21 Februar 2024

Vergesst nicht die soziale Dimension! Zur Ermöglichung sozialer Konvergenz in einem neuen europäischen Governance-Rahmen

In der Serie Berlin Perspectives veröffentlicht das Institut für Europäische Politik (IEP) Analysen der deutschen Europapolitik für ein englischsprachiges Publikum. Die Autor:innen beschreiben die deutschen Positionen und geben Empfehlungen.

Der jüngste Beitrag von Björn Hacker erscheint auf diesem Blog in deutscher Übersetzung. Das englischsprachige Original ist auch auf der Website des Instituts für Europäische Politik zu finden.

Weißes Betongebäude mit Balkonen
„Während die Haushaltsdisziplin sichergestellt wurde, waren Versuche, die Koordinierung von Beschäftigungs- und Sozialpolitiken zu stärken, wenig erfolgreich.“

Der geplante neue Rahmen für die wirtschaftspolitische Steuerung der EU ist nicht nur im rein wirtschaftlichen Sinne von großer Bedeutung. Er wird auch den Stellenwert bestimmen, der der sozialen Dimension des Integrationsprozesses eingeräumt wird. Während die Bürger:innen die Beseitigung sozialer Defizite auf EU-Ebene stark befürworten, räumen die meisten Mitgliedstaaten soliden Finanzen Priorität ein. Deutschland sollte seine traditionelle Fixierung auf Haushaltsfragen überwinden und diese durch Vorschläge für mehr soziale Konvergenz in der EU ergänzen.

Die Sozialunion blieb Stückwerk

Während die wirtschaftliche Integration der Europäischen Union in den letzten Jahrzehnten rasch vorangeschritten ist, sind die Visionen einer europäischen Sozialunion nicht verwirklicht worden. Zwar ist der Besitzstand an gemeinsamen sozialpolitischen Regeln – von der Gleichstellung der Geschlechter bis zum Mindestlohnrahmen – angewachsen, doch im Vergleich zu den großen wirtschaftlichen Integrationsprojekten Binnenmarkt und Währungsunion ist die soziale Dimension der EU Stückwerk geblieben.

Der Vertrag von Maastricht von 1992 war ein wichtiger Schritt für die Entwicklung eines sozialen Europas, weil er Entscheidungsblockaden überwand. Dies gelang durch die Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen im Rat auf Bereiche der Sozialpolitik und durch die Etablierung eines umfassenden europäischen Sozialdialogs zwischen Arbeitgeber:innen und Gewerkschaften.

Die folgenden Jahre waren jedoch vor allem von der wirtschaftlichen Integration geprägt. Zudem hat die Austeritätspolitik während der Eurokrise 2010-2015 die sozioökonomischen Divergenzen zwischen den Mitgliedstaaten vertieft. Hohe Arbeitslosenzahlen und ein erhöhtes Risiko von Armut und sozialer Ausgrenzung zeigten die Schattenseiten einer auf Haushalts- und Wettbewerbsaspekte konzentrierten Politikkoordinierung in der EU.

Die Europäische Säule sozialer Rechte

Neue Aufmerksamkeit fand das soziale Europa mit der Entwicklung der Europäischen Säule sozialer Rechte (ESSR), die 2017 auf dem Sozialgipfel für faire Arbeitsplätze und Wachstum in Göteborg interinstitutionell proklamiert wurde. Ihre 20 Grundsätze erinnern die EU-Institutionen und die Mitgliedstaaten daran, für einen angemessenen sozialen Schutz zu sorgen. Dazu gehören Chancengleichheit und gleicher Zugang zum Arbeitsmarkt, faire Arbeitsbedingungen sowie Sozialschutz und soziale Inklusion. Obwohl die ESSR nur deklaratorischen Charakter hat, wurde sie schnell zum wichtigsten Bezugspunkt für alle Arten von regulierenden, umverteilenden und koordinierenden sozialpolitischen Maßnahmen der EU.

Auf dem Sozialgipfel von Porto 2021 wurde ihre Umsetzung zu einem wichtigen Aspekt des Investitionspakets NextGenerationEU (NGEU) für die sozioökonomische Erholung nach der Covid-19-Pandemie. Auf dem Gipfel bestätigten die Mitgliedstaaten, dass neben dem Übergang zu einer kohlenstoffneutralen Wirtschaft und der Digitalisierung auch die soziale Dimension der EU ein wichtiges Ziel ist. Sie verabschiedeten auch einen Aktionsplan mit drei konkreten Zielen in Bezug auf Arbeitsplätze, Weiterbildung und Armutsbekämpfung bis 2030.

Es mangelt weiter an Verbindlichkeit

Diese Schritte sowie das neue Krisenmanagement der EU ab 2020 – mit Fokus auf den Erhalt von Arbeitsplätzen, haushaltspolitische Spielräume für Konjunkturpakete und der Skizzierung von Umrissen eines gemeinsamen Investitionsmechanismus – haben dazu beigetragen, das soziale Europa zurück auf die politische Agenda zu holen. Doch trotz der gut gemeinten Maßnahmen, um die Klima- und Digitalisierungswende zu begleiten und eine wirkliche soziale Aufwärtskonvergenz zu erreichen, bleibt das Problem der mangelnden Verbindlichkeit bestehen.

Das einzige Instrument der ESSR ist ein soziales Scoreboard mit 17 Indikatoren, um die soziale Entwicklung in den Mitgliedstaaten zu messen. Die jährlichen Fortschritte oder Rückschritte werden im Gemeinsamen Beschäftigungsbericht dargestellt, der von der Europäischen Kommission und dem Rat im Rahmen des Europäischen Semesters veröffentlicht wird. Insgesamt ist dieser Governance-Rahmen jedoch einseitig auf wirtschaftliche Elemente ausgerichtet, weshalb die Empfehlungen an die Mitgliedstaaten soziale Aspekte nur sehr begrenzt berücksichtigen. Erkenntnisse über die soziale Entwicklung eines Landes im Vergleich zu seinen Nachbarn werden in der Regel nicht öffentlich diskutiert, und das Ableiten von Konsequenzen bleibt Expert:innen vorbehalten.

Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts

Im Dezember 2023 einigte sich der Rat für Wirtschaft und Finanzen auf eine Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts mit dem Ziel, die prozyklische und pauschale Haushaltskonsolidierung durch einen individuellen Nettoausgabenpfad zu ersetzen. Dieser soll sich aus einer länderspezifischen Analyse der Schuldentragfähigkeit und einem mittelfristigen Haushalts- und Strukturplan ableiten, der die nationalen Besonderheiten in Bezug auf Defizit und Schuldenstand, Investitionen und Reformen berücksichtigt.

Der Plan soll von jedem Mitgliedstaat für einen Zeitraum von vier bis fünf Jahren erstellt werden, mit der Option einer Verlängerung auf sieben Jahre, wenn sich die Regierung zu weiteren Reformen und Investitionen verpflichtet. Auch wenn diese neue Vereinbarung über den Pakt zu einem langsameren Defizit- und Schuldenabbau führen würde, bleibt der soziale Fortschritt auf der Strecke: Nur als Lippenbekenntnis wird die ESSR darin als Teil des Europäischen Semesters erwähnt.

Deutschlands Obsession mit der Haushaltsstabilität

Deutschland war einst die treibende Kraft, um die europäische Integration nicht nur zu einem Prozess der Schaffung größerer Märkte, sondern auch zu einem Instrument der politischen Einigung zu machen. 1972 schlug Bundeskanzler Willy Brandt weitreichende Ideen für eine europäische Sozialunion als Ergänzung zur wirtschaftlichen Einigung vor. Generell hat Deutschland den Ausbau der europäischen Sozialpolitik unterstützt, gleichzeitig aber darauf geachtet, dass nationale Kompetenzen nicht verloren gingen. Denn es fiel immer leicht, sich auf Markterweiterungen zu einigen, aber sehr schwer, einen europäischen Kompromiss für politische Entscheidungen zu finden, die in die nationalen Sozialstaatstraditionen eingreifen.

