13 August 2022

Wird das ukrainische Momentum helfen, die festgefahrene EU-Erweiterungspolitik wieder voranzubringen?

Von Oliver Schwarz
Der ukrainische Präsident Volodimir Zelenskiy neben einer EU-Flagge während einer Plenarsitzung des ukrainischen Parlaments
„Die Bewerbung der Ukraine hat die EU daran erinnert, dass die Erweiterung ein politisches Projekt ist. Aber auf dem Westbalkan befindet sie sich kurz vor dem völligen Stillstand.“

Suchen Sie nach Gründen, hinsichtlich der Erweiterungspolitik der Europäischen Union hoffnungsvoll gestimmt zu sein? Dann habe ich hier eine dieser klassischen Gute-Nachricht-schlechte-Nachricht-Botschaften für Sie.

Die gute Nachricht zuerst: Der Beitrittsantrag der Ukraine hat der EU-Erweiterung neuen Schwung verliehen. Nur wenige Tage nach dem Angriff Russlands hat die Ukraine einen Antrag auf EU-Mitgliedschaft gestellt. Die Reaktionen der Kommission und des Parlaments auf diesen Antrag waren sehr positiv und unterstützend. Auch viele Staats- und Regierungschef:innen haben der Ukraine ihre Unterstützung zugesagt. Einige andere waren zurückhaltender und wiesen darauf hin, dass der Beitritt ein langwieriger und schwieriger Prozess sein würde.

Am 17. Juni legte die Kommission ihre Stellungnahme zum Beitrittsantrag der Ukraine (sowie zu den Anträgen Georgiens und der Republik Moldau) vor. Die Botschaft war eindeutig: Die Kommission befürwortet die EU-Mitgliedschaft der Ukraine. Und tatsächlich: Bei der Sitzung des Europäischen Rates am 23. und 24. Juni erkannten die 27 Mitgliedstaaten dem kriegsgebeutelten Land den Kandidatenstatus zu. Die Republik Moldau erhielt ebenfalls den Kandidatenstatus; zudem wurde Georgien eine europäische Perspektive eingeräumt.

Ein politisches Projekt

Die Bewerbung der Ukraine hat die EU daran erinnert, dass die Erweiterung ein politisches Projekt war und ist. Griechenland, Portugal und Spanien traten der EU bei, um die Demokratie in diesen Ländern zu festigen. Die Osterweiterung fand statt, um die historische Teilung des europäischen Kontinents zu überwinden. Im Falle Bulgariens und Rumäniens war die EU bereit, die Kosten für die unzureichende Beitrittsfähigkeit zu tragen und etablierte das Kooperations- und Kontrollverfahren, ein verhältnismäßig intelligentes Instrument.

Der Kandidatenstatus für die Ukraine ist zweifelsohne ein politisches Signal nicht nur an Kyjiw, sondern auch an Moskau. Der Weg vom Bewerber zum Kandidaten dauert normalerweise Jahre, aber die russische Aggression hat den Prozess eindrucksvoll beschleunigt. So sollte eine geopolitische Union aussehen.

Die Erweiterungspolitik ist kurz vor dem Stillstand

Landkarte mit EU-Kandidatenländern
EU-Beitrittskandidaten.

So viel zu den guten Nachrichten. Nun zu den schlechten: Die EU-Erweiterung befindet sich kurz vor dem völligen Stillstand. In den letzten zehn Jahren ist es der EU nicht gelungen, die systematische Autokratisierung der Türkei unter Präsident Recep Tayyip Erdoğan zu stoppen. Im gleichen Zeitraum hat der serbische Präsident Aleksandar Vučić den demokratischen Status des Landes von einer „semikonsolidierten Demokratie“ zu einem „Hybridregime“ verschlechtert. In Montenegro haben die Wähler:innen Präsident Milo Đukanović’ Partei zwischenzeitlich in die Opposition geschickt. Aber auch hier hat die EU jahrelang die Etablierung einer Stabilitokratie geduldet.

Doch die EU-Erweiterung zeigt sich nicht nur unfähig, mit autoritären Politiker:innen und demokratischen Rückschritten umzugehen. In Bosnien und Herzegowina ist es der EU bisher nicht gelungen, einen grundlegenden Interessenausgleich zwischen den drei ethnischen Gruppen des Landes – Bosniak:innen, Kroat:innen und Serb:innen – zu erreichen. Infolgedessen erweist sich das Dayton-Abkommen nach wie vor als dysfunktional. In der Zwischenzeit warten die Menschen in Kosovo immer noch auf die Erfüllung des europäischen Versprechens des visafreien Reisens. Ganz zu schweigen von der Tatsache, dass fünf EU-Mitglieder die Unabhängigkeit des Landes noch immer nicht anerkannt haben.

Das größte Debakel erlitt die EU in letzter Zeit jedoch mit Nordmazedonien. Das Land ist seit mehr als 16 Jahren ein Beitrittskandidat. Schon 2009 hat die Kommission die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit Skopje empfohlen. Die Aufnahme von Beitrittsgesprächen wurde zunächst wegen des Namensstreits mit Griechenland blockiert. Doch als dieser Streit schließlich 2018 durch das Prespa-Abkommen beigelegt wurde, das zweifellos als historisch zu bezeichnen ist, begann Bulgarien, den Beitrittsprozess aus nationalistischen und geschichtsrevisionistischen Gründen zu blockieren. Da Brüssel beschlossen hatte, den Beitrittsprozess Nordmazedoniens mit dem Albaniens zu verknüpfen, lag damit zugleich die europäische Perspektive Tiranas auf Eis. Glaubwürdigkeit sieht anders aus.

Eine politische Bankrotterklärung

Die Staats- und Regierungschef:innen der westlichen Balkanländer, die auch am Juni-Gipfel des Europäischen Rats teilnahmen, begrüßten zwar den beschleunigten Prozess für die Ukraine, kritisierten aber auch sehr deutlich den Stillstand ihrer Länder und hofften auf schnelle und sichtbare Fortschritte. In dieser Hinsicht hat der Europäische Rat jedoch völlig versagt. Weder wurde Bosnien und Herzegowina der Kandidatenstatus zuerkannt, noch erhielt Kosovo die Visafreiheit. Auch die Beitrittsgespräche mit Albanien und Nordmazedonien wurden erst Wochen später eröffnet, nachdem der so genannte französische Vorschlag ein wenig Bewegung in den bulgarisch-mazedonischen Konflikt gebracht hatte.

Alles in allem ist das nicht nur enttäuschend, sondern eine politische Bankrotterklärung für die EU-Erweiterung. Die Ukraine ist ein gutes Beispiel dafür, was die europäische Beitrittsperspektive in Drittstaaten positiv zu bewirken vermag. Diese Wirkung wird jedoch verpuffen, wenn die europäische Beitrittsperspektive zu einem leeren Versprechen ohne nennenswerte Fortschritte wird. Dies zeigt sich eindrucksvoll in den Ländern des westlichen Balkans. Die EU-Erweiterung braucht eine ernsthafte Wiederbelebung.

Vorschläge zur Überarbeitung des Beitrittsprozesses

Über die letzten Jahre hinweg haben einzelne Expert:innen, Forschungsinstitute, Denkfabriken und Nichtregierungsorganisationen zahlreiche konkrete Vorschläge zur Überarbeitung und Verbesserung des Beitrittsprozesses unterbreitet. Ein Beispiel ist der ehemalige Europaabgeordnete Andrew Duff, der sich seit Jahren für eine Form der assoziierten Mitgliedschaft einsetzt. Erwähnenswert ist auch das Non-Paper des österreichischen Außenministers Alexander Schallenberg und der Europaministerin Karoline Edtstadler. Darin schlagen sie zum Beispiel eine mögliche Integration in den Binnenmarkt, die Beteiligung an EU-Bildungs- und Förderprogrammen sowie die Teilnahme an der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik vor.

