiterhin Hindernisse. Trotz der wachsenden Zustimmung zu höheren Verteidigungsausgaben (im März 2025 waren es 66 Prozent der Bevölkerung) hält Berlins strategische Kultur noch nicht vollständig Schritt. Die öffentliche Debatte ist nach wie vor von Ambivalenz gegenüber dem Einsatz von Gewalt geprägt, und bürokratische Trägheit verzögert weiterhin die mmilitärische Beschaffung und Stationierung.

Darüber hinaus verdeutlicht Deutschlands zurückhaltende Haltung bei der Lieferung moderner Offensivwaffen an die Ukraine – wie etwa die (trotz zunehmend positiver Signale von Merz) fortdauernde Weigerung, Taurus-Langstreckenraketensysteme zu liefern – die Grenzen des aktuellen strategischen Wandels. Deutschland befindet sich in vielerlei Hinsicht noch immer im Umbruch: Rhetorisch ist es zum Wandel bereit, strukturell tut es sich schwer, seinen Versprechen gerecht zu werden.

Um die Herausforderungen dieser neuen geopolitischen Ära – die der neue Bundeskanzler als „Epochenbruch“ bezeichnet hat – zu meistern, muss Deutschland seinen derzeitigen Kurs in eine nachhaltige Strategie europäischer Führung umwandeln. Folgende Schritte sind entscheidend:

1. Den strategischen Kulturwandel instiutionalisieren

Deutschland muss die Prinzipien der Zeitenwende in seinen institutionellen Rahmen integrieren. Dies bedeutet eine Straffung der militärischen Beschaffung, die Schaffung klarer operativer Mandate für Bundeswehreinsätze usw. Ein ständiger Nationaler Sicherheitsrat, der Außen-, Verteidigungs- und Wirtschaftspolitik integriert, würde helfen, um Strategien zu koordinieren und schneller umzusetzen.

Friedrich Merz hat bereits seine starke Unterstützung für eine solche Initiative zum Ausdruck gebracht und sie als Schlüsselelement seiner umfassenderen Vision einer agileren und kohärenteren nationalen Sicherheitsarchitektur dargestellt. Der Bundeskanzler betonte, dass „die Welt nicht auf uns warten wird“, und hob die Dringlichkeit hervor, von Ad-hoc-Reaktionen zu struktureller Bereitschaft überzugehen.

2. In der europäischen Verteidigungspolitik führen, nicht folgen

Deutschland sollte die Initiative ergreifen, ein ständiges EU-Gremium zur verteidigungspolitischen Koordinierung einzurichten – einen institutionellen Mechanismus, um Europas Krisenreaktionsfähigkeit deutlich zu verbessern. Ein solches Gremium, das im Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD) angesiedelt oder eng mit ihm verbunden sein sollte, würde eine ständige Plattform für operative Planung, nachrichtendienstliche Koordinierung und schnelle Entscheidungsfindung zwischen Koalitionen williger Mitgliedstaaten bieten und damit über das herausgehen, was derzeit durch den EU-Militärstab oder durch Ad-hoc-Koalitionen geleistet wird.

Während die bestehenden Strukturen auf Konsens basieren und oft wenig flexibel sind, könnte dieser neue Mechanismus nach einem modularen, mandatsbasierten Modell funktionieren. Dies würde eine tiefere Integration ermöglichen und gleichzeitig in der institutionellen Architektur der EU verankert bleiben. Er würde NATO-Strukturen nicht duplizieren, sondern ergänzen, indem er auf EU-Ebene eine Koordinierungslücke schließt, die in Situationen auftritt, in denen die NATO politisch handlungsunfähig oder institutionell nicht aktiv ist. Darüber hinaus könnte das neue EU-Gremium mehrere laufende Initiativen wie die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit (PESCO), den Europäischen Verteidigungsfonds (EVF) und den Strategischen Kompass in einem kohärenteren und operativ wirksameren Rahmen zusammenführen.

3. Innerhalb und außerhalb der EU-Institutionen arbeiten

Die Europäische Kommission hat durch bestehende und neue Initiativen wie den Europäischen Verteidigungsfonds, die PESCO, den Aktionsplan zur militärischen Mobilität und das Weißbuch für die europäische Verteidigung eine stärkere Rolle in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik übernommen. Diese Mechanismen haben dazu beigetragen, die gemeinsame Entwicklung von Fähigkeiten zu rationalisieren, grenzüberschreitende Truppenbewegungen zu verbessern und die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten in Forschung und Entwicklung zu fördern. Doch trotz dieser Ambitionen bleibt das institutionelle Mandat der Kommission begrenzt. Ihr fehlt die rechtliche Befugnis, die Verteidigungspolitik der Mitgliedstaaten zu steuern oder gemeinsame Militäroperationen zu leiten.

Deutschlands Bemühungen um eine sicherheitspolitische Führungsrolle müssen deshalb eine aktive Zusammenarbeit mit gesamteuropäischen Initiativen sowohl innerhalb als auch außerhalb der EU-Strukturen beinhalten. Deutschland muss also einen selektiven oder national fragmentierten Ansatz vermeiden und stattdessen eine Strategie umsetzen, die eine echte europäische Logik der Verteidigungsintegration widerspiegelt.