Unter Bundeskanzler Helmut Kohl führte Deutschland 1997 erfolgreich die Verhandlungen über den Stabilitäts- und Wachstumspakt, in dem ein jährliches Haushaltsdefizit von 3 Prozent des BIP und eine Staatsverschuldung von 60 Prozent des BIP als Richtwerte festgelegt wurden. Diese unbefristete Begrenzung der öffentlichen Ausgaben in der Eurozone wurde als notwendige Bedingung für die wirtschaftliche Stabilität in der Währungsunion gerechtfertigt. Die Kehrseite der Medaille waren eine schwache Investitionstätigkeit, die ausbleibende Erneuerung der Infrastruktur, mangelhafte Sozialleistungen und Wohnraumschaffung sowie geringere Fortschritte im Sozial- und Bildungsbereich. Ironischerweise war Deutschland dann einer der ersten Mitgliedstaaten, der gegen die Haushaltsregeln der EU verstieß.

Priorität für Fiskalregeln statt für Sozialpolitik

Während Defizitverfahren und die Angst der Regierungen vor Sanktionen die Haushaltsdisziplin sicherstellen sollten, fand die Koordinierung der Beschäftigungs- und Sozialpolitik eher im Stillen statt, im Rahmen der Europäischen Beschäftigungsstrategie und der Offenen Methode der Koordinierung. Versuche, im Rahmen der Lissabon-Strategie und der Strategie Europa 2020 die Bedeutung der Koordinierung von Beschäftigungs- und Sozialpolitiken sowie Wachstums- und Investitionspolitiken zu stärken, waren wenig erfolgreich.

Deutsche Regierungen – egal in welcher politischen Konstellation – haben Ansätze zur sozialpolitischen Koordinierung zwar stets begrüßt, aber nur selten Interesse an Vergleichen, Peer Reviews und gegenseitigem Lernen in Koordinierungsrunden gezeigt. Naming-and-shaming-Rankings lehnten sie in sozialpolitischen Fragen immer strikt ab. Für die EU-Haushaltsregeln begrüßten sie solche Praktiken hingegen: So hat die Regierung von Bundeskanzlerin Angela Merkel die Fiskalregeln in der Eurokrise verteidigt und verstärkt, was sich ab 2011 etwa in der Ausrichtung des neu eingeführten Europäischen Semester auf Austeritätspolitiken spiegelte.

Zwei politische Lager in der EU

In der Eurokrise beharrte Deutschland darauf, dass die betroffenen Mitgliedstaaten Haushaltskonsolidierung und interne Abwertung betreiben müssten. Dadurch entstanden in der EU nicht nur zwei sozioökonomische, sondern auch zwei politische Lager: Während sich Österreich, Finnland, die Niederlande und viele osteuropäische Länder hinter Deutschland und seinen Stabilitätskurs stellten, führte Frankreich das entgegengesetzte Lager an und hatte Belgien, Italien, Spanien und die Krisenländer an seiner Seite.

Der französische Präsident François Hollande trug 2012 dazu bei, eine minimale soziale Dimension in das Krisenmanagement der Eurozone einzubringen, und es war nicht einfach, Deutschland und das Stabilitätslager von der Notwendigkeit weiterer Maßnahmen gegen sozioökonomische Divergenzen zu überzeugen – bis hin zur Ausrufung der ESSR im Jahr 2017. Am Gipfel von Göteborg nahm Angela Merkel nicht teil.

Keine Einigkeit in der Bundesregierung

Während der Covid-19-Pandemie war der damalige Bundesfinanzminister Olaf Scholz einer der Architekt:innen von NGEU, das er in Anlehnung an den ersten US-Finanzminister als „Hamilton-Moment“ für die EU bezeichnete und damit den Beginn eines europäischen Fiskalföderalismus andeutete. Die Drei-Parteien-Koalition, der Scholz nun als Bundeskanzler vorsteht, scheint jedoch uneins über die Prioritäten für den neuen Governance-Rahmen, den die Europäische Kommission noch vor der Europawahl im Juni verabschiedet sehen möchte.

Während der sozialdemokratische Arbeitsminister Hubertus Heil mit Unterstützung der Grünen die jüngsten Schritte in der europäischen Sozialpolitik – den ESSR-Aktionsplan, die Richtlinie über angemessene Mindestlöhne, die Empfehlung zum Mindesteinkommen – aktiv mitgestaltet hat, favorisiert die FDP eher die traditionelle Linie der Haushaltskonsolidierung, die auch vor der Pandemie vorgeherrscht hatte.

Ähnlich verteilt sind die Perspektiven, nachdem das Bundesverfassungsgericht im November 2023 Teile des Bundeshaushalts für unvereinbar mit der Schuldenbremse erklärt hat. Bundesfinanzminister Christian Lindner (FDP) hat in der Einigung des Rates zur Reform der wirtschaftspolitischen Steuerung Schutzmargen für den Defizitabbau ausgehandelt und sichergestellt, dass jenseits von NGEU Klima- oder Sozialinvestitionen bei der Berechnung des Defizits nicht ausgenommen werden.

Europäisches Parlament: Mehr Spielraum für Sozialinvestitionen

Die Position des Europäischen Parlaments zur Reform des EU-Governance-Rahmens ist progressiver als die des Rates. Obwohl es offensichtliche Ähnlichkeiten mit der Einigung der Finanzminister:innen zum Defizitabbau gibt, hat der Wirtschafts- und Währungsausschuss des Parlaments im Dezember 2023 vorgeschlagen, dass die Mitgliedstaaten mehr Spielraum für Investitionen in die gemeinsamen Prioritäten der EU erhalten sollen. Zu diesen Prioritäten zählen ausdrücklich die Grundsätze der ESSR und die sozialen Ziele bis 2030.

Eine allgemeine „goldene Regel“, nach der öffentliche Investitionen in Klima- und Sozialfragen bei der Messung von Defiziten und Schulden nicht berücksichtigt werden, fand zwar weder im Europäischen Parlament noch im Rat eine Mehrheit. Doch schon ein expliziter Verweis auf die gemeinsamen politischen Herausforderungen der EU würde dazu beitragen, die neuen Governance-Regeln besser auszubalancieren.

Rahmen für soziale Konvergenz“ im Europäischen Semester

Soziale Divergenzen sind eine der Herausforderungen, vor denen die EU steht. Von großer politischer Bedeutung sind sie auch deshalb, weil rechtsextreme Politiker:innen versuchen, die Enttäuschung der Bürger:innen über mangelnden sozialen Aufstieg mit nationalistischen und fremdenfeindlichen Rezepten auszunutzen.

Um die Konvergenz zu fördern, haben Belgien und Spanien vorgeschlagen, soziale Ungleichgewichte bis 2021 besser zu identifizieren und zu überwachen. Dieser Vorschlag – jetzt als Rahmen für soziale Konvergenz bekannt – hat seinen Weg durch verschiedene EU-Institutionen gemacht. Parallel zu den Verhandlungen über den Governance-Rahmen möchte die belgische Ratspräsidentschaft im März 2024 ein gemeinsames Treffen der Finanz- und Arbeitsminister:innen organisieren, um das neue Instrument im Rahmen des Europäischen Semesters zu verabschieden. Dies würde zu einem besseren Gleichgewicht zwischen wirtschaftlichen und sozialen Zielen beitragen und eine noch fehlende öffentliche Debatte über die sozialen Defizite in den Mitgliedstaaten ermöglichen.

