Was die EU im Jahr 2026 erwartet

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Von Manuel Müller

Leuchtet da eine goldene Zukunft am Horizont? Die EU will das Beste hoffen und auf das Schlimmste vorbereitet sein.

Das neue Jahr beginnt für die Europäische Union mit einem freudigen Anlass: Zum 1. Januar wird Bulgarien der Eurozone beitreten. Künftig wird die gemeinsame Währung also von 21 der 27 EU-Mitgliedstaaten verwendet werden. Wenn man bedenkt, dass nur vor etwas mehr als einem Jahrzehnt noch heftige Diskussionen über den möglichen Zerfall des Währungsraums geführt wurden, ist das ein schöner Erfolg.

„Unabhängigkeit Europas“

Allzu lang wird sich die EU auf diesen Lorbeeren jedoch kaum ausruhen können. Wie die Kommission zu Beginn ihres Arbeitsprogramms für 2026 feststellt, war „die Welt, mit der Europa und diese Kommission seit Amtsantritt konfrontiert sind, […] seit Jahrzehnten nicht mehr so instabil“. Auf dem Weg zu dem von Ursula von der Leyen (CDU/EVP) etwas hochtrabend angekündigten „Moment der Unabhängigkeit Europas“ wird es für die EU deshalb eine ganze Reihe außenpolitischer Herausforderungen zu meistern gelten – von den russischen Aggressionen über den brüchigen Waffenstillstand und die fortdauernde humanitäre Krise im Gaza-Streifen bis zum Verlust der USA als wichtigsten globalen Verbündeten.

Einen wichtigen, wenn auch mit viel Mühe verbundenen Schritt machte der Europäische Rat in den letzten Tagen, als er sich auf einen 90-Milliarden-Hilfskredit zur Unterstützung der Ukraine einigte – finanziert durch EU-Anleihen (eine weitere Errungenschaft, die vor einem Jahrzehnt kaum jemand für möglich gehalten hätte) im Rahmen einer Verstärkten Zusammenarbeit aller Mitgliedstaaten außer Ungarn, Tschechien und der Slowakei. Wenigstens fürs Erste sollte damit sichergestellt sein, dass die Verteidigung der Ukraine nicht an finanziellen Engpässen scheitert. Die Vetodrohungen einzelner Mitgliedstaaten zu umschiffen, um auf die Entwicklungen des Krieges angemessen reagieren zu können, bleibt für die EU aber auch 2026 eine der größten Herausforderungen.

Fahrplan zur Verteidigungsbereitschaft

Angesichts der Zunahme mutmaßlich russischer hybrider Angriffe steht neben der Hilfe für die Ukraine zunehmend auch der eigene Schutz im Vordergrund der europäischen Verteidigungspolitik. Neben der Abwehr akuter hybrider Bedrohungen geht es dabei auch darum, auf noch schlimmere Entwicklungen vorbereitet zu sein. Im vergangenen Herbst präsentierte die Kommission dafür eine „Defence Readiness Roadmap 2030“, die bereits für 2026 erste wichtige Meilensteine enthält. Dass die Zeiten, in denen man sich in der Verteidigungspolitik primär auf den NATO-Rahmen und die USA verlassen konnte, vorbei sind, sollte angesichts der jüngsten US-Sicherheitsstrategie inzwischen allen EU-Staaten klar sein.

Ein pikantes Detail: Der halbjährlich rotierende Vorsitz im Rat der EU wird 2026 ausgerechnet bei Zypern und Irland liegen – zwei neutralen Staaten, die zudem traditionell nur sehr wenig Interesse an einer aktiven Verteidigungspolitik zeigten. In jüngster Zeit allerdings hat auch Irland seine Militärausgaben stark gesteigert, und der zyprische Präsident Nikos Christodoulides (parteilos) brachte zuletzt sogar einen NATO-Beitritt seines Landes ins Spiel. Ein grundsätzliches Infragestellen des jüngsten verteidigungspolitischen Kurses der EU ist von den beiden Ratspräsidentschaften also nicht zu erwarten.

Mercosur-Abkommen auf der Kippe

Indessen wird auch eine zunehmend auf „Unabhängigkeit“ ausgerichtete EU in der Welt nicht auf Freunde und Wirtschaftspartner verzichten können. Ein wichtiges Instrument für solche strategischen Kooperationen ist das Global-Gateway-Programm, mit dem die EU weltweit Investitionen in Infrastrukturprojekte finanziert. Für das Jahr 2026 hat der Rat dafür jüngst eine Liste von 256 „Flagship Projects“ angenommen.

Trotz dieser Flotte von Flaggschiffen hapert es beim Aufbau globaler Partnerschaften allerdings an den ganz großen Durchbrüchen: Der seit vielen Jahren vorbereitete Handelsvertrag zwischen der EU und der südamerikanischen Wirtschaftsgemeinschaft Mercosur steht aufgrund von italienischen, französischen und polnischen Vorbehalten auf der Kippe, zumal die brasilianische Regierung angesichts der vielen Verzögerungen allmählich die Geduld verliert. Die Kommission hofft dennoch, dass es noch im Januar 2026 zu einem Durchbruch kommt und das Abkommen unterzeichnet wird.

Schicksalswahl in Ungarn

Innenpolitisch wiederum bieten die nächsten Monate das letzte Gelegenheitsfenster für die EU, um Gesetzgebungsverfahren abzuschließen, bevor im „Superwahljahr“ 2027 mögliche Regierungswechsel unter anderem in Frankreich, Italien, Spanien und Polen die Zusammensetzung des Rates tiefgreifend verändern könnten. Allerdings wird es auch 2026 wahlpolitisch nicht gerade ruhig zugehen.

Im April geht es bei der Parlamentswahl in Ungarn nicht nur um die Zukunft von Viktor Orbán (Fidesz/P), sondern auch darum, welche Hoffnung es in dem Land noch für Demokratie und Rechtsstaat gibt. In den Umfragen liegt derzeit die Oppositionspartei TISZA (EVP) deutlich vor der regierenden Fidesz (P). Aber wird Orbán, der über Jahre hinweg seine Macht mit allen Mitteln zu festigen versucht hat, einfach so eine demokratische Abwahl hinnehmen?

Außerdem stehen 2026 auch in Schweden, Dänemark, Lettland, Slowenien und Zypern Parlamentswahlen an, und in Frankreich und Spanien könnte es zu vorgezogenen Neuwahlen kommen. Auch die deutschen Landtagswahlen in Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-Vorpommern im September sind europaweit von Bedeutung: Falls es der AfD (ESN) mithilfe des BSW (–) gelingt, erstmals eine Landesregierung zu bilden, dürfte das zu einer erheblichen Destabilisierung des größten EU-Mitgliedstaates führen.

Rechtsaußenbündnisse im Europäischen Parlament

Im Europäischen Parlament sind Bündnisse mit Ganz-rechts-außen-Parteien inzwischen hingegen zunehmend zur Normalität geworden: Im Europawahlkampf 2024 hatte die christdemokratisch-konservative Europäische Volkspartei (EVP) noch angekündigt, sie würde nur mit solchen Parteien des rechten Spektrums zusammenarbeiten, die „pro-EU, pro-Ukraine und pro-Rechtsstaat“ seien.

Inzwischen ist von der Brandmauer gegen rechts jedoch kaum noch etwas übrig: Bei Abstimmungen kommt es immer häufiger zu Mehrheiten aus EVP und allen drei Rechtsaußenfraktionen (EKR, PfE, ESN) – selbst bei prominenten Gesetzgebungsentscheidungen wie dem Omnibus-I-Paket im November, das unter dem Schlagwort der „Vereinfachung“ zu einer bedeutenden umweltpolitischen Deregulierung führte.

Umstrittene „Vereinfachung“ und Deregulierung

Der Streit um die Vereinfachungs-Agenda dürfte auch im neuen Jahr weitergehen: Die Kommission hat noch etliche weitere „Omnibus“-Vorschläge eingeleitet, die nun ihren Weg durch das Gesetzgebungsverfahren nehmen werden. Auch hier geht es in vielen Fällen um eine Entlastung der Wirtschaft durch den Abbau von Umwelt- und Verbraucherschutzmaßnahmen. Für Kontroversen dürfte zum Beispiel der von der Kommission vorgeschlagene Ausstieg aus dem Verbrenner-Aus sorgen. Auch dass die Kommission überhaupt so stark auf Omnibus-Verfahren (also gleichzeitige Änderungen mehrerer existierender EU-Rechtsakte) setzt und damit Vorgaben zur Folgeabschätzung umgeht, stößt auf Kritik.

