Donnerstag, 13. Februar 2020

Verfassungsgericht vs. EuGH: Zur Eskalation der Rechtsstaatskrise in Polen

Wo das Verfassungsgericht nicht mehr unabhängig ist, kann der Vorrang des Europarechts zum letzten Anker für den Rechtsstaat werden.
Im Vergleich mit anderen Ereignissen wie dem Brexit hat die Krise des polnischen Justizsystems in den letzten Wochen nur recht wenig mediale Aufmerksamkeit erfahren – und das, obwohl sie derzeit wahrscheinlich die existenziellste Gefahr für die EU als Werte- und Rechtsgemeinschaft darstellt. Der lange schwelende Konflikt zwischen dem Europäischen Gerichtshof und den nationalen Verfassungsgerichten, wer in Verfassungsfragen im Zweifel das letzte Wort hat, ist zum ersten Mal in aller Wucht ausgebrochen. Kurzfristig ist das dadurch entstehende rechtliche Chaos vor allem ein polnisches Problem, aber die EU-Mitgliedstaaten sind längst viel zu eng verflochten, als dass es nicht schon bald auf den Rest der EU übergreifen könnte. Am Ende droht, wie es vor einigen Wochen im Verfassungsblog hieß, „das Ende der Welt, wie wir sie kennen“.

Anwendungsvorrang des Europarechts

Zum Hintergrund: Bereits 1964 etablierte der Europäische Gerichtshof (EuGH) in seiner Costa/ENEL-Entscheidung, dass das Unionsrecht einen Anwendungsvorrang vor allen nationalen Rechtsnormen, auch nationalem Verfassungsrecht, haben muss. Dieser Anwendungsvorrang des Europarechts ist heute allgemein anerkannt. Dennoch kam es immer wieder vor, dass nationale Gerichte Einschränkungen dieses Prinzips zu etablieren versuchten – allen voran das deutsche Bundesverfassungsgericht (BVerfG), aber zum Beispiel auch das italienische Verfassungsgericht, die bereits seit den 1970er Jahren immer wieder neue Vorbehalte gegenüber dem Letztentscheidungsrecht des EuGH vorbrachten.

Aus rechtlicher Sicht liegt der Kern dieses Konflikts in der Frage, wie der Anwendungsvorrang des Europarechts begründet wird. Der EuGH argumentiert dabei vor allem funktionalistisch: Hätten nationale Gesetze Vorrang, so könnten Mitgliedstaaten durch einseitige nationale Gesetzgebung die gemeinsame Rechtsgrundlage unterlaufen. Der Anwendungsvorrang muss deshalb grundsätzlich unbegrenzt sein, damit nicht die EU als Rechtsgemeinschaft insgesamt ihren Sinn verliert.

Die nationalen Verfassungsgerichte hingegen leiten den Vorrang des Europarechts in der Regel aus sogenannten Öffnungsklauseln in ihren eigenen Verfassungen ab (etwa Art. 23 des deutschen Grundgesetzes, Art. 11 der italienischen Verfassung). Der europarechtliche Anwendungsvorrang reicht deshalb aus ihrer Sicht nur so weit, wie diese Öffnungsklauseln es zulassen, und wird durch einen übergeordneten „Kern der nationalen Verfassungsidentität“ begrenzt.

Verfassungspluralismus

In der Praxis verbirgt sich hinter diesem Konflikt vor allem ein Streit um das Letztentscheidungsrecht. Geht man davon aus, dass der Anwendungsvorrang des Europarechts unbeschränkt ist, so liegt das letzte verfassungsrechtliche Wort beim Europäischen Gerichtshof, der nach Art. 19 EUV über die Auslegung des Unionsrechts entscheidet. Akzeptiert man hingegen die nationale „Verfassungsidentität“ als Grenze, so liegt der Ball bei den nationalen Verfassungsgerichten, die die genauen Inhalte und Reichweite dieser Identität zu interpretieren haben.

Welche dieser Auslegungen richtig ist, lässt sich mit den Mitteln der Rechtsdogmatik allein nicht beantworten. In der Rechtswissenschaft hat sich deshalb das Konzept des „Verfassungspluralismus“ etabliert: Der Zustand, in dem wir leben, ist kein strikt geordnetes Rechtssystem, sondern ein System mit mehreren nebeneinander existierenden Verfassungsordnungen, die in keiner Hierarchie zueinander stehen. Jede von ihnen kann für sich in Anspruch nehmen, aus sich selbst heraus gültig und keiner anderen Ordnung untergeordnet zu sein.

Dialog der Gerichte“: eine Lösung ganz im europäischen Geist?

In einem solchen System nebeneinander existierender Rechtsordnungen ohne ein souveränes Zentrum muss die Frage nach dem letzten Wort unbeantwortet bleiben. Die einzige Möglichkeit, dass ein solches System funktionieren kann, besteht in der wechselseitigen Rücksichtnahme der Gerichte. Der EuGH fällt seine Urteile so, dass möglichst kein Mitgliedstaat sich in seiner Verfassungsidentität angegriffen fühlt. Und die nationalen Gerichte versuchen ihren eigenen Verfassungstext so auszulegen, dass das Europarecht damit in Einklang steht. Tatsächlich gibt es nicht wenige Europa- und Verfassungsrechtler, bei denen dieser Ansatz auf einige Sympathien stößt: Denn entspricht die Überwindung von Souveränitätskonflikten durch Verflechtung und ständigen Dialog nicht genau dem Geist der europäischen Integration?

Tatsächlich brachte der „Dialog der Gerichte“ in frühen Jahren einige bemerkenswerte Ergebnisse hervor, die Grund- und Menschenrechte auf europäischer Ebene stärkten. Vor allem die sogenannte Solange-Rechtsprechung ragt dabei als Positivbeispiel hervor: In einem Urteil von 1974 kritisierte das deutsche BVerfG das Fehlen eines europäischen Grundrechtsschutzes und behielt sich deshalb vor, europäische Rechtsakte, die den deutschen Grundrechten widersprachen, für unanwendbar zu erklären. Der EuGH reagierte darauf, indem er in den nächsten Jahren eine eigene europäische Grundrechtssprechung entwickelte. Daraufhin revidierte das BVerfG in einem Urteil von 1986 seine frühere Linie und verzichtete auf den vorher vorgebrachten Vorbehalt.

Die Bandagen werden härter

In jüngeren Jahren nahmen diese Dialoge allerdings einen zunehmend rauen Tonfall an. Zum einen beschränkte sich das BVerfG anders als bei den Solange-Urteilen zuletzt nicht mehr nur auf die Verteidigung fundamentaler Grundrechte, sondern versuchte den EuGH 2014 beispielsweise auch bei der Bewertung geldpolitischer Entscheidungen der EZB mithilfe kaum verhohlener Drohungen fernzusteuern.

Zum anderen begannen die nationalen Verfassungsgerichte, auch auf einer pragmatischen Ebene von den Ergebnissen des EuGH abzuweichen. In früheren Konflikten hatten sie ihm zwar auf einer rechtsdogmatischen Ebene widersprochen, für den Einzelfall aber jeweils Argumente gefunden, um mit einer anderen Begründung doch zu demselben Ergebnis zu kommen. Als etwa das BVerfG im Solange-I-Urteil für sich in Anspruch nahm, europarechtliche Normen an den deutschen Grundrechten zu prüfen, kam es im spezifischen Fall dann eben doch zu dem Schluss, dass die inkriminierte Norm mit den deutschen Grundrechten durchaus vereinbar war.

Seit einigen Jahren wurden die Bandagen jedoch härter. Ende 2015 ging das BVerfG im Fall Europäischer Haftbefehl II einem offensichtlichen Konflikt nur dadurch aus dem Weg, dass es dem EuGH den Fall schlicht nicht vorlegte – obwohl dieser in einem ähnlich gelagerten Fall schon einmal gegenteilig entschieden hatte. Anfang 2017 weigerte sich das italienische Verfassungsgericht im Fall Taricco, ein EuGH-Urteil anzuerkennen, und legte dem Europäischen Gerichtshof den Fall erneut vor; der Schlagabtausch endete letztlich damit, dass der EuGH, wenn auch mit fundamental anderer Begründung, das vom Verfassungsgericht gewünschte Ergebnis akzeptierte. Noch drastischer verhielt sich schließlich das dänische Verfassungsgericht, das Ende 2016 im Fall Ajos ein EuGH-Urteil in Bausch und Bogen für unanwendbar erklärte.

Ein Schönwetter-Ansatz

Schon diese Entwicklungen ließen erkennen, dass es sich beim Verfassungspluralismus – so reizvoll die Idee des „Dialogs der Gerichte“ auch ist – um einen Schönwetter-Ansatz handelt. Immerhin ging es in den genannten Fällen um Angelegenheiten, die nur einen begrenzten Personenkreis betrafen und deren unmittelbare Tragweite für das politische Gesamtsystem sich in Grenzen hielt. Doch wie schon damals auf diesem Blog zu lesen war, schufen sie gefährliche Präzedenzfälle:
Denn man muss sich nur vor Augen halten, dass es das nächste Mal nicht mehr um Dänemark und Italien gehen könnte, sondern um Polen und Ungarn: um Länder also, in denen die nationalen Regierungen in den letzten Jahren einiges daran gesetzt haben, um sich die nationalen Verfassungsgerichte gefügig zu machen. Die Möglichkeit, sich künftig durch den Verweis auf diesen oder jenen „Kernbestandteil der nationalen Verfassungsidentität“ vor der Einhaltung von Europarecht drücken zu können, dürfte für die Viktor Orbáns und Jarosław Kaczyńskis des Kontinents durchaus eine willkommene Perspektive sein.

