Dienstag, 13. April 2021

Verkleinerung der Europäischen Kommission: hilfreich, aber nicht notwendig

Die europäische Demokratie hat Reformbedarf, und an Ideen dafür mangelt es nicht. In loser Folge nimmt diese Serie institutionelle Reformvorschläge in den Blick. Was sollen sie erreichen, wie könnten sie umgesetzt werden – und sind sie wirklich die Mühe wert? Teil 3: eine Verkleinerung der Europäischen Kommission. (Zum Anfang der Serie.)
Wenn alle 27 Mitglieder da sind, kann es auf den Kommissionsbänken zuweilen recht eng werden.

Die Europäische Kommission besteht bekanntlich aus einer Präsidentin und 26 weiteren Mitgliedern – einem je Mitgliedstaat. Verglichen mit den Minister:innen einer nationalen Regierung sind das ziemlich viele. Ein paar Beispiele: Die deutsche und italienische Regierung haben je 15, die französische 16 Minister:innen (jeweils plus Regierungschef:in). In kleineren Länder sind die Kabinette oft noch schlanker, und selbst Spanien, das sich am oberen Rand der EU-Staaten befindet, kommt mit 22 Minister:innen aus.

Sollte also auch die Kommission auf eine besser überschaubare Zahl an Mitgliedern verkleinert werden? Besonders im deutschsprachigen Raum, aber nicht nur dort, erfreut sich dieser Vorschlag einer breiten parteienübergreifenden Zustimmung. Zu den Politiker:innen, die sich in den letzten Jahren dafür aussprachen, zählen unter anderem Angela Merkel (CDU/EVP), Sebastian Kurz (ÖVP/EVP), Jean-Claude Juncker (CSV/EVP), Manfred Weber (CDU/EVP), Martin Schulz (SPD/SPE), Christian Lindner (FDP/ALDE) und Jörg Meuthen (AfD/ID).

Eine Verkleinerung ist schon im EU-Vertrag angelegt

Mehr noch: Auch im EU-Vertrag ist die Verringerung der Kommissarszahl eigentlich schon längst angelegt. Laut Art. 17 (5) EUV besteht die Kommission ab 2014 „aus einer Anzahl von Mitgliedern, die zwei Dritteln der Zahl der Mitgliedstaaten entspricht“ – das wären derzeit also 18 Kommissar:innen, die „in einem System der strikt gleichberechtigten Rotation zwischen den Mitgliedstaaten“ ausgewählt werden sollen.

Allerdings folgt in besagtem Artikel auch gleich der Nachsatz: „… sofern der Europäische Rat nicht einstimmig eine Änderung dieser Anzahl beschließt“. Tatsächlich beschloss der Europäische Rat im Mai 2013, vorerst bei der alten Regelung zu bleiben, nach der jedes Land ein Kommissionsmitglied stellt. 2019 wurde diese Aussetzung der Kommissionsverkleinerung noch einmal für die aktuelle Wahlperiode bestätigt. Doch die im Vertrag beschriebene Regelung steht weiterhin im Raum und wird vor der Europawahl 2024 wird das Thema voraussichtlich wieder auf der Tagesordnung stehen.

In der Hohen Behörde gab es noch keine Länderquoten

Historisch wurde die Zahl der Kommissionsmitglieder seit Gründung der EU mehrfach angepasst. Die 1952 gegründete Hohe Behörde der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl – die erste Vorläuferin der heutigen Kommission – umfasste (nach Art. 10 EGKS-Vertrag) neun Mitglieder, von denen acht von den nationalen Regierungen gemeinsam ernannt und das neunte von den übrigen acht kooptiert wurde. Kein Mitgliedstaat durfte mehr als zwei Mitglieder stellen; feste Länderquoten gab es jedoch nicht. Tatsächlich stammten in der ersten Hohen Behörde zwei Mitglieder aus dem kleinen Belgien, nur eines aus dem größeren Italien.

Für die 1958 eingerichtete Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft wurde der Aufbau der Hohen Behörde weitgehend übernommen, aber die Kooptationsregelung abgeschafft. Nach Art. 158 EWG-Vertrag wurden die neun Kommissionsmitgliedern nun allein von den nationalen Regierungen „im gegenseitigen Einvernehmen“ ernannt. Der Fusionsvertrag von 1967 hielt erstmals formal fest, dass der Kommission mindestens ein Staatsangehörige:r jedes Mitgliedstaats angehörte. Feste Länderquoten gab es weiterhin nicht. In der Praxis stellten nun jedoch die drei größeren Mitgliedstaaten (Deutschland, Frankreich, Italien) immer je zwei Kommissionsmitglieder, die drei kleineren (Niederlande, Belgien, Luxemburg) je eines.

EU-Erweiterungen ließen die Kommission wachsen

Durch die EU-Erweiterungen 1973, 1981, 1986 und 1995 wurde die Kommission dann schrittweise vergrößert, sodass das Vereinigte Königreich und Spanien ebenfalls zwei, alle anderen neu beigetretenen Länder ein Mitglied stellen konnten. Ab 1995 gab es deshalb bereits 20 Kommissar:innen, nach der Osterweiterung im Mai 2004 stieg die Zahl kurzzeitig sogar auf 30 an.

Um dieser Expansion entgegenzuwirken, legte der Osterweiterungsvertrag jedoch fest, dass die im Herbst 2004 ernannte Kommission nur noch „aus einem Staatsangehörigen eines jeden Mitgliedstaats“ bestehen sollte. De facto verzichteten die fünf größten Mitgliedstaaten also auf ihre zweite Kommissar:in, sodass die Kommission nun 25 Mitglieder umfasste. Damit kam es nicht nur zur ersten Verkleinerung der Kommission, sondern auch erstmals zu einer strikten formalen Quote („eine Kommissar:in pro Land“).

Das irische Lissabon-Referendum

Neue EU-Erweiterungen ließen die Kommission allerdings schnell wieder anwachsen. Ab 2007 umfasste sie 27, ab 2013 28 Mitglieder. Der 2007 verabschiedete Reformvertrag von Lissabon sah deshalb die oben erwähnte neue Verkleinerung vor, nach der nur noch zwei Drittel der EU-Länder ein Kommissionsmitglied stellen sollen.

Diese Regelung stieß jedoch auch auf Kritik in einigen kleineren Mitgliedstaaten, die fürchteten, ohne ein „eigenes“ Kommissionsmitglied an Einfluss in der EU zu verlieren. Zum Diskussionsthema wurde dies insbesondere in Irland, wo in einem Referendum 2008 eine Mehrheit der Bevölkerung die Ratifikation des Vertrags ablehnte. Um Entgegenkommen gegenüber den Skeptiker:innen zu signalisieren, versprach der Europäische Rat deshalb im Dezember 2008, fürs Erste von der Verkleinerung der Kommission abzusehen. Nach einem zweiten, diesmal erfolgreichen irischen Referendum 2009 erfüllte der Europäische Rat dieses Versprechen 2013 mit dem oben erwähnten Beschluss.

Effizienz- und Sichtbarkeitsprobleme

Dennoch setzte sich die Diskussion um eine Kommissionsverkleinerung auch in den folgenden Jahren weiter fort. Tatsächlich scheinen die Probleme einer Kommission mit (aufgrund des britischen Austritts derzeit wieder) 27 Mitgliedern auf der Hand zu liegen.

Dies beginnt schon mit der Ressortaufteilung: Ähnlich wie die Minister:innen in einer nationalen Regierung sind auch die Kommissionsmitglieder jeweils für ein bestimmtes Politikfeld zuständig. Doch je mehr die Kommission wuchs, desto kleinteiliger wurden diese Bereiche. So gab es von 2007 bis 2009 einen eigenen Kommissar für Mehrsprachigkeit, von 2009 bis 2014 eine Kommissarin für Klimaschutz, deren Aufgabenbereich sowohl von der Umwelt- als auch der Verkehrs- und der Energiepolitik getrennt war. In der aktuellen Kommission sind für die Ressorts „Wirtschaft“, „Binnenmarkt“, „Finanzdienstleistungen“, „Handel“, „Beschäftigung“ sowie „Kohäsion und Reformen“ jeweils unterschiedliche Mitglieder verantwortlich. Es ist offensichtlich, dass es da zu inhaltlichen Überschneidungen kommen muss.