Generell scheint sich allmählich die Einsicht durchzusetzen, dass das alte europäische Mantra „alles teilen, nur nicht die Institutionen“ nicht mehr zeitgemäß ist. So erklärte Christoph Heusgen, Vorsitzender der Münchner Sicherheitskonferenz, kürzlich in einem Interview, dass die westlichen Balkanstaaten so schnell wie möglich an den Sitzungen des Rates und des Europäischen Rates teilnehmen sollten.

Andere Vorschläge scheinen wiederum eher darauf abzuzielen, die Beitrittskandidaten draußen zu halten, als sie hereinzuholen. Dies gilt sicherlich für den Vorschlag einer Europäischen Politischen Gemeinschaft, den der französische Präsident Emmanuel Macron unterbreitet hat. Zudem hat der politische Druck aus Frankreich in letzter Zeit dazu geführt, dass die Einmischung der Mitgliedstaaten in die Erweiterungspolitik eher zu- als abnimmt. So wurden mit der neuen Methodik beispielsweise qualifizierte Mehrheitsentscheidungen eingeführt – jedoch nicht um den Beitrittsprozess zu beschleunigen, sondern um die negative Konditionalität zu verstärken und damit den Prozess weiter zu verlangsamen. Man möchte daher den Entscheidungsträger:innen zurufen: How dare you!

Der Vorschlag eines stufenweisen Beitritts

Dennoch: Es liegen hervorragende Reformideen auf dem Tisch. Der derzeit ausgefeilteste Vorschlag ist der eines stufenweisen Beitritts, der vom Belgrader European Policy Centre (CEP) und dem Centre for European Policy Studies (CEPS) vorgelegt wurde. Die Autor:innen schlagen einen progressiven, bedingten und gestaffelten Beitrittsprozess vor. Während das Endziel die „konventionelle Mitgliedschaft“ in der EU bleibt, wird eine neue Kategorie von „neuen Mitgliedstaaten“ vorgeschlagen.

Diese neu beitretenden Staaten würden direkt in europäische Politikmaßnahmen integriert und hätten die Möglichkeit, dem Schengen-Raum und der Eurozone zu Standardbedingungen beizutreten. Gleichzeitig zielt der Vorschlag auf eine maximale Integration in die EU-Institutionen ab, mit einigen Ausnahmen für die Kommission und den Rat. Um institutionelle Probleme zu vermeiden, hätten die neuen Mitgliedstaaten im Rat kein Vetorecht, sondern würden nur an qualifizierten Mehrheitsentscheidungen teilnehmen.

Vielfältige Vorteile

Die vorgeschlagene Reform ist fortschrittlich. Sie würde die EU-Erweiterungspolitik tatsächlich neu überdenken. Für jedes Organ wären spezifische Regelungen erforderlich, wobei die Kommission und der Rat die politisch sensibelsten sind. Einige dieser Regelungen erfordern Vertragsänderungen. Nichtsdestoweniger sollte das vorgeschlagene Modell eines stufenweisen Beitritts gründlich geprüft werden.

Seine möglichen Vorteile sind vielfältig: Eine stärkere Beteiligung der Beitrittskandidaten an der EU könnte unter ihnen ein stärkeres Gemeinschaftsgefühl schaffen. Ihre Einbindung in Entscheidungsprozesse könnte zu einer stärkeren Auseinandersetzung mit den Normen und Werten der EU führen. Allgemeine Lernprozesse würden ausgelöst und identitätsstiftende Entwicklungen noch vor dem Vollbeitritt zur EU gefördert. Eine frühzeitige Integration könnte auch zu einer verstärkten gegenseitigen Kommunikation und damit zu einer frühzeitigen Etablierung einer europaweiten politischen Öffentlichkeit führen. Und schließlich könnten sich die Bürger:innen der Beitrittsländer als Mitglieder einer politischen Gemeinschaft begreifen und dadurch stärker mit ihr identifizieren.

Keine Kompromisse bei der Rechtsstaatlichkeit

Die Umsetzung würde allerdings erfordern, dass die EU die Verantwortlichen für unzureichende Reformen und demokratische Rückschritte deutlicher benennt, anprangert und schließlich auch sanktioniert. Politiker wie Milorad Dodik oder Aleksandar Vučić müssen Farbe bekennen: demokratische pro-europäische Reformen oder autoritäres Pendeln zwischen Russland und China.

Es darf keine Kompromisse geben, wenn es um die Achtung der Rechtsstaatlichkeit geht – nicht für die alten Mitgliedstaaten, nicht für die neuen und nicht für jene Drittländer, die Mitglied der EU werden möchten. Leider gibt es im Fall von Polen und Ungarn bisher keinerlei Anzeichen dafür, dass die EU bereit ist, diese Aufgabe zu übernehmen.

Scheitert die EU auf dem Westbalkan, wird sie es auch in der Ukraine

Neben dem Prinzip der demokratischen Konditionalität muss der Grundgedanke der EU-Erweiterung eine möglichst frühzeitige und umfassende Unterstützung der beitrittswilligen Staaten sein. Die notwendigen Instrumente sind alle vorhanden oder können bereitgestellt werden. Leider scheint es jedoch am politischen Willen zu fehlen, sie zu nutzen oder umzusetzen.

Im eigenen Interesse der EU kann man nur hoffen, dass das ukrainische Momentum dazu beiträgt, die ins Stocken geratene EU-Erweiterungspolitik neu zu dynamisieren. Wenn die EU auf dem westlichen Balkan scheitert, wird sie auch in der Ukraine scheitern. Ein weiteres Durchwursteln wird nicht die viel zitierte europäische „Zeitenwende“ bringen, sondern nur Akteuren wie Russland und China weiter die Tür öffnen.

Porträt Oliver Schwarz

Oliver Schwarz ist Politikwissenschaftler an der Universität Duisburg-Essen (UDE). Seine Schwerpunkte in Forschung und Lehre liegen in der europäischen Integration und Europapolitik.

Übersetzung: Manuel Müller.
Bilder: Volodimir Zelenskiy: President.gov.ua [CC BY 4.0], via Wikimedia Commons; Karte EU-Beitrittskandidaten: Manuel Müller, erstellt mit MapChart [CC BY-SA 4.0]; Porträt Oliver Schwarz: private [all rights reserved].

Will the Ukrainian momentum help to overcome the stalled enlargement policy of the European Union?

By Oliver Schwarz
Ukrainian president Volodimir Zelenskiy next to an EU flag during a plenary session of the Ukrainian parliament Verkhovna Rada
“Ukraine’s application has reminded the EU that enlargement is a political project. But on the Western Balkans, it is close to complete deadlock.”

If you are looking for reasons to be hopeful about the enlargement policy of the European Union, then I have got one of those classic good news/bad news messages for you.

The good news first: Ukraine’s application for membership has given a new momentum to EU enlargement. Only a few days after Russia’s attack, Ukraine applied for EU membership. Both the Commission’s and the Parliament’s responses to this proposal were very positive and supportive. Many heads of state and government have also pledged their support for Ukraine, while some have been more cautious, pointing out that accession would be a long and difficult process.

On 17 June, the Commission presented its opinion on Ukraine’s application for membership (and on the applications of Georgia and Moldova). The message was clear: The Commission backs EU membership for Ukraine. And indeed: During the 23-24 June European Council meeting, the 27 member states have granted candidate status to the war-torn country. Moldova was also given candidate status. In addition, Georgia was granted a European perspective.