4. Strategische Rahmen mit Frankreich und Polen abstimmen

Das Weimarer Dreieck lag lange Zeit als formelles Instrument strategischer Koordinierung brach und birgt erhebliche ungenutzte Potenziale, um als ein Eckpfeiler der europäischen Verteidigungs- und Sicherheitsarchitektur zu dienen. Frankreichs langjähriges Eintreten für europäische strategische Autonomie, Polens selbstbewusste Sicherheitsorientierung an der Ostflanke und Deutschlands zentrale wirtschaftliche und logistische Rolle spiegeln eine natürliche Arbeitsteilung wider. Angesichts des zunehmenden geopolitischen Drucks und eines zerbrechenden transatlantischen Konsenses könnte die Reaktivierung dieses trilateralen Formats kritische Lücken der europäischen kollektiven Handlungsfähigkeit in den Bereichen Verteidigung, Beschaffung und Krisenreaktion schließen.

Ob das Weimarer Dreieck funktioniert, hängt jedoch von der politischen Ausrichtung seiner Mitglieder ab. Die Wiederwahl von Ministerpräsident Donald Tusk hat Polens Europapolitik vorübergehend wieder stärker auf Linie mit der strategischen Ausrichtung der EU gebracht. Es ist jedoch unsicher, ob dies über die laufende Legislaturperiode hinaus Bestand haben wird. Die langfristige Kohärenz des Dreiecks hängt davon ab, ob es gelingt, Polens Teilnahme in einem breiteren gesellschaftlichen Konsens über europäische Integration und strategische Autonomie zu verankern. Die Wiederbelebung des Dreiecks darf deshalb nicht als vollendete Tatsache angesehen werden, sondern als ein zeitkritisches Gelegenheitsfenster, das jetzt eine institutionelle Verfestigung, öffentliche Legitimität und klare Ergebnisse verlangt.

Erste ermutigende Schritte gab es bereits: Die für 2025 geplanten Militärübungen des Weimarer Dreiecks – ausgerichtet von Polen und mit Schwerpunkt auf hybriden Bedrohungen und Interoperabilität – könnten zu einem grundlegenden Muster für eine umfassendere gemeinsame Streitkräfteplanung der EU werden. Der Beitritt Frankreichs zum deutsch-polnisch-niederländischen Militärmobilitätspakt stärkt die operative Logistik für schnelle Einsätze und bietet eine Ebene praktischer Integration. Zudem zeigt die Einigkeit der Verteidigungsminister:innen über die Unterstützung der Ukraine – einschließlich harmonisierter Ausrüstungstransfers und politischer Hilfestellung für Kyjiws EU-/NATO-Kurs – einen sich abzeichnenden Konsens über zentrale strategische Prioritäten. Merz’ Entscheidung, seine ersten Auslandsbesuche nach Paris und Warschau zu machen, die Einrichtung eines deutsch-französischen Verteidigungs- und Sicherheitsrats sowie ein symbolträchtiger französisch-polnischer Vertrag unterstreichen die bewussten Bemühungen um die Wiederherstellung trilateraler Glaubwürdigkeit. Dennoch bleiben weitere Institutionalisierungsschritte unerlässlich – möglicherweise durch ein ständiges Sekretariat, regelmäßige hochrangige Gipfeltreffen sowie formalisierte Mechanismen für die gemeinsame Entwicklung militärischer Fähigkeiten.

5. Politische Verantwortung annehmen

Vor allem aber muss Deutschland seine Zurückhaltung bei der Übernahme einer Führungsrolle abschütteln. Als größter Mitgliedstaat der EU hat Deutschland sowohl die Fähigkeit als auch die Verantwortung, entschlossen zu handeln. Das bedeutet, nicht nur einen finanziellen Beitrag zu leisten, sondern auch die politische Agenda zu setzen, Konsens zu schaffen und die europäischen Interessen in einer zunehmend feindseligen Welt zu verteidigen.

Deutschlands Wandel von einer zivilen Macht zu einem strategischen Akteur ist noch lange nicht abgeschlossen. Aber wenn er mit Klarheit und Entschlossenheit vorangetrieben wird, könnte er den Beginn eines autonomeren, kohärenteren und sichereren Europas markieren. In einer Welt, in der die Regeln neu geschrieben werden, kann sich das vereinte Europa kein zögerliches Deutschland leisten. Es braucht ein Deutschland, das führt.

Oleksiy Kandyuk ist der aktuelle Walter-Benjamin-Professor an der Universität Konstanz.

Dieser Artikel erschien zuerst auf Englisch in der Reihe Berlin Perspectives des Instituts für Europäische Politik (IEP).

Übersetzung: Manuel Müller.
Bilder: Schachfigur: Arthur A (americanaez225) [Unsplash License], via Unsplash; Porträt Oleksiy Kandyuk: privat [alle Rechte vorbehalten].

EU to go: Die Ukraine und das liebe Geld

In der Podcastserie „EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ präsentiert das Jacques Delors Centre kompakte Hintergründe zur Europapolitik. Einmal im Monat analysieren Moderatorin Thu Nguyen und ihre Gäste in 20 bis 30 Minuten ein aktuelles Thema.

„EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ erscheint hier im Rahmen einer Kooperation mit dem Jacques Delors Centre. Er ist auch auf der Homepage des Jacques Delors Centre selbst sowie auf allen bekannten Podcast-Kanälen zu finden.

Einen historischen Moment nannte Charles Michel den Europäischen Rat am 14. und 15. Dezember, als die EU-Staats- und -Regierungschef:innen entschieden, Beitrittsverhandlungen mit der Ukraine und Moldau zu eröffnen. Doch war der Gipfel wirklich historisch? Das dringend benötigte Hilfspaket für die Ukraine über 50 Milliarden Euro bleibt weiterhin aufgrund des ungarischen Vetos blockiert, ebenso wie weitere Elemente des EU-Haushalts. Und was wären eigentlich die Auswirkungen eines Ukraine-Beitritts auf ebendiesen Haushalt? Sind die Kosten wirklich so hoch wie allgemein angenommen?