Ob es mit einer so umstrittenen Agenda gelingen kann, die angeschlagene Große Koalition der Mitte im Europäischen Parlament wieder zusammenzuführen, bleibt abzuwarten. Fürs Erste können sich die Parteien des Rechtsaußen-Lagers nicht nur über ihre besten Umfragewerte freuen, sondern genießen auch mehr Einfluss auf die konkrete Politikgestaltung als je zuvor in der Geschichte der EU.

Ein „28. Regime“

Nicht bei allen Vorhaben auf der Vereinfachungsagenda der Kommission geht es in erster Linie um eine Absenkung des Regulierungsniveaus. Teilweise geht es auch schlicht darum, die Vielzahl an unterschiedlichen nationalen Bestimmungen zu reduzieren, die grenzüberschreitende Wirtschaftstätigkeiten im Europäischen Binnenmarkt erschweren. Traditionell setzt die EU dafür seit dem berühmten Binnenmarkt-Weißbuch von 1985 auf eine Harmonisierung, also Vereinheitlichung der nationalen Rechtsvorschriften. Allerdings stößt dieses Instrument immer wieder auf politischen Widerstand unter den Mitgliedstaaten, die nicht auf ihre jeweiligen nationalen Regelungen verzichten wollen.

In letzter Zeit hat in Brüssel deshalb ein alternativer Ansatz an Popularität gewonnen: sogenannte „28. Regimes“. Damit sind gemeinsame europäische Regelwerke gemeint, die die 27 nationalen Systeme der Mitgliedstaaten nicht ersetzen, sondern neben ihnen existieren. Ein typisches Beispiel dafür ist die seit 2004 bestehende Unternehmensform der „Europäischen Gesellschaft“ (Societas Europaea, SE), die neben nationalen Modellen wie der deutschen Aktiengesellschaft (AG) oder der französischen Société Anonyme (SA) existiert.

„Race to the bottom“ im Steuer- und Arbeitsrecht?

2026 will die EU diesen Ansatz mit der Entwicklung eines umfassenden „28. Regimes für innovative Unternehmen“ weiter ausbauen, das insbesondere die Bereiche Gesellschafts-, Insolvenz-, Steuer- und Arbeitsrecht umfasst. „Innovative Unternehmen“, etwa Start-ups im IT- oder Biotech-Sektor, sollen künftig die Möglichkeit haben, selbst zu entscheiden, ob für sie der nationale oder der europäische Rechtsrahmen gelten soll.

Das 28. Regime soll grenzüberschreitende Tätigkeiten erleichtern, ohne den Mitgliedstaaten sofort eine volle Harmonisierung abzuverlangen. Durch die Wahlmöglichkeit der Unternehmen ist allerdings absehbar, dass es etwa im Steuer- oder Arbeitsrecht leicht zu einem race to the bottom kommen könnte. Es seht also einiges auf dem Spiel, und im Europäischen Parlament und im Rat dürfte es deshalb harte Verhandlungen geben.

Energienetze, Wohnungsbau, Freizügigkeit und Abschiebeverfahren

Weitere Gesetzgebungsvorhaben, die auf der europäischen Tagesordnung hoch oben stehen, sind unter anderem der Ausbau der europäischen Elektrizitätsnetze und „Energieautobahnen“ und der European Affordable Housing Plan, der vor allem darauf abzielt, die Wohnungsbauindustrie in Europa anzukurbeln. Ein „Fair Labour Mobility Package“ soll Arbeitnehmer:innen, die in einem anderen EU-Land arbeiten, das Leben erleichtern, etwa durch eine bessere Verzahnung der Sozialversicherungssysteme. Während die innereuropäische Migration vereinfacht wird, geht es bei der Einwanderung von außen weiterhin vor allem um Abschottung; geplant ist insbesondere eine EU-weite Vereinheitlichung von Abschiebeverfahren.

Öfter zu hören bekommen dürfte man 2026 zudem das Schlagwort der „Fünften Freiheit“. Gemeint ist damit das Recht auf freie Zirkulation von Wissen, die die klassischen „vier Freiheiten“ des Europäischen Binnenmarkts (Waren-, Dienstleistungs-, Kapital- und Personenfreizügigkeit) ergänzen soll. Was das genau bedeuten könnte, will die Europäische Kommission insbesondere in einem neuen Rechtsakt über den Europäischen Forschungsraum („ERA Act“) ausformulieren, den sie 2026 vorzulegen plant.

Debatten zum mehrjährigen Finanzrahmen

Weiter an Fahrt aufnehmen werden 2026 auch die Verhandlungen zum nächsten Mehrjährigen Finanzrahmen für 2028-34. Von der Größe des Budgets über die Einnahmequellen und Ausgabenprioritäten bis hin zur Verwaltungsstruktur gibt es jede Menge kontroverser Streitfragen, die vor 2028 geklärt sein müssen. Und angesichts der Unwägbarkeiten des „Superwahljahrs“ 2027 sollten die Mitgliedstaaten und das Europäische Parlament auf dem Weg zu einer Einigung möglichst schon jetzt bedeutende Fortschritte erzielen.

Und auch zur institutionellen Weiterentwicklung der EU könnte es im nächsten Jahr neue Debattenanstöße geben, wenn die Europäische Kommission ihre lang erwartete Analyse vorlegt, welche Reformen der für eine EU-Erweiterung notwendig sein werden. Das Europäische Parlament hat seine Sicht auf diese Frage bereits im vergangenen Oktober in einer Resolution dargelegt, und es wäre an der Zeit, dass Kommission und Rat dasselbe tun. Allzu viel erwarten sollte man nach den Erfahrungen der letzten Jahre allerdings nicht: Auf die vor mehr als zwei Jahren verabschiedeten Vertragsreform-Vorschläge des Parlaments haben die Mitgliedstaaten bis heute keine Antwort gegeben.

Wahl der neuen UN-Generalsekretär:in

Jenseits der Europapolitik hält das Jahr 2026 für alle Freund:innen supranationaler Wahlen schließlich noch einen besonderen Leckerbissen bereit: Da die zweite Amtszeit von António Guterres (PS/SI) ausläuft, steht bei den Vereinten Nationen die Ernennung einer neuen Generalsekretär:in an. Vor zehn Jahren, als Guterres zum ersten Mal gewählt wurde, wurde dafür ein strukturiertes Verfahren eingeführt, bei dem Kandidat:innen im Voraus formal von einem Mitgliedstaat vorgeschlagen werden müssen. Die zivilgesellschaftliche Kampagne 1for7billion versuchte das zu nutzen, um eine Art öffentlichen Wahlkampf zu generieren, über den auch auf diesem Blog damals einiges zu lesen war.

2021, bei Guterres’ Wiederwahl, fiel ein solcher Wahlkampf mangels prominenter Gegenkandidat:innen aus. Jetzt aber ist es wieder so weit: Als mögliche Kandidat:innen gelten bislang Rafael Grossi aus Argentinien, der von seiner Regierung bereits offiziell vorgeschlagen wurde, Rebeca Grynspan aus Costa Rica sowie Michelle Bachelet (PS/SI) aus Chile, bei der allerdings unklar ist, ob sie auch die Unterstützung des neuen chilenischen Präsidenten José Antonio Kast (PRCh/–) besitzt. Weitere Kandidat:innen werden in den nächsten Monaten dazukommen. Die Kampagne 1for7billion heißt inzwischen 1for8billion und setzt sich insbesondere für die Wahl einer weiblichen Generalsekretär:in ein. Die Entscheidung fällt im zweiten Halbjahr 2026 im UN-Sicherheitsrat.

Und damit geht „Der (europäische) Föderalist“ in seine alljährliche Winterpause. Allen Leser:innen frohe Feiertage und ein glückliches neues Jahr!

Bild: Schneemann: Simon Greig [CC BY-NC-SA 2.0], via Flickr.

What lies ahead for the EU in 2026?

Deutsch

By Manuel Müller

Is there a golden future on the horizon? The EU wants to hope for the best and prepare for the worst.

The new year begins with a joyful occasion for the European Union: Bulgaria will join the eurozone on 1 January. In future, the single currency will be used by 21 of the 27 EU member states. Considering that just over a decade ago there were heated discussions about the possible collapse of the currency area, this is a great success.

“Europe’s independence moment”

But the EU won’t be able to rest on its laurels for long. As the Commission notes in its work programme for 2026, Europe has “to confront a world in its most precarious state for decades”. On the road to what Ursula von der Leyen (CDU/EPP) has somewhat grandly announced as “Europe’s Independence Moment”, the EU will therefore have to overcome a whole series of foreign policy challenges – ranging from Russian aggressivity to the shaky ceasefire and ongoing humanitarian crisis in Gaza to the loss of the US as Europe’s most important global ally.