Empfehlungen zur Stärkung der sozialen Konvergenz

In der Eurobarometer-Umfrage vom Herbst 2023 gaben die Befragten an, dass sie sich vom Europäischen Parlament vor allem wünschen würden, dass es sich in den Bereichen „Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung“ (36 %), „öffentliches Gesundheitswesen“ (34 %), „Maßnahmen gegen den Klimawandel“ (29 %) und „Unterstützung der Wirtschaft und der Schaffung neuer Arbeitsplätze“ (29 %) engagiert.

Auch mit Blick auf die Europawahl im Juni sollte der Integrationsprozess deshalb sozialer gestaltet werden. Dafür können die folgenden vier Positionen beitragen:

  • Ein klares „Nein“ zu einer Rückkehr zur Austeritätspolitik: Die Aussetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts hat es den Mitgliedstaaten ermöglicht, die durch die Pandemie ausgelöste Wirtschaftskrise relativ schnell zu überwinden. Die Reform der wirtschaftspolitischen Steuerung der EU muss den Mitgliedstaaten genügend Spielraum für ihren Defizit- und Schuldenabbaupfad lassen. Die Europaabgeordneten haben im Trilog mit dem Rat darauf gedrängt, dass keine zu detaillierten Schutzmargen eingeführt werden; verhindern konnten sie diese nicht. In der Umsetzung ist besonders wichtig, die ökonomische Situation der Mitgliedstaaten in ihrer Ganzheit und nicht ausschließlich auf quantifizierbare Budgetkriterien zu betrachten.
  • Berücksichtigung sozialer Ungleichgewichte im Europäischen Semester: Ein besseres Gleichgewicht zwischen wirtschaftlicher und sozialer Integration ist der Schlüssel, um die Herausforderungen der Dekarbonisierung der Wirtschaft und der Digitalisierung der Arbeitswelt zu bewältigen. Der neue Governance-Rahmen wäre ohne die Einbeziehung sozialer Aspekte unvollständig. Entsprechend haben die Unterhändler im Trilog erreicht, dass künftig soziale Aspekte in der Wirtschaftsgovernance stärker Berücksichtigung finden sollen. Es wäre hilfreich, wenn Deutschland die Vorschläge der belgischen Ratspräsidentschaft für ein Instrument zur sozialen Konvergenz öffentlich unterstützen würde, mit dem soziale Ungleichgewichte in der EU besser erkannt und bekämpft werden können.
  • Integration der vorübergehenden Unterstützung bei der Minderung von Arbeitslosigkeitsrisiken in einer Notlage (SURE) in den Governance-Rahmen für das EU-Krisenmanagement: Dank dieses Instruments stieg die Arbeitslosigkeit in der EU während der Pandemie weit weniger stark an als während der Eurokrise. Die EU sollte sich vorbereiten, bevor sie von der nächsten Wirtschaftskrise getroffen wird. Deutschland könnte vorschlagen, SURE zu einem dauerhaften Instrument zu machen, indem die Idee einer europäischen Arbeitslosenrückversicherung wieder aufgegriffen wird.
  • Entwicklung von Ideen zur Finanzierung der Abfederung von sozialen Risiken der Klima- und Digitalisierungswende nach dem Ende von NGEU 2026: Nach der Europawahl wird die Diskussion über den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen an Fahrt aufnehmen. Die EU wird mehr Investitionen benötigen, um die Herausforderungen der Klima- und Digitalisierungswende und des neuen globalen Umfelds zu bewältigen. Die Mitglieder des Europäischen Parlaments und der nationalen Parlamente sowie die Regierungen sollten Ideen entwickeln, um die positive Wirkung von NGEU aufrechtzuerhalten. Dazu könnte etwa ein Belohnungssystem für Mitgliedstaaten zählen, die Reformen und Investitionen zur Bewältigung von EU-Herausforderungen wie Klimawandel und soziale Konvergenz vorantreiben.

Quellen und Literaturempfehlungen

Bilder: Betongebäude mit Balkonen: Fedor Shlyapnikov [Unsplash-Lizenz], via Unsplash; Porträt Björn Hacker: Elke Schöps [alle Rechte vorbehalten].

Don’t forget the social dimension! Enabling social convergence in a new European governance framework

In the Berlin Perspectives series, the Institut für Europäische Politik (IEP) presents analyses of Germany’s European policy to an English-speaking audience. The authors analyse German positions on current debates and provide policy recommendations based on their findings.

The latest policy brief by Björn Hacker is re-published on this blog in an extended version. You can find the original text on the IEP website.

White concrete building with balconies
“While budgetary restraint was being spurred, attempts to strengthen employment and social policy coordination have not been very successful.”

The planned new economic governance framework of the EU is of utter importance not only in a pure economic sense. It will also determine the place given to the social dimension of the integration process. While citizens show great support for tackling social deficits at the EU level, most of the member states have prioritized sound finances. Germany should overcome its traditional fixation on budgetary issues by supplementing them with proposals for an EU social convergence path.

Piecemeal social union

While the European Union’s economic integration proceeded fast over the past decades, visions for a European Social Union have not been realized. Even though the social acquis has grown, ranging from gender equality to minimum wages, work on the social dimension of the EU remains piecemeal compared to the big economic integration projects of the single market and monetary union.

In 1992 the Treaty of Maastricht marked a major step for the development of a Social Europe by overcoming decision traps. This was achieved through extending majority voting to social policies in the Council and establishing a comprehensive European Social Dialogue between employers and trade unions.

Nevertheless, the following years were primarily characterized by economic integration. Additionally, the austerity course set during the euro crisis of 2010-15 deepened the socioeconomic divergences between member states. High levels of unemployment and greater risk of poverty and social exclusion showed the dark side of an EU coordination policy concentrating on budgetary and competitiveness aspects.

The European Pillar of Social Rights

There was renewed attention to a Social Europe with the development of the European Pillar of Social Rights (EPSR), which was proclaimed inter-institutionally at the Social Summit for Fair Jobs and Growth in Gothenburg in 2017. Its 20 principles reminded the EU institutions and the member states to ensure adequate social provision. This comprises equal opportunities and access to the labour market, fair working conditions, and social protection and inclusion. The EPSR has only declaratory character, but it soon became the main reference point in all sorts of EU regulatory, distributive and coordinative social policies.

At the Porto Social Summit in 2021, its implementation became an important aspect of the NextGenerationEU (NGEU) investment package for recovery from the Covid-19 pandemic. At the summit, the member states confirmed that the social dimension of the EU was a key goal alongside the transitions to a carbon-neutral economy and digitalization. They also decided on an action plan on three concrete objectives with regard to jobs, skills and poverty reduction until 2030.

Measures remain non-binding

These steps and the EU’s new crisis management from 2020 onwards – with a focus on maintaining employment, leaving budgetary space for economic stimulus packages and drawing the contours of a common investment policy mechanism – helped to bring back a Social Europe on the political agenda. The remaining problem is the nonbinding character of the well-intentioned measures to accompany the twin transitions and to really achieve upward social convergence.

The EPSR’s only instrument is a social scoreboard containing 17 indicators to measure development in member states in social terms. Yearly progress or regression is presented in the Joint Employment Report published by the European Commission and the Council as part of the European Semester. But this governance framework is lopsided in favour of economic elements, which is why recommendations to the member states integrate social issues only to a very limited degree. Insights on the social developments of a country compared to its neighbours are typically not discussed publicly and drawing out the consequences remains a field for experts.

Reform of the Stability and Growth Pact

In December 2023, the Council of Economic and Finance Ministers agreed on a reform of the Stability and Growth Pact with the aim to change the procyclical and one-size-fits-all nature of budgetary consolidation for an individualized net expenditure path derived from a country-specific debt-sustainability analysis and a medium-term fiscal-structural plan, taking into account national peculiarities of deficit and debt, investments and reforms.

