04 August 2022

The European Policy Quartet: Institutional reforms in times of war – does the Convention still have a chance?

  • Minna Ålander, German Institute for International and Security Affairs (SWP), Berlin
  • Carmen Descamps, German Embassy, Madrid
  • Manuel Müller, University of Duisburg-Essen / Der (europäische) Föderalist, Berlin
  • Julian Plottka, University of Passau / University of Bonn
  • Sophie Pornschlegel, European Policy Centre, Brussels
This conversation was conducted as an online chat in German. The transcript below has been edited and translated.

Construction site of the Europa Building (seat of the European Council) in Brussels
It’s high time to restructure the EU! But what if half the European Council doesn’t go along?

On 23-24 June, at its last meeting before the summer, the European Council granted candidate status to Ukraine and Moldova – a historic step forward for EU enlargement policy. For the friends of a deeper integration, however, the summit was rather disappointing: Although the European Parliament on 9 June had formally called on the heads of state and government to set up a Convention to change the EU treaties, the issue of treaty reform was not even mentioned in the conclusions of the summit. All in all, the European Council dealt with the follow-up to the Conference on the Future of Europe in only three thin and largely empty paragraphs.

Of course, the background of this is the member states’ lack of a common approach towards institutional reforms. Previously, their disagreement had become evident from two opposing non-papers published in May, when thirteen countries (mainly in Northern as well as Central and Eastern Europe) spoke out against treaty reforms and six (in Western and Southern Europe) in favour. The establishment of a Convention, which requires a simple majority in the European Council, would therefore have been possible only in a close vote, if at all.

Even the reform-minded countries shied away from such a move. Shortly before the summit, German Foreign Minister Annalena Baerbock declared that a Convention was only “one possibility” among “many other proposals”. Does that mean that the Convention is dead?

To put it very briefly: I’m afraid it is. At least for now. Unless Germany and France give much stronger support to the Convention – and there is not too much headwind, both from the Visegrád and the Nordic states –, there will be no progress in this area.

I don’t want to write off the Convention idea yet, even if – like Sophie – I see the chances of it dwindling. This really needs the determined commitment of some key member states, because the verve of some MEPs will unfortunately not be enough. So governments would need to seize the momentum, and quite soon.

Opening Pandora’s Box?

The Nordic countries are very critical of treaty changes mainly because they think the moment is ill-suited: There is war in Europe, and such a lengthy institutional process would tie up far too much energy and attention for internal EU affairs. Moreover, it would possibly have a divisive effect, which would be dangerous in the current special situation of war and a threat to the national security of the states in Russia’s neighbourhood.

Moreover, it is not certain that all member states would ultimately accept the treaty changes agreed upon in a Convention. Especially where referendums are needed, ratification would be uncertain – just think of the “Lisbon trauma”. From a Nordic perspective, a treaty change process would therefore be a potentially dangerous waste of time because you don’t know how many years it will take and whether a new treaty will really be ratified in all countries in the end. You would rather not open such a Pandora’s box.

To me, this sounds very much like a cop-out, because it is never the “right moment”. In reality, it’s just the opposite: With the candidate status for Ukraine and Moldova, and thus a possible major EU enlargement, we have no choice but to reform the EU treaties soon.

No one can seriously believe that the EU in its present institutional form would function well if another country with 44 million inhabitants were to be integrated – as we can see, even among 27 compromises have become almost impossible. Calling for enlargement without reform only makes sense if the goal is to make the EU even less capable of acting.

I also think that we shouldn’t miss any opportunity right now. The external shock of having an aggressor waging war on the EU’s doorstep may also be an incentive to further unify the community – by reforming it accordingly and making it more resilient.

The perfect moment will never present itself, as everyone has a different subjective idea of it. It is precisely for this reason that the external attack should now be used as an opportunity for internal unification and reform.

No enlargement without institutional reform?

In fact, both Baerbock and Olaf Scholz have recently described internal reforms such as more majority decisions as a precondition for the envisioned enlargement of the EU. To me, this seems like an active re-framing: The Conference on the Future of Europe and the European Parliament have treated institutional reforms primarily as a step towards further democratisation of the EU – which some member states see as something nice to have, but not as necessary or urgent. Instead, the German government now emphasises the EU’s ability to act, which must be preserved even after enlargement.