Über all diese Fragen zum Thema das liebe Geld in der EU sprechen Thu Nguyen und Johannes Lindner. Und sie fragen sich: Warum sprechen wir eigentlich jedes Jahr in diesem Podcast darüber, dass Viktor Orbán die EU erpresst?

Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik in Zeiten des Krieges: EFF, PESCO und Krisenmanagement-Aktivitäten

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Von Tyyne Karjalainen

Die Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU wurde in den letzten Jahren stark ausgebaut. Doch ihre Zukunft scheint ungewiss.

Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) der Europäischen Union hat in den letzten Jahren mehrere konkrete Meilensteine erreicht. Mit der Europäischen Friedensfazilität (EFF) hat die EU den Aufbau von Kapazitäten für ihre Nachbarn und andere Partner eingeleitet. Neuartige Operationen und Missionen wurden erfolgreich auf den Weg gebracht, und die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit (Permanent Structured Cooperation, PESCO) beginnt nach einem langsamen Start nun echte Ergebnisse zu liefern, auch in Zusammenarbeit mit Großbritannien und der NATO. Dieser Erfolg der GSVP scheint sowohl auf institutionellen Entwicklungen als auch auf externen Faktoren zu beruhen.

Zum einen wurden in den letzten fünf Jahren schrittweise neue Instrumente und Strukturen für die GSVP geschaffen – darunter PESCO, der Europäische Verteidigungsfonds (European Defence Fund, EDF) und der Militärische Planungs- und Durchführungsstab (Military Planning and Conduct Capability, MPCC) im Jahr 2017 sowie die EFF im Jahr 2021. Zum anderen haben die Sicherheitskrisen in Europa – insbesondere die Annexion der Krim durch Russland und der Beginn des bewaffneten Konflikts in der Ostukraine im Jahr 2014 und schließlich Russlands umfassender Angriff auf die Ukraine seit 2022 – zu einem beispiellosen politischen Willen geführt, praktische Herausforderungen und interne Streitigkeiten zu überwinden, um die Instrumente der GSVP zu nutzen.

Doch obwohl die GSVP derzeit floriert, scheint ihre Zukunft ungewiss und könnte schon früher als erwartet auf Probleme stoßen. Das Fehlen einer langfristigen Finanzierungsperspektive für die der EFF- und GSVP-Missionen und -Operationen sowie anhaltende interne Konflikte (sowohl zwischen EU-Mitgliedern und -Institutionen als auch mit verbündeten Staaten) beeinträchtigen die Effektivität der europäischen Politik. In den folgenden Abschnitten wird  ein Überblick über den aktuellen Stand der GSVP gegeben, wobei der Schwerpunkt auf der EFF, der PESCO und den jüngsten Aktivitäten im Bereich des Krisenmanagements liegt.

EFF: Kurzfristiger Aufbau von Kapazitäten

Gemäß Art. 41 (2) EUV kann der EU-Haushalt nicht für GSVP-Maßnahmen mit militärischen Bezügen verwendet werden. Zu den alternativen Finanzierungslösungen gehörten der Athena-Mechanismus – zur Deckung der gemeinsamen Kosten militärischer GSVP-Operationen – und die Afrikanische Friedensfazilität (AFF), die den Aufbau von Kapazitäten, friedensfördernde Maßnahmen und damit verbundene Aktivitäten auf dem afrikanischen Kontinent finanzierte. Aufgrund rechtlicher und anderer Hindernisse stand die Ausrüstung von Partnern nie im Mittelpunkt der GSVP. Im Gegenteil, es wurde als Schwäche der EU angesehen, dass sie nicht in der Lage war, den von ihr ausgebildeten Partnern die notwendige Ausrüstung zur Verfügung zu stellen.

Diese Probleme wurden gelöst, als der Rat der EU im März 2021 beschloss, die Europäische Friedensfazilität einzurichten und für den Zeitraum 2021-2027 mit fünf Milliarden Euro (zu Preisen von 2018) auszustatten. Die EFF, die den Athena-Mechanismus und die AFF ablöst, beruht auf zwei Säulen: Die erste deckt die gemeinsamen Kosten für militärische Operationen und Missionen im Rahmen der GSVP ab, die zweite ermöglicht den Aufbau von Kapazitäten und die Unterstützung von Partnern und deren Operationen.

Wie der Athena-Mechanismus wird auch die EFF durch Beiträge der Mitgliedstaaten entsprechend ihres Bruttonationaleinkommens finanziert. Der Mechanismus der „konstruktiven Enthaltung“ (Art. 31 (1) EUV) ermöglicht es einzelnen Mitgliedstaaten, sich bei der Abstimmung über bestimmte Unterstützungsmaßnahmen im Rahmen der EFF der Stimme zu enthalten, ohne diese damit vollständig zu blockieren.

Finanzierung der Waffenlieferungen an die Ukraine

Obwohl Flexibilität von Anfang an ein wesentliches Merkmal der EFF war, war nicht vorgesehen, dass sie das Hauptinstrument der EU zur Redaktion auf den russischen Angriffskrieg werden sollte. Im Februar 2022 beschloss der Rat jedoch, die EFF zur Finanzierung von Waffenlieferungen an die ukrainischen Streitkräfte zu nutzen. Diese Entscheidung bedeutete nicht nur eine Abkehr von der Idee, dass die EFF in erster Linie der Konfliktprävention dienen sollte, sondern auch einen politischen Wandel in der östlichen Nachbarschaftspolitik der EU, die bis dahin konsequent jeden militärischen Bezug vermieden hatte. Sie überholte auch  das Image der EU als „Zivilmacht“ und veränderte damit die Erwartungen anderer Partner an die EU. Neben der Ukraine haben inzwischen mehr als fünfzehn weitere Partner Unterstützung aus der EFF erhalten.