Die Zersplitterung der Ressorts ist zudem nicht nur ein Problem für die Effizienz, sondern auch für die Außendarstellung der Kommission. Alle oder wenigstens die meisten Minister:innen der eigenen nationalen Regierung nennen zu können, ist für politisch interessierte Menschen nicht unüblich. Die Namen aller aktuellen Kommissionsmitglieder kennen hingegen selbst Berufseuropäer:innen oft nicht auswendig. Das macht es für eine breite Öffentlichkeit nicht nur schwierig, politische Verantwortlichkeiten richtig zuzuordnen; es verstärkt auch den Eindruck von der Kommission als einer „anonymen“, bürgerfernen Bürokratie.

Bessere interne Strukturen als Alternative zur Verkleinerung

Allerdings ist eine Verkleinerung der Kommission nicht die einzige Lösung, um diese Effizienz- und Sichtbarkeitsprobleme zu bewältigen. Ein anderer Weg besteht darin, die interne Arbeitsweise der Kommission besser zu strukturieren. In dieser Hinsicht hat sich seit der Präsidentschaft von Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) bereits einiges getan.

So führte Juncker erstmals ein „Cluster-System“ ein, in dem jeweils eine Gruppe von Kommissar:innen in einem Projektteam unter Koordinierung einer Kommissions-Vizepräsident:in zusammenarbeitete. Allerdings hatten die Vizepräsident:innen zunächst nur einen viel kleineren Beamtenapparat zur Verfügung als die übrigen Kommissar:innen, was zu internen Problemen führte.

Ursula von der Leyen (CDU/EVP) entwickelte das System deshalb weiter. Zum einen erhöhte sie die Zahl der Vizepräsident:innen auf acht – sodass es heute ebenso viele Vizepräsident:innen gibt, wie die Hohe Behörde einst einfache Mitglieder hatte. Zum anderen stärkte sie ihre Rolle weiter und schuf für drei besonders wichtige Themenfelder (Klimaschutz, Digitalisierung, Wirtschaft) die Position von „Exekutiv-Vizepräsident:innen“, die nicht nur Koordinierungsaufgaben einnehmen, sondern auch über eigene Generaldirektionen verfügen, die ihnen zuarbeiten.

Binnenhierarchisierung durch Vizepräsident:innen

Diese Struktur ist im Einzelnen recht unübersichtlich (einen guten Überblick von Politico gibt es hier) und vermutlich noch nicht der Weisheit letzter Schluss. Klar ist aber, dass sich die Kommission in Richtung einer Binnenhierarchisierung entwickelt, in der sich politische Macht von den einfachen Kommissionsmitgliedern zu den Vizepräsident:innen verschiebt.

Dadurch verändert sich aber auch die Rolle der einfachen Kommissionsmitglieder. Lange Zeit war es eine plausible Faustformel, eine Kommissar:in als die europäische Entsprechung einer nationalen Minister:in zu betrachten – auch dem Vergleich im ersten Absatz dieses Artikels lag dieser Ansatz zugrunde. Wenn sich die Binnenhierarchisierung der Kommission weiter fortsetzt, dürfte es jedoch angemessener sein, nur die Kommissions-Vizepräsident:innen mit nationalen Minister:innen gleichzusetzen.

Neuer Vergleichsmaßstab: Kommissar:innen = Staatssekretär:innen

Die einfachen Kommissar:innen hingegen lassen sich dann am besten mit nationalen Vizeminister:innen oder Staatssekretär:innen vergleichen – politischen Mandatsträger:innen mit eigenem Aufgabenbereich, die aber einer Minister:in untergeordnet sind und dieser zuarbeiten. Dass die Ressorts von Staatssekretär:innen kleinteiliger sind, versteht sich von selbst, aber inhaltliche Überschneidungen sind kein Problem, solange die Minister:innen ihrer Koordinationsaufgabe nachkommen. Und auch in der Öffentlichkeit stehen Staatssekretär:innen in der Regel nicht im Fokus.

Passt man den Maßstab entsprechend an, so fällt die Europäische Kommission mit acht Vizepräsident:innen und 18 einfachen Kommissar:innen sogar vergleichsweise klein aus. In Deutschland etwa gibt es derzeit 36 parlamentarische Staatssekretär:innen, in Frankreich 26 ministres délégués und secrétaires d’État, in Spanien 27 secretarios de Estado, in Italien 42 viceministri und sottosegretari di Stato.

Natürlich hinkt der Vergleich in mancher Hinsicht auch. Zum Beispiel fasst die Kommission Beschlüsse nach Art. 250 AEUV grundsätzlich „mit der Mehrheit ihrer Mitglieder“, während Staatssekretär:innen im nationalen Regierungskabinett meist nicht stimmberechtigt sind. Jedenfalls aber macht der Vergleich deutlich, dass für die Effizienz- und Sichtbarkeitsprobleme der Kommission eine Verkleinerung nicht zwingend notwendig ist.

Das Problem der „eigenen“ nationalen Kommissar:innen

Es gibt allerdings auch noch ein anderes Argument dafür, die Zahl der Kommissionsmitglieder zu verringern – und zwar eines, das genau entgegengesetzt ist zu den Gründen, die den Europäischen Rat 2008 dazu brachten, auf die Verkleinerung zu verzichten. Wie erwähnt, sorgten sich damals einige Mitgliedstaaten, ohne eine „eigene“ Kommissar:in in Brüssel an Einfluss zu verlieren. Diese Sorge impliziert, dass die Kommissionsmitglieder in irgendeiner Weise die Positionen ihrer Herkunftsländer vertreten würden. Doch genau das soll nach den EU-Verträgen nicht der Fall sein.

Nach Art. 17 (1) EUV fördert die Kommission „die allgemeinen Interessen der Union“; sie repräsentiert nicht wie der Europäische Rat die Summe der Mitgliedstaaten, sondern das gemeinsame, gesamteuropäische Interesse. Die derzeitige feste Länderquote („ein Mitglied pro Land“) legt jedoch – gerade auch in der öffentlichen Wahrnehmung – nahe, dass die Kommissar:innen innerhalb der Kommission ihren jeweiligen Herkunftsstaat verträten.

Dieses Problem wird durch die derzeitige Nominierungspraxis noch verschärft. Zwar sieht Art. 17 (7) UAbs. 2 EUV vor, dass der Rat gemeinsam die Liste der Kommissionsmitglieder annimmt, für die die einzelnen Regierungen nur „Vorschläge“ machen dürfen. In der Realität ist dieser Ratsbeschluss jedoch eine bloße Formalie, da die Regierungen die Vorschläge der anderen Regierungen grundsätzlich nur durchwinken. Für ihre (Wieder-)Ernennung sind die Kommissionsmitglieder deshalb – sofern sich nicht die Kommissionspräsident:in oder das Europäische Parlament querstellt – allein von ihrer jeweiligen nationalen Regierung abhängig. Dadurch entsteht eine strukturelle Loyalität, die dem Geist des Vertrags widerspricht.

Eine Verkleinerung könnte helfen – aber der Effekt bliebe begrenzt

Eine Verkleinerung der Kommission würde dieses Problem zwar nicht lösen, aber auflockern. Regierungen, die gerade kein Mitglied nominieren dürfen, würden wohl stärker darauf achten, dass auch die übrigen Regierungen bei ihren Vorschlägen das gesamteuropäische Interesse im Blick haben. Und auch die nationalen Öffentlichkeiten würden beim Blick nach Brüssel nicht mehr in erster Linie nach der „eigenen“ Kommissar:in suchen, sondern die Kommission womöglich stärker als Vertreterin einer gemeinsamen gesamteuropäischen Politik wahrnehmen.

Die Verkleinerung der Kommission hätte also ein praktisches und symbolpolitisches Potenzial, die Kommission als supranationales demokratisches Organ zu stärken. Allerdings dürfte die Stärke dieses Effekts recht begrenzt bleiben. Andere Reformen versprechen einen sehr viel größeren Hebel. Insbesondere müsste die Kommission enger an das Europäische Parlament gebunden werden – etwa durch eine Reform des Misstrauensvotums oder durch mehr Mitsprache der Abgeordneten bei der Nominierung der Kommissionsmitglieder. Eine Verkleinerung der Kommission kann für solche weitergehenden Reformen politisch hilfreich sein. Eine zwingende Voraussetzung ist sie aber nicht: Theoretisch wäre es auch denkbar, die Kommission komplett zu parlamentarisieren und dennoch das Prinzip „ein Mitglied pro Land“ beizubehalten.