Perhaps this is a useful argument in order to convince some reluctant governments (especially in the northern and eastern member states) – after all, it’s them who is pushing particularly hard for a quick accession of Ukraine. At the same time, however, I also see a risk in this re-framing: the ability to act is not everything, but must go hand in hand with more democratic legitimacy for the EU.

In my view, it is a mistake to frame the discussion the way we are doing it here and also the way the European Parliament is doing it. We are discussing procedures – and of course everyone is against any unnecessary procedures. If we frame the debate in this way, we lose sight of the real goal.

Instead, we need to discuss the concrete reforms and ask, for example: Do or don’t Poland and Finland want a strengthened Common Security and Defence Policy as the EU’s contribution to NATO? And if they do want it, what is the most sensible way to achieve this goal?

Given the amount of challenges facing the EU, I am convinced that a Convention is the most efficient solution. Do we seriously want another muddle-through approach like during the euro crisis? We don’t have time for that!

I find it really astonishing that many EU governments think that we should carry on like this and block progress – national small-mindedness instead of strategic action. I wonder why that is, when they know full well that they would actually benefit from an EU that is capable to act.

Reforms without treaty change?

I don’t think that the aim of the north-eastern member states really is to block reforms in principle. What they are against is making any changes that would lead to a completely new treaty – for the reasons I have already mentioned.

At least from the point of view of the Nordic states, the prospect of Ukraine’s accession isn’t necessarily linked to a need to open up the treaties either. I would rather say that the clear framing in Russia’s neighbourhood is the security of the states, an objective that outweighs everything else – and that is not just an excuse. Moreover, it is assumed that many necessary changes would already be possible within the framework of the Lisbon Treaty, for example through the passerelle clause.

An interesting side-note: A team of experts led by the legal scholar Alberto Alemanno estimates that of all the 178 proposals originally put forward by the citizens’ forums at the Conference on the Future of Europe, only 12 percent would require treaty changes. Much can already be achieved through intergovernmental cooperation.

I see the answer in the middle: Even if treaty reforms are not absolutely necessary, depending on the policy field, they can be the optimal solution to better achieve goals. Nevertheless, we also have other instruments on the way.

Yes, this argument can be heard a lot from government representatives in Germany, too. But only recently I witnessed someone from the German Foreign Office being asked what concrete reforms they wanted to implement within the treaties or through the passerelle. The diplomat didn’t come up with anything.

A case of “muddling through – but upwards!” 😉

Regarding the link between enlargement and institutional reform: I don’t know if I would look at treaty reform primarily from a geopolitical angle. These are two different things, and the Nordic countries’ argument that Minna has put forward is based on the fear of Russia and the belief that a treaty reform process could lead to a fragmentation of the EU. But this is a false assumption. Things don’t work well in the EU anyway – we are already fragmented now, and therefore we should definitely not continue the way we have done so far.

For the rest, I agree with Manuel: yes, we need more ability to act, but in a democratic way. That’s why it is so important to look at both issues hand in hand.

Geopolitics and institutional questions

I do think that linking the institutional debate to the geopolitical situation makes sense. Ignoring the geopolitical component has been the EU’s blind spot in the past. Here again, the different perspectives between the north-eastern member states in Russia’s immediate neighbourhood and the western European countries, or those further away from Russia, become very apparent.

Yes – that’s an important point!

My impression is, on the contrary, that the war has suddenly made the geopolitical expert community “rediscover” the EU, but that they often lack the institutional perspective. This is where the blind spot is!

But basically, I agree with you – we haven’t seen much of the “geopolitical Commission” so far. A discussion for another quartet! 🙂

Yes, one would have to combine both: looking at the EU institutionally from a geopolitical perspective …

And that should not be the topic for another quartet either! I agree with Minna here – the solution to the reform question lies in bringing the two debates together. As long as we keep them separate, we will not get anywhere.

I just meant that there would be enough to talk about for two quartets. The debates should definitely be merged, of course!

At least for two. I thought you wanted to postpone the topic … 😉

Taking the north-eastern member states seriously

In any case, it would be very dangerous to dismiss the real (and grave!) concerns and worries of the Northern, Central and Eastern European countries as just another cop-out and sign of a general unwillingness to reform. The problem is that these countries feel that their security interests are being ignored by the “big guys” (Germany and France). We already talked about this last time.

But that’s precisely the crux of the matter! Treaty reform would be the best chance for these countries to be taken seriously. They are much more likely to be bypassed in the current intergovernmental mode.