Das für die Aktion in der Ukraine entwickelte Verfahren ermöglichte eine relativ schnelle und bedarfsorientierte Unterstützung. Die Mitgliedstaaten schicken Material aus ihren Beständen und stellen es der EFF in Rechnung. Nur Material, das auf der „Wunschliste“ der Ukraine steht, kann erstattet werden, und die Erstattungsrate liegt bei etwa 50%.

In einem im Mai erschienenen Paper argumentieren Katariina Mustasilta und ich, dass die Finanzierung von Waffenlieferungen auf EU-Ebene mehrere Vorteile hat: Sie hat eine geschlossene europäische Front gegen Russland demonstriert und nationale Staats- und Regierungschef:innen ermutigt, schwierige Entscheidungen über tödliches Material zu treffen. Darüber hinaus hat das Vorgehen der EU dazu beigetragen, ein gewisses Maß an gemeinsamer europäischer Verantwortung für die Unterstützung in der Ukraine zu schaffen. Dies sollte die EU in die Lage versetzen, eine langfristige wertebasierte Strategie für die weitere Unterstützung zu entwickeln.

Das Geld wird knapp – und das Material

Doch damit beginnen die schlechten Nachrichten. Seit Mai 2023 blockiert die ungarische Regierung die Auszahlung der nächsten Tranche an die Ukraine. Zuerst argumentierte sie, das globale Instrument sei zu sehr auf die Ukraine fokussiert, dann machte sie ihre Zustimmung davon abhängig, dass Kyjiw eine ungarische Bank von seiner Liste der „Kriegssponsoren“ streicht. Im Gegensatz zu Malta, Irland und Österreich, die sich bei Entscheidungen über tödliches Material konstruktiv enthielten, beschloss Ungarn, auch die Unterstützung anderer Mitgliedstaaten zu blockieren.

Das ungarische Veto ist jedoch nur ein kleines Problem im Vergleich zu den nächsten Herausforderungen: Der EFF, die bereits zweimal auf insgesamt 12 Milliarden Euro aufgestockt wurde, geht das Geld aus. Es bleibt abzuwarten, ob die Mitgliedstaaten bereit sein werden, ihr Budget weiter aufzustocken, um den Bedarf der Ukraine langfristig zu decken – zumal die EFF ja auch andere Partner hat. Politische Lösungsoptionen könnten sein, innerhalb der EFF einen eigenen Topf für die Ukraine einzurichten oder ein paralleles Finanzierungsinstrument für diesen Zweck zu schaffen. Ein freiwilliger Fonds hingegen erscheint vielen als eine zu riskante Option: Der Erfolg der EFF beruht gerade auf der solidarischen Beteiligung aller Mitgliedstaaten.

Ein weiteres Problem besteht darin, dass die EFF Materiallieferungen nur so lange finanzieren kann, wie noch Material auf Lager ist. In den EU-Hauptstädten wächst das Bewusstsein für das mögliche Szenario eines längeren Krieges in Verbindung mit anhaltenden Problemen in der europäischen Produktionsfähigkeit. Viel wird davon abhängen, wie effektiv die EU-Mitglieder ihre aufgestockten Verteidigungshaushalte ausgeben und ihre Rüstungsindustrien aufbauen können – und ob die Europäische Verteidigungsagentur und der Europäische Verteidigungsfonds dabei eine spürbare Kooperation und Koordination ermöglichen.

Der dreigleisige Ansatz – Lieferung von Munition aus vorhandenen Beständen an die Ukraine, Unterstützung der gemeinsamen Beschaffung und Herstellung von Munition und Flugkörpern in Europa – zeigt das Potenzial für europäische Lösungen. Ein weiterer potenziell relevanter Rahmen ist die PESCO, auf die im Folgenden eingegangen wird.

PESCO: Weckruf für die europäische Verteidigungszusammenarbeit?

Die plötzliche Notwendigkeit, militärische Güter für die ukrainischen Streitkräfte zu befördern, hat auch der Lösung langjähriger Probleme bei grenzüberschreitenden Militärtransporten innerhalb der EU neuen Schwung verliehen. Das PESCO-Projekt für militärische Mobilität, das vor dem Krieg nur stockend vorankam, ist nun zum wichtigsten Rahmen für die europäische Harmonisierung von Praktiken und Standards für den Transport von militärischem Material und Personal geworden. Angesichts der Schwierigkeiten, mit denen die PESCO bei der Erleichterung der europäischen Verteidigungszusammenarbeit zu kämpfen hatte, war diese Entwicklung nicht selbstverständlich.

Die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit (PESCO) wurde 2009 durch den Vertrag von Lissabon geschaffen, um eine vertiefte Integration zwischen Mitgliedstaaten zu ermöglichen, die „anspruchsvollere Kriterien in Bezug auf die militärischen Fähigkeiten erfüllen“ und verbindliche Verpflichtungen im Verteidigungsbereich eingehen (Art. 42 (6) und 46 EUV). Seit 2017 arbeiten 25 EU-Mitgliedstaaten (alle außer Malta und – bis 2023 – Dänemark) im Rahmen der PESCO zusammen. Die teilnehmenden Mitglieder können selbst entscheiden, an welchen Projekten zur Entwicklung von Fähigkeiten sie teilnehmen wollen. Allerdings existierten viele PESCO-Projekte in den ersten Jahren fast nur auf dem Papier: Die Mitgliedstaaten einigten sich zwar auf 20 verbindliche Verpflichtungen, zeigten aber wenig Interesse, diese auch tatsächlich umzusetzen.

