Eine vielschichtige Agenda vor turbulentem Hintergrund: Polnische Prioritäten für die EU-Ratspräsidentschaft

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Von Cordelia Buchanan Ponczek

Bereit zum Einsatz: Polen wird in der ersten Jahreshälfte 2025 den EU-Ratsvorsitz übernehmen.

Im Januar 2025 wird Polen den rotierenden Vorsitz im Rat der Europäischen Union übernehmen. Obwohl der Vertrag von Lissabon die Rolle der Ratspräsidentschaft verringert hat, ist sie oft mit hohen Erwartungen und viel Sichtbarkeit verbunden, gerade für größere Mitgliedstaaten. Dies gilt insbesondere auch für die polnische Ratspräsidentschaft, die zu Beginn der Amtsperiode einer neuen Kommission stattfindet. Außerdem ist Polen das größte Mitglied des Präsidentschaftstrios für die nächsten anderthalb Jahre, in dem außerdem noch Dänemark und Zypern vertreten sind.

Bei der Ratspräsidentschaft geht es darum, den Ton und die Tagesordnung zu setzen – eine Gelegenheit, die Aufmerksamkeit der EU auf Polens Perspektiven zu lenken. Für das Land ist es die zweite Ratspräsidentschaft seit seinem EU-Beitritt im Jahr 2004; die erste war im Jahr 2011. Die Aufgabe ist groß: Die erste Präsidentschaft mit einer neuen Kommission wird von manchen Beobachter:innen als die schwierigste angesehen, und dann übernimmt Polen die Präsidentschaft auch noch genau dann, während Donald Trump ins Weiße Haus zurückkehrt. Polen steht unter großem Druck, es besser zu machen als die ungarische Präsidentschaft im zweiten Halbjahr 2024. Viele Gesetzgebungsverfahren werden eingeleitet werden, und es herrscht ein Gefühl der Ungewissheit – was Risiken und Chancen mit sich bringt. Generell besteht in der EU der Wunsch nach einer Rückkehr zu Normalität und Effizienz und nach einem reibungslosen Start der Gesetzgebungsagenda.

Ende 2024 hat Polen eine aktualisierte Liste seiner Prioritäten veröffentlicht: sieben Dimensionen, die durch ein gemeinsames Thema, die Sicherheit, verbunden sind. Die Liste baut auf der Prioritätenliste auf, die im vergangenen Jahr von der damaligen, von Prawo i Sprawiedliwość (PiS/ECR) geführten Regierung aufgestellt wurde. Diese Prioritäten waren die enge Zusammenarbeit zwischen der EU und den USA, die EU-Erweiterung einschließlich des Wiederaufbaus der Ukraine, und die Energiesicherheit. Die neue Regierung hat inzwischen ein weiteres Thema hinzugefügt, nämlich die umfassende Sicherheit, die jüngst auch im Niinistö-Bericht hervorgehoben wurde. Dieser Artikel beschreibt die seit langem bestehenden Prioritäten und flicht dabei die Aspekte der jüngsten detaillierten Prioritätenliste ein.

Transatlantische Beziehungen

Das erste Ziel der polnischen EU-Ratspräsidentschaft besteht darin, die transatlantischen Beziehungen zu stärken. Alledings hat Polen in dieser Hinsicht bislang gemischte Signale ausgesendet, da die polnischen Parteien sich nicht einig sind, wie sie zu Trump und damit zu den USA stehen. In seiner Rede über die Aufgaben der polnischen Außenpolitik im April 2024 betonte der polnische Außenminister Radosław Sikorski von der jetzigen Regierungspartei Koalicja Obywatelska (KO/EVP), dass Polens Weg über die EU und insbesondere den nordisch-baltischen Korridor führe. Die PiS des scheidenden polnischen Präsidenten Andrzej Duda knüpft hingegen einige ihrer Hoffnungen auf einen Wiederaufschwung an Trumps Erfolg – Duda gehörte zu den Ersten, die Trump zu seiner Wiederwahl gratulierten.

