Sonntag, 20. Mai 2018

Fünf Sterne und Lega: Wie gefährlich wird die neue italienische Regierung für Europa?

Schon klar: Beppe Grillo mag den Euro nicht. Aber für die Europapolitik der neuen italienischen Regierung steht das nicht im Mittelpunkt.
Als der Sprecher der Europäischen Kommission, Margaritis Schinas, das Ergebnis der italienischen Parlamentswahl am 4. März kommentieren sollte, war er erkennbar um eine positive Grundhaltung bemüht. Allzu viel Optimistisches fiel ihm jedoch nicht ein. „Wir mögen Wahlen“, erklärte er schließlich. „Wir mögen die Demokratie.“ Und tatsächlich: Dass bei der Wahl alles mit demokratisch rechten Dingen zugegangen war, schien schon das Beste zu sein, was sich aus europäischer Sicht darüber sagen ließ.

Immerhin hatte gerade die Regierung des Sozialdemokraten Paolo Gentiloni (PD/SPE) krachend ihre Mehrheit verloren – eine Regierung, die in den letzten Jahren (trotz der ein oder anderen haushaltspolitischen Reiberei mit der Kommission) regelmäßig zu der integrationsfreundlichen Avantgarde im Europäischen Rat gezählt hatte. Gentilonis Vor-Vorgänger Enrico Letta (PD/SPE) hatte 2013 sogar noch öffentlich das „Recht, von den Vereinigten Staaten Europas zu träumen“ eingefordert. Und auch später hatte sich das Nettozahler-Land Italien in allen Schlüsselfragen auf der proeuropäischen Seite positioniert, ob es nun um das Spitzenkandidaten-Verfahren zur Europawahl, um gesamteuropäische Wahllisten, den Aufbau einer europäischen Armee, die Einführung eines EU-Finanzministers oder eine europäische Arbeitslosenversicherung ging.

Koalition zwischen Populisten und Rechtsextremen

Die Wahlsieger am 4. März waren hingegen zwei Parteien, deren Haltung gegenüber der Europäischen Union traditionell skeptisch bis feindlich war: Das populistische Movimento Cinque Stelle („Fünf-Sterne-Bewegung“, M5S/–), einst von dem Komiker Beppe Grillo gegründet und jetzt von Luigi Di Maio angeführt, das im Europäischen Parlament eine gemeinsame Fraktion mit der britischen UKIP bildet, wurde mit 32,7 Prozent der Stimmen stärkste Kraft. Und die rechtsextreme Lega (L/BENF) um Matteo Salvini, einer der wichtigsten Verbündeten des französischen Front National und der österreichischen FPÖ, erzielte von allen Parteien die größten Zugewinne und übertraf mit 17,3 Prozent deutlich die andere Partei des Mitte-Rechts-Lagers, Silvio Berlusconis Forza Italia (FI/EVP).

Dabei war es aus europäischer Sicht kaum ein Trost, dass das M5S und die Rechtsparteien zuvor kaum ein gutes Haar aneinander gelassen hatten. Tatsächlich kam es zu komplizierten Sondierungsgesprächen, in deren Verlauf das M5S mal der Lega, mal dem PD Avancen machte, jede mögliche Koalitionskombination zu irgendeinem Zeitpunkt für unmöglich erklärt wurde und vorübergehend Neuwahlen als das wahrscheinlichste Szenario erschienen. Letztlich aber fanden die beiden Wahlsieger doch noch zueinander: Am vergangenen Freitag präsentierten Di Maio und Salvini einen Koalitionsvertrag (Wortlaut) – ein Novum in der italienischen Politik. Sofern ihm die Basis beider Parteien an diesem Wochenende in Mitgliederentscheiden zustimmt, soll er die Grundlage für eine gemeinsame Regierung in den nächsten fünf Jahren werden.

Alarmismus in der EU

Im Rest der Europäischen Union sorgt diese Koalition für einige Aufregung. Der britische Journalist Andrew Neil, ein bekannter Brexit-Befürworter, verkündete mit erkennbarer Genugtuung die Bildung der „ersten populistischen, europaskeptischen Regierung der EU“. Der Chefvolkswirt der deutschen Wirtschaftswoche erklärte, die neue italienische Regierung könnte „den Euro killen“. Und auch ein Leitartikel in Le Monde sprach von einer „tödlichen Herausforderung für Europa“.

Auf den ersten Blick scheint es für diesen Alarmismus gute Gründe zu geben: Immerhin haben beide neuen Regierungsparteien in der Vergangenheit ein Referendum über den Austritt Italiens aus der europäischen Währungsunion gefordert. Aber welche europapolitischen Positionen beinhaltet der Koalitionsvertrag zwischen ihnen genau? Welche Dynamik ist zwischen M5S und Lega zu erwarten? Und wie wahrscheinlich ist es, dass es wirklich zum großen Krach mit Brüssel kommt?

Unterschiede zwischen den neuen Partnern

Sieht man etwas genauer hin, so zeigen sich zwischen den beiden neuen Regierungsparteien einige deutliche Unterschiede. Dies beginnt schon mit der Zusammensetzung ihrer Wählerschaft: Das M5S wurde vor allem von jüngeren Menschen sowie von Arbeitslosen, Studierenden und prekär Beschäftigten gewählt, für die vor allem wirtschaftspolitische Fragen im Vordergrund stehen. Ihr wichtigstes Wahlversprechen war deshalb der reddito di cittadinanza („Bürgereinkommen“) – eine am deutschen Hartz-IV-Modell orientierte Grundsicherung für Arbeitssuchende ohne Vermögen, die für Italien, wo es bis vor kurzem überhaupt keine Leistungen für Langzeitarbeitslose gab, ein weitreichender sozialpolitischer Schritt wäre.

Die Lega hingegen ist historisch aus der norditalienischen Separatismus-Bewegung bestanden, die vor allem Finanztransfers aus dem wohlhabenden Nord- ins arme Süditalien ablehnte. Seitdem Matteo Salvini 2013 die Parteiführung übernahm, entwickelte sie sich in Richtung einer typischen europäischen Rechtspartei. Gewählt wird sie vor allem von Menschen mit eher niedrigem Bildungsstand, die Sicherheit und Einwanderung als wichtigste politische Themen ansehen. Etwas vereinfacht ausgedrückt, hat das M5S seinen Aufstieg in den letzten Jahren der Eurokrise, die Lega hingegen der Flüchtlingskrise zu verdanken.

Schlingerkurs des M5S

Aber auch europapolitisch liegen die beiden Parteien keineswegs auf einer klaren gemeinsamen Linie. Während die nationalistisch-europafeindliche Haltung der Lega recht große Ähnlichkeiten mit anderen Rechtsparteien wie FN und FPÖ aufweist, verfolgte das M5S einen europapolitischen Schlingerkurs: Auf der einen Seite vertrat Parteigründer Beppe Grillo nationalpopulistische Positionen und pries den Austritt aus der Währungsunion während der Eurokrise als Ausweg aus der ungeliebten Austeritätspolitik an. Auf der anderen Seite bezeichnete Luigi Di Maio die Europäische Union im Wahlkampf als das „natürliche Zuhause für Italien und das M5S“ und forderte als Lösung für die europäischen Probleme demokratischere Institutionen und mehr Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten – also mehr, nicht weniger Integration.

Dieser Kurswechsel unter Di Maio zeigte sich auch in der Ankündigung, nach der nächsten Europawahl die europaskeptische EFDD-Fraktion zu verlassen. Sogar an einer Zusammenarbeit mit der Partei des französischen Staatspräsidenten Emmanuel Macron (LREM/–) soll das M5S interessiert sein. Ob sich diese neue Linie in der Partei dauerhaft durchsetzen wird, ist aber noch unklar: Während Di Maio in den Koalitionsgesprächen auf europafreundliche Positionen drängte, erklärte Parteigründer Beppe Grillo, dass er selbst jedenfalls weiter an der Idee eines Referendums über den italienischen Euro-Austritt festhalte.

Europaskeptische Signale

Und im Koalitionsvertrag? In einem Anfang der Woche bekannt gewordenen Zwischenstand der Verhandlungen zwischen M5S und Lega fanden sich tatsächlich noch eine ganze Reihe an europaskeptischen Signalen. Besonders auffällig war die Ankündigung, sich für eine EU-Vertragsreform einzusetzen, die in Zukunft den Austritt einzelner Länder aus der Eurozone ermöglicht hätte. Aber auch die Forderung nach einem Erlass der von der Europäischen Zentralbank gehaltenen italienischen Staatsschulden versprach heftigen Streit mit anderen Mitgliedstaaten.

Schon in dieser Zwischenversion des Koalitionsvertrags war allerdings bemerkenswert, dass M5S und Lega in der Europapolitik nur Vorschläge in den Blick nahmen, gegen die jede der anderen Regierungen einfach ein Veto hätte einlegen können. Es ging jeweils nur um Forderungen an andere Akteure oder um Wünsche nach einer Neuverhandlung der Verträge – einseitige Maßnahmen, die die italienische Regierung allein hätte umsetzen können, waren kaum dabei. Schon dies deutete an, dass M5S und Lega ihre Europaskepsis eher auf der symbolischen als auf der praktischen Ebene ausleben wollen.

Einige explizit europafreundliche Positionen

Zudem betonten die Verhandlungsführer sofort nach Bekanntwerden dieses Zwischenstands, dass es zu diesen Punkten noch einige Änderungen geben werde. Und tatsächlich wurde die europaskeptische Symbolik in der Endversion des Koalitionsvertrags weitgehend gestrichen; von einem möglichen Euro-Austritt ist dort nun keine Rede mehr. Stattdessen finden sich sogar einige explizit europafreundliche Positionen – etwa zur Stärkung des Europäischen Parlaments oder der Unionsbürgerschaft.