Polen: Unterwerfung der Justiz durch die Regierung

Und damit zur Lage in Polen heute. Seit die rechtskonservative PiS (EKR) Ende 2014 die Regierungsmacht übernommen hat, versucht sie bekanntlich mit großer Zielstrebigkeit, das Justizsystem nach ihren Vorstellungen umzuformen. Nachdem bis 2017 das Verfassungsgericht entmachtet und mit regierungsnahen Richtern besetzt worden war, folgten weitere Justizreformen, um die Kontrolle über die ordentliche Gerichtsbarkeit auszuweiten.

Insbesondere werden die Mitglieder des Landesjustizrats, der für die Ernennung von Richtern zuständig ist, seit März 2018 durch das Parlament gewählt und damit parteipolitisch auf Linie gebracht. Außerdem wurde eine neue Disziplinarkammer beim Obersten Gericht eingerichtet, um die Richter der ordentlichen Gerichte zu überwachen. Die Mitglieder dieser Disziplinarkammer wiederum wurden vom Landesjustizrat nominiert und sind dadurch ebenfalls eng mit der PiS verbunden.

Der EuGH kommt ins Spiel

Diese Maßnahmen stießen allerdings auf Gegenwehr in den übrigen Kammern des Obersten Gerichts, dessen Richter größtenteils noch vor der Machtübernahme der PiS ernannt wurden und nun um ihre Unabhängigkeit fürchten. Sie wandten sich deshalb an den EuGH, der in einer Vorabentscheidung die Europarechtmäßigkeit der Disziplinarkammer überprüfen sollte.

Im November 2019 fällte dieser ein Urteil (Zusammenfassung, Wortlaut), das es in sich hatte. Er bekräftigte darin zunächst, dass die Verfahren zur Ernennung von Richtern zwar grundsätzlich Sache der Mitgliedstaaten seien, diese dabei aber eine europarechtliche Pflicht haben, die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Gerichte sicherzustellen (Rn. 114ff.). Ob diese Unabhängigkeit im Fall der Disziplinarkammer gegeben ist, beantwortete der EuGH selbst nicht, schon weil das Vorabentscheidungsverfahren ihm nur eine verbindliche Auslegung des Unionsrechts, kein Urteil im Einzelfall erlaubt (Rn. 132).

Unabhängigkeit der Gerichte als europarechtliche Pflicht

Die formale Überprüfung des Einzelfalls blieb deshalb dem polnischen Obersten Gericht überlassen, das den Fall vorgelegt hatte. Allerdings entwickelte der EuGH eine Reihe von Kriterien, woran sich die Unabhängigkeit eines Gerichts messen lässt – und ließ wenig Zweifel offen, dass die polnische Disziplinarkammer diese Kriterien nicht erfüllte (Rn. 142ff.). Um auch wirklich keine Missverständnisse aufkommen zu lassen, führte der EuGH abschließend noch einmal explizit aus, dass das Prinzip der gerichtlichen Unabhängigkeit vom Vorrang des Unionsrechts gedeckt ist (Rn. 155ff.). Eine nationale Vorschrift, die eine Rechtssache einem nicht-unabhängigen Gericht überträgt, ist deshalb nicht anwendbar, und jedes andere nationale Gericht hat die europarechtliche Pflicht, das im Rahmen seiner eigenen Befugnisse sicherzustellen (Rn. 164ff.).

Das polnische Oberste Gericht kam dieser Pflicht bereitwillig nach: In einem Beschluss vom 23. Januar 2020 stellte es fest, dass der Landesjustizrat nicht politisch unabhängig ist. Sämtliche Urteile von Richtern, die vom Landesjustizrat ernannt wurden, könnten deshalb aufgehoben werden, wenn das Ernennungsverfahren Zweifel an der Unabhängigkeit oder Unparteilichkeit des Gerichts aufkommen lasse. Die neue Disziplinarkammer aber sei insgesamt kein unabhängiges Gericht und von ihr verhängte Urteile von vornherein nichtig.

Das „Maulkorb-Gesetz“

Gegen diesen Beschluss des Obersten Gerichts wandte sich die Disziplinarkammer an das (regierungshörige) Verfassungsgericht, das den Beschluss mit einer einstweiligen Verfügung als verfassungswidrig aussetzte. Eine endgültige Entscheidung soll am 19. Februar fallen. Bis dahin bleibt die Disziplinarkammer erst einmal aktiv: Am 4. Februar verhängte sie Sanktionsmaßnahmen gegen Paweł Juszczyszyn, der zuvor als Richter in einem Berufungsverfahren unter Verweis auf das EuGH-Urteil die Unabhängigkeit des Richters der ersten Instanz angezweifelt hatte, da dieser vom neuen Landesjustizrat ernannt worden war.

Und auch auf politischer Ebene blieb die PiS nicht untätig. Begleitet von heftigen verbalen Ausfällen – im Januar erklärte Staatspräsident Andrzej Duda, die EU versuche „uns in fremden Sprachen das politische System aufzuzwingen, das wir in Polen haben sollen“ – beschloss die regierungstreue Parlamentsmehrheit im Dezember 2019 ein neues Richter-Disziplinierungsgesetz, das es polnischen Richtern explizit verbietet, die Rechtmäßigkeit anderer polnischer Gerichte in Frage zu stellen. Da sich der von der demokratischen Opposition kontrollierte polnische Senat gegen dieses „Maulkorb-Gesetz“ stellte, verzögerte sich seine Verabschiedung bis Ende Januar. Anfang Februar wurde es jedoch von Präsident Duda unterzeichnet, sodass es noch im Februar in Kraft treten wird.

Ende des Dialogs: Offener Konflikt der Justizsysteme

Im Ergebnis gibt es damit in Polen nunmehr zwei konkurrierende, sich offen widersprechende Justizsysteme. Geht es nach dem EuGH und dem Obersten Gericht, so ist die Disziplinarkammer nicht unabhängig und deshalb auch kein legitimes Rechtsprechungsorgan. Geht es nach der Regierung und dem Verfassungsgericht, so handelt es sich bei der Disziplinarkammer um ein reguläres Gericht der polnischen Rechtsordnung.

Mehr noch: Nach dem EuGH hat jeder nationale Richter die Pflicht, im Rahmen seiner Befugnisse die Unabhängigkeit anderer Gerichte zu überprüfen. Das „Maulkorbgesetz“ hingegen stellt genau diese Überprüfung unter Strafe. Jeder Richter muss sich nun entscheiden, welchem Justizsystem er Folge leisten will – von einem pluralistischen „Dialog der Gerichte“ kann hier keine Rede mehr sein.

Zwangsgeld als nächste Eskalationsstufe

Und wie geht es nun weiter? Noch besteht eine gewisse Chance, dass die polnische Regierung in nächster Zeit doch noch einlenkt. Im Mai findet die polnische Präsidentschaftswahl statt, und in den Umfragen ist Dudas Vorsprung für die Stichwahl (voraussichtlich gegen Małgorzata Kidawa-Błońska, PO/EVP) keineswegs komfortabel. Falls die europafreundliche öffentliche Stimmung in Polen es opportun erscheinen lässt, könnte die Regierung deshalb vorerst zurückstecken. Allzu große Hoffnungen, dass das zu einer dauerhaften Lösung führt, sollte man sich jedoch nicht machen.

Zu erwarten ist eher eine weitere Eskalation, die sich in Grundzügen bereits abzeichnet. Schon im Januar beantragte die Europäische Kommission vor dem EuGH eine einstweilige Verfügung gegen die weitere Aktivität der polnischen Disziplinarkammer. Erwartet wird, dass der EuGH gegen Polen ein Zwangsgeld für jeden Tag verordnet, solange die Disziplinarkammer nicht ihre Tätigkeit einstellt. Auch gegen das jetzt in Kraft tretende „Maulkorbgesetz“ dürfte es ein neues Vertragsverletzungsverfahren geben, das mit einem neuen Zwangsgeld verbunden sein könnte. Diese Zwangsgelder könnten rasch empfindliche Summen erreichen. Sollte die polnische Regierung sich weigern zu bezahlen, könnten sie nach herrschender Meinung auch mit Zahlungen der EU verrechnet werden, etwa aus Strukturfonds-Mitteln.

Problematisch ist daran allerdings, dass die Strukturfonds-Mittel ja keine Geldgeschenke sind, sondern eigentlich dazu dienen, von der EU gewünschte Projekte umzusetzen. Kürzt die EU diese Zahlungen, so schadet das zweifellos der polnischen Regierung – aber auch den wirtschafts-, infrastruktur- und sozialpolitischen Zielen der EU selbst.

Auf dem Weg zum faktischen EU-Austritt?

Daneben gibt es aber noch einen weiteren Hebel, der die polnische Regierung unter Druck setzen könnte: Das EuGH-Urteil von November verpflichtet ja nicht nur die polnischen Gerichte, sondern auch diejenigen aller übrigen Mitgliedstaaten, im Umgang mit dem polnischen Justizsystem künftig für jeden Einzelfall zu prüfen, ob ein polnisches Gericht als unabhängig gelten kann. Die Gerichte anderer Mitgliedstaaten könnten künftig also beginnen, polnische Urteile nicht mehr anzuerkennen, polnischen Auslieferungsgesuchen nicht mehr nachzukommen und allgemein die Zusammenarbeit mit der polnischen Justiz zu verweigern.