Verlockend ist vor allem die leichte Umsetzbarkeit

Sollte die Kommission also verkleinert werden? Manches spricht dafür, dass durch eine solche Reform mehr Nutzen als Schaden entstünde, aber wirklich notwendig erscheint sie nicht. Trotzdem könnte der Vorschlag bald wieder auf der Tagesordnung stehen – und sei es nur, weil er politisch und verfassungsrechtlich verhältnismäßig leicht umzusetzen ist. Anders als für viele andere EU-Reformen ist für ihn keine Vertragsänderung nötig, sondern nur ein einstimmiger Beschluss des Europäischen Rates, die bereits jetzt in Art. 17 (5) EUV beschriebenen Regeln anzuwenden.

Diese einfache Umsetzbarkeit dürfte verlockend für Politiker:innen sein, die beispielsweise am Ende der Konferenz zur Zukunft Europas ein konkretes institutionelles Ergebnis präsentieren wollen, aber vor den Mühen einer echten Vertragsreform zurückschrecken. Doch ähnlich wie ein Initiativrecht für das Europäische Parlament wäre das in erster Linie symbolpolitisches Handeln. Die eigentlichen Prioritäten liegen anderswo.



Bild: © European Union 2019 – Source: EP [CC BY 4.0], via Wikimedia Commons.

Mittwoch, 31. März 2021

Wenn am nächsten Sonntag Europawahl wäre (März 2021): Fidesz-Austritt und CDU-Schwäche lassen EVP abstürzen


Linke G/EFA S&D RE EVP EKR ID fʼlos Sonst.
EP heute397314697175637438
Feb. 2152451359418470712133
März 2152461369616471733433
dynamisch5449141109164857330

Basis-Szenario,
Stand: 29.3.2021.


Dynamisches Szenario,
Stand: 29.3.2021.

Nach jahrelangem Hin und Her ist es nun endlich so weit: Die ungarische Fidesz ist aus der Europäischen Volkspartei ausgetreten. In diesem März verließ sie erst die EVP-Fraktion, dann auch die Partei selbst. Nachdem die EVP schon die Partei von Regierungschef Viktor Orbán schon im März 2019 vorläufig suspendiert hatte, war es nun Fidesz selbst, die den Schlussstrich zog. In der EVP reagierten viele erleichtert – vor allem die Mitgliedsparteien aus Nordeuropa und in den Benelux-Ländern hatten sich schon lange für das Ende der Allianz mit Viktor Orbán eingesetzt.

Rein zahlenmäßig jedoch ist der Abgang der Fidesz für die EVP ein harter Schlag. Abgesehen von den maltesischen Sozialdemokraten gibt es europaweit keine einzige Partei, die auf nationaler Ebene so stark dasteht wie die ungarische Regierungspartei. Obwohl es sich nur um ein mittelgroßes Land handelt, war die Fidesz deshalb eine der mitgliederstärksten Einzelparteien in der Fraktion – etwa gleichauf mit den Delegationen aus Frankreich, Spanien oder Polen.

CDU/CSU fällt zurück

Der Fidesz-Austritt ist jedoch nicht das einzige Problem, mit dem die EVP in den letzten Wochen zu kämpfen hatte. Gleichzeitig dazu ist auch noch ihre mit Abstand größte nationale Delegation, die deutsche CDU/CSU, in schweres Fahrwasser geraten. Eine Reihe von mutmaßlichen Korruptionsaffären sowie Kritik am Krisenmanagement während der „dritten Welle“ der Corona-Pandemie ließen ihre Umfragewerte im März abstürzen.

Auch in Deutschland endet damit der „Rally ’round the flag“-Effekt der Corona-Krise. Zu Beginn der Pandemie schnellten in sehr vielen EU-Mitgliedstaaten die nationalen Regierungsparteien in den Umfragen nach oben, wovon auf gesamteuropäischer Ebene vor allem die EVP und die sozialdemokratische S&D profitierten. In den folgenden Monaten klang dieser Effekt jedoch in den meisten Ländern wieder ab, sodass die europäischen Fraktionen schon in der Projektion von Dezember 2020 wieder am Ausgangspunkt angekommen waren. Die deutsche CDU/CSU zählte zu Regierungsparteien, die die Umfragegewinne am längsten erhalten konnten. Ein halbes Jahr vor der Bundestagswahl 2021 ist nun jedoch auch sie auf das Vor-Corona-Niveau zurückgefallen.

EVP auf historischem Tief

Außerhalb von Ungarn und Deutschland gab es für die EVP in den letzten Wochen nur geringe Veränderungen. Leichten Einbußen etwa in Polen, Portugal oder Österreich stehen leichte Zugewinne zum Beispiel in Bulgarien oder Kroatien gegenüber. Der Austritt der Fidesz und die Schwäche der CDU/CSU genügen jedoch, dass die EVP insgesamt in der aktuellen Projektion so stark abstürzt wie noch niemals zuvor.

Wenn an diesem Sonntag Europawahl wäre, käme die Fraktion jetzt nur noch auf 164 Sitze, 20 weniger als in der Februar-Projektion. Mit einem Sitzanteil von 23 Prozent wäre das zugleich das schlechteste Ergebnis, das die EVP jemals bei einer Europawahl erzielt hat – gleichauf mit der Europawahl 1989, als die Fraktion auf 121 von damals insgesamt 518 Sitzen kam.

EVP-Vorsprung auf S&D schmilzt

Auch der Vorsprung der EVP vor der zweitstärksten Fraktion, der sozialdemokratischen S&D, reduziert sich in der Sitzprojektion deutlich. Bei den Sozialdemokrat:innen selbst gab es in den letzten Wochen nur geringe Veränderungen: In Deutschland und Österreich legten sie leicht zu, während sie in Italien und Belgien leicht verloren. Insgesamt kommen sie nun auf 136 Sitze (+1).

Der Abstand zwischen den beiden Fraktionen (und die Chance der europäischen Sozialdemokrat:innen, bei der nächsten Europawahl wieder die stärkste Kraft zu werden) ist damit so knapp wie seit fast vier Jahren nicht mehr. Im Basisszenario der Sitzprojektion beträgt er nun nur noch 28 Sitze – gegenüber 49 in der Februar-Projektion. Im dynamischen Szenario, das auch mögliche künftige Fraktionsbeitritte berücksichtigt und in dem die S&D etwas besser abschneidet als im Basisszenario, ist es noch knapper. Hier reduziert sich der Vorsprung der EVP von 43 auf 23 Sitze.

2016 war der Vorsprung der EVP in der Projektion allerdings auch schon einmal auf einstellige Sitzzahlen gesunken, bevor die S&D durch den Brexit die britische Labour Party verlor und im Sommer 2017 der Kollaps des französischen PS die S&D abstürzen ließ.

Wechselt das M5S zur S&D?

Eine Gelegenheit, den Abstand weiter zu verkürzen, könnte sich für die Sozialdemokrat:innen durch die politischen Entwicklungen in Italien ergeben: Die auf europäischer Ebene derzeit fraktionslose „Fünf-Sterne-Bewegung“ (M5S) scheint unter ihrem neuen Chef, dem ehemaligen Ministerpräsidenten Giuseppe Conte, einen Beitritt zur S&D anzustreben.

Auch die italienische S&D-Mitgliedspartei PD ist auf nationaler Ebene an einer Zusammenarbeit mit dem M5S interessiert. Zu einem möglichen Fraktionsbeitritt äußert sie sich bislang allerdings eher zurückhaltend. Sollte es dazu kommen, würde das M5S eine der größten Mitgliedsparteien der Fraktion.

Liberale legen zu – und profitieren von geschwächter GroKo

Zu den Gewinnern der letzten Wochen auch die liberale RE-Fraktion, die in der Projektion auf 96 Sitze zulegt (+2). Getrieben sind diese Zugewinne von der Entwicklung in Deutschland, wo die FDP von der Schwäche der CDU/CSU profitiert, und den Niederlanden, wo die linksliberale D66 bei der nationalen Parlamentswahl am 17. März deutlich besser abschnitt als erwartet. Schlechter sieht es für die spanischen Ciudadanos aus, wo sie nach Konflikten innerhalb des Mitte-Rechts-Lagers zuletzt stark abstürzten.