Andere Forderungen dürften zwar zu Konflikten führen, sind jedoch kaum als Angriffe auf die europäische Integration an sich zu deuten. So wollen M5S und Lega die EU-Wirtschaftspolitik weniger marktliberal und stärker sozialpolitisch ausrichten und erreichen, dass (entsprechend der „goldenen Regel“ der Finanzpolitik) Investitionen bei der Berechnung des Haushaltsdefizits nicht mehr berücksichtigt werden. In anderen Bereichen, etwa beim Einsatz für eine europaweite Umverteilung von Asylbewerbern, steht die neue Regierung ganz in Kontinuität zu der alten. Und auch dass M5S und Lega eine sofortige Aufhebung der Sanktionen gegen Russland anstreben, zeugt zwar einerseits von der Nähe Grillos und Salvinis zu Vladimir Putin, ist aber andererseits nur eine graduelle Veränderung gegenüber der Position der bisherigen Regierung, die die Russland-Sanktionen ebenfalls mit Skepsis sah.

Angriff auf den Vorrang des Europarechts

Einige andere Formulierungen im Koalitionsvertrag sind hingegen schwerlich mit dem Europarecht in Einklang zu bringen – etwa die Idee, den Besuch von Kindertagesstätten „für italienische Familien“ kostenfrei zu machen. Allerdings kennt man solche Ankündigungen, die auf eine illegale Bevorzugung der eigenen Staatsangehörigen gegenüber Bürgern anderer EU-Staaten hinauslaufen würden, auch aus der Politik anderer Länder. Und da kein Zweifel darüber bestehen kann, wie die Gerichte eine solche Maßnahmen bewerten würden, werden wohl spätestens die Juristen des zuständigen Ministeriums darauf achten, dass der entsprechende Gesetzesentwurf letztlich doch auch die übrigen Unionsbürger umfasst.

Der größte im Koalitionsvertrag enthaltene Angriff auf Prinzipien der europäischen Integration schließlich ist eine Erklärung, dass die italienische Verfassung Vorrang gegenüber dem Europarecht besitzen müsse. M5S und Lega beziehen damit Position in einem schwelenden Konflikt, den ich auf diesem Blog vor einem Jahr als eine der größten Gefahren für einen schleichenden Verfall der EU beschrieben habe.

Ausgetragen wird dieser Konflikt allerdings vor allem zwischen dem Europäischen Gerichtshof und den nationalen Verfassungsgerichten (wobei vor allem das deutsche Verfassungsgericht immer wieder eine zentrale Rolle gespielt hat – was M5S und Lega zu der Formulierung bringt, sie wollten sich in dieser Frage für das „deutsche Modell“ einsetzen). Der Einfluss der nationalen Regierungen auf die Auseinandersetzung ist begrenzt. Auch hier handelt es sich also eher um einen symbolischen Wink, weniger um eine Absichtserklärung von praktischer Relevanz.

Konflikte über Haushalts- und Asylpolitik sind wahrscheinlich

Wird also alles gut? Festzuhalten ist, dass die neuen italienischen Regierungsparteien derzeit offenbar nicht gezielt den Konflikt mit Brüssel suchen. Dies liegt zum einen daran, dass ein Teil des M5S offen europafreundliche Positionen vertritt. Zum anderen fürchten beide Parteien wohl, dass eine lange Auseinandersetzung mit der der Kommission letztlich nur von ihren übrigen Zielen (wie dem reddito di cittadinanza im Fall des M5S oder einer härteren Asyl- und Innenpolitik im Fall der Lega) ablenken würde.

Trotzdem sind Konflikte zwischen der italienischen Regierung und der EU in den nächsten Jahren natürlich möglich, sogar wahrscheinlich. Ein naheliegendes Streitfeld ist die Haushaltspolitik: Die von M5S und Lega geplante Erhöhung der Sozialausgaben bei gleichzeitiger Steuersenkung würde das nationale Budgetdefizit in die Höhe treiben und gegen den Stabilitäts- und Wachstumspakt verstoßen. Und auch in der Asylpolitik könnte es Ärger geben, da die Lega bei ihrem Versuch, die Flüchtlingszahlen in Italien zu senken, nicht unbedingt Rücksicht auf die europarechtlich garantierten Rechte für Asylbewerber nehmen will.

Normalisierung“ eines einst sehr europafreundlichen Landes

Zudem sind M5S und Lega als Parteien natürlich grundsätzlich unsichere Partner: Beide entstanden als Protestbewegungen und Anti-System-Parteien, die sich stärker über ihre Ablehnung der bestehenden Verhältnisse als durch eine klare nationale oder europapolitische Agenda definierten. Die im Kern souveränistisch-identitäre und fremdenfeindliche Weltanschauung der Lega steht in offenem Widerspruch zur Grundidee der europäischen Integration, und im M5S ist die parteiinterne Auseinandersetzung zwischen populistischen Scharfmachern und regierungswilligen Gestaltern bis heute offen. Für eine Entwarnung wäre es deshalb zu früh.

Doch wenn der jüngst unterzeichnete Koalitionsvertrag ein Indikator für die künftige Regierungspolitik ist, so wird Italien wohl nicht zum neuen Hauptproblem der EU. Wenigstens auf dem Papier vertreten M5S und Lega gegenüber der supranationalen Integration eine weitaus konstruktivere Grundhaltung als etwa die Regierungen von Ungarn oder Polen. Sorge bereiten muss eher die im europaweiten Vergleich schlechte wirtschaftliche Lage Italiens – und die europapolitische „Normalisierung“ eines Landes, das sich in der Vergangenheit meistens durch eine besonders fortschrittliche und integrationsfreundliche Haltung zur EU auszeichnete und dessen neue Regierung nun andere, nationale Prioritäten setzt.

Bild: By Niccolò Caranti [CC BY-SA 3.0], from Wikimedia Commons.

Mittwoch, 9. Mai 2018

Aufruf: Der neue Berliner Feiertag muss der Europatag am 9. Mai werden!

Vor einigen Wochen wurde bekannt, dass der Berliner Senat die Einführung eines neuen gesetzlichen Feiertags plant. Laut dem Regierenden Bürgermeister Michael Müller soll es sich dabei um einen Anlass handeln, „der eine politische Relevanz in unserer Geschichte hat“. Welcher Tag es genau sein wird, ist allerdings noch offen.

Der (europäische) Föderalist hat zusammen mit The European Moment einen Aufruf initiiert, diesen künftigen Berliner Feiertag auf den Europatag am 9. Mai zu legen. Der Aufruf erscheint heute auf diesem Blog und in weiteren Medien.

Es kann für Berlin keinen besseren Feiertag geben als den 9. Mai.
„Der Friede der Welt kann nicht gewahrt werden ohne schöpferische Anstrengungen, die der Größe der Bedrohung entsprechen“: Mit diesen Worten lud der französische Außenminister Robert Schuman am 9. Mai 1950 Deutschland und andere europäische Staaten zur Gründung einer Gemeinschaft ein, in der „Krieg nicht nur undenkbar, sondern materiell unmöglich“ sein würde. Seine Erklärung wurde zum Startschuss des europäischen Einigungsprojekts – vielleicht das erfolgreichste politische Unterfangen, das der Kontinent jemals erlebt hat. Den Bürgern der Europäischen Union brachte es nicht nur dauerhaften Frieden, sondern auch neue Freiheiten bei der Lebensgestaltung und die Grundlage für eine überstaatliche Demokratie.

In Erinnerung an die Schuman-Erklärung begeht die Europäische Union den 9. Mai bereits seit vielen Jahren als Europatag. Europaweit finden heute Feste und Veranstaltungen statt, um die europäische Idee, die Errungenschaften der europäischen Integration und das bürgerschaftliche Engagement für länderübergreifenden Austausch und Verständigung zu feiern.

Nur eines ist der Europatag noch nicht: ein gesetzlicher Feiertag. Das Land Berlin hat jetzt die Chance, das zu ändern.

Wie der Regierende Bürgermeister Michael Müller vor kurzem ankündigte, plant der Berliner Senat die Einrichtung eines neuen Feiertags. An welchem Datum das sein wird, steht aber noch nicht fest. Für Müller soll es sich um einen Anlass handeln, „der eine politische Relevanz in unserer Geschichte hat“.

Wir, die Unterzeichnenden, sind überzeugt: Es kann für Berlin keinen besseren Feiertag geben als den Europatag am 9. Mai.

Der Europatag steht für Weltoffenheit.

In der Diskussion über einen neuen Berliner Feiertag wurden bis jetzt vor allem Anlässe aus der deutschen Geschichte genannt. Doch Berlin ist nicht nur die deutsche Bundeshauptstadt, sondern ebenso eine europäische Metropole. Und auch seine Bevölkerung wird immer internationaler: Heute hat fast ein Fünftel der Berlinerinnen und Berliner keinen deutschen Pass.

Der Europatag erinnert daran, dass Frieden, Freiheit und Demokratie in Deutschland keine rein nationale Errungenschaft waren. Sie konnten sich nur in einem europäischen Zusammenhang und nur dank der Unterstützung der europäischen Partner entwickeln. Zugleich grenzt der Europatag aber auch die Nicht-Europäer nicht aus. Die „europäische Idee“ von Einheit in Vielfalt ist niemals spaltend gedacht, sondern bildet die Grundlage für ein Zusammenleben von Menschen aus aller Welt.

Der Europatag ist zukunftsgerichtet.