Dadurch entstünde eine Rechtsunsicherheit, die mittelfristig zu massiven Störungen in den grenzüberschreitenden Wirtschaftsbeziehungen führen könnte. Der europäische Binnenmarkt als Ganzes, vor allem aber die polnische Wirtschaft würde in Mitleidenschaft gezogen. Dass die polnische Regierung einen solchen Zustand dauerhaft durchhält, ist unwahrscheinlich. Zuletzt würde sie wohl entweder nachgeben oder einen formalen EU-Austritt des Landes in die Wege leiten (der sich im Justizsystem ja faktisch bereits vollzogen hätte).

Politische Mechanismen zum Rechtsstaatsschutz haben versagt

Es ist also sehr wahrscheinlich, dass der aktuelle Konflikt noch nicht den Höhepunkt an Eskalation und Chaos in der Causa Polen darstellt. Eine Lehre aber lässt sich schon jetzt ziehen: Wenn es darum geht, die Rechtsstaatlichkeit in den EU-Mitgliedstaaten zu sichern, ist der Europäische Gerichtshof noch der zuverlässigste und stärkste Akteur.

Dass autoritäre Regierungen mit ausreichend Beharrlichkeit und bösem Willen ihre nationalen Verfassungsgerichte unterwerfen können, hat die Erfahrung der letzten Jahre schmerzhaft gezeigt. Zugleich haben auch die politischen Schutzmechanismen auf EU-Ebene, insbesondere das Artikel-7-Sanktionsverfahren, kläglich versagt. Selbst jetzt ist es noch unwahrscheinlich, dass sich unter den Regierungen der Mitgliedstaaten auch nur die nötige Vier-Fünftel-Mehrheit findet, um nach Art. 7 Abs. 1 EUV in Polen die „eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der [EU-]Werte“ festzustellen – von der für Sanktionen nach Art. 7 Abs. 2 EUV nötigen Einstimmigkeit gar nicht zu reden.

Nur der EuGH ist handlungsfähig

Der Europäische Gerichtshof hingegen hat sich handlungsfähig und willens gezeigt, konkrete Maßnahmen zur Verteidigung der Rechtsstaatlichkeit in Polen zu ergreifen. Ob diese Maßnahmen zuletzt erfolgreich sind, muss sich erst noch zeigen. Aber es ist das Entschiedenste, ja fast das Einzige an Gegenwehr, was die EU der inneren Erosion ihrer Grundwerte bislang entgegenzusetzen hatte.

Dass autoritäre Regierungen und ihre Verfassungsgerichte sich gegen diese Maßnahmen des EuGH wehren, sie als Einmischung in die nationale Souveränität und Demokratie bezeichnen und dagegen Stimmung zu machen versuchen, ist dabei wohl unvermeidlich. Was die Stellung des EuGH im Kampf um die Rechtsstaatlichkeit unnötig schwächt, ist jedoch, dass auch die Verfassungsgerichte anderer Mitgliedstaaten immer wieder seine Autorität untergraben, indem sie Urteile des EuGH in Zweifel ziehen oder gar offen zurückweisen.

Verfassungspluralismus überwinden?

Sollte man also den Verfassungspluralismus überwinden und den Grundsatz „Europarecht bricht nationales Recht“ rechtlich eindeutig verankern – und zwar möglichst nicht nur im europäischen Vertragsrecht (wie das 2004 in Art. I-6 des EU-Verfassungsvertrags vorgesehen war), sondern auch in den Verfassungen aller EU-Mitgliedstaaten?

Klar ist, dass eine rechtliche Änderung allein nicht genügt: Wenn es wie jetzt in Polen hart auf hart kommt, ist vor allem die faktische Loyalität der einzelnen Richter, Verwaltungsbeamten, Bürger entscheidend. Klar ist aber auch, dass diese Loyalität zur EuGH-Rechtsprechung nicht zuletzt aus einer Praxis entsteht, in der die Autorität des EuGH allgemein anerkannt ist und nicht durch einen inflationären Verweis auf nationale „Verfassungsidentitäten“ in Frage gestellt wird.

Derweil in Karlsruhe

Übrigens: Im März soll passenderweise auch ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts verkündet werden, in dem es um Anleihenkäufe durch die Europäische Zentralbank, das sogenannte PSPP-Programm, geht. In einer Vorabentscheidung hat der EuGH dieses Programm 2018 für rechtskonform erklärt – eine Entscheidung, an der die deutschen Verfassungsrichter während der mündlichen Verhandlung unmissverständliche Kritik übten.

Kommt es nun also zum großen Knall über die rechtliche Bewertung der Währungspolitik der EZB? Oder nutzen die Karlsruher Richter die Gelegenheit, um einige deutliche Worte der Anerkennung für die Stellung des EuGH in der Rechtsgemeinschaft zu finden? Man darf gespannt sein.

Freitag, 31. Januar 2020

Warum gerade Großbritannien? Historische Überlegungen aus Anlass des Brexit

47 Jahre und einen Monat war das Vereinigte Königreich Mitglied der EU. Und hörte doch niemals auf, ein Außenseiter zu sein.
Nun ist es also so weit: Heute Abend um 23 Uhr britischer Zeit (Mitternacht in Brüssel) tritt das Vereinigte Königreich aus der Europäischen Union aus. Für die EU ist das ein trauriges, aber verkraftbares Ereignis, für das Vereinigte Königreich selbst wohl erst der Anfang einer langen und schwierigen außen- und innenpolitischen Selbstfindungsphase. Die Hauptleidtragenden sind, wie so oft, keine staatlichen Entitäten, sondern einzelne Menschen – besonders all jene Europäerinnen und Europäer, die heute gegen ihren Willen und nur aufgrund ihres britischen Passes ihre Unionsbürgerschaft verlieren.

Auffällig am Brexit ist aber auch, dass entgegen den Voraussagen vieler Europaskeptiker und trotz der zahlreichen Krisen und Probleme der EU wenigstens bis jetzt kein Land sich anschickt, einen ähnlichen Weg zu gehen. Auch wenn viele der Brexiteer-Argumente – die Kritik an der „undemokratischen Fremdherrschaft“, die Verweigerung grenzüberschreitender finanzieller Umverteilung, die Sorge vor „Sozialtourismus“ durch die europäische Freizügigkeit – durchaus auch in anderen Mitgliedstaaten präsent sind, erreichten sie nur im Vereinigten Königreich jene Intensität, die letztlich zum Referendum von 2016 führte.

Was also ist schiefgegangen in den fast fünf Jahrzehnten, die das Vereinigte Königreich der EU angehörte? Und lässt sich daraus etwas für die Zukunft lernen?

Großbritannien, Wiege des überstaatlichen Föderalismus

Es mag aus heutiger Sicht paradox erscheinen, aber noch vor hundert Jahren war die Idee einer überstaatlichen Integration in wenigen Ländern so präsent wie in Großbritannien. 1938 gründete eine Gruppe um Lionel Curtis und Philipp Kerr (Lord Lothian) die Federal Union, nach der Schweizer Europa-Union die älteste Mitgliedsorganisation der heutigen Union Europäischer Föderalisten. Hauptziel der Federal Union bildete ein demokratischer Weltstaat, der aus ihrer Sicht unverzichtbar für eine dauerhafte Friedensordnung war. Als Vorstufe dazu setzten sie sich für eine demokratische Neuordnung des britischen Commonwealth ein – und für ein föderales Europa.

Anders als in anderen Ländern führte der Zweite Weltkrieg in Großbritannien allerdings nicht zu einer Ausbreitung dieser Ideen. Während etwa in Italien und Frankreich die Erfahrung der deutschen Besatzung bei vielen Menschen zu der Überzeugung führte, dass nur ein vereintes Europa gegen die Barbarei half, herrschte in Großbritannien nach der Battle of Britain eher das Bewusstsein vor, als Nation alleine einem übermächtigen Feind widerstanden zu haben.

Winston Churchill: für Europa, gegen Supranationalismus

Als sich der britische Oppositionschef und vormalige Premierminister Winston Churchill (Cons.) 1946 in seiner berühmten Züricher Rede für „eine Art Vereinigte Staaten von Europa“ aussprach, meinte er damit deshalb vor allem eine Aussöhnung zwischen Frankreich und Deutschland. Die Briten hingegen hätten bereits „unser eigenes Commonwealth“, sodass Churchill sie nicht als Teil, sondern als „Freunde und Unterstützer des neuen Europas“ sah.

Die Wahrung der eigenen nationalen Souveränität spielte deshalb in der britischen Europapolitik schon frühzeitig eine zentrale Rolle: Churchill selbst regte 1947 die Gründung des United Europe Movement an, das sich für eine stärkere zwischenstaatliche Zusammenarbeit, aber explizit gegen nicht für einen europäischen Bundesstaat aussprach – und zog damit den Groll von Föderalisten wie Altiero Spinelli auf sich. Zum großen politischen Erfolg des UEM wurde die Gründung des Europarats 1949. Großbritannien beteiligte sich daran, achtete dabei jedoch strikt darauf, dass der Europarat keine eigenen überstaatlichen Kompetenzen erhielt.