A political project

Ukraine’s application has reminded the EU that enlargement was and is a political project. Greece, Portugal and Spain acceded the EU to consolidate democracy in these countries. The eastern enlargement took place to overcome the historic divide of the European continent. In the case of Bulgaria and Romania, the EU was willing to bear the costs of insufficient accession capacity and established the Cooperation and Verification Mechanism, a relatively smart instrument.

Candidate status for Ukraine is undoubtedly a political signal not only to Kyiv but also to Moscow. The way from applicant to candidate usually takes years, but Russian aggression has impressively accelerated the process. This is what a geopolitical Union should look like.

Enlargement policy is close to deadlock

Map with EU candidates
EU candidate countries.

So much for the good news. But now for the bad: EU enlargement is close to complete deadlock. Over the past decade, the EU has been unable to stop the systematic autocratisation of Turkey under President Recep Tayyip Erdoğan. In the same period, Serbian President Aleksandar Vučić has deteriorated the country’s democratic status from a “semi-consolidated democracy” to a “hybrid regime”. In Montenegro, the voters have temporarily sent President Milo Đukanović’s party into opposition. But here, too, the EU tolerated the establishment of a stabilitocracy for years.

But EU enlargement shows itself not only incapable of dealing with authoritarian politicians and democratic backsliding. In Bosnia and Hercegovina, the EU has so far failed to strike a basic reconciliation of interests between the country’s three ethnic groups – Bosniaks, Croats and Serbs. As a result, the Dayton Agreement is still proving to be dysfunctional. Meanwhile, the people of Kosovo are still waiting for the European promise of visa-free travel to be fulfilled. Not to mention the fact that five EU members have still not recognised the country’s independence.

However, the biggest pitfall of the EU has recently been in North Macedonia. The country has been a candidate for more than 16 years now. Since 2009 the Commission has recommended the opening of accession negotiations with Skopje. The opening of accession talks was first blocked because of the name dispute with Greece. But when this dispute finally was settled by the Prespa agreement in 2018, which can undoubtedly be classified as historic, Bulgaria began to block the accession process on nationalist and historical revisionist grounds. Since Brussels decided to link the accession process of North Macedonia with that of Albania, Tirana’s European perspective was also put on hold. Credibility looks different.

A declaration of political bankruptcy

While Western Balkan leaders, who attended the European Council’s June summit, welcomed the accelerated process for Ukraine, they also very clearly criticised their countries stand-still and hoped for some quick and visible steps forwards. In this respect, however, the European Council has failed completely. Neither was Bosnia and Herzegovina granted candidate status, nor did Kosovo receive visa-freedom. The accession talks with Albania and North Macedonia were also not opened until several weeks later, after the so-called French proposal had brought a little movement into the Bulgarian-Macedonian conflict.

All in all, this is not only disappointing, but a declaration of political bankruptcy for EU enlargement. Ukraine is a good example of what the European accession perspective is capable of achieving positively in third countries. However, this effect will evaporate if the European accession perspective becomes an empty promise without any significant progress. This is impressively evident in the countries of the Western Balkans. EU enlargement needs a serious relaunch.

Proposals to overhaul the accession process

Throughout all the past years individual experts, research institutes, think tanks and NGOs have floated concrete proposals on how to overhaul and improve the accession process. Take the former MEP Andrew Duff, who has been promoting some form of affiliate membership for years. Also noteworthy is the non-paper by the Austrian Foreign Minister Alexander Schallenberg and the Minister for European Affairs Karoline Edtstadler. In concrete terms, Schallenberg and Edtstadler suggest, for example, possible integration into the internal market, involvement in EU education and funding programmes, and participation in the Common Foreign and Security Policy and the Common Security and Defence Policy.

In general, the perception seems to be gradually gaining ground that the old European mantra of “sharing everything but institutions” has outlived its usefulness. For example, Christoph Heusgen, Chairman of the Munich Security Conference, recently stated in an interview that the Western Balkan states should participate as quickly as possible in the meetings of the Council and the European Council.

Other proposals seem to aim at keeping the candidate countries out rather than bringing them in. This certainly applies to the proposal of a European Political Community put forward by French President Emmanuel Macron. Political pressure from France has also recently tended to increase, not decrease, the interferences of member states on enlargement policy. For example, the new methodology introduced qualified majority voting – not to speed up the accession process, but to reinforce negative conditionality and thus further slow down the process. One would therefore like to call out to the decision-makers: How dare you!

The staged-accession proposal

Nevertheless, there are excellent reform ideas on the table. The most sophisticated proposal at the moment is that of staged accession, put forward by the European Policy Centre Belgrade (CEP) and the Centre for European Policy Studies (CEPS). The authors propose a progressive, conditional and staged accession process. While the ultimate goal remains “conventual membership” in the EU, a novel category of “new member states” is proposed.

These newly acceding states would be directly integrated into European policies and have the possibility to accede to the Schengen area and eurozone on standard conditions. At the same time, the proposal seeks maximum integration into the EU institutions, with some exceptions for the Commission and the Council. In order to avoid any institutional problems, the new member states would not have a veto right in the Council, but only participate in qualified majority voting.

Manifold advantages

The proposed reform is progressive. It would indeed rethink EU enlargement policy. Specific arrangements would be needed for each institution, with the Commission and Council as the most politically sensitive ones. Some of these arrangements require treaty changes. Nonetheless, the proposed model of staged accession should be thoroughly examined.

Its possible advantages are manifold: Increased participation of the candidate countries in the EU could create a stronger sense of community among them. Their involvement in decision-making processes could lead to a stronger engagement with the norms and values of the EU. General learning processes would be released and identity-building processes would be promoted even before full accession to the EU. Early integration could also lead to intensified mutual communication and thus to an early establishment of a Europe-wide political public sphere. Finally, the citizens of the candidate countries could also see themselves as members of a political community and thus identify more strongly with it.

No compromises with the rule of law

However, its implementation would require the EU to be clearer in naming, shaming and finally sanctioning those responsible for insufficient reforms and democratic backsliding. Politicians like Milorad Dodik or Aleksandar Vučić must show their colours: democratic pro-European reforms or authoritarian oscillation between Russia and China.

There can be no compromise when it comes to respecting the rule of law – not for old member states, not for new ones, not for any third country that wants to become a member of the EU. Unfortunately, in the case of Poland and Hungary, there is so far no indication that the EU is willing to take on this task.

If the EU fails in the West Balkans, it will also fail in Ukraine

Besides the principle of democratic conditionality, the basic idea of EU enlargement must be the earliest possible and most comprehensive support of candidate states willing to join. The necessary tools are all there or can be provided. Unfortunately, there seems to be a lack of political will to use or implement them.

In the EU’s own interest, one can only hope that the Ukrainian momentum will help to overcome the stalled EU enlargement policy. If the EU fails in the Western Balkans, it will also fail in Ukraine. Further muddling through will not bring the often quoted European Zeitenwende, but will only open the door further to actors like Russia and China.

Portrait Oliver Schwarz

Oliver Schwarz is a political scientist at the University of Duisburg-Essen (UDE). His research and teaching activities focus on European integration and European politics.

Pictures: Volodimir Zelenskiy: President.gov.ua [CC BY 4.0], via Wikimedia Commons; EU candidate countries map: Manuel Müller, created with MapChart [CC BY-SA 4.0]; portrait Oliver Schwarz: private [all rights reserved].

04 August 2022

The European Policy Quartet: Institutional reforms in times of war – does the Convention still have a chance?