Wie jeder historische Gedenktag formt der Europatag das kulturelle Gedächtnis. Er erinnert an die weltgeschichtlich nahezu einmalige Aussöhnungsleistung, mit der frühere Erzfeinde wie Deutschland und Frankreich schon kurz nach dem Zweiten Weltkrieg zu Partnern in einem gemeinsamen Friedensprojekt wurden.

Doch die Bedeutung des Europatags beschränkt sich nicht auf vergangene Ereignisse, denn das europäische Einigungsprojekt ist bis heute nicht abgeschlossen. Immer wieder wird es durch schwere Krisen erschüttert. Den Europatag zum Feiertag zu erheben ist deshalb auch ein in die Zukunft gerichtetes Bekenntnis: Frieden, Freiheit und Demokratie in Europa bleiben Aufgaben, an denen jede Generation von neuem arbeiten muss.

Der Europatag ist ein fröhlicher Anlass.

Verschiedene Daten, die in der Diskussion über den neuen Berliner Feiertag vorgeschlagen wurden, sollen besonders an die Schrecken von Diktatur und Krieg erinnern. Tatsächlich handelt es sich dabei um wichtige Anlässe für das historische Gedenken. Doch gesetzliche Feiertage werden von vielen Bürgerinnen und Bürgern erfahrungsgemäß vor allem für Freizeitaktivitäten genutzt. Es wäre eine dissonante Symbolik, wenn etwa der Schoah-Gedenktag am 27. Januar künftig mit Schlittenfahren und Eislaufen oder der Jahrestag des DDR-Volksaufstands am 17. Juni mit Badeausflügen und Grillfeiern in Verbindung gebracht würde.

Der Europatag hingegen macht deutlich, dass Frieden mehr ist als nur die Abwesenheit von Krieg und Gewalt: In den Worten Robert Schumans erinnert er an die „schöpferischen Anstrengungen“, die für ein gutes Zusammenleben notwendig sind. Zugleich zeigt er aber, dass diese Anstrengungen erfolgreich sein können. Er ist deshalb auch ein fröhlicher Anlass, der Grund zur Freude bietet und zum gemeinsamen Feiern einlädt. Nichts spricht dagegen, ihn bei Frühlingswetter mit einem Picknick im Grünen zu begehen.

Es kommt nicht häufig vor, dass ein historisch-politischer Gedenktag zum gesetzlichen Feiertag erhoben wird. Dem Land Berlin bietet sich hier die Möglichkeit, ein besonderes Zeichen zu setzen – und damit vielleicht sogar zum Vorreiter für die ganze Europäische Union zu werden.

Wir rufen den Senat und das Abgeordnetenhaus von Berlin auf: Lasst uns die Gelegenheit nutzen und den Europatag am 9. Mai als Feiertag im Kalender verankern!

Zu den Erstunterzeichnenden gehören:

Sylvia-Yvonne Kaufmann, Mitglied des Europäischen Parlaments, Landesvorsitzende der Europa-Union Berlin
Martina Michels, Mitglied des Europäischen Parlaments
Christian Moos, Generalsekretär der Europa-Union Deutschland
Gesine Schwan, Politikwissenschaftlerin, Präsidentin der Humboldt-Viadrina Governance Platform
Gabriele Bischoff, Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss, Vorsitzende der Arbeitnehmer-Gruppe
Almut Möller, European Council on Foreign Relations, Leiterin des Berliner Büros
Josef Janning, European Council on Foreign Relations, Leiter des Berliner Büros
Nicolai von Ondarza, Stiftung Wissenschaft und Politik, Leiter (a.i.) der Forschungsgruppe Europa
Daniela Schwarzer, Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik, Direktorin
Jana Puglierin, DGAP, Leiterin Alfred von Oppenheim-Zentrum für Europäische Zukunftsfragen
André Schmitz-Schwarzkopf, Schwarzkopf-Stiftung Junges Europa, Vorstandsvorsitzender
Anne Rolvering, Schwarzkopf-Stiftung Junges Europa, Geschäftsführerin
Brigitte Russ-Scherer, Stiftung Zukunft Berlin, Sprecherin der Initiative „Städte für Europa“
Dominic Schwickert, Progressives Zentrum, Geschäftsführer
Sebastian Wormsbächer, Senatsverwaltung für Kultur und Europa Berlin, Referent des Europastaatssekretärs
Marina Mantay, Europabeauftragte des Bezirks Mitte
Martin Kesting, Europabeauftragter des Bezirks Friedrichshain-Kreuzberg
Liz Pender, Verbindungsbüro des Europäischen Parlaments in Deutschland, Referentin
Laila Wold, Verbindungsbüro des Europäischen Parlaments in Deutschland, Referentin
Sonja Longolius, Literaturhaus Berlin, Leiterin
Priya Basil, Schriftstellerin
Robert Menasse, Schriftsteller
Anna Cavazzini, Sprecherin der Bundesarbeitsgemeinschaft Europa, Bündnis 90/Die Grünen
Sibylle Steffan, Sprecherin der Bundesarbeitsgemeinschaft Europa, Bündnis 90/Die Grünen
Anaïs Bordes, Sprecherin der Landesarbeitsgemeinschaft Europa, Bündnis 90/Die Grünen Berlin
Viola Weyer, SPE-Aktivisten Berlin, Koordinatorin
Ulrike Guérot, Politikwissenschaftlerin, Donau-Universität Krems
Wolfgang Renzsch, Politikwissenschaftler
Timm Beichelt, Europawissenschaftler, Europa-Universität Viadrina
Dietrich von Kyaw, Botschafter a.D., Präsidiumsmitglied der Europa-Union Deutschland
Christian Falkowski, Botschafter a.D., Buchautor
Ulla Kalbfleisch-Kottsieper, Ministerialdirigentin a.D.
Linn Selle, Preisträgerin „Preis Frauen Europas“
Gudrun Schmidt-Kärner, Preisträgerin „Preis Frauen Europas“
Alexander Knigge, Pulse of Europe Berlin, Initiator
Silvan Wagenknecht, Pulse of Europe Berlin, Initiator
Manuel Gath, Junge Europäische Föderalisten Deutschland, Bundesvorsitzender
Victoria Hein, Junge Europäische Bewegung Berlin-Brandenburg, Vorsitzende
Daphne Büllesbach, European Alternatives, Geschäftsführerin
Alexander Wragge, Die offene Gesellschaft, Koordinator
Sonja Schiffers, Polis180, Co-Präsidentin
Christian Freudlsperger, Polis180, Co-Präsident
Alexander Schilin, Laute Europäer, Mitgründer
Patrick Mesenbrock, European Horizons Berlin, Co-Präsident
Dominik Schlett, DiEM25, Lokalgruppenkoordinator
Jakob Mohr, DiEM25, Co-Koordinator DSC Berlin
Benjamin Zeeb, Project for Democratic Union, Chief Executive Officer
Vincent-Immanuel Herr, Aktivist und Autor (Herr&Speer, FreeInterrail)
Martin Speer, Aktivist und Autor (Herr&Speer, FreeInterrail)
Johannes Hillje, Autor, Politik- und Kommunikationsberater
Max Steinbeis, Schriftsteller und Journalist (Verfassungsblog)
Jon Worth, Blogger (Jon Worthʼs Euroblog)

Weitere Erstunterzeichnende:

Patrizia Albrecht, The European Moment
Natalie Barth, The European Moment
Christian Beck, Bündnis 90/Die Grünen
Lars Becker, Europa-Union Deutschland, Präsidiumsmitglied
Urszula Bertin, Pulse of Europe Berlin
Mischa J. Blank, Polis180
Andreas Bock, n-ost, Redaktionsleiter euro|topics
Katharina Borngässer Europa-Union Berlin, Mitglied des Landesvorstands
Sören Brandes, Unsere Zeit
Erik Brandes, Unsere Zeit
Walter Brinkmann, Europa-Union Deutschland, Präsidiumsmitglied
Lisa Brüssler, Jugendpresse Hessen
Frank Burgdörfer, Netzwerk Europäische Bewegung Deutschland, Vorstandsmitglied
Hanno Burmester, Das Progressive Zentrum / unlearn
Daniel Bussenius, Fachausschuss Europa der SPD Berlin
Jan Drewitz, Bündnis 90/Die Grünen Pankow, Mitglied des Kreisvorstandes
Bernard Dröge, Schwarzkopf-Stiftung Junges Europa, Projektmanager
Natalie Dupont, Pulse of Europe
Steffen Engling
Hannah Felten, The European Moment
Bernd Fiedler
Maciej Filipkowski, Volt
Willem Flinterman, Pulse of Europe
Sylvie Fodor
Paulina Fröhlich, Kleiner Fünf, Mitgründerin
Peter Funk, Pulse of Europe / Polis180
Tim Gemkow
Alban Genty, Das Progressive Zentrum / Vote&Vous
Alessandro Hammerstaedt, The European Way
Thilo Harth, Team Europe der Europäischen Kommission
Elisa Heuser, Polyspektiv
Marie Hillion
Kalojan Hoffmeister, Junge Europäische Bewegung Berlin-Brandeburg / Volt
Madeleine Hofmann, Autorin
Daniela Hohmann, SPD
Clemens Holtmann, Demokratie in Bewegung
Peter Jelinek, The European Moment
Bastian Kenn, European Democracy Lab, Projektmanager
Dominik Kirchdorfer, European Future Forum, Präsident
Jasmin König, Junge Europäische Föderalisten Deutschland, Vorstandsmitglied
Jule Könneke, Polis180, Vorstandsmitglied
Niklas Kossow, Netzwerk für internationale Aufgaben
Stephan Kreutzer, Volt
Aaron Otto Langguth, Schauspieler (Bazaar Europa Theaterensemble)
Claire Luzia Leifert, DGAP / MitOst
Charlotte Lenthe, Volt
Christiane Lötsch, A Soul for Europe
Ralf Lottes, Ralf Lottes Consulting / Bündnis 90/Die Grünen
Christopher Lucht, Perspektive Europa, Geschäftsführer
Martin Luckert, Junge Europäische Föderalisten Deutschland, Bundessekretär
Isabelle Maras, Centre International de Formation Européenne (CIFE), Senior Fellow
Rosanna Martens, Junge Europäische Föderalisten Deutschland
Daniel Matteo, Volt / Union Europäischer Föderalisten
Stella Meyer, Junge Europäische Föderalisten Deutschland
Julia Michalsky, Gemeinnützige Hertie-Stiftung
Leonie Neumaier, Verbindungsbüro des Europäischen Parlaments in Deutschland
Grzegorz Nocko, Gemeinnützige Hertie-Stiftung, Programmleiter fellows and friends
Christina Nuhr, Advocate Europe / MitOst
Sigrid Ott, Demokratie in Bewegung
Sophie Pornschlegel, Das Progressive Zentrum / Polis180
Gabriel Pritz, Junge Europäische Bewegung Berlin-Brandeburg, Vorstandsmitglied
Verena Riedmiller, CUBE.Your Take On Europe, Gründerin
Sascha Sauerteig, Team Europe der Europäischen Kommission
Marius Schlageter, deutscher Jugenddelegierter für die EU-Jugendkonferenzen
Axel Schlauderer, Junge Europäische Bewegung Berlin-Brandenburg, Vorstandsmitglied
Sophie Schmalenberger
Isabella Schupp, Junge Europäische Föderalisten Deutschland
Gerhard Soyka, Junge Europäische Föderalisten Deutschland, Stellvertretender Bundesvorsitzender
Alexander Spies, Piratenpartei Berlin, Mitglied im Landesvorstand
Oliver St. John, Volt
Malte Steuber, Junge Europäische Föderalisten Deutschland, Stellvertretender Bundesvorsitzender
Daniel Stich, SPD
Claudia Trapp, Demokratie in Bewegung, Pressesprecherin des Landesverbands Berlin
Filipp Trigub
Nini Tsiklauri, European Lab Austria
Vincent Venus, Podcaster (Y Politik)
Paul von Salisch, Polis180, Ko-Programmbereichsleiter europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik
Fabian Voß, Schwarzkopf-Stiftung Junges Europa
Carolin Wahl, Volt
Lisa Westphal, Junge Europäische Bewegung Berlin-Brandenburg
Christian Wilhelm, Fachausschuss Europa der SPD Berlin / SPE-Aktivisten Berlin
Peter Willisch, Alliance Europa
Julian Zuber, Polis180, Mitgründer

Der Aufruf wurde initiiert von Manuel Müller (Der (europäische) Föderalist) und Katja Sinko (The European Moment).

Auf der Homepage von The European Moment haben Sie die Möglichkeit, den Aufruf ebenfalls zu unterzeichnen.

Bild: Alte Wilde Korkmännchen [CC BY-ND 2.0], via Flickr.

Montag, 30. April 2018

Verwässert bis zur Unkenntlichkeit: Warum die Reform des Europawahlrechts (für diesmal) gerne scheitern darf

Von den Parlamentsvorschlägen zur Wahlrechtsreform ist im Rat nicht viel übrig geblieben. Die Abgeordneten sollten diese Farce jetzt beenden.
In diesen Tagen entscheidet sich das Schicksal der europäischen Wahlrechtsreform. Die Änderung des Direktwahlakts, die 2015 vom Europäischen Parlament vorgeschlagen und seitdem von den nationalen Regierungen im Ministerrat verschleppt wurde, muss nun entweder sehr bald beschlossen werden – oder sie wird überhaupt nicht mehr kommen.

Tatsächlich arbeitet die bulgarische Ratspräsidentschaft bereits seit einigen Wochen unter Hochdruck daran, die Wahlrechtsreform doch noch zu verabschieden. Nachdem das Europäische Parlament dem Rat Ende 2017 noch einmal durch eine mündliche Anfrage Druck gemacht hatte, legte der Ausschuss der Ständigen Vertreter (das Gremium der nationalen EU-Botschafter) am vergangenen 12. April einen finalen Kompromissentwurf vor, der im Ministerrat angenommen werden sollte.

Stattdessen kündigten jedoch die belgische und die italienische Regierung ein Veto an: erstere aus inhaltlichen Gründen, letztere weil sie noch die Zustimmung ihres nationalen Parlaments benötigt, was sich aufgrund der unklaren Mehrheitsverhältnisse seit den Wahlen im März als schwierig erweist. Und da der Rat den Beschluss über die Wahlrechtsreform nach Art. 223 AEUV nur einstimmig fassen kann, kam es auf seiner Sitzung am 17. April letztlich doch nur zu einer weiteren Vertagung mit Wiedervorlage „so bald wie möglich“.

Die Reform steht vor dem Scheitern

Allzu viel Zeit bleibt den Ministern allerdings nicht mehr, um diese Hindernisse noch zu umschiffen. Denn die nächste Europawahl wird am 23.-26. Mai 2019 stattfinden, und die EU wird wohl kaum gegen die Wahlrecht-Leitlinien der Venedig-Kommission verstoßen wollen, denen zufolge die „Grundelemente des Wahlrechts und insbesondere des Wahlsystems […] bis ein Jahr vor einer Wahl nicht mehr verändert werden“ sollen. Falls der Ministerrat sich also bei seinem nächsten Treffen am 14. Mai nicht auf einen Kompromiss einigen kann, muss die Reform wohl als gescheitert gelten.

Auf den ersten Blick wäre das natürlich eine große Enttäuschung: Schließlich könnte ein besseres Wahlrecht ein wichtiger institutioneller Hebel sein, um den europäischen Parteien mehr Sichtbarkeit zu verschaffen, die Fragmentierung der Europawahl in 27 nationale Einzelwahlen zu überwinden und einen echten europaweiten Wahlkampf in Gang zu bringen. Doch sieht man sich den Kompromiss, über den die Minister diskutieren, etwas genauer an, so könnte sich ein Scheitern zuletzt sogar als das bessere Ergebnis erweisen. Denn der Entwurf, den das Europäische Parlament 2015 vorlegte, wurde von den nationalen Regierungen inzwischen so sehr verwässert, dass von seinen eigentlichen Inhalten kaum noch etwas übrig ist.

Selbst wenn die Reform doch noch zustande kommt, wird sie für einen wirklich europäischen Europawahlkampf deshalb keinen relevanten Fortschritt bringen. Gleichzeitig ginge mit einem solchen Pseudo-Erfolg die Gefahr einher, dass die Wahlrechtsreform auf absehbare Zeit von der politischen Agenda verschwindet und wirkliche Verbesserungen in Zukunft eher noch schwieriger durchzusetzen sein werden.

Deutschland will die Reform – für die nationale Sperrklausel

Aber der Reihe nach. Für die Befürworter eines europäischeren Europawahlrechts brachte schon die vergangene Wahlperiode 2009-2014 eine herbe Enttäuschung: Nachdem der Verfassungsausschuss des Parlaments einen Vorschlag für eine ambitionierte Wahlrechtsreform mit transnationalen Wahllisten (den sogenannten Duff-Bericht) vorgelegt hatte, scheiterte dieser im März 2012 an der fehlenden Unterstützung vor allem der christdemokratischen EVP-Fraktion im Europäischen Parlament. Alle Hoffnungen auf eine Wahlrechtsreform mussten damit auf die Zeit nach der Europawahl 2014 verschoben werden.

Dennoch herrschte nach der Wahl zunächst leichter Optimismus, wenn auch aus einem etwas paradoxen Anlass: 2011 hatte das deutsche Bundesverfassungsgericht (in einem überaus zweifelhaft begründeten Urteil) die Fünf-Prozent-Sperrklausel im deutschen nationalen Europawahlgesetz gekippt. Diese Entscheidung trug nicht nur zur Zementierung der permanenten Großen Koalition im Europäischen Parlament bei, sondern widersprach auch unmittelbar den Interessen der deutschen Regierungsparteien CDU (EVP) und SPD (SPE). Der einzige Weg, den diese Parteien für eine Wiedereinführung der Sperrklausel fanden, war ein Spiel über die europäische Bande: Wenn der Ministerrat die deutsche nationale Sperrklausel im EU-Direktwahlakt obligatorisch vorschreiben würde, könnte das Bundesverfassungsgericht nicht mehr viel dagegen unternehmen.

2014 stand also fest, dass Deutschland als der mächtigste Akteur im Ministerrat eine europäische Wahlrechtsreform unterstützen würde. Angesichts der erforderlichen Einstimmigkeit war das allein zwar noch nicht genug, aber doch immerhin eine recht gute Ausgangsposition. Entsprechend machte sich das Europäische Parlament schon recht bald nach der Europawahl an die Ausarbeitung eines neuen Reformvorschlags.

Der vorsichtige Parlamentsentwurf von 2015

Allerdings entschieden sich Danuta Hübner (PO/EVP) und Jo Leinen (SPD/SPE), die zuständigen Berichterstatter im Verfassungsausschuss, für eine eher vorsichtige Vorgehensweise. Gesamteuropäische Listen, die im Duff-Bericht noch eine zentrale Forderung gewesen waren, kamen in ihrem Entwurf (Wortlaut) nur noch als vage Zukunftsperspektive vor. Stattdessen setzten sie auf kleinere Reformschritte, um die nationalen Wahlgesetze der Mitgliedstaaten aneinander anzugleichen. Im Einzelnen forderten sie unter anderem:

● eine einheitliche Frist von zwölf Wochen vor der Wahl, bis zu der die nationalen Parteien ihre Wahllisten aufstellen müssen,
● die Gleichstellung von Männern und Frauen auf den nationalen Wahllisten,
● eine Möglichkeit für alle außerhalb der EU lebenden EU-Bürger, in ihrem jeweiligen Herkunftsland an der Wahl teilzunehmen,
● das Anbringen von Namen und Logos der europäischen Parteien auf den Stimmzetteln,
● einen einheitlichen Zeitpunkt für die Schließung der Wahllokale in allen Mitgliedstaaten (nämlich am Wahlsonntag um 21 Uhr).