Indirekt kommt der RE auch der Fidesz-Austritt aus der EVP zugute. Bekanntlich hat die „informelle große Koalition“ aus EVP und S&D im Europäischen Parlament schon seit 2019 allein keine Mehrheit mehr, was die Position der Liberalen als Zünglein an der Waage gestärkt hat. In der aktuellen Projektion sinkt der kombinierte Sitzanteil von EVP und S&D noch weiter auf ein Allzeittief von 42,5% (300 von 705 Sitzen). Mehrheiten ohne die Liberalen würden dadurch in Zukunft noch schwieriger. Selbst ein Bündnis aus EVP, S&D und Grünen hätte derzeit im Basisszenario keine, im dynamischen Szenario nur eine sehr knappe Mehrheit.

Grüne und Linke weitgehend stabil

Für die Grünen selbst brachten die letzten Wochen gemischte Entwicklungen. Sie können zwar in den Umfragen in Deutschland noch einmal zulegen. Ihre niederländische Mitgliedspartei GroenLinks schnitt jedoch bei der nationalen Wahl schlechter ab als erwartet, und auch die finnischen Vihreät fielen in den Umfragen zurück. Dennoch verbessert sich die Fraktion der Grünen/EFA in der Projektion leicht auf 46 Sitze (+1).

Keine Veränderungen gibt es bei der Linken, ohnehin die Fraktion mit den traditionell geringsten Schwankungen in der Projektion (52 Sitze). Leichten Zugewinnen in Portugal standen hier Verluste in Frankreich gegenüber.

EKR und ID in Umfragen kaum verändert

Auch die beiden Rechtsfraktionen im Parlament zeigen im Basisszenario nur wenig Veränderungen. Bei der rechtskonservativen EKR können die spanische Vox und die italienischen FdI Zugewinne verbuchen. Das rumänische Neumitglied AUR hingegen fällt nach einem Umfrage-Höhenflug Anfang des Jahres deutlich zurück. Insgesamt kommt die EKR damit auf 71 Sitze (+1).

In der rechtsextremen ID-Fraktion wiederum können die deutsche AfD, die portugiesische Chega und die finnischen PS leicht zulegen, während die italienische Lega etwas verliert. Unter dem Strich erreicht die ID-Fraktion 73 Sitze (+2).

Fidesz, Lega, PiS: Kommt die große Rechtsfraktion?

Interessanter als diese Umfrage-Schwankungen sind allerdings die neuerlichen Verhandlungen über die Bildung einer großen Rechtsfraktion im Europäischen Parlament. Nach dem Austritt aus der EVP strebt die ungarische Fidesz nun eine Vereinigung des rechten Lagers an. Ein erstes Treffen zwischen Viktor Orbán (Fidesz), Matteo Salvini (Lega/ID) und Mateusz Morawiecki (PiS/EKR) findet diesen Donnerstag in Budapest statt. In der Praxis würde eine Vereinigung wohl am ehesten durch den Beitritt von Fidesz und Lega zur EKR-Fraktion erfolgen (die dabei gegebenenfalls einen neuen Namen annehmen würde).

Sollte dies tatsächlich eintreten, würde die EKR eindeutig die größere der beiden Rechtsparteien. Zudem wären in ihr mit Fidesz, PiS und Lega gleich drei Parteien vertreten, die alle auf nationaler Ebene an der Regierung beteiligt sind. Dies könnte noch weitere Parteien anlocken – etwa die slowenische Regierungspartei SDS, die derzeit noch der EVP angehört, aber bereits offen über einen Austritt nachdenkt. Andererseits würde ein EKR-Beitritt der italienischen Lega wohl zur Folge haben, dass deren nationale Konkurrenzpartei FdI die Fraktion verlässt und sich der ID anschließt.

Differenzen zwischen den Rechtsparteien bleiben

Ob es wirklich dazu kommt, ist allerdings zweifelhaft. Auch vor der Europawahl 2019 war schließlich immer wieder von einer großen „Einheitsfraktion der Rechten“ die Rede, die damals letztlich an politischen Differenzen zwischen den Parteien scheiterte. Diese Differenzen bestehen bis heute. Inhaltlich trennt sie weiterhin ihre Haltung gegenüber Russland: Während die PiS den Nachbarn im Osten als Bedrohung wahrnimmt, unterhalten die Lega, aber auch Fidesz gute Beziehungen zu der Regierung um Vladimir Putin.

Strategisch wiederum arbeitet Lega-Chef Salvini seit mehreren Jahren mit dem französischen RN um Marine Le Pen zusammen und würde dieses gern mit in die neue Fraktion holen. Die PiS hingegen ist bislang die mit Abstand größte EKR-Mitgliedspartei und hat nicht unbedingt ein Interesse daran, diese Führungsrolle mit Lega und RN zu teilen.

Insgesamt erscheint die Möglichkeit einer neuen großen Rechtsfraktion derzeit also sehr spekulativ. In der Projektion wird sie deshalb auch im dynamischen Szenario nicht berücksichtigt. Enthalten ist im dynamischen Szenario nur der Beitritt der Fidesz zur EKR, der auch dann noch wahrscheinlich ist, wenn die Verhandlungen mit der Lega scheitern sollten.

Fraktionslose und sonstige Parteien

Im Basisszenario hingegen erscheint die Fidesz erst einmal unter den fraktionslosen Parteien. Hier findet sich auch das M5S, das in den Umfragen zuletzt dazugewinnen konnte. Beides zusammen führt dazu, dass die Fraktionslosen im Basisszenario der Projektion auf 34 Sitze anwachsen (+13).

Wenig Neues gibt es schließlich bei den „sonstigen“ Parteien, die derzeit nicht im Parlament vertreten sind und sich keiner Fraktion eindeutig zuordnen lassen. Hier konnte die polnische Konfederacja zuletzt leicht zulegen, die bulgarische ITN fiel leicht zurück. Insgesamt kommen die Sonstigen dadurch unverändert auf 33 Sitze.

Im dynamischen Szenario werden die sonstigen Parteien jeweils einer bestehenden Fraktion zugeordnet, der sie plausiblerweise beitreten könnten. Hier ergeben sich gegenüber der letzten Projektion zwei kleinere Veränderungen:

Die Übersicht

Die folgende Tabelle schlüsselt die Sitzverteilung zwischen den Fraktionen im nächsten Europäischen Parlament nach nationalen Einzelparteien auf. Die Tabelle folgt dabei dem Basisszenario, in dem nationale Parteien in der Regel jeweils ihrer aktuellen Fraktion (bzw. der Fraktion ihrer europäischen Dachpartei) zugeordnet und Parteien ohne klare Zuordnung als „sonstige Parteien“ ausgewiesen werden. Demgegenüber geht das dynamische Szenario von stärkeren Annahmen aus und ordnet insbesondere die „sonstigen Parteien“ der Fraktion zu, der diese plausiblerweise am nächsten stehen. Die Veränderungen im dynamischen Szenario sind in der Tabelle durch farbige Schrift und durch einen Hinweis im Mouseover-Text gekennzeichnet.

Da es keine gesamteuropäischen Wahlumfragen gibt, basiert die Projektion auf aggregierten nationalen Umfragen und Wahlergebnissen aus allen Mitgliedstaaten. Wie die Datengrundlage für die Länder im Einzelnen aussieht, ist im Kleingedruckten unter den Tabellen erläutert. Mehr Informationen zu den europäischen Parteien und zu den Fraktionen im Europäischen Parlament gibt es hier.