To me, this attitude seems somewhat irrational, too. As Sophie has already said, the EU already is divided over institutional issues today. A Convention could be a way to overcome these divisions through package deals. Avoiding a Convention, on the other hand, won’t make the institutional issues go away, but will leave them as an elephant in the room. In the end, this can paralyse the EU at least as much and will be no less of a risk for foreign, security and enlargement policy.

Disinformation danger?

Another point against treaty changes at this moment, from a Northern and Central Eastern European perspective, is that a process that touches the EU’s foundations as much as a Treaty Convention could be used by Russia to exert influence through disinformation. And not all EU members are well equipped against this.

That may be true. But if we only want to implement treaty changes after Russia has stopped to engage in disinformation, we can wait until the cows come home.

And here, too, I wonder whether openly addressing institutional reforms in a Convention won’t be a better way to counter disinformation. In my view, the danger is greater if these questions are only discussed as a side issue – because then, it will be easier to spread disinformation in the discourses of individual member states without the European public as a whole taking notice and political actors stepping up to counter it.

The European public? Which European public? 😏 (One of the old problems of the EU …)

Will there be a European Political Community?

And the fact remains, especially in the geopolitical context: Without treaty reforms, especially with regard to unanimity rules, we in the EU will lack capability to act. Nor should we forget the fundamental values in the enlargement debate – there is more corruption in Ukraine than in Romania or Bulgaria, and the rule of law was already a problem before the Russian aggression.

So let’s face it: Ukraine has candidate status now, but will probably only become a member in a decade, if ever. If EU treaty reforms are not possible, then we should therefore at least take a closer look at Emmanuel Macron’s proposal on a European Political Community and try to reform enlargement policy.

Adopting the complete acquis communautaire is not an easy task. This opens the question what is most important for the new accession countries – to take part in the single market? Schengen? Climate policy? Depending on the answer, one should try to involve them and bring them closer to the EU in specific policy areas. Macron’s proposal is still very vague and would have to be elaborated, but in any case it offers a new approach to this.

I think it is important to clarify to what extent the European Political Community will be a binding preliminary stage with real steps towards integration and not just a waiting room to continue keeping the accession candidates at arm’s length.

Yes, this debate will certainly occupy us in the near future. To me, it is still completely unclear what the European Political Community is actually supposed to be. As the European Council has recently made clear once again, it is explicitly not meant as an alternative to enlargement. And if we want an organisation that supports the EU, stands for the common democratic values and enables loose intergovernmental cooperation, we already have the Council of Europe. After excluding Russia, the Council of Europe also has pretty much exactly the same member states that are being discussed for the EPC.

I agree that the buzzword EPC will stay with us for quite a while. But I’m rather sceptical whether this debate will lead to any concrete result in the end. It’s more likely that the EPC will end up as two additional pages in the big archive of integration proposals that have never been realised.

Could differentiated integration be a solution?

Then let’s talk again about what happens if institutional reforms become permanently impossible due to the blockade of the northern and eastern member states. I think it is very unlikely that the reform-minded countries and the European Parliament will simply resign themselves to this. Instead, I’d expect the debate on differentiated integration to gain new momentum – be it as a political solution (we will reform, but only with the willing) or as political leverage (after all, most northern and eastern governments do not want to be part of a “second tier”).

Would you say that from the point of view of the reform-minded countries this is a plausible and desirable approach?

Yes, definitely. I think that differentiated integration would be a good way to proceed with some more ambition. Especially since – as we have seen – there are big differences of opinion among the 27 regarding the future of the EU.

Building up such a strong pressure that the Northern and Central Eastern European countries “give in” would not be a desirable approach. This would only confirm once again that the others in the EU neither understand nor take into account the security situation of these states.

Package deals, perhaps – but the problem remains that the Northern and Central Eastern European countries simply do not want the EU to focus its attention on such an uncertain process at the moment. So at the very least, one would first have to agree on a list of priorities, things that are absolutely necessary, and then see how best to go about it, whether through a Convention or some other way.

Security interests

But how does differentiated integration mean that the other EU countries do not take into account the security situation of Northern and Central Eastern European countries? The EU’s Common Security and Defence Policy takes place in an intergovernmental framework and in cooperation with NATO anyway, doesn’t it?

Differentiated integration per se is not the problem – there is an interesting recent paper on this by the Finnish think tank FIIA.