With:
  • Minna Ålander, German Institute for International and Security Affairs (SWP), Berlin
  • Carmen Descamps, German Embassy, Madrid
  • Manuel Müller, University of Duisburg-Essen / Der (europäische) Föderalist, Berlin
  • Julian Plottka, University of Passau / University of Bonn
  • Sophie Pornschlegel, European Policy Centre, Brussels
This conversation was conducted as an online chat in German. The transcript below has been edited and translated.

Construction site of the Europa Building (seat of the European Council) in Brussels
It’s high time to restructure the EU! But what if half the European Council doesn’t go along?

Manuel
On 23-24 June, at its last meeting before the summer, the European Council granted candidate status to Ukraine and Moldova – a historic step forward for EU enlargement policy. For the friends of a deeper integration, however, the summit was rather disappointing: Although the European Parliament on 9 June had formally called on the heads of state and government to set up a Convention to change the EU treaties, the issue of treaty reform was not even mentioned in the conclusions of the summit. All in all, the European Council dealt with the follow-up to the Conference on the Future of Europe in only three thin and largely empty paragraphs.

Of course, the background of this is the member states’ lack of a common approach towards institutional reforms. Previously, their disagreement had become evident from two opposing non-papers published in May, when thirteen countries (mainly in Northern as well as Central and Eastern Europe) spoke out against treaty reforms and six (in Western and Southern Europe) in favour. The establishment of a Convention, which requires a simple majority in the European Council, would therefore have been possible only in a close vote, if at all.

Even the reform-minded countries shied away from such a move. Shortly before the summit, German Foreign Minister Annalena Baerbock declared that a Convention was only “one possibility” among “many other proposals”. Does that mean that the Convention is dead?

Sophie
To put it very briefly: I’m afraid it is. At least for now. Unless Germany and France give much stronger support to the Convention – and there is not too much headwind, both from the Visegrád and the Nordic states –, there will be no progress in this area.

Carmen
I don’t want to write off the Convention idea yet, even if – like Sophie – I see the chances of it dwindling. This really needs the determined commitment of some key member states, because the verve of some MEPs will unfortunately not be enough. So governments would need to seize the momentum, and quite soon.

Opening Pandora’s Box?

Minna
The Nordic countries are very critical of treaty changes mainly because they think the moment is ill-suited: There is war in Europe, and such a lengthy institutional process would tie up far too much energy and attention for internal EU affairs. Moreover, it would possibly have a divisive effect, which would be dangerous in the current special situation of war and a threat to the national security of the states in Russia’s neighbourhood.

Moreover, it is not certain that all member states would ultimately accept the treaty changes agreed upon in a Convention. Especially where referendums are needed, ratification would be uncertain – just think of the “Lisbon trauma”. From a Nordic perspective, a treaty change process would therefore be a potentially dangerous waste of time because you don’t know how many years it will take and whether a new treaty will really be ratified in all countries in the end. You would rather not open such a Pandora’s box.

Sophie
To me, this sounds very much like a cop-out, because it is never the “right moment”. In reality, it’s just the opposite: With the candidate status for Ukraine and Moldova, and thus a possible major EU enlargement, we have no choice but to reform the EU treaties soon.

No one can seriously believe that the EU in its present institutional form would function well if another country with 44 million inhabitants were to be integrated – as we can see, even among 27 compromises have become almost impossible. Calling for enlargement without reform only makes sense if the goal is to make the EU even less capable of acting.

Carmen
I also think that we shouldn’t miss any opportunity right now. The external shock of having an aggressor waging war on the EU’s doorstep may also be an incentive to further unify the community – by reforming it accordingly and making it more resilient.

The perfect moment will never present itself, as everyone has a different subjective idea of it. It is precisely for this reason that the external attack should now be used as an opportunity for internal unification and reform.

No enlargement without institutional reform?

Manuel
In fact, both Baerbock and Olaf Scholz have recently described internal reforms such as more majority decisions as a precondition for the envisioned enlargement of the EU. To me, this seems like an active re-framing: The Conference on the Future of Europe and the European Parliament have treated institutional reforms primarily as a step towards further democratisation of the EU – which some member states see as something nice to have, but not as necessary or urgent. Instead, the German government now emphasises the EU’s ability to act, which must be preserved even after enlargement.

Perhaps this is a useful argument in order to convince some reluctant governments (especially in the northern and eastern member states) – after all, it’s them who is pushing particularly hard for a quick accession of Ukraine. At the same time, however, I also see a risk in this re-framing: the ability to act is not everything, but must go hand in hand with more democratic legitimacy for the EU.

Julian
In my view, it is a mistake to frame the discussion the way we are doing it here and also the way the European Parliament is doing it. We are discussing procedures – and of course everyone is against any unnecessary procedures. If we frame the debate in this way, we lose sight of the real goal.

Instead, we need to discuss the concrete reforms and ask, for example: Do or don’t Poland and Finland want a strengthened Common Security and Defence Policy as the EU’s contribution to NATO? And if they do want it, what is the most sensible way to achieve this goal?

Given the amount of challenges facing the EU, I am convinced that a Convention is the most efficient solution. Do we seriously want another muddle-through approach like during the euro crisis? We don’t have time for that!

Sophie
I find it really astonishing that many EU governments think that we should carry on like this and block progress – national small-mindedness instead of strategic action. I wonder why that is, when they know full well that they would actually benefit from an EU that is capable to act.

Reforms without treaty change?

Minna
I don’t think that the aim of the north-eastern member states really is to block reforms in principle. What they are against is making any changes that would lead to a completely new treaty – for the reasons I have already mentioned.

At least from the point of view of the Nordic states, the prospect of Ukraine’s accession isn’t necessarily linked to a need to open up the treaties either. I would rather say that the clear framing in Russia’s neighbourhood is the security of the states, an objective that outweighs everything else – and that is not just an excuse. Moreover, it is assumed that many necessary changes would already be possible within the framework of the Lisbon Treaty, for example through the passerelle clause.

Carmen
An interesting side-note: A team of experts led by the legal scholar Alberto Alemanno estimates that of all the 178 proposals originally put forward by the citizens’ forums at the Conference on the Future of Europe, only 12 percent would require treaty changes. Much can already be achieved through intergovernmental cooperation.

I see the answer in the middle: Even if treaty reforms are not absolutely necessary, depending on the policy field, they can be the optimal solution to better achieve goals. Nevertheless, we also have other instruments on the way.

Julian
Yes, this argument can be heard a lot from government representatives in Germany, too. But only recently I witnessed someone from the German Foreign Office being asked what concrete reforms they wanted to implement within the treaties or through the passerelle. The diplomat didn’t come up with anything.

Sophie
A case of “muddling through – but upwards!” 😉

Regarding the link between enlargement and institutional reform: I don’t know if I would look at treaty reform primarily from a geopolitical angle. These are two different things, and the Nordic countries’ argument that Minna has put forward is based on the fear of Russia and the belief that a treaty reform process could lead to a fragmentation of the EU. But this is a false assumption. Things don’t work well in the EU anyway – we are already fragmented now, and therefore we should definitely not continue the way we have done so far.

For the rest, I agree with Manuel: yes, we need more ability to act, but in a democratic way. That’s why it is so important to look at both issues hand in hand.

Geopolitics and institutional questions

Minna
I do think that linking the institutional debate to the geopolitical situation makes sense. Ignoring the geopolitical component has been the EU’s blind spot in the past. Here again, the different perspectives between the north-eastern member states in Russia’s immediate neighbourhood and the western European countries, or those further away from Russia, become very apparent.