Sicher, die bilateralen Beziehungen zwischen den USA und Polen sind unter allen bisherigen US-Präsidenten und allen polnischen Regierungen immer stark geblieben. Nichtsdestoweniger lösen Trump und sein erklärter Wunsch nach Isolationismus in Polen Besorgnis aus. Europa wird stark und geeint bleiben wollen und gleichzeitig vermeiden, Trump zu verärgern. Zudem wird die polnische EU-Politik von der Regierung und nicht vom Präsidenten geleitet – Präsident Duda spielt weder im Rat noch im Europäischen Rat eine Rolle –, so dass die Meinung der PiS hier weniger ins Gewicht fallen dürfte.

Darüber hinaus besteht die Hoffnung, dass die polnische Regierung erkennt, was auf dem Spiel steht, und im europäischen Interesse handelt, um die Einheit zu wahren. Die polnische Regierung hat eine Gruppe von EU-Ländern koordiniert, die die Ukraine weiterhin stark unterstützen wollen. Das Hauptziel dabei ist die Einheit, aber es müssen auch praktikable Lösungen gefunden werden.

Erweiterung und Wiederaufbau

Was die EU-Erweiterung und den Wiederaufbau der Ukraine betrifft, wird Polen Gelegenheit zum Anstoßen einer Diskussion darüber haben, wie Europa in Angelegenheiten, die es selbst betreffen, eine Führungsrolle übernehmen kann. Dies gilt insbesondere angesichts des Risikos (oder der Wahrscheinlichkeit), dass die USA nicht mehr bereit sind, eine Führungsrolle zu übernehmen, oder in Unilateralismus verfallen. Wenn es um die Verteidigung und Unterstützung der Ukraine geht, scheint Polen die moralische Autorität zu haben, diese Diskussion zu führen.

Allerdings müssen dabei noch praktische Fragen geklärt werden. Erst letztes Jahr protestierten die polnischen Landwirt:innen vehement gegen die Durchfuhr und Lagerung ukrainischen Getreides. Jetzt haben einige den Wunsch Polens geäußert, die Beziehungen zur Ukraine wieder auf Grundlage des Deep and Comprehensive Free Trade Agreement zu gestalten, was einen Integrationsrückschritt gegenüber den derzeitigen autonomen Handelsmaßnahmen der Ukraine darstellen würde. Letztere beinhalten die Aussetzung der Einfuhrzölle auf ukrainische Waren in die EU – eine Maßnahme, die aus Sicht der EU wichtig für die Unterstützung der Ukraine war, in Polen aber sehr unpopulär ist. Wenn Polen die politische Debatte in der EU in Richtung Erweiterung lenken will, muss es also auch für sich selbst einige heikle Fragen beantworten.

Energiesicherheit

Im Energiebereich liegt der Schwerpunkt Polens auf Fragen der Versorgungssicherheit und auf den Grundsätzen einer fairen Energiewende, die niemanden zurücklässt. Der Bergbau – insbesondere der Kohlebergbau – ist in Polen weit verbreitet und der Ausstieg daraus nur mit großen Mühen möglich. In jüngster Zeit hat Polen spezielle Mittel in Anspruch genommen, um gleichzeitig aus der Kohle auszusteigen und die Bedürfnisse von Gemeinden zu erfüllen, in denen der Kohlebergbau ein wichtiger Teil der Identität und der wirtschaftlichen Existenzgrundlage ist; dazu gehört ein von der Europäischen Kommission genehmigtes Programm in Höhe von 300 Millionen Euro. Zusammen mit den baltischen Ländern und einigen nordischen Ländern ist Polen zudem bestrebt, sein Atomprogramm weiterzuentwickeln, insbesondere durch in den USA entwickelte kleine modulare Reaktoren.