But strengthening the Common Security and Defence Policy as an alternative to NATO is something the Nordic countries have given up on to some extent, I think. That is why Finland and Sweden are joining NATO now. And of course, security is more complex than just military defence.

When I look at current developments in the US, trying to rely solely on NATO for security is exactly the kind of short-sighted muddling-through that we had in the Eurozone crisis. It may work until the next crisis (or until the next US presidential election), but probably not beyond. That’s not a permanent solution.

The value of NATO

Well, NATO is not only the US. For Finland and Sweden, the Nordic dimension and cooperation within NORDEFCO is very important, too.

But what’s the point of NATO if it becomes uncertain whether the US is still behind it? Without their clear commitment, NATO will only be a nice token of symbol politics.

Yes – with all due respect to NORDEFCO, you can’t tell me that the security of Europeans is not (almost) completely dependent on the USA. We are currently not in a position to defend ourselves.

That is a very German view! Finland is indeed capable of defending itself.

The only question is against whom … 😉

In the end, the real value of NATO is that no one dares to attack as long as the US is on board. If the US becomes unreliable, I wouldn’t be sure that this preventive protection holds any more.

Sure. But that’s not a reason not to strengthen the “European pillar” within NATO!

Precisely. The US itself has repeatedly called for Europe’s emancipation in terms of strategy and military spending – just think of the two percent goal.

You’ve got me wrong there. I meant that as an argument in favour of the compelling necessity of a European security and defence policy. (But now we have got a bit off the subject of differentiated integration …)

Cooperation of the willing” and “exit option light”

Back to the initial question: I am not an expert in security policy, but I think that the (partly quite justified) accusation that the other EU countries do not take into account the security situation of the Northern and Central Eastern European states does not justify a categorical rejection of EU reforms.

Especially since differentiated integration explicitly allows for variable alliances and thus cooperation adapted to national circumstances. I consider both to be compatible and, in view of the successive crises in the EU, also necessary before we seriously discuss enlargement.

I would answer “yes” twice to Manuel’s question above. I see the greatest potential in differentiated integration as a political bargaining chip to get some of the reluctant states on board. At the same time, the EU has now reached such a high level of diversity among its member states that renewing their vows to the treaty obligations would not be a bad idea. Differentiated integration offers the possibility of an exit option light without producing the huge upheavals of a Brexit.

However, whoever stays on board and does not resign to the second row then must also fulfil all obligations. Higher EU budget contributions in the North, rule of law in the East, defence in Central Europe, further economic reforms in the South – I believe this would hurt all member states equally without taking advantage of anyone.

That seems desirable to me! Perhaps a cooperation of the willing would also be a way to make reforms more attractive for the Northern and Central Eastern European states. If we don’t proceed on the path of reform with seven-league boots, we should at least make progress in small steps. Because as I said before: we cannot afford to tread water.

Good point (and nice metaphor)! 🥾

How to design differentiation?

Then let’s come back to the question of what this could look like in concrete terms. One problem with differentiated integration is that institutional reforms often affect the structure of the EU as a whole – for example, if you want to reform European electoral law and introduce transnational lists, you can’t do that in a “differentiated” way for just a few member states.

I see one central challenge when promoting differentiated integration: How can we simultaneously make the EU more capable of acting, but also ensure that it remains democratic – without further increasing the complexity of a system which already now is quite difficult to understand?

The Eurozone has shown how complicated that is: Its institutions are partly linked to the EU, but not entirely – which is why Piketty wanted a Eurozone parliament. But the creation of new (democratic) institutions is not a silver bullet, because it may also lead to undermining other (democratic) institutions.

The Core Europe model

Julian, how would you solve this in the case of the package proposal you outlined before (fiscal union + rule of law + defence + reforms)? A Core European Union with its own institutions?

The answer depends somewhat on what level of rights and obligations the second-tier countries would want. If some of them can live with the Norwegian solution (which may not be so unattractive especially from the perspective of today’s non-members), then the supranational EU institutions would just move to the core and we would not need any duplicate structures.

If, on the other hand, the second tier is to have more say, new institutions would indeed be needed. In my view, it would then be important to distinguish strictly which institution is responsible for which policy area. It would plunge us into serious transparency problems if in a certain policy area one institution were responsible for some decisions and the other for others. Therefore, when countries decide whether they are in or out, they should only be able to opt in or out whole policy areas.

Two levels of rights and obligations?