Carmen
Yes – that’s an important point!

Sophie
My impression is, on the contrary, that the war has suddenly made the geopolitical expert community “rediscover” the EU, but that they often lack the institutional perspective. This is where the blind spot is!

But basically, I agree with you – we haven’t seen much of the “geopolitical Commission” so far. A discussion for another quartet! 🙂

Minna
Yes, one would have to combine both: looking at the EU institutionally from a geopolitical perspective …

Julian
And that should not be the topic for another quartet either! I agree with Minna here – the solution to the reform question lies in bringing the two debates together. As long as we keep them separate, we will not get anywhere.

Sophie
I just meant that there would be enough to talk about for two quartets. The debates should definitely be merged, of course!

Julian
At least for two. I thought you wanted to postpone the topic … 😉

Taking the north-eastern member states seriously

Minna
In any case, it would be very dangerous to dismiss the real (and grave!) concerns and worries of the Northern, Central and Eastern European countries as just another cop-out and sign of a general unwillingness to reform. The problem is that these countries feel that their security interests are being ignored by the “big guys” (Germany and France). We already talked about this last time.

Julian
But that’s precisely the crux of the matter! Treaty reform would be the best chance for these countries to be taken seriously. They are much more likely to be bypassed in the current intergovernmental mode.

Manuel
To me, this attitude seems somewhat irrational, too. As Sophie has already said, the EU already is divided over institutional issues today. A Convention could be a way to overcome these divisions through package deals. Avoiding a Convention, on the other hand, won’t make the institutional issues go away, but will leave them as an elephant in the room. In the end, this can paralyse the EU at least as much and will be no less of a risk for foreign, security and enlargement policy.

Disinformation danger?

Minna
Another point against treaty changes at this moment, from a Northern and Central Eastern European perspective, is that a process that touches the EU’s foundations as much as a Treaty Convention could be used by Russia to exert influence through disinformation. And not all EU members are well equipped against this.

Manuel
That may be true. But if we only want to implement treaty changes after Russia has stopped to engage in disinformation, we can wait until the cows come home.

And here, too, I wonder whether openly addressing institutional reforms in a Convention won’t be a better way to counter disinformation. In my view, the danger is greater if these questions are only discussed as a side issue – because then, it will be easier to spread disinformation in the discourses of individual member states without the European public as a whole taking notice and political actors stepping up to counter it.

Minna
The European public? Which European public? 😏 (One of the old problems of the EU …)

Will there be a European Political Community?

Sophie
And the fact remains, especially in the geopolitical context: Without treaty reforms, especially with regard to unanimity rules, we in the EU will lack capability to act. Nor should we forget the fundamental values in the enlargement debate – there is more corruption in Ukraine than in Romania or Bulgaria, and the rule of law was already a problem before the Russian aggression.

So let’s face it: Ukraine has candidate status now, but will probably only become a member in a decade, if ever. If EU treaty reforms are not possible, then we should therefore at least take a closer look at Emmanuel Macron’s proposal on a European Political Community and try to reform enlargement policy.

Adopting the complete acquis communautaire is not an easy task. This opens the question what is most important for the new accession countries – to take part in the single market? Schengen? Climate policy? Depending on the answer, one should try to involve them and bring them closer to the EU in specific policy areas. Macron’s proposal is still very vague and would have to be elaborated, but in any case it offers a new approach to this.

Minna
I think it is important to clarify to what extent the European Political Community will be a binding preliminary stage with real steps towards integration and not just a waiting room to continue keeping the accession candidates at arm’s length.

Manuel
Yes, this debate will certainly occupy us in the near future. To me, it is still completely unclear what the European Political Community is actually supposed to be. As the European Council has recently made clear once again, it is explicitly not meant as an alternative to enlargement. And if we want an organisation that supports the EU, stands for the common democratic values and enables loose intergovernmental cooperation, we already have the Council of Europe. After excluding Russia, the Council of Europe also has pretty much exactly the same member states that are being discussed for the EPC.

Julian
I agree that the buzzword EPC will stay with us for quite a while. But I’m rather sceptical whether this debate will lead to any concrete result in the end. It’s more likely that the EPC will end up as two additional pages in the big archive of integration proposals that have never been realised.

Could differentiated integration be a solution?

Manuel
Then let’s talk again about what happens if institutional reforms become permanently impossible due to the blockade of the northern and eastern member states. I think it is very unlikely that the reform-minded countries and the European Parliament will simply resign themselves to this. Instead, I’d expect the debate on differentiated integration to gain new momentum – be it as a political solution (we will reform, but only with the willing) or as political leverage (after all, most northern and eastern governments do not want to be part of a “second tier”).

Would you say that from the point of view of the reform-minded countries this is a plausible and desirable approach?

Sophie
Yes, definitely. I think that differentiated integration would be a good way to proceed with some more ambition. Especially since – as we have seen – there are big differences of opinion among the 27 regarding the future of the EU.

Minna
Building up such a strong pressure that the Northern and Central Eastern European countries “give in” would not be a desirable approach. This would only confirm once again that the others in the EU neither understand nor take into account the security situation of these states.

Package deals, perhaps – but the problem remains that the Northern and Central Eastern European countries simply do not want the EU to focus its attention on such an uncertain process at the moment. So at the very least, one would first have to agree on a list of priorities, things that are absolutely necessary, and then see how best to go about it, whether through a Convention or some other way.

Security interests

Sophie
But how does differentiated integration mean that the other EU countries do not take into account the security situation of Northern and Central Eastern European countries? The EU’s Common Security and Defence Policy takes place in an intergovernmental framework and in cooperation with NATO anyway, doesn’t it?

Minna
Differentiated integration per se is not the problem – there is an interesting recent paper on this by the Finnish think tank FIIA.

But strengthening the Common Security and Defence Policy as an alternative to NATO is something the Nordic countries have given up on to some extent, I think. That is why Finland and Sweden are joining NATO now. And of course, security is more complex than just military defence.

Julian
When I look at current developments in the US, trying to rely solely on NATO for security is exactly the kind of short-sighted muddling-through that we had in the Eurozone crisis. It may work until the next crisis (or until the next US presidential election), but probably not beyond. That’s not a permanent solution.

The value of NATO

Minna
Well, NATO is not only the US. For Finland and Sweden, the Nordic dimension and cooperation within NORDEFCO is very important, too.

Julian
But what’s the point of NATO if it becomes uncertain whether the US is still behind it? Without their clear commitment, NATO will only be a nice token of symbol politics.

Sophie
Yes – with all due respect to NORDEFCO, you can’t tell me that the security of Europeans is not (almost) completely dependent on the USA. We are currently not in a position to defend ourselves.

Minna
That is a very German view! Finland is indeed capable of defending itself.

Sophie
The only question is against whom … 😉

Julian
In the end, the real value of NATO is that no one dares to attack as long as the US is on board. If the US becomes unreliable, I wouldn’t be sure that this preventive protection holds any more.

Sophie
Sure. But that’s not a reason not to strengthen the “European pillar” within NATO!

Carmen
Precisely. The US itself has repeatedly called for Europe’s emancipation in terms of strategy and military spending – just think of the two percent goal.

Julian
You’ve got me wrong there. I meant that as an argument in favour of the compelling necessity of a European security and defence policy. (But now we have got a bit off the subject of differentiated integration …)

Cooperation of the willing” and “exit option light”

Carmen
Back to the initial question: I am not an expert in security policy, but I think that the (partly quite justified) accusation that the other EU countries do not take into account the security situation of the Northern and Central Eastern European states does not justify a categorical rejection of EU reforms.