Keine Beteiligung an den Europäischen Gemeinschaften

Als es mit der Gründung der Europäischen Gemeinschaften in den 1950er Jahren dann doch noch zur supranationalen Integration kam, war Großbritannien daran hingegen nicht beteiligt. Die sechs Gründerstaaten der EG – Deutschland, Frankreich, Italien und die Beneluxländer – versprachen sich von der Zusammenlegung von Souveränitätsrechten teils neue Handlungsspielräume und politische Anerkennung (so vor allem die im Zweiten Weltkrieg besiegten Deutschland und Italien), teils die Aussicht auf ein dauerhaftes System von Frieden und Sicherheit (so vor allem die im Zweiten Weltkrieg überfallenen Frankreich und Benelux).

In Großbritannien hingegen sorgte sich die Labour-Regierung unter Clement Attlee, dass die europäische Montanunion zu einem Hindernis für ihre eigene Politik einer Verstaatlichung der Kohle- und Stahlindustrie werden könnte. Und unter Churchills Konservativen, die 1951 an die Regierung zurückkehrten, spielte nach wie vor das spät-imperiale britische Selbstverständnis als eigenständige Weltmacht eine zentrale Rolle.

Die gescheiterte Freihandelszone

Als Gegenmodell zu den supranationalen Gemeinschaften setzte sich Großbritannien in der zweiten Hälfte der 1950er Jahre deshalb für die Gründung einer großen gesamteuropäischen Freihandelszone ohne tiefergehende politische Integration ein. Dieser Vorschlag hatte auch in Kontinentaleuropa durchaus Sympathisanten. In der deutschen Bundesregierung etwa musste Bundeskanzler Konrad Adenauer (CDU) 1956 von seiner Richtlinienkompetenz Gebrauch machen, um Wirtschaftsminister Ludwig Erhard (CDU) und Atomminister Franz-Josef Strauß (CSU) auf die Linie einer Integration im kleinen, aber supranationalen Rahmen der „Sechs“ einzuschwören.

Letztlich aber setzten sich die Befürworter der supranationalen Methode durch: 1952 nahm die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl, 1958 die Europäische Atomgemeinschaft und die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft ihre Arbeit auf, aus der später die Europäische Union entstand. Die britischen Bemühungen hingegen führten 1960 nur zur Gründung der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) mit Dänemark, Norwegen, Schweden, Portugal, Österreich und der Schweiz.

Kurswechsel und französisches Veto

Dieser geografisch heterogene Staatenbund verlor für Großbritannien jedoch schnell an Interesse, auch weil die ökonomisch erfolgreichen EG-Länder faktisch viel wichtigere Handelspartner waren. Als zudem das Ende des British Empire eine nicht mehr zu leugnende Realität wurde, änderte der konservative Premierminister Harold MacMillan schließlich Kurs und stellte am 10. August 1961, weniger als zwei Jahre nach Gründung der EFTA, einen Beitrittsantrag zu den Europäischen Gemeinschaften.

Die darauf folgenden Verhandlungen gerieten jedoch rasch unter einen schlechten Stern. Innerhalb von Großbritannien unterstützte nur eine Minderheit der Bevölkerung den Beitritt, die oppositionelle Labour Party warnte vor dem Verlust der nationalen Unabhängigkeit, und zahlreiche Lobbygruppen drängten darauf, dass vor einem Beitritt erst das EG-Recht geändert werden müsse, um britischen Interessen besser gerecht zu werden. Auf EG-Seite wiederum hielt sich die Bereitschaft zu solchen Anpassungen in Grenzen. Vor allem aber sah der französische Präsident Charles de Gaulle eine britische Mitgliedschaft als Bedrohung für die von ihm angestrebte französische (bzw. französisch-deutsche) Führungsrolle innerhalb der EG: Im Januar 1963 legte er ein Veto gegen den Beitritt ein.

Der Beitritt 1973

In Großbritannien verschlechterte sich unterdessen die wirtschaftliche Lage zusehends – was schließlich auch den 1964 gewählten Labour-Premierminister Harold Wilson trotz der EG-skeptischen Grundhaltung seiner Partei dazu brachte, 1967 einen erneuten Beitrittsantrag zu stellen. Dieser zweite Anlauf blieb zunächst jedoch ebenso erfolglos wie der erste. Erst nachdem De Gaulle 1969 zurückgetreten war, gab Frankreich den Weg für neue Verhandlungen frei.

Am Ende war es deshalb der 1970-1974 amtierende konservative Premierminister Edward Heath, der das Vereinigte Königreich am 1. Januar 1973 in die Europäischen Gemeinschaften führte. Die etwas verbesserte wirtschaftliche Lage und die inzwischen weitgehend europafreundliche Haltung der Conservative Party erlaubten es Heath, sich in den Beitrittsverhandlungen auf Kompromisse einzulassen. Zugleich hatte auch die große Debatte um die Supranationalität Anfang der 1970er scheinbar an Bedeutung verloren: Da auch Frankreich seit De Gaulle eher auf zwischenstaatliche Zusammenarbeit setzte, schienen tiefgreifende Integrationsschritte erst einmal ohnehin nicht auf der Tagesordnung zu stehen.

Das erste Austrittsreferendum

Dennoch löste der Beitritt in Großbritannien erst einmal erbitterten politischen Streit aus: Die Labour Party, europapolitisch tief gespalten, hatte sich bereits 1971 auf eine Volksabstimmung über die EG-Mitgliedschaft festgelegt. Nach ihrer Rückkehr an die Regierung kam es deshalb 1975 zum ersten britischen Austrittsreferendum – zugleich das erste Referendum in der britischen Geschichte überhaupt. Im Abstimmungskampf warnten die mehrheitlich konservativen Europabefürworter vor politischer Isolation und wirtschaftlichem Niedergang, während die linken Europaskeptiker Souveränitätsverlust und einen Ausverkauf von Arbeiterinteressen anprangerten. Am Ende setzte sich das proeuropäische Lager deutlich mit über 67 Prozent der Stimmen durch.

Diese erste Referendumsdebatte zeigte jedoch bereits ein Muster, das die europapolitische Debatte in Großbritannien seitdem dauerhaft prägte: Anders als in anderen Ländern stellten die Integrationsfreunde die europäische Einigung weniger als eine Chance und ein zukunftsgerichtetes Identifikationsangebot dar, sondern betonten vor allem die negativen Konsequenzen eines Austritts – während die positive Botschaft im Wesentlichen darin bestand, dass die Kosten der Mitgliedschaft (finanziell und in Bezug auf die nationale Souveränität) schon nicht so schlimm ausfallen würden, wie von den Gegnern vorausgesagt. Für die künftige britische Europapolitik wurde das zu einer Hypothek, da jeder spätere Integrationsschritt, jede Erweiterung des EU-Budgets als Beleg erscheinen konnten, dass die britische Bevölkerung über die Bedeutung der Mitgliedschaft getäuscht worden war.

Thatcher und der „Britenrabatt“

Und natürlich ließen neue Konflikte nicht lang auf sich warten. Die Hauptursache wurde die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP), also jener Politikbereich, in dem die EG mit Abstand am meisten Geld umverteilte. Agrarprodukte der reicheren nördlichen Mitgliedstaaten (v.a. Milch, Butter) wurden dabei tendenziell stärker gefördert als solche der ärmeren südlichen (v.a. Obst). Dies führte dazu, dass vor dem britischen Beitritt die Landwirte jedes Mitgliedstaats von der GAP etwa zu demselben Anteil profitierten, der den finanziellen Beiträgen des Landes zum EG-Haushalt entsprach.

Da Großbritannien jedoch kaum über Landwirtschaft verfügte, funktionierte dieses faktische Juste-retour-Prinzip nun plötzlich nicht mehr; das Land wurde zum großen Nettozahler des EG-Haushalts. Auch der 1975 eingerichtete Regionalfonds EFRE, der strukturschwachen Regionen zugute kam, wie es sie in der EG damals außer in Italien vor allem im Vereinigten Königreich gab, konnte dies nur teilweise kompensieren.

In den Mittelpunkt rückte diese Frage unter der Konservativen Margaret Thatcher, die 1979 Premierministerin wurde und einen neuen, kompromissloseren Stil in die britische Politik einführte. In der ersten Hälfte der 1980er Jahre sorgte Thatcher dafür, dass die British Budget Question alle anderen Vorhaben der EG in den Schatten stellte. Vorläufig beigelegt wurde der Streit darüber erst auf dem Gipfel von Fontainebleau im Sommer 1984 durch den sogenannten „Britenrabatt“, eine Absenkung des britischen Beitrags an den EG-Haushalt.

Gegen den sozialistischen europäischen Superstaat

Die Einigung von Fontainebleau erlaubte es der EG, neue Vertiefungsschritte voranzubringen. 1985 lancierte der neu ernannte Kommissionspräsident Jacques Delors (PS/BSPEG) das Binnenmarktprojekt, um den Handel innerhalb der EG zu erleichtern. Um die damit verbundene Gesetzgebungsagenda zu erleichtern, beschlossen die Mitgliedstaaten in der Einheitlichen Europäischen Akte 1986 für diesen Bereich die Abschaffung nationaler Vetorechte – eine Entwicklung, die Thatcher zwar skeptisch sah, aber akzeptierte, da die damit verbundene handelspolitische Zielsetzung ihren eigenen politischen Überzeugungen entsprach.