This plan should be prepared by each member state for a period of four to five years with the option of an extension to seven years if the government commits itself to further reforms and investments. Even if this new agreement on the pact would bring slower deficit and debt reduction, social progress remains in the backseat: only lip service is paid to it by mentioning the EPSR as part of the European Semester, which is nothing new.

Germany’s obsession with budgetary stability

Germany was once the main driver for making European integration not only a process of market enhancement but also a means towards political union. In 1972, Chancellor Willy Brandt proposed far-reaching ideas for a European Social Union as a complement to economic unification. In general, Germany has supported the expansion of European social policy but at the same time it has made sure to not lose national competencies. For it is always easy to agree on market enhancement, but very difficult to find a European compromise on policies belonging to the national welfare state tradition.

Germany, under Chancellor Helmut Kohl, successfully steered the negotiations for the Stability and Growth Pact in 1997, which sets the benchmarks of an annual budgetary deficit of 3 per cent of GDP and a public-debt-to-GDP ratio of 60 per cent. This open-ended limiting of public spending in the eurozone was justified as necessary for economic stability in monetary union. Its dark side was weakened investment activity, a lack of infrastructural renewal, bad social services and housing conditions, and less social and educational progress. Ironically, Germany was then one of the first member states to break the EU’s fiscal rules.

Priority for fiscal rules, not social matters

While budgetary restraint was being spurred by deficit procedures and governments’ fear of sanctions, the coordination of employment and social policies was performed quietly under the European Employment Strategy and the Open Method of Coordination. Attempts to strengthen the significance of employment and social policy coordination as well as growth and investment policies with the Lisbon and the Europe 2020 strategies have not been very successful.

Germany’s governments – no matter in which political configuration – always welcomed coordination approaches, but they rarely showed interest in comparing, peer reviewing, and mutual learning exercises when it came to the coordination cycles, and they expressed strong opposition to “naming and shaming” rankings on social matters. Conversely, they embraced such practices for the EU’s budgetary rules. For example, the government of Chancellor Angela Merkel defended and strengthened the fiscal rules in the euro crisis, which was mirrored in the austerity priority in the newly introduced European Semester from 2011 onwards.

Two political camps in the EU

During the euro crisis, Germany’s insistence on fiscal consolidation and internal devaluation for the affected member states meant the development of not only two socioeconomic camps, but also two political ones in the EU. While Austria, Finland, the Netherlands and many Eastern European countries stood behind Germany and its stability approach, France led the opposite camp, with Belgium, Italy, Spain, and the countries in crisis by its side.

In 2012, France’s President François Hollande helped to integrate a tiny social dimension in the eurozone crisis management, and it was hard work to convince Germany and the stability camp of the necessity of further steps against socioeconomic divergences up to the proclamation of the EPSR in 2017. Merkel did not attend the Gothenburg summit.

No agreement within the German government

During the Covid-19 pandemic, then finance minister Olaf Scholz was one of the architects of NGEU, which he called a “Hamilitonian moment” for the EU, referring to the first treasury secretary of the USA and suggesting the advent of European fiscal federalism. But the three-party government coalition Scholz now leads as chancellor seems to be split on the priorities for the new governance framework, which the European Commission wants to see resolved before the European Parliament elections in June.

While the Labour Minister Hubertus Heil, of the Social-Democrats, was active in the designing of the latest steps in European social policy – the EPSR action plan, the directive on adequate minimum wages, the recommendation on minimum income – with the support of the Greens, the Free Democrats favour instead the traditional pre-pandemic budget consolidation line.

There has been a similar distribution of perspectives after the Constitutional Court ruled parts of the federal budget to be inconsistent with the country’s debt brake in November 2023. Finance Minister Christian Lindner, of the Free Democrats, negotiated safeguard margins for deficit reduction into the Council’s deal on economic governance reform, and ensured that climate or social investments beyond NGEU will not be excluded from measuring deficits.

European Parliament: More leeway for social investments

The European Parliament’s stance on the reform of the EU’s governance framework is more progressive than that of the Council. Although its similarities with the finance ministers’ deal on deficit reduction are obvious, the parliament’s Committee on Economic and Monetary Affairs proposed in December 2023 more leeway for member states investing in the common priorities of the EU. Under these are explicitly subsumed the principles of the EPSR and the social targets until 2030.

While a general “golden rule” to not count public investments on climate and social issues when measuring deficits and debt did not receive majority support in the European Parliament or the Council, the explicit reference to EU policy challenges would help to better balance the new governance rules.

Social Convergence Framework within the European Semester

Social divergences are among the challenges confronting the EU, and they are highly important politically as extreme right-wing politicians try to exploit the disappointment of citizens about a lack of social advancement by proposing nationalistic and xenophobic recipes. To foster convergence, Belgium and Spain have proposed to better detect and monitor social imbalances in 2021. This proposal – now known as a Social Convergence Framework – has made its way through different EU institutions.

In parallel to the negotiations on the governance framework, the Belgian Council presidency wants to organize a joint meeting of the finance and labour ministers in March 2024 with the aim to adopt the new instrument as part of the European Semester process. This would help to better balance economic and social objectives, and it would enable a still missing public debate on social deficits in the member states.

Recommendations to foster social convergence

In the autumn 2023 Eurobarometer, the four topics respondents said they would like the European Parliament to give priority attention to were “the fight against poverty and social exclusion” (36 per cent), “public health” (34 per cent), “action against climate change” (29 per cent) and “support to the economy and the creation of new jobs” (29 per cent).

In view of the European Parliament elections in June, it is therefore advisable to make the integration process more social by adopting the four following positions:

  • A clear “no” to a return of austerity policies. The suspension of the Stability and Growth Pact enabled the member states to get over the economic crisis caused by the pandemic relatively quickly. The reform of the economic governance framework of the EU must give enough leeway to member states on their deficits and debt reduction pathways. The members of the European Parliament insisted on not introducing too detailed safeguards in the trilogue with the Council; they could not prevent them. When it comes to implementation, it is particularly important to consider the economic situation of the member states in a holistic way and not just in terms of quantifiable budget criteria.
  • A consideration of social imbalances in the European Semester. A better balance of economic and social integration is key for meeting the challenges of the decarbonization of the economy and the digitalization of the world of labour. The new governance framework would be incomplete without integrating social aspects. Accordingly, the negotiators in the trilogue agreed that social aspects should be given greater consideration in the EU’s economic governance in the future. It would be helpful if Germany publicly supported the propositions made by the Belgian Council presidency on a Social Convergence Instrument to better detect and tackle social imbalances in the EU.
  • Integration of the temporary Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency (SURE) in the governance framework of crisis management. Thanks to this tool the EU experienced a far lower increase in unemployment during the pandemic than during the euro crisis. It is better to be prepared before the next economic slump hits the EU. Germany could propose making SURE a permanent instrument by renewing the ideas of a European unemployment reinsurance scheme.
  • The development of ideas to finance mitigation of the social risks of the twin transformation after NGEU comes to an end in 2026. The discussion on the next Multiannual Financial Framework will speed up after the European Parliament elections. The EU will need more investments to meet the challenges of the twin carbon-neutral and digitalization transformation as well as of the new global environment ahead. Members of the European Parliament and national parliaments alike as well as governments should develop ideas to extend the positive effects of NGEU, like a reward system for member states pursuing reforms and investments on EU challenges like climate change and social convergence.

Sources and further reading:

Pictures: Concrete building with balconies: Fedor Shlyapnikov [Unsplash License], via Unsplash; portrait Björn Hacker: Elke Schöps [all rights reserved].

09 Februar 2024

EU to go: Europa im Superwahljahr – was steht an?