Especially since differentiated integration explicitly allows for variable alliances and thus cooperation adapted to national circumstances. I consider both to be compatible and, in view of the successive crises in the EU, also necessary before we seriously discuss enlargement.

Julian
I would answer “yes” twice to Manuel’s question above. I see the greatest potential in differentiated integration as a political bargaining chip to get some of the reluctant states on board. At the same time, the EU has now reached such a high level of diversity among its member states that renewing their vows to the treaty obligations would not be a bad idea. Differentiated integration offers the possibility of an exit option light without producing the huge upheavals of a Brexit.

However, whoever stays on board and does not resign to the second row then must also fulfil all obligations. Higher EU budget contributions in the North, rule of law in the East, defence in Central Europe, further economic reforms in the South – I believe this would hurt all member states equally without taking advantage of anyone.

Carmen
That seems desirable to me! Perhaps a cooperation of the willing would also be a way to make reforms more attractive for the Northern and Central Eastern European states. If we don’t proceed on the path of reform with seven-league boots, we should at least make progress in small steps. Because as I said before: we cannot afford to tread water.

Minna
Good point (and nice metaphor)! 🥾

How to design differentiation?

Manuel
Then let’s come back to the question of what this could look like in concrete terms. One problem with differentiated integration is that institutional reforms often affect the structure of the EU as a whole – for example, if you want to reform European electoral law and introduce transnational lists, you can’t do that in a “differentiated” way for just a few member states.

Sophie
I see one central challenge when promoting differentiated integration: How can we simultaneously make the EU more capable of acting, but also ensure that it remains democratic – without further increasing the complexity of a system which already now is quite difficult to understand?

The Eurozone has shown how complicated that is: Its institutions are partly linked to the EU, but not entirely – which is why Piketty wanted a Eurozone parliament. But the creation of new (democratic) institutions is not a silver bullet, because it may also lead to undermining other (democratic) institutions.

The Core Europe model

Manuel
Julian, how would you solve this in the case of the package proposal you outlined before (fiscal union + rule of law + defence + reforms)? A Core European Union with its own institutions?

Julian
The answer depends somewhat on what level of rights and obligations the second-tier countries would want. If some of them can live with the Norwegian solution (which may not be so unattractive especially from the perspective of today’s non-members), then the supranational EU institutions would just move to the core and we would not need any duplicate structures.

If, on the other hand, the second tier is to have more say, new institutions would indeed be needed. In my view, it would then be important to distinguish strictly which institution is responsible for which policy area. It would plunge us into serious transparency problems if in a certain policy area one institution were responsible for some decisions and the other for others. Therefore, when countries decide whether they are in or out, they should only be able to opt in or out whole policy areas.

Two levels of rights and obligations?

Manuel
But in any case that would require that some current member states give up their right to have a say in the supranational institutions, wouldn’t it? In the first scenario, by formally leaving the EU; in the second scenario, by allowing a transfer of competences to the new “core European” bodies. Why would the Hungarian government, for example, agree to that?

(Unless the reform-minded states were prepared to threaten with a complete re-foundation of the EU – i.e. that they all leave the existing EU and conclude a treaty on a new Union only among themselves. But that would probably be a bit too much constitutional hardball, wouldn’t it?)

Julian
The challenge is to create two different levels of rights and obligations to satisfy both the first-tier and second-tier states. If we can achieve this, the outer circle could actually be ready to renounce certain rights, because they would also have fewer obligations.

Would a core EU be equally effective?

Minna
Another question is how to decouple policy areas in a meaningful way and whether a downsized EU would still be as effective. To give just one example: Could EU climate policy still achieve its goals if only a few member states participated in it?

Carmen
I see a certain risk of cherry-picking coming up here. But that would probably be an inevitable part of the deal.

Julian
If climate policy falls into the remit of core Europe, European climate targets will only be set for these countries and implemented by them. On the one hand, it can be argued that European climate policy would make less sense then. But with the same reasoning you could also say that the EU should not engage in climate policy at all if China and the US are not on board. And on the other hand, you can also argue that having and actually implementing ambitious targets for core Europe is worth more and has more effect than a half-baked compromise among all (current) member states.

But indeed, it may be necessary to partially disentangle certain policy areas, and that could be a challenge. Just look at the United Kingdom.

The supplementary treaty model

Manuel
In my view, another form of differentiated institutional reform could be supplementary treaties by which a group of member states commits among themselves to a more integrated line – similar to the original Fiscal Compact. For example, a group of countries could agree among themselves to no longer use their veto in Council votes, but to vote with the majority or abstain from voting on decisions that require unanimity.

A crucial advantage of such a supplementary treaty model would be that the reform-minded states would have the reform in their own hands and the others could not prevent them from it. At the same time, the others wouldn’t be any worse off either, since on the surface nothing would change for them. However, the countries who would insist on their right of veto would mark themselves more strongly as outsiders in the Council – and there would be a chance that in the future, after a change of government, the new government would follow suit and also join the supplementary treaty.

Julian
At least for political leverage, supplementary treaties are certainly a model that should be thought through concretely – if only to motivate hesitant member states to participate in EU reform. And if no compromise is in sight, such differentiation is always better than further delaying reforms.

However, the supplementary treaty should then be one big new treaty and not a hodgepodge of policy-area or measure-specific agreements.

Whatever works

Sophie
In principle, this is a good idea, but I would be very surprised if the member states actually took this step. Which government would willingly give up its veto powers unless everyone else follows suit?

But if it were to happen, I would be in favour of it. By now, I have become very pragmatic about that – whatever works. All options that make the EU more effective without undermining (national and European) democracy are good. And there is already a nice example of how such a supplementary treaty could subsequently be “integrated” into the EU: Schengen also originated outside the EU treaties and was only incorporated into the regular treaty framework with the Amsterdam reform.

Carmen
Yes, whatever works has become the new whatever it takes.

Sophie
It’s just a pity that the member states tend not to follow the whatever-it-takes approach when it comes to the EU’s ability to act. They don’t appear to be really motivated here …


Carmen Descamps is Deputy Head of Unit for Economy at the German Embassy in Madrid.
Julian Plottka is a research associate at the Jean Monnet Chair of European Politics at the University of Passau and at the University of Bonn.
Sophie Pornschlegel is a Senior Policy Analyst at the European Policy Centre in Brussels.

The contributions reflect solely the personal opinion of the respective authors.

Previous issues of the European Policy Quartet can be found here.


Translation: Manuel Müller.
Pictures: construction site of the Europa building: Riki [Public Domain], via Wikimedia Commons; portrait Carmen Descamps: Life Studio [all rights reserved]; portraits Minna Ålander, Manuel Müller, Julian Plottka, Sophie Pornschlegel: private [all rights reserved].

27 Juli 2022

Ukraine, Belarus, Marokko: Wie sich der Doppelmoral in der EU-Migrationspolitik entgegenwirken lässt

In der Policy-Brief-Serie #BerlinPerspectives veröffentlicht das Institut für Europäische Politik (IEP) Analysen der deutschen Europapolitik für ein englischsprachiges Publikum. Die Autor:innen beschreiben die deutschen Positionen zu aktuellen Fragen und Debatten und geben auf dieser Grundlage Empfehlungen.

Der Beitrag von Vittoria Meißner erscheint auf diesem Blog in einer etwas erweiterten und aktualisierten deutschen Fassung. Das englischsprachige Original ist auf der IEP-Homepage zu finden.