A few days ago, the European Council took an important, albeit laborious, step when it agreed on a €90 billion aid package to support Ukraine – financed by joint EU debt (another achievement that hardly anyone would have thought possible a decade ago) as part of an enhanced cooperation between all member states except Hungary, Czechia, and Slovakia. This should ensure that Ukraine’s defense does not fail due to financial constraints, at least for now. Still, bypassing the veto threats of individual member states in order to be able to respond adequately to the developments in the war remains one of the EU’s greatest challenges in 2026.

A roadmap to defence readiness

In view of the increase in suspected Russian hybrid attacks, European defence policy must focus not only on supporting Ukraine, but more and more also on protecting itself. This involves reacting to acute hybrid threats as well as preparing for even worse developments. To this end, the Commission presented a “Defence Readiness Roadmap 2030” in autumn, which includes some first significant milestones for 2026. In light of the latest US security strategy, all EU states should have realised by now that the days when defence policy could primarily rely on the NATO framework and the US are over.

An interesting detail: In 2026, the six-month rotating presidency of the Council of the EU will be held by Cyprus and Ireland – two neutral states that have traditionally shown little interest in an active defence policy. However, Ireland has significantly increased its military spending in recent times, and the Cypriot President Nikos Christodoulides (–) has even raised the possibility of his country joining NATO. Therefore, we should not expect the two Council presidencies to call the EU's current defence policy into fundamental doubt.

Mercosur agreement hanging in the balance

In any case, even as the EU is increasingly focused on “independence”, it will still need friends and economic partners around the world. A key tool for such strategic cooperations is the Global Gateway programme, through which the EU finances investments in infrastructure projects worldwide. The Council recently approved a list of 256 “flagship projects” for 2026.

But despite this fleet of flagships, major advances in establishing global partnerships are faltering. In particular, the trade agreement between the EU and Mercosur, the South American economic community, which has been in preparation for many years, is hanging in the balance due to reservations from Italy, France and Poland, while the Brazilian government is growing increasingly impatient with the delays. Nevertheless, the Commission hopes that a breakthrough will be achieved and the agreement will be signed in January 2026.

Pivotal election in Hungary

In domestic affairs, the coming months offer the EU its last opportunity to finalise legislative procedures before the “super election year” of 2027, when potential changes in government in France, Italy, Spain and Poland, among other countries, could profoundly change the composition of the Council. But even 2026 will already be a significant electoral year.

In April, the parliamentary elections in Hungary will not only determine the fate of Viktor Orbán (Fidesz/P), but also the prospects for democracy and the rule of law in the country. The opposition party TISZA (EPP) is currently well ahead of the ruling Fidesz (P) in the polls. But will Orbán, who has spent years trying to consolidate his power by any means necessary, simply accept being voted out of office in a democratic election?

In addition, parliamentary elections are scheduled for 2026 in Sweden, Denmark, Latvia, Slovenia and Cyprus; snap elections might be called in France and Spain. Also the German regional elections in Saxony-Anhalt and Mecklenburg-Vorpommern in September will be significant for Europe as a whole: If the far-right AfD (ESN) succeeds in forming a state government for the first time with the help of the left-conservative BSW (–), this is likely to considerably destabilise the largest EU member state.

Far-right alliances in the European Parliament

Meanwhile, in the European Parliament, alliances with far-right parties have become increasingly commonplace. During the 2024 European election campaign, the centre-right European People’s Party (EPP) had stated that it would only cooperate with right-wing parties that were “pro-Europe, pro-Ukraine, and pro-rule of law”.

By now, however, little remains of the firewall against the far right. Votes are increasingly being won by majorities consisting of the EPP and all three far-right groups (ECR, PfE, ESN) – even on high-profile legislative decisions such as the Omnibus I package in November, which led to significant environmental deregulation under the banner of “simplification”.

Controversial “simplification” and deregulation

The dispute over the simplification agenda is likely to continue in the new year: The Commission has introduced a number of other “omnibus” proposals, which will now make their way through the legislative process. Here, too, one key aim is to ease the burden on companies by dismantling environmental and consumer protection measures, which is likely to be controversial in many cases – such as, for example, the Commission’s proposal to reverse the planned ban on combustion engines. Also the fact that the Commission is relying so heavily on omnibus procedures (i.e., simultaneous amendments to several existing legal acts) at all, thereby bypassing impact assessment requirements, has been met with criticism.

Whether such a controversial agenda will succeed in reuniting the beleaguered grand coalition of the centre in the European Parliament remains to be seen. For now, the far-right parties can not only rejoice in their best-ever poll ratings, they also exert more influence over EU policymaking than ever before.

A “28^th regime”

Not all of the projects on the Commission’s simplification agenda are primarily concerned with lowering the level of regulation. In some cases, the aim is simply to reduce the multitude of differences in national regulations that hamper cross-border economic activity within the European single market. Since the famous 1985 White Paper on Completing the Internal Market, the EU has traditionally relied on harmonisation – the alignment of national legislation – to achieve this. However, this approach often faces political opposition from member states reluctant to relinquish their national regulations.

Recently, an alternative approach has therefore become popular in Brussels: the so-called “28th regime”. This refers to common European regulations that coexist alongside the 27 national systems of the member states without replacing them. An example of this is corporate law, where the form of a “Societas Europaea” (SE) has existed since 2004 alongside national models such as the German Aktiengesellschaft (AG) and the French Société Anonyme (SA).

Race to the bottom in tax and labour law?

In 2026, the EU intends to further expand this approach with the development of a comprehensive “28th regime for innovative companies”, which will cover corporate, insolvency, tax, and labour law. Once adopted, “innovative companies” such as IT or biotech start-ups would be able to choose whether they want to be subject to the national or European legal framework.

The 28th regime is intended to facilitate cross-border activities without requiring immediate full harmonisation from member states. However, given that companies will be able to choose their own framework, this could easily result in a race to the bottom in areas such as taxation and labour law. There is therefore a lot at stake, and tough negotiations are likely to take place in the European Parliament and the Council.

Energy grids, housing construction, free movement, and deportations

Other legislative projects high on the European agenda include the expansion of European electricity grids and “energy highways” as well as the European Affordable Housing Plan, which aims primarily to boost the housing construction industry in Europe. A “Fair Labour Mobility Package” is intended to make life easier for citizens who work in another EU country, for example through a better connection of social security systems. While intra-European migration is being simplified, policy on immigration from outside the EU continues to focus primarily on keeping people out; for 2026, the EU plans to harmonise national return procedures.

A buzzword that we are likely to hear more of in 2026 is the “fifth freedom”. It refers to a right to the free circulation of knowledge, which is intended to complement the traditional “four freedoms” (free movement of goods, services, capital, and labour) of the European single market. What exactly this could mean in practice will be spelt out by the European Commission in a proposal for a new piece of legislation on the European Research Area (“ERA Act”), which it plans to present in 2026.

Debates on the next long-term budget

Negotiations on the next multiannual financial framework for 2028-34 will keep gathering pace in 2026. There are plenty of controversial issues that need to be resolved before 2028, from the size of the budget and sources of revenue to spending priorities and the governance structure. Given the uncertainties of the 2027 super election year, the member states and the European Parliament should make significant progress towards reaching an agreement as soon as possible.

There could also be new impetus for debates on the institutional development of the EU next year when the European Commission presents its long-awaited review of the reforms that will be necessary for EU enlargement. The European Parliament already set out its view on this issue in a resolution last October, and it is time for the Commission and the Council to do the same. However, based on the experience of recent years, we should not expect too much: After all, the member states have still not responded to the Parliament’s treaty reform proposals, which were adopted more than two years ago.

Election of a new UN Secretary-General

Beyond European politics, 2026 also has a special treat in store for all fans of supranational elections: With António Guterres’ (PS/SI) second term coming to an end, the United Nations is set to appoint a new Secretary-General. Ten years ago, when Guterres was first elected, a structured procedure was introduced whereby candidates must be formally nominated in advance by a member state. The civil society campaign 1for7billion attempted to use this to generate a kind of public election debate, which was also covered on this blog at the time.