Überlappende Initiativen zur Verteidigungskooperation

Der Grund für diesen langsamen Start waren Zweifel am Mehrwert der PESCO, insbesondere im Vergleich zum NATO-Rahmen. Zudem wurden in diesen Jahren mehrere andere, sich überschneidende Initiativen ins Leben gerufen, die ebenfalls eine flexible Verteidigungskooperation ermöglichen sollen. Auf dem NATO-Gipfel in Wales 2014 wurden im Kontext des Rahmennationenkonzepts (Framework Nations Concept, FNC) drei Gruppierungen geschaffen, darunter eine unter deutscher und eine unter britischer Führung, bekannt als Joint Expeditionary Force (JEF).

Ähnlich wie die PESCO konzentriert sich die deutsche FNC auf die Entwicklung von Fähigkeiten, während die JEF eine schnell einsetzbare multinationale Truppe in Nordeuropa aufbaut. Darüber hinaus hat Frankreich 2018 aus Frust über den allzu umfassenden Ansatz der PESCO die Europäische Interventionsinitiative (EI2) ins Leben gerufen, die zukünftige Militäreinsätze durch die Entwicklung einer gemeinsamen strategischen Kultur erleichtern soll.

Da sich diese Kooperationsformate hinsichtlich ihrer Teilnehmerstaaten stark überschneiden, schien unklar, welche Rolle die PESCO bei der Entwicklung der europäischen Verteidigung spielen könnte. Die Zahl der PESCO-Projekte stieg jedoch weiter an (von 17 auf 68), und auch die wissenschaftlichen Einschätzungen des PESCO-Potenzials wurden zunehmend positiver.

Erfolgreiches militärisches Mobilitätsprojekt

Das von den Niederlanden geleitete Projekt zur militärischen Mobilität, an dem 24 EU-Mitgliedstaaten beteiligt sind, hat sich nun zum größten und wahrscheinlich wichtigsten PESCO-Projekt entwickelt. Als positive Überraschung für die durch den Brexit belasteten europäisch-britischen Beziehungen hat sich auch das Vereinigte Königreich um die Teilnahme an dem Projekt beworben und wurde aufgenommen. Grundlage dafür waren die einige Jahre zuvor ausgehandelten Bedingungen für die PESCO-Beteiligung von Drittstaaten.

Darüber hinaus ist das PESCO-Projekt auch mit der NATO-EU-Zusammenarbeit im Bereich der militärischen Mobilität verbunden, so dass mit Norwegen, Kanada und den USA drei NATO-Mitglieder, die nicht der EU angehören, offiziell an dem EU-Projekt teilnehmen. Nach und nach hat sich die militärische Mobilität zu einem Kernbereich (oder „Flaggschiff“) der Zusammenarbeit zwischen NATO und  EU entwickelt: Während die EU über die rechtlichen Möglichkeiten zur Harmonisierung von Standards verfügt, kann die NATO einen Beitrag zu den militärischen Anforderungen leisten. Auch wenn die PESCO formal kein Partnerschaftsinstrument ist, hat sich das Projekt der militärischen Mobilität als erfolgreiches Instrument erwiesen, um die europäische Verteidigungspartnerschaft in Kriegszeiten voranzutreiben.

Schlüssel zum Erfolg

Zu diesem erfolgreichen Ergebnis hat beigetragen, dass die PESCO sowohl hinsichtlich der Mitgliedschaft flexibel ist als auch ihre Entscheidungen in der Hand der Mitgliedstaaten belässt. Die Flexibilität bei der Mitgliedschaft hat zwei Seiten: Zum einen ermöglicht sie den beiden Hauptunterstützern Großbritannien und den USA, sich an der Entwicklung militärischer Mobilität in Europa zu beteiligen. Zum anderen trägt sie der Tatsache Rechnung, dass nicht alle EU-Mitglieder an dem Projekt teilnehmen wollen (z.B. aufgrund ihrer verfassungsrechtlich verankerten Neutralität).

Dass das Projekt von den Mitgliedstaaten gesteuert wird, kommt insbesondere den externen Partnerschaften zugute: So hat Großbritannien seit dem Brexit feste institutionelle Bindungen an die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik vermieden. Und auch die EU-NATO-Zusammenarbeit profitiert von Maßnahmen auf nationaler Ebene, da die beiden Organisationen selbst aufgrund des Türkei-Zypern-Konflikts nur eingeschränkt Informationen austauschen.