Außerdem sollte der Direktwahlakt künftig einen expliziten Verweis darauf beinhalten, dass die europäischen Parteien Spitzenkandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten nominieren. Und natürlich war auch die von Deutschland gewünschte Pflicht zu einer nationalen Sperrklausel zwischen drei und fünf Prozent enthalten.

Zu viel europäische Demokratie für die nationalen Regierungen

Auf diesem Blog kritisierte ich diesen Entwurf, den das Europäische Parlament im November 2015 mit den Stimmen von Christdemokraten, Sozialdemokraten und Liberalen annahm, damals als eine verpasste Gelegenheit, da sich die Aussichten auf eine ambitionierte Reform in der Zukunft kaum verbessern würden.

Für die nationalen Regierungen hingegen brachten selbst die recht bescheidenen Pläne der Abgeordneten offenbar schon viel zu viel an europäischer Demokratie. Und so machten sie sich in den folgenden Jahren daran, die Wahlrechtsreform nach und nach abzuschwächen, bis von den ursprünglichen Vorhaben kaum noch etwas zu erkennen war.

Streit um die Spitzenkandidaten

Der erste Angriff des Ministerrats galt dabei der Idee, die europäischen Spitzenkandidaten im Direktwahlakt zu verankern. Unter den nationalen Regierungen hat dieses Verfahren, das bei der Europawahl 2014 erstmals angewandt wurde, nicht allzu viele Freunde, denn es macht die EU zwar demokratischer, schwächt dabei aber die nationalen Regierungschefs im Europäischen Rat. 2016 sprachen sich deshalb alle Mitgliedstaaten bis auf Italien gegen die vom Parlament gewünschte formale Institutionalisierung der Spitzenkandidaten aus. Dieser Aspekt der Wahlrechtsreform war damit vom Tisch.

In der Praxis freilich dürften die Regierungen damit wenig erreichen. Denn um Kandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten zu nominieren, benötigen die europäischen Parteien keine ausdrückliche Ermächtigung im Direktwahlakt. Auch wenn einige nationale Regierungen sich nach wie vor dagegen sträuben, wird es deshalb auch 2019 wieder Spitzenkandidaten geben – nur eben mit etwas mehr institutioneller Unsicherheit, als wenn ihre Nominierung auch durch das europäische Wahlrecht geregelt wäre.

Von den Vorschlägen des Parlaments blieb nicht viel übrig

Doch auch von den anderen Reformmaßnahmen, die das Europäische Parlament 2015 vorgeschlagen hatte, blieb im Ministerrat nicht allzu viel übrig. Im jüngsten Kompromisspapier vom 12. April (Wortlaut) sind sie alle bis zur Unkenntlichkeit verwässert worden:

● Ob es eine verbindliche Frist für die Aufstellung der Wahllisten gibt, soll weiterhin allein den Mitgliedstaaten überlassen sein. Und falls sich ein Mitgliedstaat dazu entscheidet, eine solche Frist einzuführen, muss diese nur „mindestens drei Wochen“ vor der Wahl liegen. Letztlich bleibt der Zeitpunkt der Listenaufstellung also weiterhin jedem Land selbst überlassen.
● Gleiches gilt für die Wahlteilnahme von Bürgern, die außerhalb der EU leben. Nach dem Reformvorschlag „können“ Mitgliedstaaten künftig ihren in Drittstaaten lebenden Bürgern die Wahlteilnahme ermöglichen – oder eben nicht, ganz wie es die „innerstaatlichen Wahlverfahren“ vorsehen.
● Ein ähnliches Schicksal ereilte die Namen und Logos der europäischen Parteien. Dem Kompromisspapier zufolge sollen die Mitgliedstaaten künftig „gestatten können“, dass diese Namen und Logos auf dem Wahlzettel auftauchen. Diese Formulierung ist insofern inhaltsleer, als dies den Mitgliedstaaten ja noch niemals verboten war: Hätten sie die europäischen Parteien auf den Stimmzetteln sichtbar machen wollen, hätten sie das auch in der Vergangenheit schon gekonnt.
● Komplett gestrichen wurde der einheitliche Zeitpunkt für die Schließung der Wahllokale. Auch künftig wird es für die Europawahl nur ein gemeinsames Zeitfenster von vier Tagen (Donnerstag bis Sonntag) geben, innerhalb dessen jeder Mitgliedstaat den Zeitraum für die Wahl vollkommen frei bestimmt.
● Auch von der Gleichstellung von Männern und Frauen ist im Ratspapier keine Rede mehr.

Was bleibt, ist die Sperrklausel

Die einzige Maßnahme, die die Debatten im Ministerrat einigermaßen wohlbehalten überstanden hat, ist die Pflicht zu einer nationalen Sperrklausel. Zwar wurde auch diese eingeschränkt: Statt mindestens 3 Prozent soll sie nur mindestens 2 Prozent betragen; und statt für alle Mitgliedstaaten soll sie nur für Länder mit mindestens 35 Abgeordneten gelten – das heißt nur für Deutschland, Frankreich, Italien, Spanien und Polen (von denen Frankreich, Italien und Polen schon jetzt eine Sperrklausel besitzen).

Dennoch hätte die deutsche Bundesregierung damit ihr wichtigstes Ziel erreicht: Kleinstparteien wie die Piraten, die Freien Wähler, die NPD oder die PARTEI würden bei Europawahlen künftig wohl an einer Zwei-Prozent-Hürde scheitern. Tatsächlich üben die betroffenen Parteien dagegen bereits seit einigen Wochen lauten Protest. Und sollte die Wahlrechtsreform am Ende erfolgreich sein, so wird wohl auch die deutsche Medienöffentlichkeit nur darüber diskutieren, ob nationale Sperrklauseln bei der Europawahl nun wünschenswert sind und ob das Spiel über Bande, mit dem die Bundesregierung das Urteil des Verfassungsgerichts von 2011 umging, demokratisch legitim war oder nicht.

Das Europäische Parlament sollte diese Farce beenden

Doch diese Diskussion lenkt letztlich nur von der viel wichtigeren Frage ab, wie die Europawahlen zu einer wirklichen gesamteuropäischen Richtungsentscheidung werden könnten. Eine substanzielle Wahlrechtsreform könnte dazu einen wichtigen Beitrag leisten – aber nicht jene Farce, über die der Ministerrat in diesen Tagen berät. Die beste Hoffnung liegt deshalb darin, dass die Wahlrechtsreform nach der Europawahl 2019 erneut auf die Tagesordnung kommt. Und das wiederum bedeutet, dass man den Appetit der deutschen Bundesregierung auf eine nationale Sperrklausel möglichst nicht schon jetzt befriedigen sollte.

Nach Art. 223 AEUV müssen der europäischen Wahlrechtsreform alle nationalen Regierungen im Ministerrat zustimmen, aber auch das Europäische Parlament. Die Abgeordneten sollten dieses Vetorecht nutzen und den jetzt im Rat diskutierten Kompromiss vollständig verwerfen. Darin läge ein Signal, dass auch das Parlament nicht alles mit sich machen lässt – und die beste Chance auf einen neuen Anlauf in der kommenden Wahlperiode.

Bild: European Parliament/Pietro Naj-Oleari [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.

Freitag, 20. April 2018

Die deutsch-französische Allianz ist nichts Unvergleichliches

Der deutsch-französische Motor ermöglichte viele wichtige Durchbrüche in der Entwicklung der EU, doch in den letzten Jahren scheint er etwas an Zugkraft verloren zu haben. Kann ein neuer Élysée-Vertrag die Partnerschaft wiederbeleben? In einer Serie von Gastartikeln antworten Vertreterinnen und Vertreter aus Politik und Wissenschaft hier auf die Frage, welche Rolle die deutsch-französische Zusammenarbeit in der EU künftig spielen kann. Heute: Christel Zunneberg. (Zum Anfang der Serie.)

„Für die wichtigsten Ratsangelegenheiten waren in den letzten Jahren nicht ‚Merkozy‘ oder ‚Merkollande‘, sondern ‚MerRutte‘ prägend.“
Die Entwicklung der EU hat eine neue bilaterale Realität geschaffen. Mit der Erweiterung, der Einführung von Mehrheitsentscheiden und differenzierten Integrationsformen (wie Schengen und der Eurogruppe) hat die bi- und trilaterale Koordinierung zwischen Mitgliedstaaten an Bedeutung gewonnen. Bilaterale Beziehungen sind ein integraler Bestandteil eines multilateralen Systems und tragen zu seiner Strukturierung bei, womit sie einen neuen politischen Raum schaffen.

Politikwissenschaftler heben dabei typischerweise die Verbindungen zwischen Schwergewichten, vor allem die deutsch-französische Allianz hervor. Dank ihrer bilateralen Nähe und ihrer europäischen Orientierung gilt eine gemeinsame proeuropäische Agenda dieser beiden großen Akteure als Dreh- und Angelpunkt und ‚Motor‘ der europäischen Zusammenarbeit. Mehr noch: Aufgrund der historischen Verantwortung für den Frieden in Europa gilt sie als existenziell für die EU. Die Partnerschaft zwischen Berlin und Paris erscheint als etwas Unvergleichliches.