In 2021, when Guterres was re-elected, there was no such campaign due to a lack of prominent alternative candidates. Now, however, the time has come again: The possible candidates so far are Rafael Grossi from Argentina, who has already been officially nominated by his government, Rebeca Grynspan from Costa Rica, and Michelle Bachelet (PS/SI) from Chile, although it is unclear whether she also has the support of the new Chilean president, José Antonio Kast (PRCh/–). More candidates will likely come forward in the coming months. The 1for7billion campaign has become 1for8billion and is particularly campaigning for the election of a female Secretary-General. The final decision will be made by the UN Security Council in the second half of 2026.

And with this, this blog will be taking its annual winter break until early January. Happy holidays and a prosperous new year to all readers!

Picture: Snow man: Simon Greig [CC BY-NC-SA 2.0], via Flickr.

What lies ahead for the EU in 2025?

Deutsch

By Manuel Müller

The election year is over and the new Commission has taken office. In 2025, the journey will continue.

In theory, the course of events is clear: After the 2024 European Parliament election and the appointment of the new European Commission, the EU is set to resume its work in 2025. Commission President Ursula von der Leyen (CDU/EPP) has promised to deliver more than half a dozen projects in the first hundred days of her second term. In the Council of Ministers, Poland will take over the presidency in the first half of the year, followed by Denmark in the second – certainly an improvement on the less than constructive Hungarian presidency in the second semester of 2024. But as the EU rolls up its sleeves to implement its plans, external events could easily dominate the agenda again this year.

Elections in Germany, Poland, Romania – and France?

Anyone expecting the European electoral calendar to relax in 2025 after the “super election year” of 2024 is likely to be disappointed. Citizens in several large member states will be called to the polls again in the new year. Germany will hold early federal elections on 23 February. Romania will hold a re-run of the presidential election, after the first round was annulled by the Constitutional Court last November due to massive foreign interference. Poland will elect a new president in May and Czechia a new parliament in the autumn – in both cases, the main choice will be between liberal-conservative and right-wing authoritarian forces.

This could be added to by France, which has been in a permanent political crisis since last summer’s snap elections. No one is currently able to predict how long the recently formed government led by François Bayrou (MoDem/EDP) will last. According to the French constitution, the National Assembly cannot be dissolved for twelve months after an election. This period ends in July 2025.

Other government crises that could lead to new elections are also taking place in Slovakia, in Bulgaria (which is heading for its eighth parliamentary election in four years) and possibly in Spain.

Geopolitical turbulence

But it is the change of government in the US that is likely to shake up the EU even more than the intra-European elections. With the start of President Donald Trump’s (Rep./IDU) second term in office, we can expect major turbulence in global politics.

This is especially true for Ukraine, whose continued support from the US is now in serious doubt. If Trump cuts off financial aid and arms supplies, the EU is unlikely to be able to fill the gap on its own. As a result, also the debate in Europe is increasingly focusing on ceasefire negotiations. Still, the European Council recently reaffirmed its goal of strengthening Ukraine enough to prevent it from falling by the wayside. Indirectly, the EU must also ensure that Russia does not see the outcome of the war as a success and feel emboldened to embark on further adventures in the coming years.

Meanwhile, in Georgia, the conflict between the pro-Russian government and the pro-European opposition continues to escalate following the allegedly rigged elections in October. In the Middle East, there are hopes of a ceasefire in Gaza; in Syria, the EU must take a position on the new government led by the HTS militia, which the UN officially still considers a terrorist organisation. With China, the EU continues its difficult balancing act between growing geopolitical mistrust and efforts to cooperate on global issues.

White Paper on European Defence

Given these geopolitical uncertainties, it is hardly surprising that both the Commission and the Polish Council presidency have identified security policy as a key issue for the coming months. One of the most important projects on von der Leyen’s 100-day agenda is the adoption of a “White Paper on the Future of European Defence”.

Among other things, it will look at redefining the relationship between the EU and NATO, increasing defence investment and dealing with new threats, such as cyber and hybrid attacks.

Protecting democracy and the rule of law

Protecting European democracies from manipulation and disinformation has also been high on the EU’s agenda, and not just since the allegedly Russian-funded Tiktok campaign in favour of the independent far-right candidate Călin Georgescu in the Romanian presidential elections at the end of November. The Commission’s focus on external interference is understandable, given the obviously unfriendly behaviour of the Russian government. If its approach is too narrow, however, there is a certain risk that the Commission might lose sight of the no less serious threat posed by authoritarian actors within the EU.

At least, there has been some progress in this respect recently at the European Court of Justice: In the infringement case against Hungary’s “anti-LGBTIQ* law”, the Commission and many member states argued for Article 2 TEU, which defines the EU’s values, to be treated as justiciable – an approach advocated on this blog already back in March 2013. If the judges follow this view in their decision, which is expected in summer 2025, it would become much easier for the Commission to take action before the ECJ against member state governments that violate the principles of democracy and the rule of law.

Rule of law crisis in asylum policy

Meanwhile, a very different kind of rule of law crisis is looming in the area of border protection and asylum policy, which has also been an ongoing issue in the EU for a good decade, and is unlikely to diminish in importance as geopolitical uncertainties increase. Under pressure from far-right parties, the EU has increasingly adopted a stance that focuses on limiting irregular migration. For the coming year, the main item on the agenda should have been the implementation of the Migration and Asylum Pact, which was adopted in 2024 and will apply from June 2026.

However, several member states have already pushed ahead with further measures. In the name of combating “weaponised migration”, countries such as Finland and Poland have enacted so-called “pushback laws”, which allow border guards to turn people back without examining a possible asylum claim. In doing so, they are undermining protection standards guaranteed under international and European law, but the massive criticism from constitutional lawyers has had no effect so far.

Most recently, the Commission has also made it clear that it does not intend to pursue infringement proceedings against the member states that have enacted restrictions on the right to asylum. Similar to its handling of the permanent border controls in the Schengen area introduced by countries such as Germany and Austria, the Commission is not living up to its role as “guardian of the treaties” – apparently for reasons of political expediency. The only hope left for those affected is to find individual access to the European court system so that the ECJ will be able to deal with the pushback laws in a preliminary ruling procedure. Until then, the lawlessness law in European asylum policy will continue to gnaw away at the foundations of the European constitutional order.

Deals and visions for industry and agriculture

Let’s move on to the economy, which is of course always at the centre of EU politics. At the heart of the debates in Brussels are reforms of the European single market, for which two reports by Enrico Letta and Mario Draghi have made comprehensive proposals in 2024. Ursula von der Leyen’s 100-day promises also include a new “Clean Industrial Deal” to help European companies make the transition to a low-carbon economy, and a “Vision for Agriculture and Food” to strengthen the competitiveness of European agriculture (apparently in response to the 2024 farmers’ protests).

There are two main approaches in this area: One is to cut red tape to reduce the burden on business. However, such deregulation often carries the risk of lowering standards and is therefore likely to be viewed with suspicion by climate activists. The other approach will be to cushion the hardships of the low-carbon transition for industry and agriculture with more public investment. But this, of course, requires money.

Multiannual financial framework: Negotiations begin

The EU’s spending limits are set in advance for long periods of time, usually seven years. Because a lot of money is at stake and each member state has a veto, negotiations on this “multiannual financial framework” (or “MFF” in EU parlance) are always a multiannual exercise in themselves. Although the current framework runs until 2027, the Commission will make its first proposal for the subsequent period already in the summer of 2025.

In the MFF debate, there are a number of contentious issues that are raised almost ritually each time: How high will the overall budget be? Will the budget continue to be financed mainly by contributions from member states, or will more genuine EU taxes be introduced? How much money will go into redistribution mechanisms such as the agricultural and regional funds, and how much will be invested in “issues of the future”?

EU bonds for defence investments?

This time, however, there are also some new key questions. First, von der Leyen wants to change the structure of the MFF, replacing the thematic funds and programmes by a country-focused approach. What member states are allowed to spend EU money on would then be negotiated between the individual governments and the EU. The idea is reminiscent of similar approaches that were controversially discussed during the euro crisis, or of the national recovery and resilience plans after the Covid-19 pandemic. In any case, the details of the Commission’s plans are still quite unclear.

Second, there is also the question of whether part of the EU budget should be debt-financed in future – similar to the NextGenerationEU recovery fund in the 2021-27 MFF. At a Council meeting in April, the Polish presidency wants to discuss a bond-financed EU defence fund that could be used for the planned increase in defence spending. However, some governments, in particular Germany, are still sceptical.

Enlargement and reform: “policy reviews” by the Commission

And what about the institutional reform of the EU? At the end of 2023, the European Parliament famously presented proposals for amending the EU treaties and called on the European Council to “immediately” convene a Convention under Article 48 TEU to deal with the matter. The European Council has so far ignored this request and will probably continue to do so in 2025.