But in any case that would require that some current member states give up their right to have a say in the supranational institutions, wouldn’t it? In the first scenario, by formally leaving the EU; in the second scenario, by allowing a transfer of competences to the new “core European” bodies. Why would the Hungarian government, for example, agree to that?

(Unless the reform-minded states were prepared to threaten with a complete re-foundation of the EU – i.e. that they all leave the existing EU and conclude a treaty on a new Union only among themselves. But that would probably be a bit too much constitutional hardball, wouldn’t it?)

The challenge is to create two different levels of rights and obligations to satisfy both the first-tier and second-tier states. If we can achieve this, the outer circle could actually be ready to renounce certain rights, because they would also have fewer obligations.

Would a core EU be equally effective?

Another question is how to decouple policy areas in a meaningful way and whether a downsized EU would still be as effective. To give just one example: Could EU climate policy still achieve its goals if only a few member states participated in it?

I see a certain risk of cherry-picking coming up here. But that would probably be an inevitable part of the deal.

If climate policy falls into the remit of core Europe, European climate targets will only be set for these countries and implemented by them. On the one hand, it can be argued that European climate policy would make less sense then. But with the same reasoning you could also say that the EU should not engage in climate policy at all if China and the US are not on board. And on the other hand, you can also argue that having and actually implementing ambitious targets for core Europe is worth more and has more effect than a half-baked compromise among all (current) member states.

But indeed, it may be necessary to partially disentangle certain policy areas, and that could be a challenge. Just look at the United Kingdom.

The supplementary treaty model

In my view, another form of differentiated institutional reform could be supplementary treaties by which a group of member states commits among themselves to a more integrated line – similar to the original Fiscal Compact. For example, a group of countries could agree among themselves to no longer use their veto in Council votes, but to vote with the majority or abstain from voting on decisions that require unanimity.

A crucial advantage of such a supplementary treaty model would be that the reform-minded states would have the reform in their own hands and the others could not prevent them from it. At the same time, the others wouldn’t be any worse off either, since on the surface nothing would change for them. However, the countries who would insist on their right of veto would mark themselves more strongly as outsiders in the Council – and there would be a chance that in the future, after a change of government, the new government would follow suit and also join the supplementary treaty.

At least for political leverage, supplementary treaties are certainly a model that should be thought through concretely – if only to motivate hesitant member states to participate in EU reform. And if no compromise is in sight, such differentiation is always better than further delaying reforms.

However, the supplementary treaty should then be one big new treaty and not a hodgepodge of policy-area or measure-specific agreements.

Whatever works

In principle, this is a good idea, but I would be very surprised if the member states actually took this step. Which government would willingly give up its veto powers unless everyone else follows suit?

But if it were to happen, I would be in favour of it. By now, I have become very pragmatic about that – whatever works. All options that make the EU more effective without undermining (national and European) democracy are good. And there is already a nice example of how such a supplementary treaty could subsequently be “integrated” into the EU: Schengen also originated outside the EU treaties and was only incorporated into the regular treaty framework with the Amsterdam reform.

Yes, whatever works has become the new whatever it takes.

It’s just a pity that the member states tend not to follow the whatever-it-takes approach when it comes to the EU’s ability to act. They don’t appear to be really motivated here …

Carmen Descamps is Deputy Head of Unit for Economy at the German Embassy in Madrid.
Julian Plottka is a research associate at the Jean Monnet Chair of European Politics at the University of Passau and at the University of Bonn.
Sophie Pornschlegel is a Senior Policy Analyst at the European Policy Centre in Brussels.

The contributions reflect solely the personal opinion of the respective authors.

Previous issues of the European Policy Quartet can be found here.

Translation: Manuel Müller.
Pictures: construction site of the Europa building: Riki [Public Domain], via Wikimedia Commons; portrait Carmen Descamps: Life Studio [all rights reserved]; portraits Minna Ålander, Manuel Müller, Julian Plottka, Sophie Pornschlegel: private [all rights reserved].

27 Juli 2022

Ukraine, Belarus, Marokko: Wie sich der Doppelmoral in der EU-Migrationspolitik entgegenwirken lässt

In der Policy-Brief-Serie #BerlinPerspectives veröffentlicht das Institut für Europäische Politik (IEP) Analysen der deutschen Europapolitik für ein englischsprachiges Publikum. Die Autor:innen beschreiben die deutschen Positionen zu aktuellen Fragen und Debatten und geben auf dieser Grundlage Empfehlungen.