Deutsch-französischer und deutsch-niederländischer Bilateralismus

Der wahre Wert der bilateralen deutsch-französischen Beziehungen für die EU-Integration und ihre Zukunftsaussichten unter ‚Mercron‘ können aber nur aus einer Vergleichsperspektive verstanden werden. Ein auf den ersten Blick unangemessen scheinender Vergleich, nämlich mit dem deutsch-niederländischen Duo, kann helfen, den genauen Mehrwert (oder „multilateralen Effekt“) des deutsch-französischen Bilateralismus zu erkennen.

Hierzu habe ich eine Reihe von Interviews mit hochrangigen niederländischen und deutschen Diplomaten (die sowohl in den jeweiligen Hauptstädten als auch in Brüssel für die Europapolitik ihres Landes zuständig sind) über die bilateralen Beziehungen zwischen ihren Ländern im expliziten Vergleich mit dem deutsch-französischen Verhältnis geführt. Diese Interviews zeigen, dass die beiden Duos zwei unterschiedliche Allianz-Archetypen verkörpern. Mit einigen Überlegungen zu ihrer Zukunft zeigt dieser Beitrag die Schwäche des deutsch-französischen Modells auf und wirft ein neues Licht auf seine behauptete Einmaligkeit.

Deutschland und die Niederlande: Freunde mit strategischen Vorzügen

Deutschland und die Niederlande sind gewissermaßen strategische Seelenverwandte. Für Berlin ist Den Haag ein attraktiver Partner – wegen des „hohen Maß an grundsätzlicher politischer Übereinstimmung, was die Grundkoordinaten unserer Europapolitik angeht“ (I), und wegen dreier Gründe, die mit der Größe der Länder zu tun haben (II).

Erstens erklären die Interviewpartner, dass die beiden Länder sich oft auf eine Arbeitsteilung verständigen: Während die Niederlande (die als kleiner Mitgliedstaat keine Verantwortung für die Kompromisssuche haben) eine Position als ‚Flankenspieler‘ einnehmen, sucht Deutschland nach einem Mittelweg mit anderen Regierungen.

Zweitens entspricht – angesichts des allgemeinen Unbehagens gegenüber einer deutschen Führungsrolle und angesichts der deutschen Furcht, als zu dominant wahrgenommen zu werden – die besondere Beziehung mit diesem kleinen Mitgliedstaat der europäischen Idee von gleichberechtigter Zusammenarbeit. In der Praxis „schlagen die Niederlande regelmäßig deutsche Initiativen vor, die für andere einfacher zu verdauen sind, wenn sie von einem kleineren Mitgliedstaat kommen“.

Und drittens sind die Niederlande als gleichgesinnter Partner für Deutschland auch deshalb attraktiv, weil sie gut mit anderen kleinen wohlhabenden Mitgliedstaaten vernetzt sind. Deutsche Interviewpartner erklären, dass das niederländische Netzwerk hilfreich ist, um ein deutsch-niederländisches Bündnis zu einer breiteren Koalition auszuweiten. „Wir bilden gewisse Allianzen […] und versuchen, andere noch dazuzugewinnen. Da ist Holland-Deutschland oft der Kern, von wo aus man dann arbeitet.“ Die Niederlande und Deutschland sind in diesem Sinne Freunde mit gewissen strategischen Vorzügen, die für Ratsentscheidungen eine gleichgesinnte Ad-hoc-Koalition zusammenstellen können – im besten Fall eine siegreiche Mehrheit oder eine Sperrminorität.

Deutschland und Frankreich: Partner in einer Zweckehe

Die politische Ausrichtung (I) und die Größe (II) sind auch der Schlüssel, um den grundsätzlich unterschiedlichen ‚multilateralen Effekt‘ des deutsch-französischen Bilateralismus zu erklären. Die deutsch-französische Allianz ist eine ‚Zweckehe‘. Wenn diese beiden Schwergewichte die Distanz zwischen einander überwinden können, schmieden sie einen europäischen Kompromiss, der für alle vorbildlich und annehmbar ist. Wie deutsche Interviewpartner erklären: „Weil viele Länder sich an den Franzosen orientieren, hat man die überwiegende Mehrheit der anderen Partner an Bord.“

Allerdings regt die deutsch-niederländische Allianz asymmetrischer Partner die europäische Zusammenarbeit wegen der Größe der beiden Länder an, die deutsch-französische hingegen trotz ihrer Größe – das heißt, trotz der Kritik kleinerer Mitgliedstaaten, dass die ‚Großen Sechs‘ (Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien, Spanien und Polen) formale EU-Treffen vorher unter sich ausmachen, ein Direktorium bilden und die Prinzipien gleichberechtigter europäischer Zusammenarbeit verletzen.

Allianzen in der Praxis

Die deutsch-französische Allianz stellt also einen besonderen Archetyp dar, dessen besondere Praxis im Folgenden durch weitere Vergleiche mit der deutsch-niederländischen Partnerschaft beschrieben werden soll. Eine Schlüsselbeobachtung der Interviewserie ist, dass das Profil der deutsch-französischen und der deutsch-niederländischen Partnerschaft – das Ausmaß an Kooperation und Institutionalisierung – sich erstens in Bezug auf die Politikbereiche und zweitens in Bezug auf die Ebene der Zusammenarbeit unterscheiden.

So bestätigen die Interviewpartner, dass die Niederlande und Deutschland „politisch sehr wesensnah“ sind, vor allem was die Vertiefung der Währungsunion, den EU-Haushalt und die Migrationspolitik betrifft. In institutionellen Fragen gehen die Ansichten hingegen öfter auseinander. Das deutsch-niederländische Bündnis fördert deshalb die wirtschaftliche (weniger politische) Integration. Auf der anderen Seite arbeitet die deutsch-französische Allianz traditionellerweise an der Förderung der politischen Integration, während die ökonomischen Unterschiede zwischen den Ländern oft zu unvereinbaren Positionen führen.

Während die Mitgliedstaaten logischerweise auf allen Akteursebenen dieselben Positionen vertreten, ist der Einfluss der bilateralen Zusammenarbeit gleichgesinnter Partner unmittelbar mit der Entscheidungsebene verbunden. Er sieht deshalb auf der Arbeitsebene anders aus als in und um den Europäischen Rat.

Keine Allianzen auf der Arbeitsebene

In Beratungen des Ausschusses der Ständigen Vertreter – dem Gremium der nationalen EU-Botschafter, kurz Coreper genannt – nehmen Deutschland und die Niederlande oft gemeinsame Positionen ein, unterstützen einander und organisieren gemeinsam Sperrminoritäten. „Wenn man es mal zählen würde, vielleicht noch mal einen Tick häufiger als mit den Franzosen“, bestätigen Interviewpartner der niederländischen und der deutschen Ständigen Vertretung bei der EU.

Dennoch gibt es keine festen Allianzen im Coreper, weder eine deutsch-niederländische noch eine deutsch-französische: Die Koalitionsbildung ist flexibel und nur vom Thema abhängig. Interviewpartner erklären diese Fluidität der Coreper-Entscheidungen mit zwei Gründen. Erstens die Art der Dossiers: Eine gemeinsame Führungsrolle in Fragen über die Finalität der EU bedeutet nicht notwendigerweise auch eine Zusammenarbeit in technischen Fragen.

Und zweitens die Funktionsweise der Brüsseler Arbeitsebene: Aufgrund des Zeitdrucks geht die bilaterale Kooperation unter zwischen der zwingenden zügigen Beratung mit den nationalen Parlamenten über Kommissionsvorschläge und der folgenden multilateralen Koordinierung in den vorbereitenden Gremien des Coreper. Angesichts der beschränkten Zeit und (bei den kleineren Mitgliedstaaten) Arbeitskapazitäten bleibt kein Raum für parallele bilaterale Verhandlungen über einzelne Maßnahmenvorschläge oder Rechtsaktentwürfe

Hindernisse der bilateralen Zusammenarbeit mit Deutschland

Niederländische Interviewpartner verweisen darüber hinaus auf zwei landesspezifische Faktoren, die die bilaterale Zusammenarbeit mit Deutschland im Coreper behindern. Einer davon ist ideologischer, der andere verfassungsrechtlicher Art: Erstens ist Deutschland aufgrund seiner konsensorientierten Mentalität, die aus der historischen Verantwortung für den europäischen Integrationsprozess resultiert, zögerlich gegenüber Initiativen mit einzelnen Mitgliedstaaten und wendet sich stattdessen lieber an die Kommission.

Zweitens ist auch der deutsche Föderalismus ein strukturelles Hindernis, das eine bilaterale Koordinierung bis zu einer weiter vorgerückten Phase der Verhandlungen erschwert. Art. 23 Grundgesetz verpflichtet die deutsche Bundesregierung, einen Großteil der EU-Angelegenheiten eng mit den sechzehn Bundesländern abzustimmen. Ihre Position im Coreper bleibt deshalb stets vorläufig und sie ist gezwungen, sich zu enthalten (das berüchtigte ‚deutsche Votum‘), bis sie endlich einen festen Standpunkt erreicht hat. Das deutsche Föderalsystem macht Deutschland auf der Arbeitsebene zu einem handlungsunfähigen und unflexiblen Partner – sowohl für die Niederlande als auch für Frankreich.

Kooperation auf Arbeitsebene: nur unter Gleichgesinnten

Statt einer deutsch-niederländischen oder deutsch-französischen Allianz gibt es deshalb verschiedene Antriebs- und Steuerkräfte, die die Ad-hoc-Koalitionsbildung auf Arbeitsebene beeinflussen: die Europäische Kommission, die Vorschläge initiiert, das Ratssekretariat und die Ratspräsidentschaft. Untersuchungen von Politikvorschlägen bestätigt, dass in einer bunten Stichprobe von Alltagsdossiers keine deutsch-französische Allianz zu erkennen ist. Dass Deutschland und Frankreich oft gemeinsam ‚an Bord‘ sind, liegt eher an den Bemühungen der Ratspräsidentschaft als an einer bilateralen Koordination zwischen ihnen.