Nevertheless, the heads of state and government adopted a “roadmap for future work on internal reforms” in June 2024. According to it, the Commission is going to present “pre-enlargement policy reviews” in spring 2025, which will assess what internal reforms are necessary for EU enlargement to be successful. These reviews are another thing von der Leyen wants to take care of within the first hundred days of her term of office.

The reviews are also meant to cover areas like the protection of the rule of law and EU governance. So far, however, both the European Council and the Commission president have mainly spoken of reforms to individual policy areas (such as the internal market or cohesion policy), while remaining very vague on all institutional issues. It therefore remains to be seen how ambitious the reviews will really be in the end.

The last window of opportunity in this decade

What is clear, however, is that the period between the German federal elections in 2025 and the French presidential elections in 2027 is likely to be the last window of opportunity to make significant progress on integration in this decade. The fact that the new MFF will be negotiated in the same period should be seen as an opportunity: The more issues that are on the table at the same time in reform negotiations, the more likely it is that package deals can be reached on difficult points.

Still, it seems more realistic that the European Council will miss this window of opportunity and instead get bogged down in debates about minor reforms in the coming months. As a result, discussions about the EU’s inefficiency and its democratic deficit are likely to remain on the agenda. In the worst case, this could itself hamper the enlargement process if, after doing only the bare minimum of reforms, doubts arise in a few years’ time as to whether the EU is really ready to take in new members.

The longer the reform agenda stagnates, the more likely it is that “differentiated” solutions – a multi-tier Europe – will emerge in the coming years, potentially bringing new dynamism but also risks of disintegration. In this case too, the European Council should not let itself be driven by events, but should actively work with the Parliament and the Commission to develop a coherent approach. There are reasons to be intrigued, but also to be sceptical about whether the leaders will succeed (or even try).

But before all that, this blog will be taking its annual winter break until early January. Happy holidays and a prosperous new year to all readers!

Picture: Christmas decoration: Manuel Müller [all rights reserved].

Was die EU im Jahr 2025 erwartet

English

Von Manuel Müller

Das Superwahljahr ist vorbei, die neue Kommission ist im Amt – 2025 geht die Reise weiter.

Eigentlich sind die Abläufe klar: Nachdem das Jahr 2024 durch die Europawahl und die Ernennung der neuen Europäischen Kommission bestimmt war, will die EU 2025 wieder ihre Arbeit aufnehmen. Für die ersten hundert Tage ihrer zweiten Amtszeit hat Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen (CDU/EVP) die Umsetzung von mehr als einem halben Dutzend Projekte versprochen. Im Ministerrat übernimmt im ersten Halbjahr Polen, im zweiten Dänemark den Vorsitz – was nach der wenig konstruktiven ungarischen Ratspräsidentschaft 2024 mit Sicherheit eine Verbesserung darstellt. Allerdings: Während die EU die Ärmel hochkrempelt, um ihre Pläne umzusetzen, könnten auch in diesem Jahr leicht wieder externe Ereignisse die Agenda dominieren.

Wahlen in Deutschland, Polen, Rumänien – und Frankreich?

Wer nach dem „Superwahljahr“ 2024 erwartet hatte, dass sich der europäische Wahlkalender 2025 entspannen würde, dürfte enttäuscht werden. Gleich in mehreren großen Mitgliedstaaten sind die Bürger:innen auch im neuen Jahr wieder an die Urnen gerufen. In Deutschland findet am 23. Februar die vorgezogene Bundestagswahl statt. In Rumänien wird die Präsidentschaftswahl wiederholt, deren erste Runde im vergangenen November aufgrund massiver ausländischer Wahlbeeinflussung vom Verfassungsgericht annulliert worden war. Polen wählt im Mai eine neue Präsident:in, Tschechien im Herbst ein neues Parlament – in beiden Fällen geht es um eine Richtungsentscheidung zwischen liberal-konservativen und rechtsautoritären Kräften.

Hinzukommen könnte noch Frankreich, das sich seit der vorgezogenen Parlamentswahl im vergangenen Sommer in einer politischen Dauerkrise befindet. Wie lange die jüngst ins Amt gekommene Regierung unter François Bayrou (MoDem/EDP) sich halten kann, will derzeit niemand voraussagen. Nach der französischen Verfassung kann das Parlament nach einer Wahl zwölf Monate lang nicht aufgelöst werden. Doch diese Frist endet im Juli 2025.

Regierungskrisen, die zu Neuwahlen führen könnten, gibt es außerdem auch in der Slowakei, in Bulgarien (das auf seine achte Parlamentswahl in vier Jahren zusteuert) und womöglich in Spanien.

Weltpolitische Turbulenzen

Noch mehr als durch die innereuropäischen Wahlen aber dürfte die EU durch den Regierungswechsel in den USA erschüttert werden. Mit Beginn der zweiten Amtszeit von Präsident Donald Trump (Rep./IDU) sind heftige weltpolitische Turbulenzen zu erwarten.

Das betrifft besonders die Ukraine, deren weitere Unterstützung durch die USA nun erheblichen Zweifeln ausgesetzt ist. Sollte Trump Finanzhilfen und Waffenlieferungen einstellen, wird die EU diese Lücke allein kaum schließen können. Auch in Europa dreht sich die Debatte deshalb zunehmend um Waffenstillstandsverhandlungen. Der Europäische Rat hat jüngst aber noch einmal das Ziel bekräftigt, die Ukraine so weit zu stärken, dass sie dabei nicht unter die Räder kommt. Indirekt muss es der EU auch darum gehen, dass Russland den Ausgang des Kriegs nicht als Erfolg wahrnimmt und sich davon in den kommenden Jahren zu weiteren Abenteuern ermutigt fühlt.

Derweil spitzt sich in Georgien nach der mutmaßlich manipulierten Wahl im Oktober der Konflikt zwischen der russlandfreundlichen Regierung und der proeuropäischen Opposition immer weiter zu. Im Nahen Osten gibt es vage Hoffnung auf einen Waffenstillstand im Gazastreifen; in Syrien muss sich die EU zu der neuen Regierung unter Führung der HTS-Miliz positionieren, die die Vereinten Nationen offiziell noch immer als Terrororganisation einstufen. Gegenüber China setzt die EU ihren schwierigen Balanceakt zwischen wachsendem geopolitischem Misstrauen und dem Bemühen um Kooperation in globalen Fragen fort.

Weißbuch zur europäischen Verteidigung

Angesichts dieser geopolitischen Unwägbarkeiten ist es kaum verwunderlich, dass sowohl die Kommission als auch die polnische Ratspräsidentschaft die Sicherheitspolitik als ein zentrales Thema der nächsten Monate identifiziert haben. Eines der wichtigsten Projekte auf von der Leyens Hundert-Tage-Agenda ist die Verabschiedung eines „Weißbuchs zur Zukunft der europäischen Verteidigung“.

Darin wird es unter anderem um eine Neubestimmung des Verhältnisses zwischen EU und NATO gehen, um eine Ausweitung der Rüstungsinvestitionen sowie um den Umgang mit neuen Gefahren, etwa in Form von Cyberangriffen oder hybriden Bedrohungen.

Schutz von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit

Nicht erst seit der mutmaßlich von Russland finanzierten Tiktok-Kampagne zugunsten des parteilosen rechtsextremen Kandidaten Călin Georgescu bei der rumänischen Präsidentschaftswahl Ende November steht auch der Schutz der europäischen Demokratien vor Manipulationen und Desinformation weit oben auf der EU-Agenda. Einen starken Fokus legt die Kommission auf externe Einmischungen, was angesichts des offenkundig unfreundlichen Verhaltens der russischen Regierung durchaus verständlich ist. Allerdings riskiert die Kommission dabei ein wenig, die kaum geringeren Bedrohungen vonseiten autoritärer Akteur:innen im Inneren aus dem Auge zu verlieren.

Gewisse Fortschritte gab es in dieser Hinsicht zuletzt immerhin vor dem Europäischen Gerichtshof: In dem Vertragsverletzungsverfahren gegen das ungarische „Anti-LGBTIQ*-Gesetz“ sprachen sich die Kommission sowie zahlreiche Mitgliedstaaten dafür aus, Artikel 2 EUV, der die Werte der EU definiert, als justiziabel zu behandeln – ein Ansatz, der auf diesem Blog bereits im März 2013 vertreten wurde. Folgen die Richter:innen dieser Sichtweise in ihrem für Sommer 2025 erwarteten Urteil, so könnte die Kommission künftig deutlich einfacher vor dem EuGH gegen Mitgliedstaatsregierungen vorgehen, die gegen Demokratie- und Rechtsstaatsprinzipien verstoßen.