Linke G/EFA S&D RE EVP EKR ID fʼlos Sonst.
EP heute397314697175637438
Feb. 2152451359418470712133
März 2152461369616471733433
dynamisch5449141109164857330

Linke G/EFA S&D RE EVP EKR ID fʼlos Sonst.
DE 7 Linke 20 Grüne
1 Piraten
1 ÖDP
1 Volt
16 SPD 9 FDP
2 FW
25 Union 1 Familie 10 AfD 2 Partei 1 Tier
FR 9 FI 6 EELV 5 PS 22 LREM 11 LR 5 DLF 21 RN

IT

17 PD
6 FI
1 SVP
16 FdI 21 Lega 15 M5S
ES 7 UP
1 Bildu
2 ERC 18 PSOE 2 Cʼs
1 PNV
15 PP 11 Vox
1 JxC 1 MP
PL

5 Lewica
10 KO
20 PiS

12 PL2050
5 Konf
RO

14 PSD 6 USR-PLUS 10 PNL 3 AUR


NL 2 SP
1 PvdD
1 GL 2 PvdA 8 VVD
5 D66
4 CDA
1 CU
1 FvD
1 SGP
4 PVV

EL 6 Syriza
2 KINAL
10 ND 1 EL
1 KKE 1 MeRA25
BE 3 PTB-PvdA 1 Groen
1 Ecolo
1 sp.a
2 PS
1 O-VLD
2 MR
2 CD&V
1 cdH
1 CSP
3 N-VA 3 VB

PT 2 BE
1 CDU

10 PS
6 PSD
2 CH

CZ 1 KSČM 4 Piráti 1 ČSSD 7 ANO 1 TOP09
2 STAN
1 KDU-ČSL
2 ODS 2 SPD

HU

4 DK
1 MSZP
2 MM 1 KDNP

2 Jobbik
11 Fidesz

SE 2 V 1 MP 6 S 2 C 5 M
1 KD
4 SD


AT
2 Grüne 5 SPÖ 2 Neos 7 ÖVP
3 FPÖ

BG

5 BSP 2 DPS 6 GERB
1 DB



2 ITN
1 ISMV
DK 1 Enhl. 1 SF 6 S 2 V
2 K
1 DF
1 NB
FI 1 Vas 1 Vihreät 3 SDP 2 Kesk 3 Kok
4 PS

SK

1 Smer-SD 1 PS 2 OĽANO
1 KDH
2 SaS 1 SR 2 ĽSNS 4 Hlas-SD
IE 5 SF

3 FF 5 FG



HR

3 SDP
6 HDZ


1 DPMŠ
1 Most
1 ZLK
LT
2 LVŽS 1 LSDP 2 LRLS
2 LP
1 DP
3 TS-LKD



LV

1 SDPS 1 AP!
1 ZZS
2 JV
1 JKP
1 NA

1 Prog
SI 1 Levica
2 SD 1 LMŠ 3 SDS-SLS
1 NSi




EE


3 RE
2 KE


1 EKRE
1 E200
CY 2 AKEL
1 EDEK
3 DISY



LU
1 Gréng 1 LSAP 2 DP 2 CSV



MT

3 PL
3 PN




Verlauf (Basisszenario)


Linke G/EFA S&D RE EVP EKR ID fʼlos Sonst.
29.03.2021 52 46 136 96 164 71 73 34 33
02.02.2021 52 45 135 94 184 70 71 21 33
09.12.2020 52 47 136 93 188 67 73 20 29
12.10.2020 51 49 127 96 193 67 71 21 30
14.08.2020 50 53 145 88 196 65 64 20 24
25.06.2020 48 55 143 91 203 64 63 20 18
26.04.2020 47 53 151 88 202 66 66 19 13
10.03.2020 51 58 138 88 188 67 82 21 12
09.01.2020 49 58 135 93 186 65 82 24 13
23.11.2019 48 57 138 99 181 62 82 22 16
23.09.2019 49 61 139 108 175 56 82 24 11
30.07.2019 47 64 138 108 180 57 82 22 7
Wahl 2019 40 68 148 97 187 62 76 27

Die Zeile „Wahl 2019“ kennzeichnet die Sitzverteilung zum 2. Juli 2019, dem Zeitpunkt der Konstituierung des Europäischen Parlaments nach der Europawahl im Mai 2019.
Angegeben sind jeweils die Werte im Basisszenario ohne das Vereinigte Königreich. Eine Übersicht der Werte mit dem Vereinigten Königreich für die Zeit bis Januar 2020 ist hier zu finden. Eine Übersicht älterer Projektionen aus der Wahlperiode 2014-2019 gibt es hier.

Die vollen Namen der Fraktionen und der nationalen Einzelparteien erscheinen als Mouseover-Text, wenn der Mauszeiger eine kurze Zeit regungslos auf der Bezeichnung in der Tabelle gehalten wird. Sofern eine Partei im dynamischen Szenario einer anderen Fraktion zugeordnet ist als im Basisszenario, ist dies ebenfalls im Mouseover-Text gekennzeichnet.

Fraktionszuordnung

Basisszenario: Für die Projektion werden Parteien, die bereits im Europäischen Parlament vertreten sind, jeweils ihrer derzeitigen Fraktion zugerechnet, es sei denn, sie haben ausdrücklich ihren Entschluss zu einem Fraktionswechsel nach der nächsten Europawahl erklärt. Nationale Parteien, die derzeit nicht im Europäischen Parlament vertreten sind, aber einer europäischen Partei angehören, werden der Fraktion der entsprechenden europäischen Partei zugeordnet. In Fällen, bei denen sich die Mitglieder einer nationalen Liste nach der Wahl voraussichtlich auf mehrere Fraktionen aufteilen werden, wird jeweils die am plausibelsten scheinende Verteilung zugrundegelegt. Parteien, bei denen die Zuordnung zu einer bestimmten Fraktion unklar ist, werden im Basisszenario als „Sonstige“ eingeordnet.

Für die Bildung einer eigenständigen Fraktion sind nach der Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments mindestens 25 Abgeordnete aus mindestens sieben Mitgliedstaaten erforderlich. Mit einem Asterisk (*) gekennzeichnete Gruppierungen würden diese Bedingungen nach der Projektion derzeit nicht erfüllen. Sie müssten deshalb gegebenenfalls nach der Europawahl zusätzliche Abgeordnete (z. B. aus der Spalte „Sonstige“) für sich gewinnen, um sich als Fraktion konstituieren zu können.

Dynamisches Szenario: Im dynamischen Szenario werden alle „sonstigen“ Parteien einer schon bestehenden Fraktion (oder der Gruppe der Fraktionslosen) zugeordnet. Außerdem werden gegebenenfalls Fraktionsübertritte von bereits im Parlament vertretenen Parteien berücksichtigt, die politisch plausibel erscheinen, auch wenn sie noch nicht öffentlich angekündigt wurden. Um diese Veränderungen gegenüber dem Basisszenario deutlich zu machen, sind Parteien, die im dynamischen Szenario einer anderen Fraktion zugeordnet werden, in der Tabelle mit der Farbe dieser Fraktion gekennzeichnet; zudem erscheint der Name der möglichen künftigen Fraktion im Mouseover-Text. Die Zuordnungen im dynamischen Szenario basieren auf einer subjektiven Einschätzung der politischen Ausrichtung und Strategie der Parteien und können daher im Einzelnen recht unsicher sein; in der Gesamtschau kann das dynamische Szenario jedoch näher an der wirklichen Sitzverteilung nach der nächsten Europawahl liegen als das Basisszenario.