Abgesehen vom Kohleausstieg und der Diversifizierung hebt Polen auch die Bedeutung des Schutzes kritischer Infrastrukturen als Teil der „Energiesicherheit“ – konkret der Versorgungssicherheit – hervor. Dies gilt insbesondere für die Ostsee, wo Polen mehrere Projekte in Angriff genommen hat. In dieser Hinsicht ist der neue NATO-Marinestützpunkt in Rostock, an dem die deutsche, polnische und schwedische Marine sowie Personal aus den baltischen Staaten beteiligt sein werden, ein wichtiger Ausgangspunkt für die Zusammenarbeit zwischen EU und NATO.

Durch die Ratspräsidentschaft wird Polen nun in der Lage sein, Teile der Diskussion über Energiesicherheit neu zu gestalten, um die Definitionen und Ansätze der EU weiterzuentwickeln. Bislang war Polen in Europa nicht Verfechter von kohlenstoffarmen Energien oder der Energiewende bekannt. Im Gegenteil: Beim Europäischen Green Deal gab das Land lange Zeit den Blockierer, und es besteht immer noch das Risiko, dass es versuchen wird, die Ratspräsidentschaft zu nutzen, um die Energiewende-Ambitionen der EU zu senken, indem es die Diskussion wieder auf „Sicherheit“ statt auf den Klimaschutz lenkt.

Umfassende Sicherheit

Umfassende Sicherheit wurde erst als letzter Bestandteil zu den Prioritäten hinzugefügt, ist aber keineswegs das kleinste der polnischen Ziele. Vielmehr wurde es in der letzten Prioritätenliste am stärksten hervorgehoben und ist deshalb für die derzeitige Regierung vielleicht sogar das wichtigste. Und auch die meisten EU-Mitgliedstaaten werden es wahrscheinlich positiv aufnehmen.

Die polnische Regierung definiert „Sicherheit“ dabei recht weit. Sie geht über die traditionellen militärischen Sicherheitsdefinitionen hinaus und umfasst auch Aspekte wie Desinformation, wirtschaftliche Sicherheit und sogar Umweltsicherheit. Besonderen Wert legt Polen auf den Bereich Verteidigung und Sicherheit einschließlich dem Schutz der Außengrenzen – eine Schwerpunktsetzung, die wahrscheinlich von den meisten positiv aufgenommen wird. 

So hat Polen einen Östlichen Schild (Tarcza Wschód) vorgeschlagen, der die Grenzen zu Weißrussland und Kaliningrad verstärken soll. Der Vorschlag umfasst physische Elemente zur Verhinderung und Abschreckung von Grenzübertritten sowie den Einsatz von Überwachungssystemen. Polen hat bereits erhebliche Unterstützung von NATO-Mitgliedstaaten, einschließlich der baltischen Staaten, erhalten. Auch ein Land wie Finnland, das ebenfalls mit instrumentalisierter Migration konfrontiert ist, wird die Bedeutung einer Verstärkung der Grenze zu Russland erkennen. Und auch andere EU-Mitgliedstaaten, die mit Migrationsproblemen konfrontiert sind, sehen einen Wert darin, die Diskussion über die Möglichkeiten zur Befestigung der EU-Außengrenze voranzutreiben. Über die Notwendigkeit, die Außengrenze zu sichern, herrscht allgemein Einigkeit, auch wenn die Mittel unterschiedlich sind.

In anderen Verteidigungsfragen hat die PiS-Regierung ein paradoxes Erbe hinterlassen: Einerseits war sie bestrebt, Distanz zwischen Polen und den EU-Machtzentren zu halten – etwas, das die derzeitige Regierung rückgängig machen will. Andererseits leistete die PiS auch Pionierarbeit bei den hohen Verteidigungsausgaben Polens, was die jetzige Regierung gerne fortsetzen und als Vorbild für andere EU- (und NATO-)Mitglieder etablieren möchte. Obwohl Polen zu den ersten Ländern gehörte, die Maßnahmen zur militärischen Unterstützung der Ukraine ergriffen, hat sich seine Führungsposition in dieser Frage zuletzt allerdings verschlechtert.