Doch schon bald nach Verabschiedung der Einheitlichen Akte drängten zahlreiche europäische Akteure auf weitere Integrationsschritte: Das Europäische Parlament forderte eine Demokratisierung der EG und mehr eigene Kompetenzen, Delorsʼ Kommission und die französische Regierung unter François Mitterrand (PS/BSPEG) eine Währungsunion und einen Ausbau der europäischen Sozialpolitik.

Für Thatcher waren diese Vorschläge gleich doppelt inakzeptabel, bedrohten sie doch nicht nur die nationale Souveränität, sondern auch die harten wirtschaftsliberalen Reformen, die ihre Regierung in Großbritannien durchsetzte. Sozialisten und europäische Föderalisten wurden zum gemeinsamen Feindbild der Premierministerin. In einer berühmt gewordenen Rede vor dem Europa-Kolleg in Brügge fasste sie im Herbst 1988 ihre europapolitische Haltung zusammen:
„Wir haben nicht in Großbritannien die Grenzen des Staates erfolgreich zurückgezogen, nur um sie auf europäischer Ebene wiedereingeführt zu sehen, mit einem europäischen Superstaat, der eine neue Herrschaft aus Brüssel ausübt.“

Im diplomatischen Abseits

Tatsächlich sah es zum Zeitpunkt der Brügge-Rede durchaus so aus, als ob Thatcher mit ihrem Widerstand gegen jegliche neuen Integrationsvorschläge Erfolg haben könnte. Im November 1989 änderte jedoch der Fall der Berliner Mauer die politischen Rahmenbedingungen: Um die deutsche Wiedervereinigung europapolitisch einzubetten, einigten sich die deutsche und die französische Regierung rasch auf das Ziel einer großen Vertragsreform und waren nun bereit, dafür beträchtliches politisches Kapital einzusetzen.

Thatcher hingegen geriet immer mehr in die diplomatische Isolation, wobei auch der Umstand nicht half, dass sie und ihr Umfeld ein tiefes Misstrauen gegenüber den machtpolitischen Ambitionen Deutschlands hegten. Im Juli 1990 beschrieb der Thatcher-nahe Handelsminister Nicholas Ridley die geplanten Integrationsschritte in einem Interview als eine „deutsche Hinterlist, um ganz Europa zu übernehmen“. Auch wenn Ridley daraufhin zurücktreten musste, gingen viele Zeitgenossen davon aus, dass dies auch der Sicht der Premierministerin entsprach.

Spaltung der Conservative Party

Die eskalierende Europafeindlichkeit Thatchers blieb nicht ohne Folge für die öffentliche Debatte in Großbritannien. Um 1990 war die Conservative Party tief gespalten zwischen der alten, gemäßigt-europafreundlichen Garde um Ex-Premier Heath und Thatchers ehemaligen Verteidigungsminister Michael Heseltine auf der einen und der Thatcher-nahen, tief europaskeptischen „Brügge-Gruppe“ auf der anderen Seite. Hinzu kam die Boulevard-, aber auch die konservative Qualitätspresse, in der massive, teils verschwörungstheoretisch oder rassistisch grundierte Vorwürfe gegen die EG-Institutionen und die integrationsfreudigeren Mitgliedstaaten gängig wurden.

Der parteiinterne Streit um die Europapolitik war letztlich auch ein zentraler Grund für die Abwahl Thatchers im Herbst 1990. Ihr Nachfolger John Major versuchte durch Pragmatismus die Wogen zu glätten: Statt ein Veto gegen die Vertragsreform einzulegen, setzte er auf eine „Opt-out“-Regelung, durch die Großbritannien sich an den umstrittensten Neuerungen – der Währungsunion und dem Sozialprotokoll – nicht beteiligten musste. Nach dem entscheidenden Gipfel von Maastricht beschrieb er das Ergebnis als „Spiel, Satz und Sieg für Großbritannien“.

Lösungsansatz Opt-out?

Letztlich jedoch verfehlten die Opt-outs – zu denen später noch weitere, etwa für die Schengen-Verordnung, hinzukommen sollten – ihre erhoffte Wirkung. Auf der einen Seite konnten sie die Conservative Party europapolitisch nicht befrieden. Die Ratifikation des Maastrichter Vertrags gelang Major nur äußerst knapp, und es kam zu europaskeptischen Parteigründungen wie der Anti-Federalist League (1991, ab 1993 UK Independence Party) oder der Referendum Party (1994-1997).

Auf der anderen Seite unterstrichen die Opt-outs aber auch die öffentliche Wahrnehmung der britischen Rolle als Außenseiter in der EG. Eine positive Vision trat in der Maastricht-Debatte kaum zutage – auch die Befürworter des Vertrags beschrieben die europäische Einigung vor allem als ein Projekt, an dem man sich beteiligen musste, um nicht in der außenpolitischen Isolation zu landen. Ebenso wie zuvor der Britenrabatt erschienen die Opt-outs deshalb als eine Art Schadensbegrenzung bei einem Unterfangen, das für Großbritannien wenig echten Nutzen zu bieten schien und dessen Auswirkungen auf das eigene Land man deshalb möglichst klein zu halten versuchte.

New Labour

Dieses Selbstverständnis änderte sich auch nicht grundsätzlich, als 1997 Tony Blair die Regierungsmehrheit für die Labour Party zurückeroberte. Deren europapolitische Linie war in der Zwischenzeit zwar sehr viel europafreundlicher geworden – teils aus Antagonismus zu Thatchers Europafeindlichkeit, teils durch den Druck der proeuropäischen Social Democratic Party, die sich 1981 abgespalten hatte und 1988 mit den Liberalen fusionierte. Die links-nationalistische Haltung, die die Partei lange Zeit geprägt hatte, wurde mit Tony Blairs sozialliberalem New-Labour-Projekt stark in den Hintergrund gedrängt.

In einigen Fragen entwickelte Blair sogar eine progressive Europapolitik, die über andere Mitgliedstaaten hinausging – etwa als Großbritannien nach der Osterweiterung 2004 seinen Arbeitsmarkt sofort für die neuen Unionsbürger öffnete, während Deutschland, Frankreich und andere auf langen Übergangszeiten beharrten. Die Vertragsreformen von Amsterdam über Nizza bis Lissabon, die die EU während der Amtszeit Blairs und seines Nachfolgers Gordon Brown umsetzte, stießen bei der Labour-Mehrheit im Parlament auf sehr viel weniger Widerstand als der Vertrag von Maastricht zuvor bei der Conservative Party. (Ein für 2006 vorgesehenes Referendum über den Verfassungsvertrag fiel letztlich aus, da dieser zuvor bereits in Frankreich und den Niederlanden gescheitert war.)

Doch auch Blair und Brown stellten nicht die Vorstellung in Frage, dass Großbritannien innerhalb der EU eine Sonderrolle spielte und primär an die Verteidigung seiner eigenen Interessen und Werte zu denken habe. Bei europapolitischen Projekten, die über die Binnenmarktliberalisierung hinausgingen, blieb die Labour-Regierung in der Regel defensiv und ging einer grundsätzlichen Konfrontation mit der vorherrschend integrationsfeindlichen öffentlichen Meinung aus dem Weg.

David Camerons europaskeptische Symbolpolitik

Unterdessen verschärfte sich auf der rechten Seite des politischen Spektrums der europaskeptische Diskurs immer weiter. In der Conservative Party wurden die Vertreter des früheren Heath- und Heseltine-Flügels aus den Ämtern gedrängt; 2005 gewann David Cameron den Parteivorsitz mit dem Versprechen, das Bündnis mit der Europäischen Volkspartei im Europäischen Parlament aufzulösen und eine neue Fraktion (die spätere EKR) zu gründen.

Nach Camerons Aufstieg zum Premierminister 2010 kulminierte die europaskeptische Symbolpolitik. 2011 verweigerte er seine Unterschrift unter den „Euro-Plus-Vertrag“, obwohl dieser Großbritannien als Nicht-Mitgliedstaat der Währungsunion ohnehin nicht unmittelbar betraf. 2012 ließ er britische Beamte eine (ergebnislose, aber öffentlichkeitswirksame) Kosten-Nutzen-Rechnung durchführen, welche Kompetenzen das Vereinigte Königreich von der EU zurückfordern sollte. 2013 forderte Cameron eine „weniger freie Freizügigkeit“ . Unter dem Schlagwort der „EU-Reform“ setzten sich die Konservativen – aber auch die Labour Party und sogar die Liberal Democrats – im Unterhauswahlkampf 2015 für einen Rückbau supranationaler Elemente auf europäischer Ebene ein.

Das Referendum

Doch all diese Rhetorik verhinderte nicht, dass sich immer mehr Wähler noch radikaleren Lösungen zuwandten: Ab 1999 vergrößerte die UK Independence Party bei jeder Europawahl ihren Sitzanteil, bis sie 2014 mit 27,5% der Stimmen zur stärksten nationalen Kraft aufstieg. Auch wenn diese Entwicklung bei nationalen Wahlen deutlich schwächer ausfiel, machte sie das enorme Wählerpotenzial deutlich, das die etablierten Parteien zu verlieren drohten.

Vor der Unterhauswahl 2015 reagierte Cameron darauf mit dem Versprechen einer neuen Volksabstimmung – ein Versprechen, das zunächst ohne unmittelbare Folgen zu bleiben schien, da Camerons liberaldemokratischer Koalitionspartner ein EU-Austrittsreferendum strikt ablehnte und eine Alleinregierung angesichts der damaligen Umfragewerte kaum möglich schien. Erst als die Conservative Party überraschend doch eine absolute Mehrheit gewann, geriet Cameron in der Pflicht, sein Wahlversprechen umzusetzen. Das Weitere ist bekannt.