Datengrundlage

Soweit verfügbar, wird bei der Sitzberechnung für jedes Land jeweils die jüngste Umfrage zu den Wahlabsichten für das Europäische Parlament herangezogen. Wo mehr als eine Umfrage erschienen ist, wird der Durchschnitt aller Umfragen aus den letzten zwei Wochen vor der jüngsten Umfrage berechnet, wobei jedoch von jedem einzelnen Umfrageinstitut nur die jeweils letzte Umfrage berücksichtigt wird. Stichtag für die Berücksichtigung einer Umfrage ist, soweit bekannt, jeweils der letzte Tag der Durchführung, andernfalls der Tag der Veröffentlichung.
Für Länder, in denen es keine spezifischen Europawahlumfragen gibt oder die letzte solche Umfrage mehr als zwei Wochen zurückliegt, wird stattdessen die jüngste verfügbare Umfrage für die Wahl zum nationalen Parlament bzw. der Durchschnitt aller Umfragen für das nationale oder das Europäische Parlament aus den letzten zwei Wochen vor der jüngsten verfügbaren Umfrage verwendet. Für Mitgliedstaaten, für die sich überhaupt keine Umfragen finden lassen, wird auf die Ergebnisse der letzten nationalen Parlaments- oder Europawahl zurückgegriffen.
In der Regel werden die nationalen Umfragewerte der Parteien direkt auf die Gesamtzahl der Sitze des Landes umgerechnet. Für Länder, in denen die Wahl in regionalen Wahlkreisen ohne Verhältnisausgleich erfolgt (aktuell Belgien und Irland), werden regionale Umfragedaten genutzt, soweit diese verfügbar sind. Wo dies nicht der Fall ist, wird die Sitzzahl für jeden Wahlkreis einzeln berechnet, dabei aber jeweils die nationalen Gesamt-Umfragewerte herangezogen. Nationale Sperrklauseln werden, soweit vorhanden, in der Projektion berücksichtigt.
In Belgien entsprechen die Wahlkreise bei der Europawahl den Sprachgemeinschaft, während Umfragen üblicherweise auf Ebene der Regionen durchgeführt werden. Für die Projektion werden für die französischsprachige Gemeinschaft die Umfragedaten aus Wallonien, für die niederländischsprachige Gemeinschaft die Umfragedaten aus Flandern genutzt. Für die deutschsprachige Gemeinschaft wird das Ergebnis der letzten Europawahl herangezogen (1 Sitz für CSP).
In Ländern, in denen es üblich ist, dass mehrere Parteien als Wahlbündnis auf einer gemeinsamen Liste antreten, werden der Projektion plausibel erscheinende Listengemeinschaften zugrunde gelegt. Dies betrifft folgende Parteien: Spanien: Más País (1., 3. Listenplatz), Compromís (2.) und Equo (4.); ERC (1., 3.-4.), Bildu (2.) und BNG (5.); PNV (1.) und CC (2.); Niederlande: CU (1., 3.-4.) und SGP (2., 5.); Tschechien: ODS (1., 3., 5., 7.), KDU-ČSL (2., 6.) und TOP09 (4., 8.); Piráti (1., 3.-4., 6.-7.) und STAN (2., 5., 8.); Ungarn: Fidesz (1.-6., ab 8.) und KDNP (7.); Slowakei: PS (1.) und Spolu (2.).
In Ungarn haben sich mit Blick auf die nationale Parlamentswahl 2022 fast alle Oppositionsparteien (DK, MSZP, MM, LMP, Jobbik) zu einem Wahlbündnis zusammengeschlossen, sodass nationale Umfragen meist nur noch einen gemeinsamen Wert für sie ausweisen. Es ist jedoch unwahrscheinlich, dass dieses Wahlbündnis auch bei der nächsten Europawahl Bestand hat. Für die Sitzprojektion werden die Umfragewerte für das Oppositionsbündnis deshalb auf die einzelnen Parteien aufgeteilt, und zwar entsprechend dem Verhältnis der durchschnittlichen Umfragewerte der Parteien im Dezember 2020 (vor Gründung des Wahlbündnisses): DK 35%, MSZP 15%, MM 25%, LMP 5%, Jobbik 20%.
Da es in Deutschland bei der Europawahl keine Sperrklausel gibt, können Parteien bereits mit weniger als 1 Prozent der Stimmen einen Sitz im Europäischen Parlament gewinnen. Mangels zuverlässiger Umfragedaten wird für diese Kleinparteien in der Projektion jeweils das Ergebnis der letzten Europawahl herangezogen (je 2 Sitze für PARTEI und FW, je 1 Sitz für Tierschutzpartei, ödp, Piraten, Volt und Familienpartei).
In Italien können Minderheitenparteien durch eine Sonderregelung auch mit nur recht wenigen Stimmen ins Parlament einziehen. In der Projektion wird die Südtiroler Volkspartei deshalb stets mit dem Ergebnis der letzten Europawahl (1 Sitz) geführt.

Die folgende Übersicht führt die Datengrundlage für die Mitgliedstaaten im Einzelnen auf. Die Daten beziehen sich auf den letzten Tag der Durchführung; falls dieser nicht bekannt ist, auf den Tag der Veröffentlichung der Umfragen:
Deutschland: nationale Umfragen, 18.-27.3..2021, Quelle: Wikipedia.
Frankreich: nationale Umfragen, 4.3.2021, Quelle: Europe Elects.
Italien: nationale Umfragen, 16.-26.3.2021, Quelle: Wikipedia.
Spanien: nationale Umfragen, 19.-26.3.2021, Quelle: Wikipedia.
Polen: nationale Umfragen, 11.-22.3.2021, Quelle: Wikipedia.
Rumänien: nationale Umfragen, 26.2.2021, Quelle: Europe Elects.
Niederlande: Ergebnisse der nationalen Parlamentswahl, 15.-17.3.2021.
Griechenland: nationale Umfragen, 18.-23.3.2021, Quelle: Wikipedia.
Belgien, französischsprachige Gemeinschaft: regionale Umfragen (Wallonien) für die nationale Parlamentswahl, 9.3.2021, Quelle: Wikipedia.
Belgien, niederländischsprachige Gemeinschaft: regionale Umfragen (Flandern) für die nationale Parlamentswahl, 9.3.2021, Quelle: Wikipedia.
Belgien, deutschsprachige Gemeinschaft: Ergebnis der Europawahl, 26.5.2019.
Portugal: nationale Umfragen, 4.-10.3.2021, Quelle: Wikipedia.
Tschechien: nationale Umfragen, 10.-23.3.2021, Quelle: Wikipedia.
Ungarn: nationale Umfragen, 9.-11.3.2021, Quelle: Wikipedia.
Schweden: nationale Umfragen, 11.-21.3.2021, Quelle: Wikipedia.
Österreich: nationale Umfragen, 14.-26.3.2021, Quelle: Wikipedia.
Bulgarien: nationale Umfragen, 14.-23.3.2021, Quelle: Europe Elects.
Dänemark: nationale Umfragen, 21.3.2021, Quelle: Wikipedia.
Finnland: nationale Umfragen, 12.3.2021, Quelle: Wikipedia.
Slowakei: nationale Umfragen, 12.3.2021, Quelle: Wikipedia.
Irland: nationale Umfragen, 20.-25.3.2021, Quelle: Wikipedia.
Kroatien: nationale Umfragen, 20.2.2021, Quelle: Europe Elects.
Litauen: nationale Umfragen, 26.2.2021, Quelle: Wikipedia.
Lettland: nationale Umfragen, 28.2.2021, Quelle: Wikipedia.
Slowenien: nationale Umfragen, 4.-12.3.2021, Quelle: Wikipedia.
Estland: nationale Umfragen, 15.-22.3.2021, Quelle: Wikipedia.
Zypern: nationale Umfragen, 6.-19.2.2021, Quelle: Europe Elects.
Luxemburg: nationale Umfragen, 24.11.2020, Quelle: Europe Elects.
Malta: nationale Umfragen, 5.2.2021, Quelle: Europe Elects.

Bilder: Eigene Grafiken.
Korrekturhinweis, 1. April 2021: In einer ersten Version dieses Artikels waren die Werte der niederländische Parteien in der Sitzprojektion fehlerhaft berechnet worden, sodass sich für mehrere Fraktionen auch insgesamt eine falsche Gesamtsitzzahl ergab. Der Fehler wurde nun korrigiert.

Dienstag, 23. März 2021

War die gemeinsame europäische Impfstoff-Beschaffung ein Fehler?

Corona-Impfung
Ein kleiner Pieks für einen Menschen, aber ein großes Konfliktthema zwischen der EU und Großbritannien.

Beim Impfen gegen die Corona-Pandemie gibt die Europäische Union derzeit keine allzu gute Figur ab. Je 100 Einwohner:innen wurden EU-weit bis heute knapp 13 Impfungen durchgeführt – verglichen mit mehr als 36 in den USA, 42 in Großbritannien und fast 112 beim weltweiten Spitzenreiter Israel. In absoluten Zahlen wurden allein in Großbritannien mehr Impfungen gegeben als in den drei größten EU-Ländern Deutschland, Frankreich und Italien zusammen. Zugleich wird die Impfstoffbeschaffung auch zu einer immer größeren außenpolitischen Belastungsprobe für die EU, die sich seit Wochen mit Großbritannien, den USA und Australien über Exportkontrollen streitet. Die gemeinsame europäische Impfstoff-Strategie, die die Europäische Kommission im vergangenen Sommer vorgestellt hat, wirkt, kurz gesagt, wie ein ziemlicher Reinfall.