Dennoch gibt es auf Verwaltungsebene eine bilaterale Kooperation – jedoch nur unter gleichgesinnten Ländern. Unabhängig von den konkreten Themen im Coreper finden interministerielle Beratungen über bestimmte Ziele statt. So nehmen Deutschland und die Niederlande an verschiedenen regelmäßigen Dialogformaten zwischen gleichgesinnten Ländern teil, beispielsweise zur Handels-, Landwirtschafts- oder Entwicklungspolitik. Die Interviewpartner unterstreichen die Bedeutung dieser zielspezifischen Beratungen: Da es keine informelle Verhandlungsebene für den Umgang mit einzelnen Coreper-Dossiers gibt, ist die Koordination unter ‚natürlichen Verbündeten‘ wertvoll, um eine breitere Übereinstimmungsbasis zu erzielen.

Frankreich und Deutschland, die keine politischen Seelenverwandten sind, besitzen hingegen keine solchen institutionalisierten Kontakte auf der Arbeitsebene. Vielmehr organisiert sich Frankreich selbst mit seinen eigenen gleichgesinnten Mitgliedstaaten.

Allianzen auf der hohen Ebene

Ein anderes Bild entsteht, wenn man die Ebene der Minister und der Staats- und Regierungschefs betrachtet, wo beide Duos versuchen, den allgemeinen politischen Kurs der EU zu beeinflussen. Nach den Interviewpartnern fördern der deutsch-niederländische und der deutsch-französische Bilateralismus die europäische Zusammenarbeit und Integration eher hier als auf Arbeitsebene. Dies liegt an der anderen Art der Dossiers (die Themen sind hier eher richtungsweisender als technischer Natur), an der reibungsloseren Positionierung Deutschlands (Entscheidungen der Bundeskanzlerin werden vom Bundeskanzleramt vorbereitet und unterliegen nicht einer schwerfälligen Bürokratie) und an der Infrastruktur des Rates.

Typischerweise finden im Vorfeld und am Rande der Ratstreffen parallele Gespräche zur Strategie-Koordinierung statt, in denen es sehr oft zu hochrangigen Kontakten sowohl zwischen Berlin und Den Haag als auch zwischen Berlin und Paris kommt. Im Vergleich verlaufen die hochrangigen Kontakte zwischen Bundeskanzlerin Merkel und Ministerpräsident Rutte und ihren jeweiligen Sherpas (den persönlichen Vertretern der Regierungschefs bei EU-Beratungen) jedoch außergewöhnlich familiär. Die bilaterale Nähe zwischen Deutschland und den Niederlanden macht eine Institutionalisierung der hochrangigen Koordinierung, abgesehen von Treffen zwischen dem europapolitischen Berater der Bundeskanzlerin und den Benelux-Botschaftern, weitgehend unnötig.

Demgegenüber ist die Zweckehe zwischen dem Elysée-Palast und dem Bundeskanzleramt formalisierter und institutionalisierter – eine Umgangsweise, auf die die Franzosen großen Wert legen.

MerRutte‘, nicht ‚Merkollande‘ prägten die letzten Jahre

Blickt man auf das letzte Jahrzehnt zurück, so zeigt sich, dass der deutsch-französische ‚konsensbildende‘ Allianzen-Archetyp weniger robust ist als das deutsch-niederländische ‚koalitionsbildende‘ Modell, das – ausgehend von Gleichgesinntheit – institutionalisierte Kontakte auf Arbeitsebene und sehr familiäre Kontakte auf hochrangiger Ebene ermöglicht. Die Interviewpartner betonten, dass in den letzten Jahren ‚MerRutte‘, nicht ‚Merkozy‘ oder ‚Merkollande‘ für die wichtigsten Angelegenheiten auf der Ratsagenda prägend waren.

Seit der Finanz- und Eurokrise (2008) bildete die Allianz mit Den Haag in Wirtschafts- und Währungsangelegenheiten ein Gegengewicht zu jener mit Paris und übertraf diese sogar an Bedeutung. Im Umgang mit der griechischen Schuldenkrise (2010) stellte sich das deutsch-niederländische Duo gegen die Kommission und forderten die Beteiligung des IWF. Der EU-Türkei-Deal (März 2016) war eine deutsch-niederländische Initiative, die die Migrationskrise lösen sollte. Die Allianz stellt ein Musterbeispiel für eine gemeinsame Führungsrolle dar: Die Art, in der Bundeskanzlerin Merkel und Ministerpräsident Rutte im Europäischen Rat die Führung übernahmen, war „das, was man von der deutsch-französischen Zusammenarbeit erwarten würde“.

Auch wenn dieses enge Bündnis nicht zuletzt den schlechten Beziehungen zwischen Berlin und Paris unter Präsident Hollande geschuldet war, birgt der deutsch-niederländische Bilateralismus ein dauerhaftes Führungspotenzial. Die deutsch-französische Maschine hingegen muss erst eingeschaltet werden, da sie sonst nicht läuft – mit keinem vergleichbaren Sicherheitsnetz auf der Arbeitsebene. Dies erklärt auch die berechtigte Aufregung über die Zukunft von ‚Mercron‘: Mit dem deutsch-französischen Modell lässt sich aus der Performance der Vergangenheit (glücklicherweise) keine Voraussage für die Zukunft treffen.

Die deutsch-französische Allianz – nicht jenseits des Vergleichs

Das Verständnis der deutsch-französischen Allianz als ein spezifischer Archetyp wirft neues Licht auf ihre behauptete Unvergleichbarkeit. Es eröffnen sich zwei Vergleichsebenen: Zum einen könnten andere ‚Zweckehen‘, zugegebenermaßen in geringerem Ausmaß, einen ähnlichen ‚multilateralen Effekt‘ der Konsensbildung auslösen, wenn es ihnen gelingt, ihre Differenzen zu überwinden. Berlin/Paris mag einzigartig in Bezug auf den Umfang ihres Einflusses sein, aber nicht in Bezug auf die zugrundeliegende Logik.

Zum anderen unterscheidet sich der ‚multilaterale Effekt‘ der deutsch-französischen Partnerschaft von jenem des deutsch-niederländischen Archetyps. Letzterer besitzt einen ganz andersartigen Wert für die Vertiefung der EU-Integration, indem er Koalitionen zwischen gleichgesinnten Staaten ermöglicht.

Der scheinbar unangemessene Vergleich mit dem deutsch-niederländischen Duo bringt also gute und schlechte Neuigkeiten. Die schlechte: Der deutsch-französische Allianzen-Archetyp ist von Natur aus fragil. Die gute: Die Zukunft der EU hängt nicht allein von dem konsensbildenden Archetyp ab – wie das deutsch-niederländische koalitionsbildende Modell gezeigt hat, als es die EU durch ihre schwersten Krisen der Gegenwart führte.

Christel Zunneberg ist External Policy Fellow im Projekt Rethink: Europe des European Council on Foreign Relations (Berlin).


Übersetzung aus dem Englischen: Manuel Müller.
Bilder: By Minister-president Rutte [CC BY 2.0], via Flickr; Christel Zunneberg (alle Rechte vorbehalten).

The Franco-German axis – not beyond compare

The Franco-German engine has allowed for many important breakthroughs in the development of the EU, but in recent years it seems to have lost some of its traction. Can a new Elysée Treaty revive the partnership? In a series of guest articles, representatives from politics and science respond to the question of what role German-French cooperation can play in the future of the EU. Today: Christel Zunneberg. (To the start of the series.)

“‘MerRutte’, rather than ‘Merkozy’ or ‘Merkollande’ left their mark on affairs at the top of the Council’s agenda in recent years.”
The evolution of the EU created a ‘new bilateral reality’. With enlargement, qualified majority voting and divers forms of integration (such as Schengen and the Eurogroup), bi- and trilateral coordination have gained in importance. Bilateral relationships that are an integral part of and contribute to the structuring of a multilateral system are implicitly acknowledged to create political space.

EU scholars typically eulogize nexuses between heavyweights, most notably the Franco-German axis. It is due to their bilateral proximity on the one hand and their European orientation on the other that a joint pro-European agenda of these major actors is considered the linchpin of and ‘motor’ for European cooperation. Even more, with an historical responsibility for peace in Europe, it is considered being of existential importance to the EU. The partnership between Berlin and Paris is portrayed as beyond compare.

Comparing Franco-German and Dutch-German bilateralism

However, the true value of the Franco-German bilateral relationship for EU integration, and what is at stake with its future under “Mercron” can only be estimated in comparative perspective. What at first sight might seem an awkward comparison, namely with the Dutch-German duo, will prove most helpful in determining what exactly is the added value (or ‘multilateral effect’) of Franco-German bilateralism.

A series of interviews with senior Dutch and German diplomats (handling EU affairs both in the capitals and in Brussels) about their countries’ bilateral relationship in explicit comparison with the Franco-German one, clarifies that both duos represent two distinct axes-archetypes. Speculating about its future, this commentary explains for the fragility of the Franco-German model and puts the claim of the uniqueness in a new perspective.

Germany and the Netherlands: friends with strategic benefits

Germany and the Netherlands are strategic soulmates, if you will. For Berlin, The Hague is an attractive partner (I) for the “hohes Maß an grundsätzlicher politischer Übereinstimmung, was die Grundkoordinaten unserer Europapolitik angeht”, and (II) for three strategic size-related reasons.