Fazit

Was also waren die Faktoren, die das Vereinigte Königreich in der EU über Jahre hinweg immer weiter zum Außenseiter werden ließen und schließlich in den Brexit trieben? Die tiefste historische Wurzel scheint mir die unterschiedliche Weltkriegserfahrung zu sein: Da sich das Vereinigte Königreich als einziges europäisches Land als Sieger aus eigener Kraft erlebte, hielt sich hier länger als anderswo die Vorstellung, außen- und wirtschaftspolitisch auch allein zurechtzukommen.

Das senkte die Bereitschaft, Kompetenzen an supranationale Institutionen abzugeben – was wiederum dazu führte, dass Großbritannien sich an der EG-Integration erst mit Verspätung beteiligte. Dadurch blieben britische Interessen bei den ersten politischen Weichenstellungen der EG unberücksichtigt, was teilweise die späteren Konflikte um die Agrar- und Haushaltspolitik erklärt.

Teilrückzüge statt Identifikationsangebote

Andererseits traten zahlreiche andere Mitgliedstaaten der EU noch später bei, und politische Konflikte um wirtschaftliche Interessen gibt es anderswo (man denke an Griechenland in der Eurokrise) in noch weitaus größerem Ausmaß. Was Großbritannien tatsächlich besonders macht, ist, wie wenig die europäische Einigung zu einem positiven Identifikationsangebot wurde.

Schon in den ersten Jahren der britischen Mitgliedschaft betonten proeuropäische Politiker und Aktivisten weniger die Chancen eines geeinten Europas als die Risiken eines nationalen Alleingangs. Auch später folgten sie meist der rhetorischen Strategie, der öffentlichen Meinung möglichst wenig Europa zuzumuten und zu betonen, dass man nur das Nötigste an Integration betreibe. Noch im Referendumswahlkampf 2016 meinte David Cameron die Wähler von einem Verbleib in der EU dadurch überzeugen zu können, dass er sich selbst lautstark als „Europaskeptiker“ bezeichnete. Und auch auf einer praktischen Ebene wurden die großen politischen Konflikte um den britischen Finanzbeitrag oder die Währungsunion nicht etwa durch eine Verständigung auf ein übergeordnetes gemeinsames Ziel gelöst, sondern durch Teilrückzüge Großbritanniens aus dem gemeinsamen europäischen Rahmen.

Das Gefühl, Europäer zu sein

Entsprechend blieb das Gefühl, Europäer zu sein, in Großbritannien so schwach ausgeprägt wie in keinem anderen europäischen Land. Die Vorstellung, dass eine politische Gemeinschaft auch über nationale Grenzen hinweg reichen kann, dass Demokratie auch im überstaatlichen Rahmen möglich ist und dass Meinungsbildung auch quer zu „nationalen Interessen“ erfolgen kann, konnte in der öffentlichen politischen Debatte in Großbritannien – von Ausnahmen abgesehen – vor 2016 niemals breiten Fuß fassen.

Und in Zukunft? In den Jahren seit dem Referendum ist in Großbritannien zum ersten Mal eine große und aktive Bewegung entstanden, für die die Idee, zu Europa zu gehören, eine identitätsstiftende Rolle spielt. Diese Bewegung war – trotz der Mobilisierung von Millionen Menschen bei Demonstrationen und Petitionen – zu schwach, um bei der Unterhauswahl 2019 den Brexit zu verhindern. Aber ohne Zweifel hat sie die europapolitische Debatte in Großbritannien verändert, und die Zukunft wird zeigen, wohin sie noch trägt.

Für die Proeuropäer im Rest der EU aber sollte die britische Erfahrung die Erkenntnis bringen, dass nationale Sonderregelungen, Ausnahmeklauseln und Haushaltsrabatte zwar kurzfristig politische Konflikte entschärfen können, aber langfristig keine stabile Grundlage für ein supranationales Einigungsprojekt sind. Europaskepsis lässt sich nicht dadurch überwinden, dass man schrittweise vor ihr zurückweicht, sondern dass man ihr selbstbewusst ein überstaatliches Verständnis von Bürgerschaft, Solidarität und Demokratie entgegensetzt. Den Mut dazu aufzubringen ist der sicherste Weg, damit der Brexit auch in Zukunft ein Einzelfall in der europäischen Geschichte bleibt.

Dienstag, 28. Januar 2020

Das Spitzenkandidaten-System: ein Blick aus Tallinn

Das Spitzenkandidaten-Verfahren sollte die Wahl des EU-Kommissionspräsidenten demokratischer machen, aber unumstritten war es nie. Woran ist es 2019 gescheitert? Und wie ließe es sich reformieren? Auf diese Fragen antworten hier Vertreterinnen und Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft. Heute: Piret Kuusik. (Zum Anfang der Serie.)

„Um sich voll ins Spitzenkandidaten-System einzubringen, brauchen Parteien Einfluss innerhalb ihrer europäischen Parteifamilien. Für kleine Staaten ist das ausgesprochen schwierig.“
Die Wahl von Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen hat gezeigt, wie verschwommen der Auswahlprozess für ihr Amt noch immer ist. Klar ist nur eines: Ein richtiges und allgemein anerkanntes Verfahren muss noch gefunden werden.

Um meine Gedanken dazu zu entwickeln, werde ich im Folgenden zunächst die estnische Erfahrung bei der Besetzung der EU-Spitzenämter im Mai 2019 beschreiben, gefolgt von einigen Gedanken zum Spitzenkandidatenverfahren.

Estland in der EU

Die estnische Rolle in der EU ist durch zwei Aspekte definiert. Erstens ist es hinsichtlich Geografie, Ressourcen und institutionellem Gewicht ein kleines Land. Zweitens ist Estland Teil der nordisch-baltischen Region, in der die Koordinierung und Zusammenarbeit zwischen den Regionalmächten (die „Nordic-Baltic 6“: Dänemark, Estland, Finnland, Lettland, Litauen und Schweden) auf einer täglichen Basis stattfindet. Gemeinsam kann dieses NB6-Format in der EU ein substantielles Gewicht auf die Waage bringen, wenn auch keine Sperrminorität.

Im Europäischen Parlament hat Estland sechs Sitze. Vor der Europawahl 2019 setzten diese sich folgendermaßen zusammen: 3 ALDE, 1 EVP, 1 Sozialdemokrat, 1 Grüner. Nach der Wahl 2019 sind es 3 für Renew Europe, 2 Sozialdemokraten, 1 Identität und Demokratie. Nach dem Brexit wird Estland einen weiteren Sitz gewinnen, der an einen EVP-Kandidaten gehen wird.

Kein nordisch-baltischer Kandidat

Bei der Vergabe der EU-Spitzenämter schlug Estland keinen eigenen Kandidaten vor. Es gab einen Moment, zu dem die estnischen Diplomaten die Aussichten des früheren Kommissions-Vizepräsidenten und Kommissars für den digitalen Binnenmarkt Andrus Ansip sondierten. Dies zeitigte jedoch keine Früchte.

Auch die nordisch-baltische Region vereinigte sich nicht hinter einem gemeinsamen Kandidaten. Margrethe Vestager aus Dänemark war die plausibelste Option, aber aus mir unbekannten Gründen warf die Region nicht ihr Gewicht für sie in die Waagschale. Bekannt ist außerdem, dass Dalia Grybauskaitė, die frühere Präsidentin von Litauen, Unterstützung für eine Bewerbung als Ratspräsidentin suchte. Der estnische Premierminister Jüri Ratas unterstützte sie, aber ihre Kandidatur blieb ohne Erfolg.

Der stille Zuschauer

Infolgedessen wurde Estland im Auswahlverfahren zu einem Außenseiter. Premierminister Ratas vertrat zwei Prinzipien für die Auswahl: eine geografisch ausgewogene Verteilung der Spitzenämter und eine Entscheidungsfindung im Konsens. Nichts allzu Originelles also.
Die estnische Delegation fuhr zu dem entscheidenden Gipfel in Brüssel am 30. Juni 2019 in der Erwartung, dass die „Osaka-Vereinbarung“ – in der Ratspräsident Donald Tusk und die Regierungen von Deutschland, Frankreich, Spanien und den Niederlanden den SPE-Spitzenkandidaten Frans Timmermans als Kommissionspräsident unterstützt hatten – Bestand haben würde. Premierminister Ratas verbrachte einen großen Teil seiner Zeit in dem Raum der estnischen Delegation und wartete auf die Klingel, die die Staats- und Regierungschefs ins „Ei“ (den zentralen Tagungsraum des Ratsgebäudes) ruft. Zuweilen wurde er in Präsident Tusks Büro gerufen, um Informationen zu erhalten oder Estlands Sichtweise zu präsentieren.

Die estnische Delegation sollte eigentlich am 1. Juli nach Tallinn zurückfliegen. Sie flog am 2. Juli. Zu dieser Zeit waren die Kandidaten vorgeschlagen worden und die endgültige Entscheidung verlief schnell und glatt. Premierminister Ratas gehörte jedoch weder zu der Gruppe, die den Osaka-Deal ablehnte, noch spielte er keine zentrale Rolle bei der Einigung, die schließlich zu der Nominierung von der Leyens führte.