Logistik und Terminplanung

Abgesehen von den Prioritäten gibt es noch weitere konkrete Möglichkeiten, durch die der Inhaber der Ratspräsidentschaft Einfluss ausübt: Er führt den Vorsitz bei den Ratssitzungen, legt die Tagesordnungen fest, bestimmt das Arbeitsprogramm und moderiert die Diskussionen mit anderen. Dies alles erfordert eine vorausschauende Planung und effiziente Durchführung.

Diese zweite polnische Präsidentschaft ist gut organisiert: Es gibt einen vorläufigen offiziellen Zeitplan, eine Website und ein Büro, das die Vorbereitung der Präsidentschaft koordiniert. Das Logo wurde von dem Künstler Jerzy Janiszewski entworfen, der auch den weltberühmten „Solidarność“-Schriftzug entworfen hat. Die detaillierten Prioritäten wurden Ende November 2024 veröffentlicht, und der Veranstaltungskalender wird voraussichtlich Ende Dezember erscheinen.

Eine Möglichkeit zur Gestaltung der Agenda ist die Vielzahl formeller und informeller Treffen, die der Ratsvorsitz abhalten wird; solche Treffen sind besonders zu Beginn der neuen Legislaturperiode wichtig. Geplant ist ein gemeinsames Treffen des Ratspräsidentschaft-Trios, dessen gemeinsame eineinhalbjährige Agenda Polen zeitgleich mit der neuen Kommission beginnen wird. Dies macht das gemeinsame Programm – und die Treffen zu seiner Umsetzung – zu einem wichtigen Unterfangen.

Ein neuer Kommissar und eine neue Ständige Vertreterin

Der ehemalige Ständige Vertreter Polens bei der EU, Piotr Serafin, wurde für das Amt des EU-Kommissars für Haushalt, Betrugsbekämpfung und öffentliche Verwaltung bestätigt. Er berichtet direkt an Präsidentin Ursula von der Leyen. Für Polen hat das sowohl Vor- als auch Nachteile. Serafin ist ein angesehener und effektiver polnischer Diplomat, ist aber als Kommissionsmitglied verpflichtet, den Interessen der EU als Ganzes zu dienen und nicht denen seines Landes. Wie einflussreich er in seinem Amt sein wird, bleibt abzuwarten. Während der Haushalt für die neue Kommission bereits feststeht, wird die Kommission voraussichtlich im Sommer 2025 einen Vorschlag für den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen (2028-34) vorlegen, der von enormer Bedeutung ist. Serafin könnte dabei neben von der Leyen eine wichtige Rolle spielen.

Aufgrung Serafins Wechsel in die Kommission konnte der polnische Premierminister Donald Tusk – dem die Machenschaften der Brüsseler Politik selbst nicht fremd sind – eine neue Ständige Vertreterin, Agnieszka Bartol-Saurel, ernennen. Sie verfügt über Erfahrungen mit dem mehrjährigen Finanzrahmen und mit dem Generalsekretariat des Rates der EU. Da die Ständigen Vertreter:innen die Ratssitzungen vorbereiten, ist die Effizienz der Ständigen Vertretung für die EU-Ratspräsidentschaft von hoher Bedeutung. Polen hat sich hierauf bereits intensiv vorbereitet: Im Laufe des Sommers hat die Regierung über 100 zusätzliche diplomatische Mitarbeiter:innen nach Brüssel geschickt, um sich dort fortzubilden.