Rechtsstaatskrise in der Asylpolitik

Eine Rechtsstaatskrise ganz anderer Art zieht allerdings im Bereich Grenzschutz und Asylpolitik auf. Auch dieses Thema ist in der EU schon seit einem guten Jahrzehnt daueraktuell und wird mit den wachsenden geopolitischen Unsicherheiten nicht an Bedeutung verlieren. Unter dem Druck der Rechtsaußen-Parteien hat die EU dabei immer mehr eine abschottende Haltung angenommen. Im kommenden Jahr steht eigentlich vor allem Umsetzung des Neuen Migrations- und Asylpakets auf der Tagesordnung, das 2024 beschlossen wurde und ab Juni 2026 gelten soll.

Allerdings sind inzwischen mehrere Mitgliedstaaten bereits mit weiteren Maßnahmen vorgeprescht. Im Namen der Abwehr von „weaponised migration“ haben Länder wie Finnland und Polen sogenannte „Pushback-Gesetze“ erlassen, die es Grenzschützer:innen erlauben, Menschen ohne Prüfung eines möglichen Asylgesuchs zurückzuweisen. Damit unterlaufen sie völker- und europarechtlich garantierte Schutzstandards, doch die massive Kritik von Verfassungsjurist:innen blieb bislang wirkungslos.

Zuletzt hat nun auch die Kommission deutlich gemacht, dass sie nicht per Vertragsverletzungsverfahren gegen diese Einschränkungen des Asylrechts vorzugehen plant. Ähnlich wie beim Umgang mit den dauerhaften Grenzkontrollen im Schengen-Raum durch Länder wie Deutschland und Österreich wird die Kommission in ihrer Rolle als „Hüterin der Verträge“ nicht gerecht – offenbar aus Gründen politischer Opportunität. Den Betroffenen bleibt damit nur die Hoffnung, individuell Zugang zum europäischen Gerichtssystem zu finden, sodass sich der EuGH im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahren mit den Pushback-Gesetzen auseinandersetzen kann. Bis dahin nagt das sich ausweitende lawlessness law in der europäischen Asylpolitik an den Grundlagen der europäischen Verfassungsordnung.

Deals und Visionen für Industrie und Landwirtschaft

Kommen wir zur Wirtschaft, um die es in der Europapolitik natürlich auch immer geht. Im Mittelpunkt der Brüsseler Debatten stehen Reformen des europäischen Binnenmarkts, für die zwei Berichte von Enrico Letta und Mario Draghi 2024 umfassende Vorschläge geliefert haben. Zu den 100-Tage-Versprechen Ursula von der Leyens gehören auch ein neuer „Clean Deal für die Industrie“, der europäische Unternehmen bei der Umsetzung der Klimawende unterstützen soll,  sowie eine „Vision für Landwirtschaft und Ernährung“, die (offenbar in Reaktion auf die Bauernproteste 2024) die die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Agrarindustrie stärken soll.

Als Ansatzpunkt gilt dabei zum einen der Abbau von Bürokratie, um Unternehmen zu entlasten. Allerdings geht eine solche Deregulierung oft mit der Gefahr einer Absenkung von Standards einher und dürfte deshalb bei Klimaschützer:innen auf Misstrauen stoßen. Zum anderen wird die EU versuchen, Härten der Klimawende für Industrie und Landwirtschaft mit mehr öffentlichen Investitionen abzufedern. Dafür aber benötigt sie neues Geld.

Mehrjähriger Finanzrahmen: Die Verhandlungen beginnen

Die maximalen Ausgaben der EU werden jeweils für einen langen Zeitraum (üblicherweise sieben Jahre) im Voraus festgelegt. Da es dabei um viel Geld geht und jeder Mitgliedstaat ein Vetorecht besitzt, sind auch die Verhandlungen über diesen mehrjährigen Finanzrahmen immer ein mehrjähriges Unterfangen. Auch wenn der aktuelle Finanzrahmen noch bis 2027 läuft, wird die Kommission schon im Sommer 2025 ihren ersten Vorschlag für die Zeit danach vorlegen.

In der Debatte um den Finanzrahmen gibt es einige Streitfragen, die fast rituell jedes Mal neu durchgespielt werden: Wie hoch fällt das Gesamtbudget aus? Wird der Haushalt weiterhin vor allem über Beiträge der Mitgliedstaaten finanziert oder werden mehr echte EU-Steuern eingeführt? Wie viel Geld fließt in Umverteilungsmaßnahmen wie die Agrar- und Regionalfonds, wie viel wird in „Zukunftsthemen“ investiert?

EU-Anleihen für Rüstungsinvestitionen?

Hinzu kommen diesmal allerdings auch einige neue Schlüsselfragen. Zum einen würde von der Leyen gern die Struktur des Finanzrahmens ändern: Anstelle von thematischen Fonds und Programmen soll es künftig einen länderspezifischen Ansatz geben. Wofür Mitgliedstaaten EU-Geld ausgeben dürfen, würde dann zwischen den einzelnen Regierungen und der EU ausgehandelt. Die Idee erinnert stark an die „Vertragspartnerschaften“, die während der Eurokrise kontrovers diskutiert wurden, oder auch an die Nationalen Aufbau- und Resilienzpläne nach der Corona-Pandemie. Im Einzelnen sind die Pläne der Kommission aber noch recht unklar.

Zum anderen steht die Frage im Raum, ob ein Teil des Budgets künftig schuldenfinanziert sein sollte – ähnlich dem Corona-Wiederaufbaufonds NextGenerationEU im Finanzrahmen 2021-27. Bei einem Ratstreffen im April will die polnische Ratspräsidentschaft über einen anleihenfinanzierten EU-Rüstungsfonds diskutieren, aus dem sich die geplante Steigerung der Verteidigungsausgaben finanzieren ließe. Vor allem die deutsche Bundesregierung gibt sich jedoch skeptisch.

Erweiterung und Reform: „Policy reviews“ der Kommission

Und wie steht es um die institutionelle Reform der EU? Ende 2023 legte das Europäische Parlament bekanntlich Vorschläge für eine Änderung der EU-Verträge vor und forderte den Europäischen Rat auf, „umgehend“ einen Konvent nach Art. 48 EUV einzuberufen, der sich damit befassen würde. Der Europäische Rat hat diese Aufforderung bis jetzt ignoriert und wird das wohl auch 2025 weiter tun.

Immerhin aber verabschiedeten die Staats- und Regierungschef:innen im Juni 2024 einen „Fahrplan für die künftige Arbeit an internen Reformen“. Dieser sieht vor, dass die Kommission im Frühling 2025 „Überprüfungen von Politikbereichen im Vorfeld der Erweiterung“ (auf Englisch etwas knackiger: pre-enlargement policy reviews) vorlegt, in denen sie präsentiert, welche internen Reformen aus ihrer Sicht notwendig sind, damit die EU-Erweiterung erfolgreich sein kann. Auch hierum will von der Leyen sich innerhalb der ersten hundert Tage ihrer Amtszeit kümmern.

Diese Reviews sollen auch Bereiche wie den Schutz der Rechtsstaatlichkeit und die europäische „Governance“ umfassen. Bislang allerdings sprechen sowohl der Europäische Rat als auch die Kommissionspräsidentin in diesem Zusammenhang vor allem von Reformen einzelner Politikfelder (etwa des Binnenmarkts oder der Kohäsionspolitik). Zu allen institutionellen Fragen bleiben sie hingegen sehr schmallippig. Wie ambitioniert die Reviews wirklich ausfallen, bleibt deshalb abzuwarten.

Letztes Gelegenheitsfenster in diesem Jahrzehnt

Klar ist indessen, dass sich zwischen der deutschen Bundestagswahl 2025 und der französischen Präsidentschaftswahl 2027 das wahrscheinlich letzte politische Gelegenheitsfenster öffnet, um in diesem Jahrzehnt nennenswerte Integrationsfortschritte zu erreichen. Dass in demselben Zeitraum auch der neue mehrjährige Finanzrahmen ausgehandelt wird, sollte als eine Chance gesehen werden: Je mehr Themen in den Reformverhandlungen gleichzeitig auf dem Tisch liegen, desto eher lassen sich bei schwierigen Fragen Paketdeals erreichen.