Was ist davon zu halten?

Was also ist davon zu halten? Zunächst einmal ist der Europäische Rat, trotz der Spitzenkandidaten-Bemühungen des Parlaments, noch immer das Machtzentrum im institutionellen System der EU. Der Vertrag von Lissabon hat dem Europäischen Rat eine zentrale Rolle gegeben, die durch die jüngsten Krisen noch weiter gestärkt wurde. Der Ausgangspunkt ist also, dass der Europäische Rat und der Präsident der Europäischen Kommission miteinander zurechtkommen müssen. Sie müssen notwendigerweise in Beziehung zueinander treten, wobei die Kommission natürlich ihre Unabhängigkeit wahrt.

Die Legitimität der Europäischen Kommission geht deshalb in erster Linie vom Rat aus. Das Europäische Parlament bringt durch das Bestätigungsverfahren eine Bürgerkomponente hinzu.

Die EU ist kein Staat

Das bringt mich zu meinem zweiten Punkt: Die EU wie ein staatliches System zu behandeln oder sie in eines verwandeln zu wollen, ist nicht richtig. Die EU ist ein System, in dem die Interessen der Völker, das gemeinsame europäische Interesse und die nationalen Interessen fein ausbalanciert sind. Die Versuche, die nationalen Interessen aus der Gleichung zu nehmen, führen zu internen Kämpfen, Blockaden und letztlich zur Irrelevanz der EU.

Das Problem mit dem derzeitigen Spitzenkandidaten-System ist gerade dies – es schließt nationale Interessen, namentlich den Rat, aus. Das ist der Hauptgrund, weshalb das Verfahren gescheitert ist. Der EU das bekannte Nationalstaatssystem überzustülpen, in dem die Regierung vom Parlament gewählt wird, unterschlägt die Natur der EU als ein System fein abgestimmter Interessen einer großen Zahl von Akteuren. Es war nur natürlich, dass der Rat seine Rolle und Interessen schützen würde.

Verfahrensunsicherheit schadet der Glaubwürdigkeit der EU

Nun mein dritter Punkt: Die fehlende Klarheit des Auswahlverfahrens mindert die Glaubwürdigkeit der EU insgesamt. Wie soll ich einem Bürger erklären, wie der Präsident der Europäischen Kommission heute gewählt wird? „Der Vertrag sagt eine Sache, aber die Praxis ist anders“ – ist das eine akzeptable Antwort? Wie soll man Unterstützung und Interesse für die EU erzeugen, wenn die Antwort auf die Frage lautet: „Ein bisschen so und ein bisschen so, aber es könnte auch ganz anders sein“?

Ich mache mir Sorgen, dass die vorherrschende „Work in progress“-Einstellung der EU auf die Dauer schaden wird. Die Unklarheit des Verfahrens führte dazu, dass die Botschaften an die Wählerschaft vor der Wahl widersprüchlich und nicht immer richtig waren. So wurden die Wahlen zum Europäischen Parlament in Estland diesmal als „europäische Wahlen“ beworben und auf die Idee aufgebaut, dass die Bevölkerung eine Zukunft der EU wählen und der Spitzenkandidat der Partei diese Vision dann umsetzen würde. Nun – was soll man der Wählerschaft jetzt sagen? „Das war die Idee, aber es hat nicht so recht geklappt. Aber geht bei der nächsten Wahl jedenfalls wieder wählen!“?

Gleichheit unter Mitgliedstaaten

Viertens: Blickt man in die Zukunft, muss die Debatte vom Prinzip der Gleichheit unter den Mitgliedstaaten ausgehen. Der allgemeine Trend, dass Entscheidungen zunehmend abseits des Verhandlungstischs fallen, ist besorgniserregend für die kleinen und mittleren Mitgliedstaaten.

Ich denke hier besonders an die erwähnte Vereinbarung auf dem G20-Gipfel in Osaka. Präsident Emmanuel Macron, Kanzlerin Angela Merkel, Ratspräsident Donald Tusk, der niederländische Premierminister Mark Rutte und der spanische Premierminister Pedro Sánchez nahmen am 28./29. Juni 2019 an dem Treffen der G20-Regierungschefs in Japan teil. Die europäischen Regierungschefs einigten sich dort, die Kandidatur von Frans Timmermans, dem Spitzenkandidaten der Sozialdemokraten, zu unterstützen. Sie kehrten mit diesem Vorschlag nach Brüssel zurück, in der Annahme, dass die Dinge so laufen würden, und waren überrascht, als viele Mitgliedstaaten (und nicht nur die Visegrád-4-Länder Polen, Ungarn, Tschechien und die Slowakei) damit nicht einverstanden waren und den Plan scheitern ließen.

Aber was für eine politische Führungskultur, was für ein Sinn für Kollegialität spricht aus diesem Beispiel? Wie könnte es akzeptabel sein, dass eine solche Entscheidung von einer kleinen Anzahl an Ländern in einem exklusiven Format (und auf der anderen Seite der Welt) getroffen und dann in Brüssel als beschlossene Sache präsentiert wird?

Der Europäische Rat hat 28 Mitglieder und arbeitet nach dem Prinzip „ein Land, eine Stimme“. Gleichheit aller Mitgliedstaaten ist das Öl, das die EU am Laufen hält. Größere Mitgliedstaaten haben schon viele Vorteile aufgrund ihrer umfangreicheren finanziellen und personellen Mittel, ihrer Größe und Macht, die kleine Mitgliedstaaten nicht besitzen. Das „Ein Land, eine Stimme“-Prinzip stellt sicher, dass es dennoch eine gleichberechtigte Grundlage gibt und gemeinsames Handeln möglich wird. Dieser Grundsatz muss deshalb aufrechterhalten werden.

Wenige Parteien können sich voll einbringen

Ein letzter Punkt: Ich denke, die eingangs beschriebene estnische Erfahrung zeigt gut, welche Unterschiede es zwischen den Mitgliedstaaten gibt, wenn es darum geht, sich auf europäischer Ebene einzubringen. Insbesondere gibt es nur wenige politische Parteien und Mitgliedstaaten, die die Fähigkeit, das Wissen und die Netzwerke haben, um Politik auch auf europäischer Ebene zu betreiben.

Das Spitzenkandidaten-System ist eng verbunden mit den europäischen Parteienfamilien. Deutschland ist ein hervorragendes Beispiel, um zu illustrieren, wie die CDU sowohl in der nationalen Politik als auch durch die EVP auf europäischer Ebene aktiv ist. In ähnlicher Weise ist Präsident Macrons Partei La République En Marche eng mit Renew Europe verbunden. Hier kommt der Vorteil eines großen Staates zum Tragen. Im Gegensatz dazu hat Estland, wie oben erwähnt, sechs Europaabgeordnete, die auf mehrere europäische Parteienfamilien aufgeteilt sind. Und seien wir ehrlich – mit ein oder zwei Mitgliedern hat man keinen großen Hebel, um etwas in einer europäischen Fraktion zu erreichen.

Um sich voll in das Spitzenkandidaten-System einzubringen, brauchen die nationalen Parteien eines Mitgliedstaats enge Verbindungen und Einfluss innerhalb ihrer europäischen Parteifamilien im Europäischen Parlament. Für kleine Staaten ist das jedoch ausgesprochen schwierig, denn im Europäischen Parlament gibt es kein „Ein Land, eine Stimme“-Prinzip. Für sie wird es deshalb immer schwer sein, einen geeigneten Spitzenkandidaten vorzuschlagen oder den Spitzenkandidaten davon zu überzeugen, die Interessen kleiner Staaten und ihrer Wählerschaft im Sinn zu behalten.

Erst die lokale Wählerschaft für europäische Themen interessieren

Ausgehend vom estnischen Beispiel kommt noch hinzu, dass das politische Geschehen auf europäischer Ebene noch immer zu weit entfernt und geradezu unerreichbar scheint. Parteien sind nicht besonders interessiert an Themen von gemeinsamem europäischem Interesse, und die Verbindungen zwischen einer europäischen Parteienfamilie und ihren lokalen Mitgliedsparteien sind oft eher nominell als real. Das liegt nicht allein an der europäischen Ebene: Es gibt vieles, was die lokalen Parteien selbst tun könnten, um sich enger mit ihren europäischen Parteienfamilien zu verbinden. Aber es ist die Realität, die berücksichtigt werden muss. Nicht alle Länder in der EU funktionieren nun einmal wie Deutschland.

Das ist auch der Grund dafür, dass ich noch immer skeptisch gegenüber transnationalen gesamteuropäischen Wahllisten bin. Die Wählerschaft stellt keine Verbindung zwischen den lokalen und den europäischen Parteien her, sodass die europäische Parteienlandschaft auf lokaler Ebene unbekannt ist. Und die Wählerschaft mit unvertrauten Namen zu konfrontieren und sie aufzufordern, zwischen ihnen eine demokratische Entscheidung zu treffen, ist unfair und undemokratisch.

Kurz gesagt, gibt es kein europäisches Gemeinwesen, so gern die Freunde der europäischen Politik auch eines sehen würden. Wissenschaftler, Politiker, Bürokraten und Reformer müssen das berücksichtigen und nicht als ein lästiges Ärgernis behandeln, das man schnell beiseiteschiebt. Wenn man die EU wirklich demokratischer machen will, gilt es erst einmal die lokale Wählerschaft für europäische Themen zu interessieren. Damit würde eine Grundlage geschaffen, auf der dann visionärere gesamteuropäische Lösungen für die Reform der EU möglich werden.