Der Beitrag von Vittoria Meißner erscheint auf diesem Blog in einer etwas erweiterten und aktualisierten deutschen Fassung. Das englischsprachige Original ist auf der IEP-Homepage zu finden.

Hand eines Menschen mit Ärmelansatz. Auf dem Handrücken ist nahe dem Daumen ein Aufkleber mit der Aufschrift „Human“ befestigt.
„Auch Deutschland kann mehr tun, um Migrant:innen zu schützen und damit die Werte des europäischen Projekts zu bewahren.“

Asyl als internationale Verpflichtung ist einer der Grundwerte, zu denen sich die Mitgliedstaaten der Europäischen Union verpflichtet haben. Auch wenn sich die Kontexte unterscheiden, erfordern die Migrationsströme aus der Ukraine seit März 2022 sowie aus Afrika und dem Nahen Osten über Belarus seit August 2021 die gleiche wertebasierte Antwort der EU. Eine dysfunktionale EU-Migrations- und Asylpolitik sowie doppelte Standards der Mitgliedstaaten haben jedoch zu ganz unterschiedlichen Antworten geführt: Beispielloser Solidarität im ukrainischen Fall steht eine unmenschliche Reaktion im Fall von Belarus gegenüber.

Um Menschen auf der Flucht aus der Ukraine zu unterstützen, haben die Mitgliedstaaten und Institutionen der EU unerwartet schnell und unbürokratisch gehandelt. Einstimmig beschlossen sie am 3. März 2022, erstmals die Richtlinie 2001/55/EG des Rates über Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen zu aktivieren.

Unterstützung für ukrainische Geflüchtete

Bereits seit 2017 konnten Ukrainer:innen für bis zu 90 Tage visumfrei in Länder des Schengen-Raums reisen. Die Anwendung der Richtlinie garantiert einen vorübergehenden Schutz für bis zu drei Jahre ohne individuelle Prüfung für Ukrainer:innen oder Drittstaatsangehörige, die eine gültige Aufenthaltserlaubnis in der Ukraine haben. Diese Solidarität der EU ist richtig und notwendig.

Dass die EU die Richtlinie nicht aktiviert hat, als 2015-2016 Menschen aus Syrien vor dem Krieg in ihrem Land flohen, zeigt allerdings, dass die EU-Asyl- und Migrationspolitik von mehreren Faktoren abhängig ist. Der Fall der Ukraine macht vier davon deutlich: einen zeitlichen (eine extrem schnelle Fluchtwelle von einer Million Menschen nach nur einer Woche Krieg), einen geographischen (Nähe zur EU), einen rechtlichen (Status der Visaerleichterung) und einen kulturell-religiösen Faktor (ähnliche kulturelle Identität und ein gemeinsames Zugehörigkeitsgefühl zur westlichen Welt).

Vorhölle an der belarussischen Grenze

Seit März 2022 sind Millionen von Migrant:innen aus der Ukraine in die EU gekommen. Sie wurden mit offenen Armen empfangen, auch von Ländern wie Polen, die lange eine starke Anti-Migrationspolitik betrieben hatten. Gleichzeitig zeigt sich weiter nördlich eine ganz andere Realität: In einem drei Kilometer langen Gebiet in Polen an der Grenze zu Belarus sitzen Tausende von Migrant:innen fest – ohne Nahrung, Unterkunft oder die Möglichkeit, einen Asylantrag zu stellen. Seit August 2021 versuchen sie, in die EU einzureisen.

Dies ist das Ergebnis eines, wie die EU es nennt, „hybriden Angriffs“, den der belarussische Präsident Alexander Lukaschenko im Sommer 2021 auf Kosten von Migrant:innen aus Afrika und dem Nahen Osten startete (Hauptherkunftsland war der Irak, gefolgt von Afghanistan, Syrien und der Republik Kongo). Lukaschenko ermutigte Menschen aus diesen beiden Regionen aktiv dazu, nach Belarus zu kommen und versprach ihnen eine einfache Einreise in die EU über die Grenze zu Polen. Diese Instrumentalisierung gefährdeter Menschen war eine Vergeltung für die EU-Sanktionen gegen Lukaschenkos Regime aufgrund massiver Menschenrechtsverletzungen im Land.