Realistischer als ein großer Wurf erscheint allerdings, dass der Europäische Rat dieses Fenster verpassen und sich in den nächsten Monaten stattdessen in Debatten über Minimalreformen verzetteln wird. In der Folge werden Diskussionen über die fehlende Handlungsfähigkeit und das Demokratiedefizit der EU wohl dauerhaft auf der Tagesordnung bleiben. Schlimmstenfalls könnte das auch die Erweiterungsagenda in Mitleidenschaft ziehen, wenn in einigen Jahren Zweifel aufkommen, ob die EU wirklich zur Aufnahme neuer Mitgliedstaaten bereit ist.

Je länger die Reformagenda stagniert, desto wahrscheinlicher werden in den kommenden Jahren zudem „differenzierte“ Lösungen – ein Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten –, die für neue Dynamik sorgen können, aber auch Desintegrationsrisiken bergen. Auch in diesem Fall sollte der Europäische Rat sich deshalb nicht von den Ereignissen treiben lassen, sondern proaktiv in Zusammenarbeit mit dem Parlament und der Kommission ein kohärentes Konzept entwickeln. Man darf gespannt, aber auch ein wenig skeptisch sein, ob die Staats- und Regierungschef:innen damit Erfolg haben werden (oder es überhaupt versuchen).

Erst einmal aber geht „Der (europäische) Föderalist“ in seine alljährliche Winterpause. Allen Leser:innen frohe Feiertage und ein glückliches neues Jahr!

Bild: Weihnachtsschmuck: Manuel Müller [alle Rechte vorbehalten].

Was die EU im Jahr 2024 erwartet

English

Von Manuel Müller

Es wird Weihnachten – Zeit zur Erholung und zum Auftanken für ein intensives Wahljahr.

2024 wird ein globales Superwahljahr: In acht der elf einwohnerreichsten Staaten der Welt – Indien, der EU, den USA, Indonesien, Pakistan, Bangladesch, Russland und Mexiko – finden Parlaments- und/oder Präsidentschaftswahlen statt, hinzu kommen noch einige kleinere, aber geopolitisch bedeutende Länder wie Großbritannien, Südkorea, Taiwan und Georgien. Nicht all diese Wahlen sind gleichermaßen demokratisch, in Russland etwa steht der Sieger schon im Voraus fest und der Urnengang ist kaum mehr als eine politische Machtdemonstration. In der Summe aber werden die politischen Auswirkungen dieser Wahlen enorm sein. In Europa wie weltweit steht ein Jahr der Entscheidungen bevor.

Rechtsruck bei der Europawahl

Das zentrale Ereignis auf EU-Ebene ist 2024 natürlich die Europawahl und die darauf folgende Neubesetzung der Europäischen Kommission. Ein ausführlicher Fahrplan mit den wichtigsten Ereignissen auf dem Weg dorthin ist hier zu finden: Zunächst werden bis zum März die europäischen Parteien ihre Wahlprogramme verabschieden und Spitzenkandidat:innen nominieren. Im April und Mai findet dann der eigentliche Wahlkampf statt, bis vom 6. bis 9. Juni die europäischen Wähler:innen an die Urnen gerufen werden.

Falls sich die aktuellen Umfragen bewahrheiten, steht der EU bei dieser Wahl ein Rechtsruck historischen Ausmaßes bevor: Das Mitte-links-Lager könnte so schwach, die Rechtsaußenfraktionen EKR und ID so stark abschneiden wie nie zuvor. Unmittelbar würde davon vor allem die Europäische Volkspartei profitieren: Sie hat nicht nur gute Aussichten, stärkste Fraktion zu bleiben, sondern würde auch bei der Mehrheitsbildung im Parlament unumgänglich. Das Erstarken der extremen Rechten dürfte allerdings auch zu EVP-internen Strategiekonflikten über das Aufrechterhalten einer „Brandmauer“ oder eine mögliche Öffnung nach rechts führen.

Rechte werden in den Mitgliedstaaten stärker – und im Rat

In dieser Strategiedebatte dürfte allerdings nicht nur das Ergebnis der Europawahl eine Rolle spielen, sondern auch der Ausgang der nationalen Wahlen, die 2024 in mehreren Mitgliedstaaten stattfinden: in Portugal im März, in Belgien im Juni (gleichzeitig mit der Europawahl), in Kroatien, Österreich, Litauen und Rumänien im Herbst. Sowohl in Belgien als auch in Österreich könnten dabei den Umfragen zufolge Rechtsaußenparteien zur stärksten Kraft werden – wobei in Belgien zudem noch eine flämische Separatismusdebatte bevorstehen könnte. Und auch in anderen Ländern haben die Rechten Chancen, Sitze dazuzugewinnen und womöglich als Juniorpartner Teil einer Regierungskoalition zu werden.

Je nach Ausgang dieser nationalen Wahlen und der noch offenen Regierungsbildung in den Niederlanden könnten nicht nur die EKR, sondern auch die ID ihre Position im Rat der EU deutlich ausbauen. Dort aber wird üblicherweise nicht nach Parteilinien abgestimmt, sondern ein möglichst breiter Konsens der Mitgliedstaaten gesucht. Nicht das Europäische Parlament, sondern der Rat wird deshalb das wichtigste Einfallstor, über das rechte Parteien künftig verstärkt Einfluss auf die europäische Politik nehmen könnten.

Kommissionswahl und „Top Jobs“

Nach der Europawahl wird die Kommissionspräsident:in ernannt. Wie 2014 und 2019 werden die europäischen Parteien dafür vor der Wahl Spitzenkandidat:innen nominieren – ein Verfahren, das trotz aller Unkenrufe inzwischen ein normaler Bestandteil der europäischen Demokratie geworden ist. Als wahrscheinlichstes Szenario erscheint derzeit, dass die derzeitige Amtsinhaberin Ursula von der Leyen (CDU/EVP) als EVP-Spitzenkandidatin antreten und nach einem Wahlsieg ihrer Partei sowohl im Parlament als auch im Europäischen Rat die notwendigen Mehrheiten für eine zweite Amtszeit gewinnen wird. Aber sicher ist das natürlich nicht – bis zur Kommissionswahl kann noch einiges passieren.

Ausgehend von der Person der Kommissionspräsident:in wird der Europäische Rat dann die übrigen „Top-Jobs“ (die Hohe Vertreter:in für die Außenpolitik und die Ratspräsident:in) so zu besetzen versuchen, dass dabei große und kleine, nördliche und südliche, westliche und östliche Mitgliedstaaten, Frauen und Männer sowie alle Parteien der Großen Koalition (EVP, Sozialdemokrat:innen, Liberale) vertreten sind.

Anschließend werden die übrigen Kommissionsmitglieder von den nationalen Regierungen vorgeschlagen und vom Europäischen Parlament bestätigt. Da aktuell deutlich mehr Mitgliedstaaten von der EVP regiert werden als 2019, dürfte es auch hier zu einer Verschiebung in die rechte Mitte kommen. Rechtsaußen-Kommissar:innen wird es allerdings weiterhin wohl nur wenige geben. Kommt es zu keinen größeren institutionellen Krisen, wird die neue Kommission dann voraussichtlich am 1. November ihr Amt antreten.

Strategische Agenda, politische Leitlinien – und ein Koalitionsvertrag?

Aber nicht nur institutionell, auch programmatisch wird sich die EU 2024 erneuern. Direkt nach der Europawahl will der Europäische Rat seine „Strategische Agenda“ für die nächsten fünf Jahre annehmen, kurz darauf wird die designierte Kommissionspräsident:in vor dem Europäischen Parlament ihre „politischen Leitlinien“ vorstellen.

Möglich ist auch, dass die großen pro-europäischen Fraktionen im Parlament (EVP, Sozialdemokrat:innen, Liberale und Grüne) untereinander eine Art Koalitionsvertrag aushandeln, der ein institutionelles Pendant zur Strategischen Agenda des Europäischen Rates bilden könnte. Spätestens Mitte des Jahres wird also erkennbar sein, welche Ziele die EU-Institutionen in Zukunft vorrangig verfolgen wollen.

Arbeitsprogramm der Kommission: „90 Prozent“ schon erledigt

Zuerst gilt es aber noch das Programm für die alte, laufende Wahlperiode abzuarbeiten. Grundsätzlich gilt für Gesetzesvorschläge in der EU – anders als in vielen nationalen Parlamenten – nicht das Diskontinuitätsprinzip: Initiativen, die bis zum Ende der Legislaturperiode nicht abgeschlossen sind, verfallen nicht einfach, sondern werden meist vom neu gewählten Parlament wieder aufgenommen. Allerdings versuchen das Parlament und der Rat regelmäßig, vor Ende der Wahlperiode möglichst viele Gesetzgebungsverfahren zum Abschluss zu bringen.