Piret Kuusik ist Junior Research Fellow am Estonian Foreign Policy Institute / International Centre for Defence and Security in Tallinn.

Bilder: Tallinn, Vabaduse väljak: Scotch Mist [CC BY-SA], via Wikimedia Commons; Porträt Piret Kuusik: Andres Teiss / ICDS [alle Rechte vorbehalten].

Spitzenkandidaten System: A View from Tallinn

The leading candidates procedure was meant to democratize the election of the EU Commission President, but it was never uncontroversial. Why did it fail in 2019? And how could it be reformed? In a series of guest articles, representatives from politics, academia and civil society answer to these question. Today: Piret Kuusik. (To the start of the series.)

“To fully engage with the Spitzenkandidaten system, national parties need influence in the European party groups. For small states it is difficult to make this happen.”
The selection of the European Commission President Ursula von der Leyen demonstrated the blurred nature of the selection process. Though one thing is clear – the correct and set procedure for the selection of the President of the European Commission is still in the making.

To unwrap my thinking, I will first describe Estonia’s experience in the top-jobs election in May 2019. Followed by a couple of points of thought in regards to the Spitzenkandidaten process.

Estonia in the EU

In the EU, Estonia is defined by two aspects. First, it is a small country in geography, resources and institutional weight. Secondly, Estonia is part of the Nordic-Baltic region, where coordination and cooperation among the regional powers (the Nordic-Baltic 6: Denmark, Estonia, Finland, Latvia, Lithuania, and Sweden) takes place daily. Together with the NB6, the format has a substantial weight in the EU, however not a blocking minority.

In the European Parliament, Estonia has six seats. Prior to the 2019 elections, the composition was the following: 3 ALDE, 1 EPP, 1 Social Democrat and 1 Greens. After the 2019 election: 3 Renew Europe, 2 Social Democrats, 1 Identity and Democracy Group. Estonia will gain one more seat after Brexit and this one will go to a candidate affiliated with EPP.

No Nordic-Baltic candidate

In the top-jobs selection, Estonia did not propose a candidate, though there was a moment where Estonian officials tested the waters for the former Vice-President of the European Commission and Commissioner for Digital Affairs Andrus Ansip. However, it did not bear any fruits.

Also, the Nordic-Baltic region did not rally behind a candidate either. Margrethe Vestager was the likeliest option, however, for reasons unknown to me, the region did not throw its weight behind her either. It is known that Dalia Grybauskaitė, former President of Lithuania, tried to rally support for her bid for the European Council President position. The Estonian Prime Minister Jüri Ratas supported her; however, her candidacy did not fly high.

The quiet bystander

As a consequence, Estonia became an outsider to the process. Prime Minister Ratas had two principles in the selection: geographically balanced distribution of top-jobs and consensual decision-making. Indeed, not particularly original.

The Estonian delegation went to the decisive summit in Brussels on 30 June with the expectation that the “Osaka agreement” – in which Council President Donald Tusk and the governments of Germany, France, Spain and the Netherlands had endorsed PES leading candidate Frans Timmermans as Commission president – would hold. PM Ratas spent a large chunk of his time in the designated room for the Estonian delegation, waiting for the bell that calls the Leaders to gather in the “egg” (the main conference room of the Council building). At times, he was convened to President Tusk’s office, however, for the purpose to get information or present Estonia’s point of view.

The Estonian delegation had to fly back to Tallinn on 1 July. For 2 July, they flew back. By that time, the candidate proposals had been made and the final decision-making went quickly and smoothly. However, PM Ratas had not been part of the group that rejected the Osaka deal, nor had he played a crucial role in the settlement that finally led to the nomination of von der Leyen.

What to make of it?

So, what to make of it? First, despite the European Parliament’s efforts to run the leading-candidate process, the European Council is the center of gravity in the institutional make-up. The Lisbon Treaty has given the European Council a central role, which has been further enhanced through recent crises. Thus, the starting point is that the European Council and the President of the European Commission must get along. A necessary relationship must be established, while the European Commission maintains its independency.

Therefore, the legitimacy of the European Commission, first and foremost, runs from the Council. The European Parliament brings along the citizens component through the confirmation process.

The EU is not a state

This leads me to my second point. Treating the EU like a state system and trying to convert it into one is incorrect. The EU is a system where peoples’, common European and national interests are finely balanced. The efforts to exclude national interests from the equation result in internal fighting, deadlocks and consequently in the EU’s irrelevance.

The problem of the current Spitzenkandidaten system is exactly that – it excludes national interests, meaning the Council. This is the primary reason why the lead-candidates process failed. Forcing the familiar nation-state system, where the government rises from the parliament, on the EU is dismissing the nature of the EU as a system of finely tuned interests among larger number of actors. It was only natural that the Council would protect its role and interests.

Procedural uncertainty harms the EU’s credibility

Now to my third point. The unclarity of the selection process reduces the credibility of the EU as a whole. How do I explain to a citizen how the President of European Commission is elected today? “The Treaty says one thing, but the practice is different” – is it an acceptable answer? How do you gather support and interest in the EU, when the answer to this question is “a bit of that and a bit of the other, but something third is also possible”?

I am worried that the prevalent “work in progress” attitude is going to harm the EU in the long run. Thanks to the unclarity, the messages given to the electorate prior to the elections were conflictual and not always correct. For example, in Estonia, the European Parliament elections were promoted as “European elections” and were built around the idea that people were electing a future for the EU and then the party lead candidate would be the executive of this vision. Well – what do you say to the electorate now? “It was the idea, but it did not pan out exactly that way. However, do go and vote in the next elections!”?

Equality among member states

Fourthly, when looking into the future, the conversation needs to start from the principle of equality among member states. The general trend of negotiations moving away from the discussion table is worrying to small and medium sized member states.

I here especially think of the agreement reached at the G20 Osaka meeting. President Emmanuel Macron, Chancellor Angela Merkel, Council President Donald Tusk, Dutch Prime Minister Mark Rutte and Spanish Prime Minister Pedro Sánchez attended the G20 leaders meeting in Japan on 28-29 June 2019. The European leaders agreed there to support the candidacy of Frans Timmermans, the lead candidate of the Social Democrats. They returned to Brussels with the proposal, thinking that this is how things will run. To their surprise, many member states (and not only the Visegrád-4 countries Poland, Hungary, Czechia and Slovakia) did not agree and the plan was watered down.

However, what kind of political leadership and sense of collegiality does this example support? How is it acceptable that the decision is made by a small number of countries in an exclusive format (on the other side of the world) and then presented as a done deal in Brussels?

The European Council has 28 members and runs on the principle of “one state, one vote”. Equality of all member states is the oil that keeps the EU running. Bigger member states already have many of the advantages through their larger numbers of finance and personnel, their size and might that smaller member states lack. Hence, the “one state, one vote” principle ensures that there is an equal footing and collective action is pursued. This principle needs to be upheld.

Few parties can fully engage with the Spitzenkandidaten system

Finally, I think the Estonian experience that I described at the beginning illustrates well the differences in member states’ political engagement with the European level. Namely, there are few political parties and member states who have the capacity, knowledge and networks to pursue politics also at the European level.

The Spitzenkandidaten system is deeply intertwined with European political groups and Germany is a great example to illustrate how the CDU is both active in national politics and at the European level through the EPP. Similarly, President Macron’s party La République En Marche is tightly connected to Renew Europe. This is where the advantage of a bigger state comes to the fore. I contrast this with Estonia. As mentioned above, Estonia has 6 MEPs dispersed between European party groups. Let’s be honest – one does not buy much political leverage or influence in a European party group with 1-2 members.

In order to fully engage with the Spitzenkandidaten system, the national parties of a member state need to have close connections and influence in the European party groups in the European Parliament. However, for small states it is difficult to make this happen, because at the European Parliament there is no “one state, one vote” principle. It will be very hard to put forward a fitting lead-candidate or persuade the lead-candidate to consider the interests of the small states and their electorate.

Start with engaging the electorate with European level issues locally

Additionally, based on Estonia’s example, the European level politics seems still too far and somewhat unattainable. Political parties are not particularly interested in issues of common European interest and the connections between European party group and locally affiliated parties tend to be more nominal than real. This is not the fault of the European level alone: There is a great deal of work to be done from the local parties in connecting with the European party groups. But it is the reality and it needs to be taken into account. Not everybody in the EU function like Germany after all.

This is also the reason why I continue to be skeptical towards transnational pan-European party lists. The electorate does not make the connection between the local and European level parties, and thus the political landscape at the European level is unknown locally. Therefore, thrusting unfamiliar names on the electorate and asking them to make a democratic choice is unfair and undemocratic.

Fundamentally, there is no European polity, however much European politics buffs would like to see it. This needs to be taken into account and not seen as an annoying nuisance to be cast aside by scholars, politicians, bureaucrats and reformers. If one really wants to make Europe more democratic, then start with engaging the electorate with European level issues and politics locally. Then, one builds a ground for more visionary pan-European solutions for reforming the EU.

Piret Kuusik is Junior Research Fellow at the Estonian Foreign Policy Institute/International Centre for Defence and Security in Tallinn.

Pictures: Tallinn, Vabaduse väljak: Scotch Mist [CC BY-SA], via Wikimedia Commons; portrait Piret Kuusik: Andres Teiss / ICDS [all rights reserved].