GSVP-Einsätze: Schneller und zielgerichteter

Die kriegsbedingte Weiterentwicklung der europäischen GSVP beruht nicht nur auf neuen Strukturen und Instrumenten. Die GSVP-Operationen und -Missionen (d.h. das EU-Krisenmanagement) bleiben das Herzstück der EU-Sicherheits- und Verteidigungspolitik und spiegeln die traditionelle Arbeitsteilung mit der NATO wider. Drei neue Missionen wurden in Rekordzeit auf den Weg gebracht:

• Erstens wurde Ende 2022 die militärische Unterstützungsmission der EU (EUMAM) ins Leben gerufen, um ukrainischen Soldat:innen und Militäreinheiten in Polen und Deutschland eine Grund- und Spezialausbildung zukommen zu lassen. Es wird erwartet, dass EUMAM ihr Ziel (30.000 ausgebildete Personen) früher als geplant erreichen wird. Es handelt sich um die dritte GSVP-Mission in der Ukraine: Eine zivile beratende Mission (EUAM) ist seit 2014 im Land tätig und konzentriert sich auf die Reform des zivilen Sicherheitssektors, und eine Mission zur Unterstützung des Grenzmanagements (EUBAM) ist seit 2004 an der ukrainisch-moldauischen Grenze im Einsatz.
• 2023 wurde eine weitere Mission (EUPM) zur Bekämpfung hybrider Bedrohungen in der Republik Moldau gestartet.
• Eine dritte neue Mission (EUMA) ist in Armenien tätig, um die Entwicklungen in der Grenzregion zu Aserbaidschan zu beobachten und darüber zu berichten.

Die Einrichtung so vieler neuer GSVP-Operationen und -Missionen in so kurzer Zeit ist eine Errungenschaft der EU-Krisenbewältigungsstrukturen: In der Vergangenheit dauerte es in der Regel wesentlich länger, eine politische Einigung zwischen den Mitgliedstaaten zu erzielen und den Einsatz zu planen. Die neuen Einsätze zeigen, dass Krisenmanagement für die Mitgliedstaaten nach wie vor ein wichtiges Instrument zur Umsetzung der europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik im Ausland ist.

Neue Initiativen in Sicht

Dennoch leiden die GSVP-Operationen weiterhin unter einem Mangel an Ressourcen und anderen strukturellen Herausforderungen, die seit Jahren ungelöst sind. Obwohl sowohl der Strategische Kompass als auch der kürzlich verabschiedete Pakt für die zivile GSVP eine größere Effektivität der Operationen und Missionen fordern, bleibt selbst die einfachste Grundlage dafür – die Durchführung von Wirkungsanalysen – eine Herausforderung. Hinzu kommt, dass die Operationen und Missionen in einem zunehmend komplexen und geopolitisch angespannten Umfeld operieren. Wenn die Finanzierungsprobleme nicht gelöst werden, werden zukünftige Einsätze wahrscheinlich kleiner ausfallen und seltener sein.

Gleichzeitig sind neue Initiativen für GSVP-Operationen bereits absehbar: Die 2007 aufgestellten 1.500 Mann starken EU-Battlegroups sollen bis 2025 durch eine 5.000 Mann starke Schnelle Eingreiftruppe (Rapid Deployment Capacity, RDC) ersetzt werden. Wie die EFF und die PESCO schließt auch die Schnelle Eingreiftruppe eine Lücke in den Fähigkeiten der EU und wird hoffentlich dazu führen, dass die EU in künftigen Krisen- und Konfliktsituationen autonomer agieren kann. Es bleibt abzuwarten, wie die Ressourcen zwischen den neuen und den traditionellen GSVP-Aktivitäten aufgeteilt werden und ob die EU weiterhin einen umfassenden Ansatz zur Konflikt- und Krisenbewältigung verfolgen wird.

Tyyne Karjalainen ist Research Fellow am Finnish Institute of International Affairs in Helsinki und Doktorandin an der Universität Turku.

Dieser Beitrag ist Teil des Themenschwerpunkts „Überstaatliches Regieren zwischen Diplomatie und Demokratie – aktuelle Debatten um die Reform der EU“, der in Zusammenarbeit mit dem Online-Magazin Regierungsforschung.de erscheint.

Übersetzung: Manuel Müller.
Bilder: Helikopter: Rock Cohen [CC BY-SA 2.0], via Flickr; Porträt Tyyne Karjalainen: Finnish Institute of International Affairs [alle Rechte vorbehalten]; Europaflagge: Arno Mikkor (EU2017EE) [CC BY 2.0], via Flickr.

Developing the Common Security and Defence Policy in war-time Europe: EPF, PESCO and crisis management activities

Deutsch

By Tyyne Karjalainen

The EU has built up many new security and defence structures over the last years. But their future seems uncertain.

In recent years, the European Union’s Common Security and Defence Policy (CSDP) has achieved several concrete landmarks. With the European Peace Facility (EPF), the EU has jumpstarted capacity building for its neighbours and other partners. Novel operations and missions have been successfully launched and, after a slow start, the Permanent Structured Cooperation (PESCO) is delivering actual outputs, also in cooperation with the UK and NATO. The success seems to be based on both institutional development and external factors:

New instruments and structures for CSDP have been built up gradually over the last half-decade, including PESCO, the European Defence Fund (EDF) and the Military Planning and Conduct Capability (MPCC) in 2017, and the EPF in 2021. At the same time, the security crises in Europe – including the Russian annexation of Crimea and the start of the armed conflict in eastern Ukraine in 2014, and finally Russia’s full-scale war against Ukraine since 2022 – have been met with an unprecedented political will to overcome practical challenges and internal disputes in order to use the CSDP instruments in response.

However, the future of the currently blooming CSDP activities seems uncertain and might become compromised surprisingly shortly. The lack of a long-term vision for financing the EPF and CSDP missions and operations, as well as persistent internal conflicts (both among EU members and institutions and with allies), decrease effectiveness and limit achievable results. The following sections review the current state of the CSDP, focusing on the EPF, PESCO, and recent crisis management activities.

EPF: short-term capacity building

According to Art. 41 (2) TEU, the EU budget cannot be used for CSDP operations with a military element. Alternative funding solutions have included the Athena mechanism – to cover the common costs of military CSDP operations – and the African Peace Facility (APF), which financed capacity building, peace support operations and related activities on the African continent. Partly due to the legal barriers, equipping partners has not been a central focus of the CSDP. On the contrary, it has been considered as a weakness of the EU that it has not been able to provide the necessary equipment to the partners that it has trained.