In der Podcastserie „EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ präsentiert das Jacques Delors Centre kompakte Hintergründe zur Europapolitik. Einmal im Monat analysieren Moderatorin Thu Nguyen und ihre Gäste in 20 bis 30 Minuten ein aktuelles Thema.

„EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ erscheint hier im Rahmen einer Kooperation mit dem Jacques Delors Centre. Er ist auch auf der Homepage des Jacques Delors Centre selbst sowie auf allen bekannten Podcast-Kanälen zu finden.

2024 ist das größte Wahljahr der Geschichte: In 65 verschiedenen Ländern auf der ganzen Welt ist die Bevölkerung aufgerufen, zu wählen. In der EU stimmen im Juni 450 Millionen Bürger:innen über die 720 Abgeordneten des Europäischen Parlaments ab. Was wird wichtig in diesem Superwahljahr, welche Ausgänge sind zu erwarten?

Bevor sie einen Blick auf das europapolitische Jahr 2024 werfen, sprechen Thu Nguyen und Johannes Lindner über das Vermächtnis von Jacques Delors, der Ende Dezember 2023 verstarb. Sie diskutieren, welche europapolitischen Themen noch vor der Wahl zum Europaparlament auf der Agenda stehen und was die ungarische Ratspräsidentschaft in der zweiten Jahreshälfte für die EU bedeutet, und fragen sich: Wie ist dem prognostizierten Rechtsruck in der EU entgegenzutreten?

02 Februar 2024

Degressive Proportionalität: Die EU-Erweiterung wird die Ungleichheit bei der Europawahl verschärfen – aber das Problem ist lösbar

Von Manuel Müller
Plenartagung im Europäischen Parlament
Streit um die nationalen Europawahl-Kontingente könnte zum Problem für die EU-Erweiterung werden. Wie lässt sich das verhindern?

Die Verteilung der nationalen Sitzkontingente im Europäischen Parlament ist seit langem ein haariges Thema. Da ist zum einen die Sache mit der „degressiven Proportionalität“: Nach Art. 14 (2) EUV setzt sich das Parlament „aus Vertretern der Unionsbürgerinnen und Unionsbürger zusammen“, wobei die Bürger:innen allerdings „degressiv proportional, mindestens jedoch mit sechs Mitgliedern je Mitgliedstaat vertreten“ sind. In der Praxis bedeutet das, dass größere Mitgliedstaaten mehr Sitze haben als kleinere, kleinere aber mehr Sitze pro Einwohner:in – was ein offensichtliches Problem für die europaweite demokratische Gleichheit der Wahl darstellt. An den beiden Extremen kann sich eine in Malta abgegebene Stimme (6 Sitze auf 0,4 Millionen Einwohner:innen) rund 13 Mal so stark auf das Gesamtergebnis der Wahl auswirken wie eine in Deutschland (96 Sitze auf 83,2 Millionen Einwohner:innen). Die Ungleichheit des Stimmgewichts der verschiedenen Wahlkreise ist damit im Europäischen Parlament eine der höchsten unter den demokratischen Parlamenten weltweit.

Alle fünf Jahre Feilschen um Sitzkontingente

Zum anderen kommt hinzu, dass es unendlich viele Möglichkeiten gibt, eine degressiv-proportionale Sitzverteilung auszugestalten – je nachdem, wie dick der „Bauch“ in der Kurve von den kleinsten zu den größten Staaten ausfällt. Allerdings haben sich die Mitgliedstaaten niemals auf eine feste mathematische Formel einigen könne, um die Vorgabe des Vertragstexts zu operationalisieren.

Stattdessen wird im Licht der sich verändernden Bevölkerungszahlen alle fünf Jahre politisch ausverhandelt, welchem Land bei der Europawahl wie viele Sitze zustehen sollen. Das führt regelmäßig zu einem monatelangen Gefeilsche. Und da natürlich kein Land Sitze einbüßen möchte, wird als Ergebnis gern die Gesamtsitzzahl des Parlament erhöht – bei der jetzt anstehenden Wahl von 705 auf 720 Abgeordnete.

Mit der EU-Erweiterung müssen Länder auf Sitze verzichten

Möglich war das zuletzt, da durch den britischen EU-Austritt Sitze frei wurden, die sich auf die anderen Länder umverteilen ließen. Doch diese Vorgehensweise ist auf die Dauer nicht nachhaltig: Denn zum einen nähert sich das Parlament schon jetzt wieder der im EU-Vertrag vorgesehenen Maximalgröße von 751 Sitzen an – zumal das Parlament ja gern auch 28 Sitze für gesamteuropäische Listen nutzen würde.

Und zum anderen will sich die EU in den nächsten Jahren ja um mehrere neue Mitgliedstaaten erweitern. Statt 27 könnten es bald 30, 35 oder 40 Länder sein. Selbst ohne gesamteuropäische Listen wird das nur möglich sein, wenn die bisherigen Mitgliedstaaten auf einige ihrer Sitze im Europäischen Parlament verzichten.

Auf der Suche nach einer mathematischen Formel

Um das politisch durchsetzbar zu machen, liegt es nahe, eine feste mathematische Formel zu entwickeln, die die Verteilung der nationalen Europawahl-Sitzkontingente auf nachvollziehbare und möglichst faire Weise dauerhaft regelt. Tatsächlich liegen mehrere Expertenvorschläge für eine solche Formel bereits seit Jahren auf dem Tisch. Am bekanntesten ist der Cambridge Compromise von 2011: Etwas vereinfacht sollte demnach jeder Mitgliedstaat ein festes Basiskontingent von fünf Sitzen erhalten und die übrigen Sitze proportional nach der Einwohnerzahl verteilt werden (mit Aufrundung, sodass die kleinsten Länder auf sechs Sitze kommen).

Allerdings würde der Cambridge Compromise dazu führen, dass wenige große Länder gegenüber dem Status quo Sitze gewinnen, während viele mittelgroße Staaten Sitze verlieren. Damit erwies sich der Vorschlag politisch als nicht durchsetzbar. In der Folge wurde deshalb eine Vielzahl von Ansätzen vorgeschlagen, um den Cambridge Compromise zu modifizieren oder Alternativformeln zu entwickeln – etwa indem statt der Bevölkerungszahlen der Mitgliedstaaten deren Quadratwurzeln genutzt werden. In einem neuen Gesetzgebungsverfahren arbeitet das Europäische Parlament derzeit daran, eine auch politisch konsensfähige Formel für die degressive Proportionalität zu finden.

Warum überhaupt degressive Proportionalität?

Aber wie lässt sich die degressive Proportionalität eigentlich überhaupt rechtfertigen, wenn damit doch offensichtlich ein Verstoß gegen die demokratische Wahlgleichheit einhergeht? Häufig wird als Rechtfertigung angeführt, dass es sich bei der degressiven Proportionalität um einen Kompromiss zwischen der „Bürgergleichheit“ und der „Staatengleichheit“ handle, die für die EU nun einmal beide konstitutiv seien.

Dieses Argument ist jedoch wenig überzeugend. Denn zum einen sollen die Europaabgeordneten laut dem Vertragstext ja gerade nicht die Mitgliedstaaten repräsentieren (dafür gibt es den Rat der EU), sondern die Unionsbürger:innen. Und zum anderen wird im Parlament auch in der Praxis nicht entlang nationaler Linien abgestimmt, sondern vor allem entlang transnationaler Partei- bzw. Fraktionsgrenzen.

Kommunikation in nationale Parteien- und Medienöffentlichkeiten

Allerdings lässt sich die degressive Proportionalität auch funktional im Sinne einer europäischen Parteiendemokratie begründen. Europaabgeordnete haben nicht nur eine Repräsentations-, sondern auch eine Kommunikationsfunktion: Sie dienen als Transmissionsriemen zwischen europäischen und nationalen Parteien, zwischen europäischer Parlaments- und nationaler Medienöffentlichkeit.