Die Kommission ließ ihrerseits im Oktober wissen, sie habe bereits „über 90 Prozent“ ihrer Ziele für 2019-24 erreicht. Das Arbeitsprogramm für 2024 enthalte deshalb nur noch recht wenige neue Initiativen – unter anderem ein neues Windenergie-Paket, eine Strategie für die Verteidigungsindustrie, eine Initiative für einen gemeinsamen europäischen Universitätsabschluss und ein „EU-Weltraumrecht“.

Binnenmarkt: Zwei ehemalige Premierminister legen Berichte vor

Ein wichtiges Thema wird 2024 (und darüber hinaus) die Zukunft des europäischen Binnenmarkts sein. In den vergangenen Jahren hat die aktive Industriepolitik weltweit an Bedeutung gewonnen. Zum einen gibt es einen weitreichenden Konsens, dass die für den Klimaschutz notwendige ökologische Transformation nur mit öffentlichen Investitionen zu stemmen sein wird. Zum anderen spielen auch geoökonomische Überlegungen, also der Aufbau und Schutz strategisch relevanter Industrien, eine Rolle.

Für die EU stellt das eine besondere Herausforderung dar: Den EU-Institutionen fehlt das Geld, um selbst in großem Stil Industrieförderung zu betreiben. In den letzten Jahren hat die EU deshalb den Mitgliedstaaten größere Spielräume gelassen, um eigene nationale Maßnahmen zu ergreifen, was insbesondere Deutschland gern genutzt hat. Diese Maßnahmen helfen aber meist vor allem den eigenen nationalen Unternehmen der Mitgliedstaaten – und führen so zu Verzerrungen im Binnenmarkt, da große und reiche Länder mehr Mittel dafür einsetzen können als kleinere und ärmere.

Diese und andere Fragen werden Thema in zwei Berichten sein, die die früheren italienischen Premierminister Enrico Letta und Mario Draghi in der ersten Jahreshälfte 2024 vorlegen werden. Lettas Bericht über die Zukunft des europäischen Binnenmarkts soll beim Treffen des Europäischen Rates im März diskutiert werden, Draghis Bericht zur Wettbewerbsfähigkeit spätestens im Juni erscheinen. Sie werden der Startschuss für weitere Debatten in den kommenden Jahren.

Rechtsstaatskrise: endlich Einigkeit gegen Orbán?

Ein weiteres Thema, in das 2024 Bewegung kommen könnte, ist die europäische Rechtsstaatskrise. Lange Zeit gab es in diesem Bereich kaum Fortschritte, da sich die polnische Regierung unter Mateusz Morawiecki (PiS/EKR) und die ungarische Regierung unter Viktor Orbán (Fidesz/–) gegenseitig den Rücken deckten und EU-Maßnahmen blockierten. Nach dem polnischen Regierungswechsel steht Orbán nun jedoch zunehmend alleine, wie auch auf dem jüngsten Europäischen Rat sichtbar wurde. Dass Orbán nun ausgerechnet in der Ukraine-Politik offensiv sein Vetorecht einsetzt, könnte für die übrigen Regierungen ein weiterer Anreiz sein, Ungarn nach Art. 7 (3) EUV das Stimmrecht im Rat zu entziehen.

Allerdings ist nicht sicher, ob Orbán wirklich dauerhaft so isoliert ist, wie es zuletzt den Anschein hatte. Unterstützung könnte er sich etwa in der Slowakei suchen, wo die Regierung unter Robert Fico (Smer/SPE-Mitgliedschaft suspendiert) ebenfalls als ukrainepolitischer Wackelkandidat gilt. Zudem wird die ungarische Regierung in der zweiten Jahreshälfte 2024 die EU-Ratspräsidentschaft einnehmen (nach Belgien im ersten Halbjahr) und dürfte wohl allein dadurch einschneidende neue Maßnahmen gegen sich verhindern können.

Ukraine-Hilfen und andere außenpolitische Stresstests

Die Schwierigkeiten mit der ungarischen Regierung sollten aber kein entscheidendes Hindernis sein, wenn es darum geht, die Ukraine weiterhin gegen den russischen Angriffskrieg zu unterstützen. Sofern Orbán bei der dafür notwendigen Ausweitung des EU-Budgets nicht nachgibt, dürften die übrigen Mitgliedstaaten die Mittel auf anderem Weg bereitstellen – sei es in Form einer verstärkten Zusammenarbeit oder bilateral außerhalb des EU-Rahmens.

Eine größere Herausforderung könnte es allerdings werden, wenn bei der US-Wahl im November Donald Trump und die Republikanische Partei gewinnen und die amerikanischen Ukraine-Hilfen einstellen. Um die Lücke zu füllen, müsste die EU ihren Einsatz dann deutlich ausweiten: ein neuer Stresstest für die außenpolitische Geschlossenheit der Mitgliedstaaten, die zuletzt schon beim Umgang mit dem Gaza-Krieg viel zu wünschen übrig ließ.

Und natürlich ist nicht absehbar, welche anderen weltpolitischen Herausforderungen das Jahr 2024 zu bieten haben wird. Für autoritäre Akteure könnten die vielen bevorstehenden Wahlen eine Gelegenheit sein, um Unruhe zu stiften oder Krisen auszulösen, während die Demokratien im Wahlkampf mit sich selbst beschäftigt sind.

Erweiterung und Reform: 2030 im Blick

Im Mittelpunkt der nächsten Wahlperiode aber werden die Themen Erweiterung und Reform der EU stehen. Auf seinem Treffen vergangene Woche hat der Europäische Rat beschlossen, die Beitrittsverhandlungen mit der Ukraine und der Republik Moldau zu eröffnen und Georgien zum Beitrittskandidaten zu machen. Auch auf dem westlichen Balkan soll es bald weitere Fortschritte geben.

Zwar finden all diese Verhandlungen unter dem Schatten eines möglichen ungarischen Vetos statt, das die Beitrittsverfahren an mehreren Stellen und bis zum letzten Moment immer wieder ausbremsen könnte. Und natürlich hängt die weitere Entwicklung entscheidend von den Reformfortschritten in den Beitrittsländern ab – einen verbindlichen Zeithorizont gibt es bisher nicht. Doch das Jahr 2030, das im August von Ratspräsident Charles Michel ins Spiel gebracht und im September von der deutsch-französischen Expertengruppe zur EU-Reform aufgegriffen wurde, schwebt als mögliches Zieldatum für die nächste Erweiterung über vielen Gesprächen. Selbst wenn es in den Beitrittsländern zu Verzögerungen kommt, sollte die EU sich bis 2030 wenigstens selbst in die Lage versetzen, dass sie neue Mitgliedstaaten aufnehmen könnte.

Ein Konvent – oder „Schlussfolgerungen zu einem Fahrplan“?

Die Kommission will deshalb bis spätestens Juni ein „pre-enlargement review“ vorlegen, in dem sie analysiert, wie verschiedene Institutionen und Politikbereiche der EU von einer Erweiterung betroffen wären, und darauf aufbauend Reformempfehlungen gibt. Auch der Europäische Rat hat zuletzt angekündigt, er werde „sich auf seinen nächsten Tagungen mit internen Reformen befassen, damit bis zum Sommer 2024 Schlussfolgerungen zu einem Fahrplan für die künftige Arbeit angenommen werden können“.

Das Europäische Parlament ist unterdessen schon einen großen Schritt weiter: Es hat schon seit 2022 Vorschläge für eine Vertragsreform ausgearbeitet, die die EU fit für die Erweiterung machen würde. Im November hat es diese Vorschläge offiziell verabschiedet und den Europäischen Rat aufgefordert, nun „so bald wie möglich“ einen Vertragskonvent einzuberufen.

Dass es im kommenden Jahr tatsächlich dazu kommt, ist angesichts der Mehrheitsverhältnisse im Europäischen Rat eher unwahrscheinlich. Doch mit seinen Vorschlägen hat das Europäische Parlament einen Pflock eingeschlagen, an dem sich andere Reforminitiativen werden messen lassen müssen. Die Debatte, wie auch eine erweiterte EU handlungsfähig und demokratisch sein kann, ist in vollem Gange und wird eine Schlüsselfrage für 2024 und darüber hinaus.

Aber bevor es so weit ist, geht „Der (europäische) Föderalist“ erst einmal in seine alljährliche Winterpause. Allen Leser:innen frohe Feiertage und ein glückliches neues Jahr!

Bild: Weihnachtsschmuck: © European Union 2016 – European Parliament [CC BY-NC-ND 4.0], via Flickr.