These shortages were addressed when the Council of the EU decided to establish the European Peace Facility in March 2021, granting it a pot of five billion euros (in 2018 prices) for the period 2021-2027. Replacing the Athena mechanism and the APF, the EPF was built on two pillars, one covering the common costs of military CSDP operations and missions, and the other allowing for capacity building and support to partners and their operations.

Like the Athena mechanism, the EPF is financed by contributions from the member states based on their gross national income. The “constructive abstention” mechanism (Art. 31 (1) TEU) would allow member states with special foreign policy characteristics to abstain from voting on individual assistance measures under the EPF without blocking them.

Funding the delivery of weapons to Ukraine

While flexibility has been at the core of the EPF since its outset, it was not intended that the EPF would become the EU’s flagship tool to respond to Russia’s war of aggression. The February 2022 decision to use the EPF to fund weapon deliveries to the Ukrainian armed forces did not only pivot the EPF’s purpose away from conflict prevention, but also represented a political shift in the EU’s Eastern Neighbourhood Policy, which had persistently avoided any military element in the cooperation before. Furthermore, it changed the expectations of other partners of the EU, washing off its civilian power profile. In addition to Ukraine, EPF assistance has so far been provided to more than fifteen other partners.

The process built around the Ukraine action has allowed for relatively fast and needs-based support. Member states send materiel from stocks and then invoice the EPF. Only materiel on Ukraine’s “wish list” can be covered, and the reimbursement rate varies at around 50%. In an earlier paper, co-authored with Katariina Mustasilta, we argued that funding weapons at the EU level has had several advantages: It has demonstrated a united European front against Russia and has encouraged national leaders to make sensitive decisions concerning lethal materiel. Moreover, EU action has contributed to a certain European ownership for the assistance to Ukraine. This should allow the EU to develop a long-term strategy, based on its values, for continuing the support.

Running out of money – and materiel

But this is where the bad news starts. Hungary has been blocking the next tranche of support to Ukraine since May, first arguing that the global instrument had been overly focused on Ukraine, and then tying its approval to Kyiv removing a Hungarian bank from its list of “sponsors of war”. In contrast to Malta, Ireland, and Austria, which constructively abstained from decisions on lethal material, Hungary chose to also bring other member states’ support to a halt.

Hungary’s veto, however, is a minor issue compared to the next challenges on the way: the EPF is running out of money. It has already been topped up twice and now totals up to 12 billion euros. It remains to be seen whether the member states will be willing to further increase the EPF budget to the extent that it can meet Ukraine’s needs in the long term, especially since the EPF has other partners to back up as well. Policy options could include the establishment of a Ukraine-specific pillar within the EPF or the creation of a parallel funding tool for this purpose. A voluntary fund seems to be a risky option for many – the success of the EPF is based on the solidarity of all.

Another problem is that the EPF can only fund material deliveries as long as there is still materiel in stock. There is a growing awareness in EU capitals of the possible scenario of a prolonged war combined with continuing shortfalls in European production capacity. Much will depend on how effectively EU members will be able to spend their increased defence budgets and build up their defence industries and whether the European Defence Agency and the EDF can facilitate tangible cooperation and coordination along the way. The three-track plan to supply Ukraine with ammunition from existing stocks, support joint procurement, and produce ammunition and missiles in Europe demonstrates the potential for EU solutions. PESCO provides another potentially relevant framework – which we will delve into next.

PESCO: A wake-up call for European defence cooperation?

The sudden need to transport military assets for the Ukrainian armed forces has given a boost to resolve the long-term issues affecting military transports across the EU’s internal borders. The Permanent Structured Cooperation project on military mobility, which experienced varying success before the war, has now emerged as the key framework for harmonising practices and standards for the movement of military equipment and personnel in Europe. This development could not be taken for granted, given the difficulties that PESCO has faced in facilitating European defence cooperation before.

PESCO was established by the Lisbon Treaty in 2009 as an instrument to allow deeper integration among member states whose “military capabilities fulfil higher criteria” and who have made binding commitments in the area of defence (Art. 42 (6) and 46 TEU). Activated in 2017, PESCO launched cooperation between 25 EU members, with the exception of Malta, and, until 2023, Denmark. Participating members can further decide which capability development projects they want to join. During the years that followed, many PESCO projects remained largely on paper, with member states showing little interest in implementing the 20 binding commitments that they had signed up to.

Overlapping initiatives for defence cooperation

The slow start was explained by the uncertainty about the added value of PESCO, especially in relation to the NATO framework. Moreover, several other overlapping initiatives for flexible defence cooperation had been established during these years. The 2014 NATO summit in Wales had given birth to three Framework Nation Concept (FNC) groupings, including one led by Germany, and another led by the UK, known as the Joint Expeditionary Force (JEF).

Like PESCO, Germany’s FNC focused on capability development, while the JEF built a rapidly deployable multinational force in Northern Europe. Furthermore, in 2018, France, frustrated by PESCO’s all-inclusive outlook, launched the European Intervention Initiative (EI2) to facilitate future military operations by developing a common strategic culture.

The cooperation formats sharing most of their members, PESCO’s role in the development of European defence seemed uncertain. However, PESCO continued to grow in terms of the number of projects (from 17 to 68 projects), and the academic assessment of PESCO’s potential gradually became more positive.