Abgeordnete aus kleineren Mitgliedstaaten stehen dabei vor besonderen Herausforderungen. So haben zum Beispiel die nationalen Medien in größeren Mitgliedstaaten eine höhere Reichweite, sodass es einfacher ist, viele Bürger:innen auf einmal zu erreichen. Und auch was die innerparteiliche Öffentlichkeit betrifft, haben Europaabgeordnete aus kleinen Ländern einen schwereren Stand: So kommen etwa in Deutschland 96 europäische auf 630 nationale Abgeordnete (ein Verhältnis von ca. 1:6,5), in Malta hingegen 6 auf 65 (ca. 1:11), in Estland 8 auf 101 (ca. 1:12,5).

Europaabgeordneten in großen Mitgliedstaaten fällt es deshalb a priori leichter, innerhalb ihrer nationalen Parteinetzwerke und Öffentlichkeiten Wirkung zu entfalten und europäischen Perspektiven Sichtbarkeit zu geben. Die degressive Proportionalität lässt sich damit als Kompromiss verstehen zwischen dem demokratischen Prinzip der Wahlgleichheit und den besonderen Herausforderungen, die durch die national fragmentierten Parteien- und Medienöffentlichkeiten in der EU entstehen.

Mit der Erweiterung wird die Ungleichheit weiter wachsen

Doch dieser Kompromiss ist immer prekär und stößt mit Blick auf die anstehenden Erweiterungen an die Grenzen seiner Tragfähigkeit. Unter den EU-Beitrittskandidaten gibt es wenige große Länder (die Ukraine, perspektivisch vielleicht die Türkei), ein mittelgroßes (Serbien) und viele kleine (Georgien, Bosnien, Albanien, Moldau, Nordmazedonien, Montenegro, perspektivisch Kosovo).

Gleichzeitig soll weiterhin die Gesamtsitzzahl nicht höher als 751 sein; schließlich ist das Europäische Parlament schon jetzt eines der größten Parlamente der Welt. Das lässt sich logischerweise nur auf zwei Weisen erreichen: Entweder wird die Mindestsitzzahl der kleinsten Länder reduziert, was aus den oben genannten Gründen nicht wünschenswert ist. Oder die großen Länder müssen auf mehr Sitze verzichten, womit aber die Degressivität steiler wird und sich das Problem der fehlenden transnationalen Wahlgleichheit verschärft.

Das wiederum gefährdet insbesondere die Akzeptanz des Europäischen Parlaments in den größeren Mitgliedstaaten. Schon jetzt wird in der deutschen Öffentlichkeit regelmäßig über die fehlende Wahlgleichheit gemurrt und zuweilen dem Europäischen Parlament die demokratische Legitimität abgesprochen. Eine noch weitere Verzerrung könnte hier leicht den Bogen überspannen und damit zu einer Gefahr für den supranationalen Parlamentarismus an sich werden.

Repräsentation der Mitgliedstaaten und Repräsentation der Parteien

Auf den ersten Blick sieht dieses Legitimitätsdilemma wie ein unlösbares Problem aus, und tatsächlich wird es sich allein mit einer mathematischen Formel für die degressive Proportionalität kaum überwinden lassen. Doch ganz unmöglich ist eine Lösung nicht. Blickt man genauer hin, geht es bei den Bedürfnissen der kleinen und der großen Mitgliedstaaten eigentlich um zwei unterschiedliche Größen: nämlich in einem Fall um die Repräsentation der Mitgliedstaaten, im anderen um die Repräsentation der europäischen Parteien (bzw. Fraktionen) im Europäischen Parlament.

Die Repräsentation der Mitgliedstaaten in Form der nationalen Sitzkontingente muss degressiv-proportional sein, um auch den kleinen Ländern eine Mindestanzahl an Abgeordneten zu garantieren. In dieser Hinsicht gibt es also notwendigerweise eine Ungleichheit im Wahlsystem. Doch angesichts der Arbeitsweise des Parlaments – das eben nicht nach nationalen Delegationen, sondern nach transnationalen Fraktionen strukturiert ist – kommt es darauf für die demokratische Legitimität gar nicht maßgeblich an. Entscheidend ist vielmehr die Repräsentation der Parteien: Entspricht der Sitzanteil der Fraktionen im Europäischen Parlament (näherungsweise) dem Stimmenanteil der entsprechenden Parteienfamilien bei der Europawahl?

Staaten- und Parteienrepräsentation entkoppeln

Im derzeitigen Modell sind Staaten- und Parteienrepräsentation strukturell miteinander verbunden: Fraktionen, deren Mitgliedsparteien vor allem in kleinen Mitgliedstaaten (und in Mitgliedstaaten mit niedriger Wahlbeteiligung) gewählt werden, sind im Parlament überrepräsentiert; Fraktionen, deren Mitgliedsparteien vor allem in großen Mitgliedstaaten (und in Staaten mit hoher Wahlbeteiligung) gewählt werden, sind unterrepräsentiert.

Da die meisten Fraktionen Mitgliedsparteien sowohl aus großen als auch aus kleinen Ländern haben, wird dieser Effekt teilweise wieder ausgeglichen. Trotzdem kann es zu nennenswerten Verzerrungen kommen: Bei der Europawahl 2019 benötigte die Fraktion mit den „teuersten“ Sitzen (die Linke) rund 1,35 Mal so viele Stimmen pro Sitz wie die Fraktion mit den „billigsten“ (die EVP). 2014 führten die Verzerrungen sogar dazu, dass die EVP die stärkste Fraktion wurde (und den Kommissionspräsidenten Jean-Claude Juncker stellte), obwohl eigentlich die Sozialdemokrat:innen europaweit mehr Stimmen gewonnen hatten.

Diese Wahlgleichheitsprobleme wären lösbar, indem man die Staaten- und Parteienrepräsentation voneinander entkoppelt – also ein Wahlsystem entwickelt, das die degressive Proportionalität für die nationalen Sitzkontingente bestehen lässt, aber Verzerrungen zwischen den Sitz- und Stimmanteilen der europäischen Fraktionen beseitigt.

Modell 1: Das „Tandem-System“

Für ein solches Wahlsystem gibt es in der aktuellen Debatte zwei Modelle. Das erste davon ist das sogenannte „Tandem-System“, das von dem Mathematiker Friedrich Pukelsheim und dem ehemaligen Europaabgeordneten Jo Leinen (SPD/SPE) entwickelt wurde und auf dem „biproportionalen Divisorverfahren“ beruht, das etwa im Schweizer Kanton Zürich angewandt wird.

Im Tandemsystem würde zunächst mit einem gewöhnlichen Proportionalverfahren die Sitzzahl ermittelt, die jeder europäischen Partei (bzw. Fraktion) aufgrund der europaweit für ihre Mitgliedsparteien abgegebenen Stimmen zusteht. Anschließend wird sowohl für jedes Land als auch für jede europäische Partei ein jeweils individueller Divisor festgelegt. Etwas vereinfacht ist dabei der Länderdivisor umso höher, je größer der Mitgliedstaat ist; der Parteiendivisor ist umso höher, je eher die Partei in kleineren Ländern gewählt wird. Abschließend wird die Stimmenzahl jeder nationalen Einzelpartei sowohl durch ihren Länder- als auch durch ihren Parteiendivisor geteilt, um ihre Sitzzahl zu ermitteln.

Nebenwirkung: Starke Verzerrungen auf nationaler Ebene

Mit den richtigen Divisoren lässt sich so gewährleisten, dass im Ergebnis jede europäische Partei (bzw. Fraktion) die ihr zustehende Sitzzahl erhält, aber auch die nationalen Sitzkontingente gewahrt werden. Das Tandemsystem verbindet also auf raffinierte Weise die degressiv-proportionale Repräsentation der Mitgliedstaaten mit einer direkt-proportionalen Repräsentation der europäischen Parteien.