Ziel: einen innereuropäischen Wettlauf verhindern

Dies wirft auch verfassungspolitische Fragen auf. Nach den europäischen Verträgen hat die EU in der Gesundheitspolitik eigentlich kaum Kompetenzen, was zu Beginn der Coronakrise schnell zu Problemen in Form von nationalen Alleingängen und fehlender europäischer Solidarität führte. Bei der gemeinsamen Impfstoffbeschaffung wollte man es nun besser machen: Die nationalen Regierungen beauftragten die Kommission, im Namen aller Mitgliedstaaten mit den Pharmaunternehmen zu verhandeln und Verträge über Impfdosen abzuschließen, die dann unter den Mitgliedstaaten je nach Bevölkerungsanteil verteilt würden. Dadurch sollte ein kohärentes Vorgehen sichergestellt und ein Beschaffungswettlauf zwischen den Mitgliedstaaten verhindert werden.

Ganz vergemeinschaftet wurde die Impfstoff-Beschaffung allerdings nicht. Die Bezahlung der Impfstoffe erfolgte nicht aus dem EU-Haushalt, sondern durch die Mitgliedstaaten selbst. Bei all ihren Entscheidungen wurde die Kommission durch einen „Lenkungsausschuss“ mit Vertreter:innen der nationalen Regierungen kontrolliert. Außerdem konnten die Mitgliedstaaten auf einen Teil der ihnen zustehenden Dosen verzichten, etwa wenn ihnen ein bestimmter Impfstoff zu teuer war. Mit Pharmaunternehmen, mit denen die EU nicht im Gespräch war, konnten sie nach Belieben eigene Verträge abschließen, wie das etwa die ungarische Regierung mit Herstellern aus China und Russland tat. Und auch die Durchführung der Impfungen blieb vollständig Aufgabe der Mitgliedstaaten, nicht der Europäischen Union.

Dennoch ist die stotternde Impfkampagne nun vielen Europagegner:innen ein Zeichen dafür, dass die Beteiligung der EU ein Fehler war. Vor allem in Großbritannien präsentieren Brexit-Befürworter:innen den britischen Vorsprung im vaccination race als eine Folge des britischen EU-Austritts. Was ist dran an dieser Kritik? Wo lagen die Probleme bei der Impfstoff-Beschaffung der EU? War es doch ein Fehler, die Europäische Kommission ans Ruder zu lassen, und wie hätte ein besseres Modell aussehen können?

Warum die EU hinter die USA und Großbritannien zurückfiel

Vergleichende Analysen der europäischen Impfstoff-Strategie (etwa in der New York Times oder durch den Brüsseler Journalisten Dave Keating) haben eine ganze Reihe von Punkten identifiziert, die dazu beitrugen, dass die EU hinter die USA und Großbritannien zurückfiel:

● Zum Teil setzte die Europäische Union schlicht auf die falschen Impfstoff-Kandidaten. Im Sommer und Herbst 2020, als die Beschaffungsverträge ausgehandelt wurden, befanden sich die Impfstoffe noch in der Entwicklungsphase: Niemand konnte sagen, welche von ihnen wann einsatzfähig sein würden. Die EU setzte dabei im Vergleich zu den USA recht stark auf die eher konventionellen Wirkstoffe der Hersteller AstraZeneca und Sanofi-GSK, während sie von den experimentelleren (und teureren) mRNA-Impfstoffen von BioNTech-Pfizer und Moderna nur verhältnismäßig wenige Dosen bestellte. In der Realität waren letztere dann jedoch als erste zulassungsreif – während es bei Sanofi-GSK im Dezember zu Problemen kam, die neue Tests notwendig machten und den geplanten Zeitplan bis zum Einsatz massiv verzögerten.

Druck zur Sparsamkeit

● Das Sanofi-Missgeschick war vor allem Pech der EU. Andere Unterschiede gingen hingegen auf politische Strategieentscheidungen zurück – insbesondere der europäische Druck zur Sparsamkeit. In den USA stellte der Kongress der Regierung bereits im Frühjahr 2020 ein üppiges Budget für die Entwicklung und Beschaffung von Impfstoffen zur Verfügung, mit dem diese dann während der Krise recht freizügig umgehen konnte. In der EU hingegen waren gerade die ärmeren Mitgliedstaaten daran interessiert, den Einkaufspreis möglichst niedrig zu halten – schließlich erfolgte die Beschaffung zwar gemeinsam, aber nicht solidarisch aus dem EU-Budget.

Die Kommission nutzte deshalb ihre Marktmacht als Großabnehmer, um die Preise zu drücken. Pro Impfdosis zahlen die Europäer:innen deshalb deutlich weniger als andere Länder, war zunächst als Erfolg der EU galt. Als im Januar jedoch zunächst BioNTech-Pfizer und dann AstraZeneca Lieferengpässe ankündigten, geriet diese Sparstrategie in die Kritik. Ein höherer Einkaufspreis hätte womöglich dazu geführt, dass die Hersteller schneller ihre Produktionskapazitäten hochgefahren hätten.

Risikoaversion statt Bündnis mit der Pharmaindustrie

● Und auch in anderer Hinsicht trat die EU gegenüber Pharmaunternehmen strenger auf als andere Regierungen: Während die USA und Großbritannien Impfstoffe auf Grundlage von „Notfallzulassungen“ erlaubten, entschied sich die Europäische Arzneimittel-Agentur EMA für eine „bedingte Zulassung“. Letztere ist aufwendiger und mit mehr Tests verbunden, sodass die EU die ersten Impfstoffe im Dezember erst einige Wochen nach den USA und Großbritannien zulassen konnte. Zudem geht eine Notfallzulassung mit einer Haftungsbefreiung für die Pharmaunternehmen einher. Kommt es zu unerwarteten Nebenwirkungen eines Impfstoffs, so sind in den USA oder Großbritannien die Regierungen schadensersatzpflichtig, in der EU hingegen die Hersteller.

Zusammen mit den geringeren Einkaufspreisen macht diese Haftungsregelung unterschiedliche Philosophien in der Impfstrategie deutlich. Während die amerikanische, aber auch die britische Regierung sich zu Verbündeten der Hersteller machten und die Entwicklung eines Impfstoffs als eine Art nationale Mann-auf-dem-Mond-Mission inszenierten, verhielt sich die EU risikoavers und blieb gegenüber der Pharmaindustrie auf Distanz. Das aber setzte einen Anreiz für die Unternehmer, verfügbare Dosen zuerst an andere große Länder zu liefern. Der Verdacht, dass sich AstraZeneca genau so verhielt, führte im Januar zur ersten Eskalation des Konflikts um die EU-Impfstrategie.

Corona-Impfstoff-Großexporteur

● Damit verbunden ist schließlich ein weiterer Punkt, auf den Dave Keating hinweist: Die USA (mit BioNTech-Pfizer) und Großbritannien (mit AstraZeneca) setzten vor allem auf Hersteller mit Produktionsstätten im eigenen Land. Zudem stellten sie vertraglich sicher, dass die in diesen Produktionsstätten gefertigten Impfstoffe zunächst auch an das eigene Land geliefert würden. Auch ohne ein formales Exportverbot führte das dazu, dass in den beiden Ländern gefertigte Impfdosen bislang ausschließlich dort eingesetzt wurden.

Die Europäische Kommission hingegen maß der geopolitischen Dimension bei der Impfstoffproduktion zunächst offenbar nur geringe Bedeutung zu. In der Folge wurde die EU in den ersten Monaten des Jahres zum Corona-Impfstoff-Großexporteur: Insgesamt 34 Millionen hier hergestellte Dosen wurden in andere Länder ausgeführt, davon rund neun Millionen nach Großbritannien und eine Million in die USA. (Übertroffen werden die europäischen Ausfuhren nur noch von China, das bereits über 80 Millionen Impfdosen exportiert hat – vor allem nach Indonesien und Brasilien.)

Ein doppeltes Debakel für die „geopolitische Kommission“

Zum Problem für die EU wurde dies, als AstraZeneca Engpässe bei der Belieferung der EU-Mitgliedstaaten ankündigte, Großbritannien aber weiterhin belieferte. Ende Januar kündigte die Kommission deshalb Impfstoff-Exportkontrollen an und zog dafür sogar physische Kontrollen an der irisch-nordirischen Grenze in Erwägung – was das gerade erste unterzeichneten Brexit-Abkommen eigentlich unbedingt vermeiden sollte. Auf Drängen der irischen Regierung ruderte die Kommission dann auch noch am selben Tag zurück.