Firstly, interviewees explain that the Netherlands adopting a clear position as “flank player” (as a small member state it does not bear responsibility for finding the compromise) and Germany trying to find middle ground oftentimes is an agreed division of labour. Secondly, in the face of general uneasiness about Germany taking the lead and German anxiety to be perceived as imposing its will, Berlin’s exceptional relationship with this smaller member state does justice to the European idea of cooperating on an equal footing. In praxis, “the Netherlands regularly puts forward German initiatives, which are easier to digest if proposed by a smaller member state”.

Thirdly, the Netherlands’ network capital amongst other smaller affluent member states renders Germany’s like-minded partner even more attractive. German interviewees contend that Dutch network centrality is instrumental in enlarging a Dutch-German alliance that often forms the coalition core. “Wir bilden gewisse Allianzen (…) und versuchen, andere noch dazuzugewinnen. Da ist Holland-Deutschland oft der Kern, von wo aus man dann arbeitet.” The Netherlands and Germany are, for that matter, friends with strategic benefits, rallying an ad-hoc like-minded coalition – ideally a winning majority or a blocking minority.

Germany and France: a marriage of convenience

Political orientation (I) and size (II) are also key to explaining the fundamentally different ‘multilateral effect’ of Franco-German bilateralism. The Franco-German axis is a ‘marriage of convenience’. When these two heavyweights bridge the distance between them, they forge a European compromise that is exemplary to and agreeable for all. German interviewees explain that “weil viele Länder sich an den Franzosen orientieren, hat man die überwiegende Mehrheit der anderen Partner an Bord.”

It should be noted that whilst the Dutch-German axis of asymmetric partners stimulates European cooperation because of its size, the Franco-German one does so despite of it – that is despite accusations by smaller member states that ‘the Big Six’ pre-cook formal EU meetings, form a directory and violate the principles of European cooperation.

Axes in praxis

Having established – through juxtaposing – the Franco-German axis as one archetype, further recurring comparisons with the basic profile and impact of Dutch-German bilateralism will help to comprehend the distinct praxis of the Franco-German axis. A key observation from the interview series is that the profile of Franco-German and Dutch-German bilateralism – the degree of cooperation and institutionalisation – differs depending firstly on the policy area and secondly on the level of EU cooperation.

The interviewees confirm that the Netherlands and Germany are “politisch sehr wesensnah”, particularly as regards deepening the Economic and Monetary Union, the European budget and migration. Differing about institutional questions, Dutch-German bilateralism stimulates economic (rather than political) integration. On the other hand, the Franco-German axis traditionally works so as to stimulate European political integration, noting that their economic dissimilarities are oftentimes irreconcilable.

Whilst member states logically represent the same positions at all actor levels, the impact of bilateralism in fields of like-mindedness is inextricably linked to the process direction of decision-making: bottom-up (at the working level) or top-down (in and around the European Council). This assessment holds true both for Franco-German and for Dutch-German bilateralism.

No axes at play at the working level

In “Coreper” consultations – the Committee of Permanent Representatives, made up of each country’s (deputy) head of mission in Brussels – Germany and the Netherlands frequently take common positions, provide mutual support and co-organize blocking minorities. “Wenn man es mal zählen würde, vielleicht noch mal ein Tick häufiger als mit den Franzosen,” interviewees from the Dutch and the German Permanent Representation to the EU contemplate.

Nevertheless, there are no axes at play in Coreper, neither a Dutch-German, nor a Franco-German: coalitions are issue-dependent and solid alignment patterns absent. Interviewees provide two reasons for the fluidity in Coreper decision-making: the nature of the dossiers and Brussels’ working-level machinery for dealing with them. Firstly, joint leadership on questions about the Finalité of EU does not necessarily translate into cooperation on technical matters. Secondly, under time pressure the bilateral level is caught between compulsory expeditious consultation with national parliaments about Commission proposals and subsequent multilateral coordination within the Committee of Permanent Representatives’ preparatory bodies. There is no parallel negotiation trajectory to discuss single policy proposals and drafts for acts due to time and (in small-scale administrations) capacity constraints.

What obstructs bilateral cooperation with Germany in Coreper

Dutch interviewees point at two country-specific factors that obstruct bilateral cooperation with Germany in Coreper, one ideological and one constitutional. For one thing, its consensual mind-set, which originates in its historical responsibility for and stake in European integration, renders Germany hesitant to undertake initiatives with individual member states; it rather approaches the Commission.

For another, Germany’s federal system constitutes a structural obstacle in coordinating with the country up to an advanced phase of the negotiation process. Article 23 of the German constitution requires the Federal Government to coordinate the vast bulk of EU affairs closely with the sixteen bundesländer. Its position in Coreper consequently remains provisional, forcing it to abstain (the notorious ‘German vote’), until it ultimately reaches a fixed standpoint. The federal system renders Germany an incapable and inflexible partner at the working level – both for the Netherlands and for France.

Task-specific consultations unite German and Dutch bureaucracies

Rather than a Dutch-German or Franco-German axis, there are multiple driving and steering forces that affect ad-hoc coalition building at the working level: the European Commission that initiates proposals, the Council secretariat and the Presidency. Policy evaluators confirm that a cross section of mundane dossiers does not display a Franco-German axis. Germany and France are oftentimes ‘on board’ due to the Presidency’s efforts, rather than as a result of bilateral coordination between them.

Bilateral cooperation does exist at the bureaucratic level, yet only between like-minded countries. Decoupled from concrete issues in Coreper, inter-ministerial task-specific consultations typically do prevail. Germany and the Netherlands jointly partake in various continuous dialogues between like-minded countries, e.g. on trade, agrarian and development policy. The interviewees stress the importance of these task-specific consultations: in the absence of an informal trajectory activated to deal with Coreper issues, coordination amongst ‘natural allies’ is valuable in creating a wider support base a propos. Not being soulmates, France and Germany lack such institutionalised working-level contacts. Indeed, France organizes itself with its own like-minded EU member states.

Axes at play in high-level contacts

A different picture emerges at the ministerial and head-of-government/state level, where both duos seek to steer the EU’s general political course and priorities. Interviewees explain that Dutch-German and Franco-German bilateralism stimulate European cooperation and integration top-down rather than bottom-up. This is accounted for by the different nature of the dossiers (the matters under discussion are directional more than technical), by smooth high-level decision-making in Germany (if in the portfolio of the Bundeskanzlerin, matters are prepared by the Bundeskanzleramt and do not pass through the cumbersome bureaucracy), and by the infrastructure of Council meetings.

There typically is a parallel trajectory to coordinate grand strategies prior to and in the margins of Council meetings – where high-level contacts both between Berlin and The Hague and between Berlin and Paris are very frequent. In comparison, however, the high-level contact between Bundeskanzlerin Merkel and Minister-President Rutte and their Sherpas (the personal representative of the head of state or government) is extraordinarily familiar. Whereas the Dutch-German bilateral proximity renders it redundant to institutionalize high-level coordination (meetings between the Bundeskanzlerin’s EU advisor and the Benelux ambassadors being atypical in that regard), the marriage of convenience between the Elysée and the Bundeskanzleramt is more formalized and institutionalized – a way of doing to which the French attach great value.

‘MerRutte’ rather than ‘Merkollande’ left their mark in recent years

A record of the last decade proves that the Franco-German ‘consensus-building’ axis-archetype is less robust than the Dutch-German ‘coalition-building’ model, which – based on like-mindedness – allows for institutionalized working-level contact and extraordinarily familiar high-level contact. Interviewees point out how ‘MerRutte’, rather than ‘Merkozy’/‘Merkollande’ left their mark on affairs that were at the top of the Council’s agenda in recent years.

Since the Financial and Eurocrisis (2008) the alliance with The Hague counter- and outweighed the one with Paris in economic and monetary matters. In the handling of the Greek government-debt crisis (2010), the Dutch-German duo counterbalanced the Commission, advocating the IMF’s involvement. The EU-Turkey deal (March 2016) was a Dutch-German initiative concluded to mend the migration crisis. It constitutes an example of joint leadership par-excellence: the manner in which Bundeskanzlerin Merkel and minister-president Rutte took the lead in the European Council was “what you would expect from the Franco-German cooperation.”

Even if conditional (namely upon the strained relationship between Berlin and Paris under President Hollande), Dutch-German bilateralism bears continual leadership potential. The Franco-German engine, in contrast, needs to be switched on or is indeed switched off, with no comparable safety net on the working level. Hence the justified agitation about the future of ‘Mercron’: With the Franco-German model, past performance (luckily) is no guarantee for the future.

The Franco-German axis – not beyond compare

To understand the Franco-German axis as one archetype is to shed new light on the claim that it is beyond compare. It opens up two avenues for comparison. For one thing, other ‘marriages of convenience’ might, admittedly to a lesser but certain extent, sort the same ‘multilateral effect’ of consensus-building if they manage to sort out their differences. Berlin-Paris might be unique in the dimensions of its impact, but not in the logic behind it. For another, it is incomparable in its ‘multilateral effect’ with the Dutch-German archetype, which is of a distinct value for deepening EU integration building coalitions between like-minded member states.

This commentary’s seemingly awkward comparison with the Dutch-German duo thus brings good and bad news. The bad: the Franco-German axis-archetype is inherently fragile. The good: the future of the EU does not depend on the consensus-building archetype – as the Dutch-German coalition-building model has proven to steer the EU through its severest contemporary crises.

Christel Zunneberg is External Policy Fellow in the Rethink: Europe team of the European Council on Foreign Relations (Berlin).


Images: By Minister-president Rutte [CC BY 2.0], via Flickr; Christel Zunneberg (all rights reserved).