Der Preis dafür sind allerdings teils starke Verzerrungen zwischen den Stimm- und Sitzanteilen der Parteien auf nationaler Ebene: Etwas überspitzt gesagt würde das Tandemsystem dazu führen, dass die Wähler:innen der großen Länder entscheiden, welche Parteien aus den kleinen Ländern im Europäischen Parlament Sitze gewinnen. Das allerdings widerspricht einem zentralen Zweck der degressiven Proportionalität, nämlich dass im Europäischen Parlament auch die nationalen Parteiensysteme der kleineren Mitgliedstaaten angemessen abgebildet sein sollen.

Modell 2: Verhältnisausgleich über europäische Listen

Das zweite Modell, über das ich selbst verschiedentlich geschrieben habe, lässt deshalb die nationalen Sitzkontingente unangetastet und setzt stattdessen auf einen europäischen Verhältnisausgleich über gesamteuropäische („transnationale“) Listen. Grundlage dafür ist die Einführung eines zusätzlichen, gesamteuropäischen Sitzkontingents, wie sie seit langem diskutiert und 2022 vom Europäischen Parlament formell vorgeschlagen wurde.

Allerdings würde die Zuteilung dieser gesamteuropäischen Sitze nicht getrennt von den nationalen Kontingenten erfolgen. Stattdessen würden jeder gesamteuropäischen Liste genau so viele Sitze zugeteilt, dass zuletzt der Sitzanteil jeder Fraktion (also die Sitze aus den nationalen Kontingenten plus die Sitze aus dem europäischen Kontingent) genau dem Stimmenanteil entspricht, den diese Fraktion europaweit für ihre transnationale Liste erhalten hat. Ein ähnliches System mit bundesweitem Verhältnisausgleich gibt es heute schon zum Beispiel bei den österreichischen Nationalratswahlen.

Beträchtliches europäisches Sitzkontingent notwendig

Auch das Verhältnisausgleich-Modell verbindet also degressive Proportionalität der Mitgliedstaaten mit europaweiter Wahlgleichheit in Bezug auf das Kräfteverhältnis zwischen den europäischen Fraktionen. Da es die nationalen Sitzkontingente intakt lässt, hat es im Vergleich zum Tandem-System weniger Nebenwirkungen auf die Repräsentation der nationalen Parteiensysteme.

Allerdings funktioniert ein voller Verhältnisausgleich über gesamteuropäische Listen nur, wenn das europäische Sitzkontingent auch einen beträchtlichen Anteil der Gesamtsitze ausmacht. Statt der derzeit vom Europäischen Parlament vorgeschlagenen 28 wären eher 75 bis 100 europäische Sitze notwendig – was natürlich wiederum den Spielraum für die nationalen Sitzkontingente verkleinert. Ob das Parlament und die Mitgliedstaaten bereit sind, ein so großes gesamteuropäisches Kontingent einzuführen, ist letztlich aber nur eine Frage des politischen Willens.

Degressive Proportionalität und Wahlgleichheit versöhnen

Klar ist: Mit der anstehenden EU-Erweiterung gewinnt das Problem der degressiven Proportionalität zusätzliche Brisanz. Eine weiter wachsende Ungleichheit der Bürger:innen bei der Europawahl würde die demokratische Legitimität und Akzeptanz des Parlaments gefährden. Gleichzeitig verlieren die Argumente für eine Mindestsitzzahl für kleine Länder dadurch aber nicht ihre Gültigkeit – sie zu reduzieren, wäre die falsche Antwort auf das Problem.

Bei der Entwicklung einer dauerhaften Formel für die nationalen Sitzkontingente dürfen die Abgeordneten und die nationalen Regierungen es sich deshalb nicht zu bequem machen, sondern müssen Wege finden, um degressive Proportionalität und Wahlgleichheit zu versöhnen. Das Tandemsystem und der europäische Verhältnisausgleich können das leisten und bieten damit Möglichkeiten für eine nachhaltige Lösung.

Am kommenden 14. Februar organisiert der Verfassungsausschuss des Europäischen Parlaments einen Expertenworkshop über das geplante dauerhafte System für die Sitzverteilung im Europäischen Parlament, an dem auch ich teilnehmen werde. Die Veranstaltung wird wie alle öffentlichen Ausschusssitzungen per Webstream übertragen.


Bilder: © European Union 2019 – Source: EP [CC BY 4.0], via Flickr.

Degressive proportionality: EU enlargement will increase European electoral inequality – but the problem can be solved

By Manuel Müller
Plenary of the European Parliament
Disputes over national seat quotas in the European Parliament could become a problem for EU enlargement. How can this be avoided?

The allocation of national seat quotas in the European Parliament has long been a thorny issue. First, there is the question of “degressive proportionality”: According to Art. 14 (2) TEU, the Parliament is “composed of representatives of the Union’s citizens”, whose representation “shall be degressively proportional, with a minimum threshold of six members per Member State”. In practice, this means that larger member states have more seats than smaller ones, but smaller ones have more seats per population – an obvious problem for the transnational election equality. At the two extremes, a vote cast in Malta (6 seats per 0.4 million population) can have about 13 times the impact on the overall outcome of the election as a vote cast in Germany (96 seats per 83.2 million population). The inequality of voting power between constituencies in the European Parliament is therefore among the highest of any democratic parliament in the world.

Haggling over seat quotas every five years

Second, there are an infinite number of ways to organise a degressive-proportional allocation of seats – depending on how flat or steep the curve from the smallest to the largest member state is drawn. However, member states have never been able to agree on a fixed mathematical formula to operationalise the requirements of the treaty text.

Instead, political negotiations take place every five years to decide which country should be allocated how many seats in the European elections, in the light of changing population figures. This regularly leads to months of haggling. And since no country wants to lose any seats, the usual way out is to increase the total number of seats. In 2024, for example, the Parliament will grow from 705 to 720 MEPs.

With EU enlargement, countries will have to give up seats

This latest increase was possible because the UK’s withdrawal from the EU freed up seats that could be redistributed to other countries. However, this approach is not sustainable in the long term: Firstly, the Parliament is already approaching the maximum size of 751 seats provided for in the EU treaty – especially as MEPs also would like to use 28 seats for pan-European lists.

And secondly, the EU is set to welcome several new members in the coming years. Instead of 27, there could soon be 30, 35 or 40 EU countries. Even without pan-European lists, this will only be possible if the existing member states give up some of their seats in the European Parliament.

In search of a clear mathematical formula

In order to make this politically feasible, it makes sense to develop a clear mathematical formula that permanently regulates the allocation of national seat quotas in the European elections in a comprehensible and as fair as possible way. In fact, several expert proposals for such a formula have been on the table for years. The best known among them is the so-called Cambridge Compromise of 2011. In somewhat simplified terms, it suggested that each member state would get a fixed basic quota of five seats, and the remaining seats would be distributed proportionally according to population (rounding up, so that the smallest countries would get six seats).

However, implementing this proposal would result in a few large countries gaining and many medium-sized countries losing seats compared to the status quo. The Cambridge Compromise therefore proved politically unviable. As a result, various approaches were developed to modify it or to find alternative formulas – for example, using the square roots instead of the real populations of the member states. In a new legislative procedure, the European Parliament is currently working on a formula for degressive proportionality that is also politically acceptable.

Why use degressive proportionality at all?

But how can degressive proportionality be justified at all if it is obviously a violation of democratic electoral equality? A common argument is that degressive proportionality is a compromise between the “equality of citizens” and the “equality of states”, both of which are constitutive of the EU.