Hand eines Menschen mit Ärmelansatz. Auf dem Handrücken ist nahe dem Daumen ein Aufkleber mit der Aufschrift „Human“ befestigt.
„Auch Deutschland kann mehr tun, um Migrant:innen zu schützen und damit die Werte des europäischen Projekts zu bewahren.“

Asyl als internationale Verpflichtung ist einer der Grundwerte, zu denen sich die Mitgliedstaaten der Europäischen Union verpflichtet haben. Auch wenn sich die Kontexte unterscheiden, erfordern die Migrationsströme aus der Ukraine seit März 2022 sowie aus Afrika und dem Nahen Osten über Belarus seit August 2021 die gleiche wertebasierte Antwort der EU. Eine dysfunktionale EU-Migrations- und Asylpolitik sowie doppelte Standards der Mitgliedstaaten haben jedoch zu ganz unterschiedlichen Antworten geführt: Beispielloser Solidarität im ukrainischen Fall steht eine unmenschliche Reaktion im Fall von Belarus gegenüber.

Um Menschen auf der Flucht aus der Ukraine zu unterstützen, haben die Mitgliedstaaten und Institutionen der EU unerwartet schnell und unbürokratisch gehandelt. Einstimmig beschlossen sie am 3. März 2022, erstmals die Richtlinie 2001/55/EG des Rates über Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen zu aktivieren.

Unterstützung für ukrainische Geflüchtete

Bereits seit 2017 konnten Ukrainer:innen für bis zu 90 Tage visumfrei in Länder des Schengen-Raums reisen. Die Anwendung der Richtlinie garantiert einen vorübergehenden Schutz für bis zu drei Jahre ohne individuelle Prüfung für Ukrainer:innen oder Drittstaatsangehörige, die eine gültige Aufenthaltserlaubnis in der Ukraine haben. Diese Solidarität der EU ist richtig und notwendig.

Dass die EU die Richtlinie nicht aktiviert hat, als 2015-2016 Menschen aus Syrien vor dem Krieg in ihrem Land flohen, zeigt allerdings, dass die EU-Asyl- und Migrationspolitik von mehreren Faktoren abhängig ist. Der Fall der Ukraine macht vier davon deutlich: einen zeitlichen (eine extrem schnelle Fluchtwelle von einer Million Menschen nach nur einer Woche Krieg), einen geographischen (Nähe zur EU), einen rechtlichen (Status der Visaerleichterung) und einen kulturell-religiösen Faktor (ähnliche kulturelle Identität und ein gemeinsames Zugehörigkeitsgefühl zur westlichen Welt).

Vorhölle an der belarussischen Grenze

Seit März 2022 sind Millionen von Migrant:innen aus der Ukraine in die EU gekommen. Sie wurden mit offenen Armen empfangen, auch von Ländern wie Polen, die lange eine starke Anti-Migrationspolitik betrieben hatten. Gleichzeitig zeigt sich weiter nördlich eine ganz andere Realität: In einem drei Kilometer langen Gebiet in Polen an der Grenze zu Belarus sitzen Tausende von Migrant:innen fest – ohne Nahrung, Unterkunft oder die Möglichkeit, einen Asylantrag zu stellen. Seit August 2021 versuchen sie, in die EU einzureisen.

Dies ist das Ergebnis eines, wie die EU es nennt, „hybriden Angriffs“, den der belarussische Präsident Alexander Lukaschenko im Sommer 2021 auf Kosten von Migrant:innen aus Afrika und dem Nahen Osten startete (Hauptherkunftsland war der Irak, gefolgt von Afghanistan, Syrien und der Republik Kongo). Lukaschenko ermutigte Menschen aus diesen beiden Regionen aktiv dazu, nach Belarus zu kommen und versprach ihnen eine einfache Einreise in die EU über die Grenze zu Polen. Diese Instrumentalisierung gefährdeter Menschen war eine Vergeltung für die EU-Sanktionen gegen Lukaschenkos Regime aufgrund massiver Menschenrechtsverletzungen im Land.

Polen betrachtete diese Situation jedoch nicht als humanitäre Notlage wie die ukrainische, sondern als „Invasion“. Dementsprechend schloss die polnische Regierung die Grenze zu Belarus, setzte militärische Truppen ein – die wiederum Wasserwerfer und Tränengas gegen unbewaffnete Menschen einsetzten – und ignorierte rechtmäßige Asylanträge. Tausende von Frauen, Kindern und Männern saßen in dieser Vorhölle fest, da sie weder nach Minsk zurückkehren noch in das EU-Gebiet einreisen durften. Mehr als zwanzig von ihnen sind seit August 2021 ums Leben gekommen.

Polen verstößt gegen das EU-Asylrecht

Viele Politiker:innen haben sich dafür ausgesprochen, dass die EU Lukaschenkos Erpressung nicht nachgeben sollte. Doch die Antwort Polens ist nicht zu rechtfertigen. Die Behörden haben sich geweigert, Asylanträge zu bearbeiten und humanitären Organisationen sowie EU-Beobachter:innen den Zutritt zum Grenzgebiet zu gestatten. Dies verstößt gegen EU- und Völkerrecht – insbesondere gegen die Genfer Flüchtlingskonvention, die Europäische Menschenrechtskonvention und das geltende EU-Asylrecht.

Statt die EU um Unterstützung zu bitten, wie es Lettland und Litauen in der gleichen Notsituation taten, verweigerte Polen jegliche Hilfe der beiden Agenturen, die für die Unterstützung der Mitgliedstaaten in Grenz- und Asylfragen zuständig sind, nämlich die Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache (Frontex) und das ehemalige Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen, das seit Januar 2022 durch die Asylagentur der Europäischen Union (EUAA) ersetzt wurde. Während das Land mehr als zwei Millionen Menschen aus der Ukraine aufnimmt, verstößt Polens nationalistische Regierungspartei PiS (EKR), die seit langem Anti-EU- und Anti-Migrant:innen-Stimmungen schürt, gegen EU-Werte, wenn es um andere Geflüchtete geht.

Das Migrations- und Asylpaket der EU-Kommission

Der EU fehlt es noch immer an einer gemeinsamen Position zum Thema Migration. Die Reformvorschläge des Migrations- und Asylpakets, das die Europäische Kommission 2020 vorlegte, verfehlen ihr Ziel, die Solidarität gegenüber allen Migrant:innen und die Verantwortung der Mitgliedstaaten zu stärken. Die Vorschläge halten am umstrittenen Dublin-System fest – wonach das Land der Ersteinreise für die Bearbeitung von Asylanträgen zuständig ist – und vermeiden verbindliche Umverteilungsquoten. Die Mitgliedstaaten können wählen, ob sie Asylbewerber:innen aufnehmen (Umverteilung) oder ob sie sich verpflichten, irreguläre Migrant:innen aus dem EU-Ersteinreiseland in ihr Herkunftsland zurückzuschicken.

Dieser Silo-Ansatz, in dem jeder Mitgliedstaat selbst über die Form seiner „Solidarität“ entscheidet, soll Flexibilität erlauben. Er kann aber auch zu einer Abwärtsspirale von mehr Spaltung und ungleicher Verantwortungsverteilung führen, wenn sich die Mehrheit der Mitgliedstaaten dafür entscheidet, Rückführungen durchzuführen, statt Asylsuchende aufzunehmen. Der ukrainische Fall bleibt eine Ausnahme. Und auch hier könnte sich die Aufnahmepolitik der Mitgliedstaaten schnell ändern, wenn sie nicht mehr nur mit Kriegsgeflüchteten, sondern auch mit einer zunehmenden Zahl von Wirtschaftsmigrant:innen infolge des Krieges in der Ukraine konfrontiert sind.