Impfstoffhersteller müssen seitdem jedoch vor Exporten aus der EU eine Genehmigung einholen, die Anfang März bei einer geplanten AstraZeneca-Lieferung nach Australien zum ersten Mal verweigert wurde. Bei einem Treffen des Europäischen Rates diese Woche werden Exportverbote erneut Thema sein. Vor allem in Großbritannien führte das zu heftiger Kritik und Aufforderungen an die EU, sich doch bitte „erwachsen zu verhalten“.

Für Ursula von der Leyen (CDU/EVP), die einst eine „geopolitische Kommission“ angekündigt hat, ist all das ein doppeltes Debakel: Die EU wirkt geopolitisch gleichzeitig naiv, da sie sich trotz großer eigener Produktion nicht ausreichend Impfstoffe gesichert hat, und verantwortungslos, da sie durch Exportverbote einen Handelskrieg heraufbeschwören könnte.

Falsche Entscheidungen kommen vor – natürlich auch in der EU

Aber bedeutet dies, dass es von Anfang an ein Fehler war, die EU mit der Impfstoffbeschaffung zu beauftragen? Hier sollte die Frage, ob die EU-Gremien – die Kommission und der zwischenstaatliche Lenkungsausschuss – im konkreten Einzelfall die richtigen Entscheidungen getroffen haben, von der Frage getrennt werden, ob die EU grundsätzlich für diese Aufgabe geeignet war. Um es mit politikwissenschaftlichen Fachbegriffen zu sagen, geht es bei der ersten Frage um eine einzelne policy, bei der zweiten um die polity.

Dass die Kommission und der Lenkungsausschuss auf Policy-Ebene Fehler gemacht haben, dürfte dabei weitgehend Konsens sein. Diese Fehler sagen jedoch wenig darüber aus, ob die gemeinsame Beschaffung durch die EU als solche richtig oder falsch war: Policy-Fehlentscheidungen können auf allen Ebenen geschehen, und dass auch die Kommission davon nicht frei ist, dürfte eigentlich nur jemanden überraschen, der an den Zauber einer unfehlbaren supranationalen Technokratie glaubt. Allenfalls sind die Policy-Fehler der Kommission ein Zeichen dafür, wie wichtig es ist, dass die Kommission abwählbar wird und eine demokratische Opposition im Europäischen Parlament als Wahlalternative bereitsteht.

Hätten andere Verfahren bessere Ergebnisse gebracht?

Interessanter ist die Polity-Frage: Hätte wenigstens ein Teil der Probleme vermieden werden können, wenn sich statt der EU eine andere Institution um die Impfstoffbeschaffung gekümmert hätte – oder wenn die Entscheidungsverfahren in der EU anders aussehen würden?

Auf die gemeinsame europäische Impfstrategie einfach zu verzichten und die Impfstoff-Beschaffung in der Hand der Mitgliedstaaten zu belassen, wäre kaum eine sinnvolle Lösung gewesen. Sie hätte vor allem bedeutet, dass Lieferengpässe wie bei AstraZeneca nicht nur zu Konflikten mit anderen Ländern wie Großbritannien geführt hätten, sondern auch zu einem Beschaffungswettlauf zwischen den einzelnen EU-Mitgliedstaaten. Streitigkeiten innerhalb der EU (weitgehend) verhindert zu haben, war – bei allen Fehlern und Problemen – ein großer Erfolg der gemeinsamen Impfstrategie.

Eine stärkere Kommission hätte mutiger handeln können

Eine plausiblere Alternative wäre gewesen, die Spielräume der Europäischen Kommission weiter zu stärken. Dass die EU sich bei der Impfstoffbeschaffung zunächst risikoaverser verhielt als Großbritannien und die USA, dürfte wenigstens zum Teil auch strukturelle Gründe haben. Das kleine EU-Budget, die schwache demokratische Legitimation und die geringe institutionelle Machtkonzentration (auch die Impfbeschaffung erfolgte ja im Konzert mit dem zwischenstaatlichen Lenkungsausschuss) machen es für die Kommission schwer, einen mutigen Kurs gegen politische Widerstände durchzusetzen.

Stattdessen neigt die EU zu einer regelbasierten, konsensuellen, routineorientierten Politikweise, die im Alltag oft auch recht gut funktioniert. Gerade in den letzten Jahren wurde die Vorhersehbarkeit der EU immer wieder als wohltuender Gegensatz zum Ad-hoc-Aktionismus der Regierungen unter Boris Johnson (Cons./EKR) in Großbritannien und Donald Trump (R/IDU) in den USA wahrgenommen. In Ausnahmesituationen wie der Pandemie können Risikoaversion und Routine jedoch auch zum politischen Nachteil werden. Insbesondere wenn man die Impfbeschaffung als Nullsummenspiel zwischen Großmächten versteht, hätte eine stärkere und handlungsfähigere Kommission vermutlich besser sicherstellen können, dass die EU gegenüber Großbritannien und den USA nicht das Nachsehen hat.

Und der Rest der Welt?

Indessen gibt es aber noch eine weitere Dimension, die in der politischen Debatte derzeit oft zu kurz kommt: Im weltweiten Vergleich steht die EU immer noch hervorragend da. Die 13 Impfungen pro 100 Einwohner:innen in der EU sind mehr als das Doppelte der weltweiten Quote; außer den USA und Großbritannien haben nur Israel, die Vereinigten Arabischen Emirate, Chile, Marokko und einige Klein- und Inselstaaten einen deutlich höheren Anteil ihrer Bevölkerung geimpft. Viele Länder des Globalen Südens, vor allem in Afrika, haben hingegen noch überhaupt keinen Zugang zu Impfstoffen – obwohl die Folgen der Pandemie dort kaum weniger gravierend sind als in den großen westlichen Industriestaaten.

Die Europäische Union hat zwar vordergründig manches getan, um dieser Entwicklung entgegenzuwirken. Sie gehörte zu den ersten und größten Geldgebern von COVAX, einer Kampagne der Weltgesundheitsorganisation, die Corona-Impfstoffe global verfügbar machen soll. Zudem gibt es bei den im Januar verhängten EU-Exportkontrollen Ausnahmeregeln für arme Länder.

Im Inneren vermied die EU Wettläufe, außen nahm sie daran teil

Doch all dies blieb letztlich ein Tropfen auf den heißen Stein angesichts des Beschaffungswettlaufs der westlichen Industrieländer. Da die EU, USA und Großbritannien massenweise Impfdosen aufkauften, musste sich COVAX bei den Herstellern hinten anstellen. Eine wirklich globale Impfkampagne wird es deshalb wohl erst geben, wenn die Immunisierung im Norden abgeschlossen ist.

Mit der gemeinsamen europäischen Beschaffung hat die EU nach innen einen Wettlauf zwischen ihren Mitgliedstaaten erfolgreich verhindert. Nach außen nahm sie hingegen an einem globalen Wettlauf teil und verhielt sich dabei im Großen und Ganzen ebenso egoistisch wie andere Länder auch, wenn auch vielleicht etwas weniger geschickt.

Überstaatliche Beschaffung ja – aber besser global

War die EU also die richtige Ebene für eine gemeinsame Impfstoff-Beschaffung? Man kann aus den letzten Monaten die Schlussfolgerung ziehen, dass Nationalstaaten mit einer starken zentralen Exekutive in der geopolitischen Konkurrenz mit anderen Ländern einen Vorteil haben. Man kann aber auch zu dem Ergebnis kommen, dass es besser ist, eine solche Konkurrenz gar nicht erst entstehen zu lassen.

Wie die Erfahrung der EU gezeigt hat, ist die gemeinsame Beschaffung durch eine überstaatliche Institution dafür ein geeignetes Mittel. Doch in einer weltweiten Pandemie müsste diese Institution natürlich global statt nur europäisch sein. Die Weltgesundheitsorganisation so weit zu reformieren und zu stärken, dass sie in einer künftigen Pandemie diese Rolle übernehmen kann, sollte deshalb die eigentliche Lehre aus den Problemen der europäischen Impfstoff-Strategie sein.

Bild: Tim Reckmann [CC BY 2.0], via Flickr.