Successful military mobility project

The military mobility project, led by the Netherlands and involving 24 EU member states, has become the largest and arguably most important PESCO project. In a positive surprise for Brexit-torn UK-EU relations, the UK also applied for and was welcomed into the project. This was enabled by the conditions for third-country participation in PESCO, which had been negotiated a few years before.

Furthermore, the PESCO project is linked to NATO-EU cooperation on military mobility, with three non-EU NATO members – Norway, Canada and the US – officially participating in the EU project. Military mobility has slowly developed into a priority area (or “flagship”) of NATO-EU cooperation, with the EU having the legal capacity to harmonise standards and NATO contributing with military requirements. Although PESCO is not officially a partnership tool, the military mobility project has been successful in supporting defence partnerships in war-time Europe.

Keys to success

The fact that the PESCO framework is both flexible in terms of membership and member-state driven has contributed to the successful outcome. The flexible membership has two sides: on the one hand, it allows Ukraine’s two main supporters – the UK and the US – to participate in the development of military mobility in Europe; on the other hand, it takes into account the fact that not all EU members want to participate in the project (e.g. due to constitutional neutrality).

The member-state driven nature of the project supports the external partnerships in particular: the UK has avoided institutional links with the CSDP since Brexit, and EU-NATO cooperation also benefits from action at the member-state level, given that information sharing between the two organisations is limited due to the Türkiye-Cyprus conflict.

CSDP interventions: faster and more focused

The war-time development of the EU’s CSDP has not only relied on new structures and instruments. CSDP operations and missions (a.k.a. EU crisis management) remain at the core of EU security and defence policy, reflecting the implicit traditional division of labor with NATO. Three new operations and missions have been established in record time:

• First, the EU military assistance mission (EUMAM) was launched in late 2022 to provide basic and specialised training to Ukrainian soldiers and military units in Poland and Germany, and is expected to reach its goal (30,000 trained personnel) ahead of schedule. EUMAM is the third CSDP mission in Ukraine: a civilian advisory mission (EUAM) has been operating in the country since 2014, focusing on civilian security sector reform, while a border assistance mission (EUBAM) has been deployed on the Ukrainian-Moldovan border since 2004.
• Another mission (EUPM) was launched in Moldova in 2023 with a focus on countering hybrid threats.
• The third new mission was launched in Armenia (EUMA) to monitor and report on developments in the border region with Azerbaijan.

The establishment of so many new CSDP operations and missions in such a short time is an achievement of the EU’s crisis management structures: reaching a political agreement between the member states and planning the intervention has typically taken much longer. The new operations and missions signal that crisis management remains a key tool for member states to implement the EU’s security and defence policy abroad.

New initiatives to come

Still, CSDP operations and missions continue to suffer from a lack of resources and other structural challenges that have remained unresolved for years. Both the Strategic Compass and the recent Civilian CSDP Compact call for increased effectiveness of the operations and missions, but even the starting point for effectiveness – evaluating impact – remains a challenge. Furthermore, the operations and missions operate in an increasingly complex and geopolitically tense environment. If funding problems are not resolved, future operations and missions are likely to be smaller in scope and fewer in number.

At the same time, new initiatives for CSDP interventions will be materializing soon: the EU battle groups, established in 2007 with 1,500 personnel, will be replaced by a Rapid Deployment Capacity (RDC) of 5,000 troops in 2025. Like the EPF and PESCO, the RDC fills a gap in the EU’s capabilities and will hopefully enable the EU to act more autonomously in crisis and conflict situations in the future. It remains to be seen how resources will be divided between the new and traditional CSDP activities, and whether the EU will continue to pursue a comprehensive approach to conflict and crisis response.

Tyyne Karjalainen is a research fellow at the Finnish Institute of International Affairs in Helsinki and doctoral student at the University of Turku.

This contribution is part of the thematic forum “Supranational governance between diplomacy and democracy – current debates on EU reform”, published in cooperation with the online magazine Regierungsforschung.de.

Pictures: Helicopter: Rock Cohen [CC BY-SA 2.0], via Flickr; portrait Tyyne Karjalainen: Finnish Institute of International Affairs [all rights reserved]; EU flag: Arno Mikkor (EU2017EE) [CC BY 2.0], via Flickr.

EU to go: Zurück in den Abschwung – wie krisenfest ist die EU?

In der Podcastserie „EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ präsentiert das Jacques Delors Centre kompakte Hintergründe zur aktuellen Europapolitik. Einmal im Monat analysiert Moderatorin Thu Nguyen zusammen mit Gästen ein aktuelles Thema. In 20 bis 30 Minuten erklären die Policy Fellows und Forscher:innen Zusammenhänge und stellen Lösungsansätze vor.

„EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ erscheint hier im Rahmen einer Kooperation mit dem Jacques Delors Centre. Er ist auch auf der Homepage des Jacques Delors Centre selbst sowie auf allen bekannten Podcast-Kanälen zu finden.

Pandemie, Krieg, hohe Energiepreise und steigende Inflation: Die EU ist derzeit mit multiplen Krisen konfrontiert. Auch eine neue Finanzkrise ist nicht ausgeschlossen. Wie krisenfest die EU ist und welche Instrumente es braucht, damit sie auch in Zukunft krisensicher bleibt, darüber diskutiert Thu Nguyen mit Johannes Lindner, Co-Direktor des Jacques Delors Centres, und mit Rolf Strauch, Chefökonom beim ESM.

In einem Deep Dive schlagen die beiden Gäste einen Bogen zu vergangenen Krisen und erklären, warum die EU heute besser aufgestellt ist als noch vor zehn Jahren.