Gute Absichten, aber noch viel zu tun

Vor dem Hintergrund der polnischen Doppelmoral und der seit langem bestehenden Dysfunktionalität der EU-Migrations- und Asylpolitik müssen einflussreiche Mitgliedstaaten eine starke Haltung einnehmen. Auch Deutschland kann mehr tun, um Migrant:innen zu schützen und damit die Werte des europäischen Projekts zu bewahren.

Im Januar 2022, auf dem Höhepunkt der tragischen humanitären Situation an der Grenze zwischen der EU und Belarus, unterstützte die deutsche Innenministerin Nancy Faeser die Initiative Frankreichs und der Europäischen Kommission, ein gemeinsames, funktionierendes EU-Asylsystem zu schaffen. Dieser Ansatz sieht vor, dass eine Koalition von Mitgliedstaaten bereit ist, über Ad-hoc-Vereinbarungen hinaus in Notfallsituationen Geflüchtete aufzunehmen. Hinsichtlich der Grenzkrise zu Belarus kündigte Faeser an, sie wolle eine „Koalition aufnahmebereiter Staaten“ bilden, die Asylbewerber:innen aufnimmt und die Defizite der EU-Asyl- und Migrationspolitik behebt.

Eine solche Koalition würde den Schutz von Migrant:innen und Menschenrechten garantieren. Doch obwohl Faeser zufolge die ersten Gespräche mit Frankreich und Italien zu diesem Thema vielversprechend ausfielen, zeichnen sich noch langwierige und herausfordernde Verhandlungen dazu ab.

Dysfunktionalität und Doppelmoral

Die Gegenüberstellung des ukrainischen und des belarussischen Falles hat einmal mehr die Dysfunktionalität der Migrations- und Asylpolitik der EU offenbart. Während bei der Unterstützung von Geflüchteten aus der Ukraine Konsens herrscht, ist es unwahrscheinlich, dass es bei der Bearbeitung von Asylanträgen und der Umverteilung von Geflüchteten aus Afrika oder dem Nahen Osten eine EU-weite Einigung geben wird.

Auch die neuesten Ereignisse in der spanischen Nordafrika-Exklave Melilla, an der Grenze zwischen Spanien und Marokko, untermauern diese Vermutung. Als ca. 2000 Migrant:innen am 24. Juni 2022 versuchten, über den Grenzzaun von Marokko in die EU zu gelangen, griffen sowohl spanische als auch marokkanische Sicherheitskräfte ein. Dabei starben 37 Menschen. Menschenrechtler:innen werfen den marokkanischen Behörden den Tod dieser Menschen vor. Spaniens sozialistischer Ministerpräsident Pedro Sánchez hingegen befürwortete die Arbeit der Sicherheitskräfte, da sie einen „gewaltsamen Angriff auf die territoriale Integrität Spaniens“ verhindert hätten.

Diese Worte stellen allerdings selbst einen Angriff dar, und zwar auf die Werte der EU. Erneut wurde eine unverhältnismäßige Kriegsterminologie für eine Migrationstragödie an den Außengrenzen der EU angewendet. Obwohl die spanische Justiz einige Tage später ein Ermittlungsverfahren zur Todesursache von mindestens 23 Migrant:innen in Melilla eröffnete, erschüttert die Doppelmoral mehrerer politischer Figuren, wenn es um Migration und Asyl in der EU geht.

Was Deutschland tun kann

Deutschland kann auf vielfältige Weise dazu beitragen, dieser Doppelmoral entgegenzuwirken und die Abwärtsspirale der EU-Migrations- und Asylpolitik zu durchbrechen, die durch die ungleiche Verteilung von Verantwortung entstanden ist und zu Verstößen gegen die Werte der EU geführt hat.

● Erstens ist Faesers Vorschlag für eine Koalition aufnahmebereiter Mitgliedstaaten der richtige Weg, um kurzfristig humanitäre Lösungen und somit auch den Schutz der EU-Werte zu gewährleisten. Das deutsche Innenministerium sollte seine Gespräche mit anderen Mitgliedstaaten vorantreiben, um eine solche Vereinbarung zu erreichen. Es sollte dies insbesondere mit Frankreich und Italien tun, die beide stark von der Migration betroffen sind, sowie mit Schweden, das auf die Krise der Migrationssteuerung 2015-2016 umgehend mit der Aufnahme tausender Migrant:innen reagierte. Diese Vereinbarung würde rechtlich außerhalb der EU-Verträge geschlossen werden und müsste einen offenen Charakter haben. Jeder Mitgliedstaat könnte einer solchen Koalition zu jedem beliebigen Zeitpunkt in der Zukunft beitreten.

Deutschland zeigt sich solidarisch mit den ukrainischen Geflüchteten und hat bereits mehr als 300.000 von ihnen aufgenommen. Außerdem hat es 2015 und 2016 zahlreiche Asylbewerber:innen aufgenommen und ihnen ihr Recht gewährt. Deutschland sollte daher in der EU weiterhin mit gutem Beispiel vorangehen, um einen wertebasierten Gesamtansatz für alle Migrant:innen und Asylbewerber:innen zu erreichen.

Unterstützungsfonds für aufnahmebereite Gemeinden

● Am 7. April 2022 beschloss die Bundesregierung, den Bundesländern zwei Milliarden Euro für die Unterstützung und Integration von Geflüchteten bereitzustellen, die vor dem Krieg in der Ukraine fliehen. Sie könnte zusätzlich einen allgemeinen Unterstützungsmechanismus für lokale Einwanderungsbehörden in Städten und Gemeinden entwickeln, die bereit sind, Migrant:innen aufzunehmen.

● Um migrationsfeindlichen Stimmungen unter europaskeptischen politischen Akteur:innen und Bürger:innen entgegenzuwirken, sollte die ungenaue und unverhältnismäßige „Kriegs“-Terminologie, die in Deutschland und anderen EU-Ländern während des Grenzkonflikts zwischen der EU und Belarus und anlässlich der Ereignisse in Melilla verwendet wurde, fallen gelassen werden. Der Angriff Russlands auf die Ukraine hat gezeigt, was „Krieg“ tatsächlich bedeutet. Hier werden Begriffe wie Angriff, Invasion und Krieg zu Recht verwendet. Hingegen sollten schutzbedürftige, unbewaffnete Menschen, die versuchen, die EU-Grenze zu passieren, nicht als ein Fall von „hybrider Kriegsführung“ oder „Angriff“ bezeichnet werden.

Auf Rechtsverstöße reagieren

● Schließlich sollten Bundestagsabgeordnete sowie deutsche Mitglieder des Europäischen Parlaments eine unabhängige und effektive Beobachtung der Situation an der Grenze zwischen Belarus und Polen sicherstellen und eine klare diplomatische Haltung gegenüber der Regierung in Warschau einnehmen, wenn Verstöße gegen die Werte der EU und das humanitäre Recht festgestellt werden.

● Deutschland könnte zudem seinen Einfluss innerhalb der EU-Institutionen nutzen, um sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten sofort die Unterstützung von Frontex und EUAA sowie von humanitären Organisationen annehmen, wenn sie mit einer Notsituation an den EU-Außengrenzen konfrontiert werden. Und im Falle von Verstößen gegen internationales und EU-Recht müssen die EU-Institutionen schnell und flexibel reagieren, um dem betroffenen Mitgliedstaat für rechtswidrige Grenzschutzmaßnahmen Haushaltsmittel – zum Beispiel aus dem Asyl- und Migrationsfonds oder der Fonds für integriertes Grenzmanagement – zu entziehen oder zu verweigern.

Bild: Human: Jake Nackos [free license], via Unsplash; Porträt Vittoria Meißner: alle Rechte vorbehalten.