But this argument is not very convincing. According to the treaty, MEPs are not supposed to represent the member states (that’s the job of the Council of the EU), but the Union’s citizens. And also in practice, voting in the Parliament does not take place along national lines, but primarily along the lines of the transnational political groups.

Communicating to national party and media publics

However, degressive proportionality can also be functionally justified in terms of European party democracy. MEPs have not only a representative function, but also a communication function: They serve as a transmission belt between European and national parties as well as between the European parliamentary public and the national media public.

In this context, MEPs from smaller states face particular challenges. For example, national media in larger states have a wider reach, making it easier to reach many citizens at once. Moreover, MEPs from small countries also have a harder time to become visible within their own national parties: While in Germany there are 96 MEPs for 630 national MPs (a ratio of around 1:6.5), in Malta the ratio is 6 to 65 (around 1:11) and in Estonia 8 to 101 (around 1:12.5).

It is therefore a priori easier for MEPs in large member states to have an impact and to make European perspectives visible within their national party networks and public spheres. Degressive proportionality can thus be understood as a compromise between the democratic principle of electoral equality on the one hand and the particular challenges posed by the nationally fragmented party and media public spheres in the EU on the other hand.

Inequality will increase further with enlargement

But this compromise is always precarious and will be reaching the limits of its viability in view of the upcoming enlargements. Among the candidates for EU membership, there are a few large countries (Ukraine, and possibly Turkey in the future), one medium-sized country (Serbia) and many small ones (Georgia, Bosnia, Albania, Moldova, North Macedonia, Montenegro, as well as Kosovo at some point).

At the same time, the total number of seats should not exceed 751; after all, the European Parliament is already now one of the largest parliaments in the world. Logically, this can only be achieved in one of two ways: Either the minimum number of seats for the smallest countries is reduced – which is undesirable for the reasons given above. Or the large countries will have to give up more seats – but this will lead to more degressivity and exacerbate the lack of transnational electoral equality.

This in turn will jeopardise the public acceptance of the European Parliament, especially in the larger member states. Public voices in Germany already regularly complain about the lack of electoral equality and sometimes use this to deny the democratic legitimacy of the European Parliament. A further distortion could easily overstep the mark and become a threat to the acceptance of supranational parliamentarism itself.

Representation of member states and representation of parties

At first glance, this legitimacy dilemma looks like an insoluble problem, and indeed it is unlikely to be solved by a mathematical formula for degressive proportionality alone. But a solution is not completely impossible. Taking a closer look, the apparently opposing needs of the small and large member states are really about two different aspects: respectively, about the representation of the member states and the representation of the European parties (or political groups) in the European Parliament.

The smaller countries need representation of the member states (in the form of national seat quotas) to be degressively proportional in order to have a certain guaranteed minimum number of MEPs. In this respect, therefore, the electoral system is necessarily unequal. However, considering that in practice the Parliament works is not structured in national delegations but in transnational parliamentary groups, this unequal representation of member states is not decisive for the Parliament’s democratic legitimacy. What matters more is the representation of the European parties: Does the seat share held by the political groups in the European Parliament correspond to the vote share that their corresponding party families received in the European elections?

Decoupling state and party representation

In the current electoral system, state and party representation are structurally linked: Political groups whose member parties are elected mainly in small member states (and in member states with low voter turnout) are over-represented in the European Parliament, while political groups whose member parties are elected mainly in large member states (and in member states with high voter turnout) are under-represented.

As most political groups have member parties from both large and small countries, this effect is partially offset. Still, the remaining distortions can be significant: In the 2019 European election, the group with the “most expensive” seats (the Left) needed around 1.35 times as many votes per seat as the group with the “cheapest” (the EPP). In 2014, the distortions even led to the EPP becoming the largest group (and Jean-Claude Juncker becoming Commission president) when in fact the Socialists had won the most votes across Europe.

These problems of electoral equality could be solved by decoupling the representation of states and parties – in other words, by developing an electoral system that retains the degressive proportionality of national seat quotas but eliminates distortions between the vote and seat shares of the European political groups.

Model 1: The “tandem system”

Two models for such an electoral system are currently under discussion. The first is the so-called “tandem system”, developed by the mathematician Friedrich Pukelsheim and the former MEP Jo Leinen (SPD/PES), and based on the “biproportional apportionment” method used, for example, in the Swiss canton of Zurich.

In the tandem system, the number of seats to which each European party (or group) is entitled would first be determined using a standard proportional method on the basis of the votes cast for its member parties across Europe. An individual divisor would then be determined for each member state and for each European party. Put simply, the larger the member state, the higher the state divisor; and the more likely the party is to be elected in smaller countries, the higher the party divisor. Finally, to determine the number of the seats of its national party, its number of votes is divided by both its country divisor and its party divisor.

Side effect: Strong distortions at the national level

With the right divisors, it is thus possible to ensure that each European party (or group) receives the number of seats to which it is entitled, while national seat quotas are also respected. The tandem system thus skilfully combines the degressive proportional representation of the member states with the direct proportional (i.e., democratically equal) representation of the European parties.

However, the price for this is that in some cases there can be strong distortions between the vote and seat shares of parties at the national level: To put it somewhat hyperbolically, the tandem system would mean that the voters of the larger member states determine which parties from the smaller member states win seats in the European Parliament. This contradicts a central purpose of degressive proportionality, namely that the national party systems of the smaller member states should be adequately represented in the Parliament.

Model 2: Proportional compensation through EU-wide lists

The second model, which I myself have written about on several occasions, leaves national seat quotas untouched and relies instead on a European proportional compensation using EU-wide (“transnational”) lists. The basis for this is the introduction of an additional EU-wide seat quota, as has long been discussed and was formally proposed by the European Parliament in 2022.

However, in the proportional compensation model, these European seats would not be allocated separately from the national quotas. Instead, each EU-wide list would be allocated so many seats that the overall seat share of each political group (i.e. its seats from the national quotas plus its seats from the European quota) corresponds exactly to the share of votes that this group’s transnational list has received across Europe. A similar system of proportional compensation already exists, for example, in the elections to the Austrian national parliament.

Substantial number of European seats needed

Thus, the proportional compensation model also combines degressive proportionality in the representation of member states with EU-wide electoral equality with regard to the European parties. Moreover, as it leaves the allocation of national seat quotas unchanged, it has fewer side effects on the representation of national party systems than the tandem system.

However, full proportional representation through EU-wide lists will only work if the European seat quota is a substantial part of the total number of seats. Instead of the 28 seats currently proposed by the European Parliament, the number of European seats should be more in the region of 75 to 100 – which would of course further reduce the number of seats available for the national quotas. Whether the Parliament and the member states are prepared to introduce such a large EU-wide quota is ultimately a question of political will.

Reconciling degressive proportionality and electoral equality

Meanwhile, one thing is clear: With the forthcoming enlargement of the EU, the problem of degressive proportionality will become even more explosive than it is today. A further increase in voting inequality could jeopardise the democratic legitimacy and acceptance of the Parliament. At the same time, however, the arguments in favour of a significant minimum number of seats for small countries remain valid – simply reducing it, as has sometimes been proposed, would be the wrong answer to the problem.

In developing a permanent formula for the allocation of national seat quotas, MEPs and national governments should therefore not get too comfortable, but must find ways to reconcile degressive proportionality and electoral equality. In doing so, the tandem system and the model of EU-wide proportional compensation offer possibilities of a sustainable solution.

Next 14 February, the European Parliaments Committee on Constitutional Affairs (AFCO) is organising an expert workshop on the planned permanent system for the allocation of seats in the European Parliament, which I will also be attending. Like all public committee meetings, the event will be web-streamed.


Picture: © European Union 2019 – Source: EP [CC BY 4.0], via Flickr.