Innenpolitische Erwägungen

Es ist möglich – und sogar wahrscheinlich –, dass dies die letzte Ratspräsidentschaft ist, in der Polen Nettoempfänger und nicht Nettozahler von EU-Mitteln ist. Dies wird sich zwangsläufig auch auf die Zustimmung der Pol:innen zur EU auswirken. Zwar ist Polen nicht so europaskeptisch wie das Vereinigte Königreich (das die EU verlassen hat) oder Ungarn (das wiederholt EU-Maßnahmen blockiert und rechtsstaatliche Normen in Frage gestellt hat), aber es besteht ein hohes Risiko, dass die Unterstützung für die EU in der polnischen Gesellschaft schwindet, vor allem wenn die Polen den Eindruck erhalten, dass sie von der EU-Mitgliedschaft weniger „bekommen“ als sie „abgeben“ müssen. Dies kommt zu den allgemeinen Protesten und der Frustration über die EU-Politik hinzu, etwa die Demonstrationen von Landwirt:innen gegen Bestandteile des Europäischen Green Deals.

Die derzeitige KO-geführte Koalitionsregierung wird vor allem durch ihre Abneigung gegen die PiS und andere rechte Parteien wie die Konfederacja zusammengehalten. Während des Halbjahres der Ratspräsidentschaft findet auch die polnische Präsidentschaftswahl statt. Nationale Wahlen während einer EU-Ratspräsidentschaft können ein Ablenkungsrisiko für die Regierung darstellen, aber in der Vergangenheit waren auch andere Mitgliedstaaten in der Lage, beides erfolgreich zu verbinden. Da es sich nur um eine Präsidentschafts-, keine Parlamentswahl handelt, besteht in Polen zudem kein Risiko, dass die Regierung wechselt.

Doch auch wenn die polnische EU-Politik von der Regierung und nicht vom Präsidenten geleitet wird, könnten Meinungsverschiedenheiten zwischen Duda und KO über die transatlantischen Beziehungen und andere Themen im Präsidentschaftswahlkampf eine Rolle spielen. Dies würde den Anreiz für die Regierung erhöhen, ihre Außenpolitik von innenpolitischen Erwägungen abhängig zu machen, und die Möglichkeit eines Konflikts mit dem gemeinsamen europäischen Interesse erhöhen.

Bereit zum Einsatz

Tusk hat ein enges Verhältnis zu Kommissionspräsidentin von der Leyen, das sich auch während der polnischen Ratspräsidentschaft bemerkbar machen könnte. Die Erwartungen an die ersten 100 Tage der neuen Kommission sind hoch. Wenn von der Leyen ihre Versprechen hält, könnte sie in den ersten Monaten des Jahres 2025 eine Reihe wichtiger Rechtsakte ins Europäische Parlament und den Rat einbringen, und es wäre dann Aufgabe der polnischen Ratspräsidentschaft, mit der Arbeit daran zu beginnen. Und auch wenn solche Gesetze vielleicht erst später, während der Ratspräsidentschaft Zyperns oder Dänemarks, verabschiedet werden, hätte Polen die Möglichkeit, den Ton der ersten entscheidenden Sitzungen mitzubestimmen, die Gespräche zu lenken und konsensfähige Elemente zu identifizieren. Das ist eine große Verantwortung.

Es gibt sicherlich einige Empfehlungen, die die polnische Regierung unbedingt berücksichtigen sollte. Doch unter dem Strich gilt, dass Polen fertig zum Einsatz und gut positioniert ist, um die Diskussionen über die Zukunft der EU zu lenken. Im Gegenzug sollten auch die anderen EU-Mitgliedstaaten mit hochgekrempelten Ärmeln anreisen und bereit sein, sich trotz – oder gerade wegen – der bevorstehenden Turbulenzen an die Arbeit zu machen.

Cordelia Buchanan Ponczek ist Research Fellow am Finnish Institute of International Affairs (FIIA) sowie Clarendon Scholar und Doktorandin an der Universität Oxford.

Dieser Artikel wurde zuerst auf Englisch als TEPSA Brief auf der Website der Trans-European Policy Studies Association veröffentlicht.

Übersetzung: Manuel Müller.
Bilder: Donald Tusk: Mateusz Włodarczyk - www.wlodarczykfoto.pl [CC BY-SA 4.0], via Wikimedia Commons; Porträt Cordelia Buchanan Ponczek: Finnish Institute of International Affairs [all rights reserved].