Polen betrachtete diese Situation jedoch nicht als humanitäre Notlage wie die ukrainische, sondern als „Invasion“. Dementsprechend schloss die polnische Regierung die Grenze zu Belarus, setzte militärische Truppen ein – die wiederum Wasserwerfer und Tränengas gegen unbewaffnete Menschen einsetzten – und ignorierte rechtmäßige Asylanträge. Tausende von Frauen, Kindern und Männern saßen in dieser Vorhölle fest, da sie weder nach Minsk zurückkehren noch in das EU-Gebiet einreisen durften. Mehr als zwanzig von ihnen sind seit August 2021 ums Leben gekommen.

Polen verstößt gegen das EU-Asylrecht

Viele Politiker:innen haben sich dafür ausgesprochen, dass die EU Lukaschenkos Erpressung nicht nachgeben sollte. Doch die Antwort Polens ist nicht zu rechtfertigen. Die Behörden haben sich geweigert, Asylanträge zu bearbeiten und humanitären Organisationen sowie EU-Beobachter:innen den Zutritt zum Grenzgebiet zu gestatten. Dies verstößt gegen EU- und Völkerrecht – insbesondere gegen die Genfer Flüchtlingskonvention, die Europäische Menschenrechtskonvention und das geltende EU-Asylrecht.

Statt die EU um Unterstützung zu bitten, wie es Lettland und Litauen in der gleichen Notsituation taten, verweigerte Polen jegliche Hilfe der beiden Agenturen, die für die Unterstützung der Mitgliedstaaten in Grenz- und Asylfragen zuständig sind, nämlich die Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache (Frontex) und das ehemalige Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen, das seit Januar 2022 durch die Asylagentur der Europäischen Union (EUAA) ersetzt wurde. Während das Land mehr als zwei Millionen Menschen aus der Ukraine aufnimmt, verstößt Polens nationalistische Regierungspartei PiS (EKR), die seit langem Anti-EU- und Anti-Migrant:innen-Stimmungen schürt, gegen EU-Werte, wenn es um andere Geflüchtete geht.

Das Migrations- und Asylpaket der EU-Kommission

Der EU fehlt es noch immer an einer gemeinsamen Position zum Thema Migration. Die Reformvorschläge des Migrations- und Asylpakets, das die Europäische Kommission 2020 vorlegte, verfehlen ihr Ziel, die Solidarität gegenüber allen Migrant:innen und die Verantwortung der Mitgliedstaaten zu stärken. Die Vorschläge halten am umstrittenen Dublin-System fest – wonach das Land der Ersteinreise für die Bearbeitung von Asylanträgen zuständig ist – und vermeiden verbindliche Umverteilungsquoten. Die Mitgliedstaaten können wählen, ob sie Asylbewerber:innen aufnehmen (Umverteilung) oder ob sie sich verpflichten, irreguläre Migrant:innen aus dem EU-Ersteinreiseland in ihr Herkunftsland zurückzuschicken.

Dieser Silo-Ansatz, in dem jeder Mitgliedstaat selbst über die Form seiner „Solidarität“ entscheidet, soll Flexibilität erlauben. Er kann aber auch zu einer Abwärtsspirale von mehr Spaltung und ungleicher Verantwortungsverteilung führen, wenn sich die Mehrheit der Mitgliedstaaten dafür entscheidet, Rückführungen durchzuführen, statt Asylsuchende aufzunehmen. Der ukrainische Fall bleibt eine Ausnahme. Und auch hier könnte sich die Aufnahmepolitik der Mitgliedstaaten schnell ändern, wenn sie nicht mehr nur mit Kriegsgeflüchteten, sondern auch mit einer zunehmenden Zahl von Wirtschaftsmigrant:innen infolge des Krieges in der Ukraine konfrontiert sind.

Gute Absichten, aber noch viel zu tun

Vor dem Hintergrund der polnischen Doppelmoral und der seit langem bestehenden Dysfunktionalität der EU-Migrations- und Asylpolitik müssen einflussreiche Mitgliedstaaten eine starke Haltung einnehmen. Auch Deutschland kann mehr tun, um Migrant:innen zu schützen und damit die Werte des europäischen Projekts zu bewahren.

Im Januar 2022, auf dem Höhepunkt der tragischen humanitären Situation an der Grenze zwischen der EU und Belarus, unterstützte die deutsche Innenministerin Nancy Faeser die Initiative Frankreichs und der Europäischen Kommission, ein gemeinsames, funktionierendes EU-Asylsystem zu schaffen. Dieser Ansatz sieht vor, dass eine Koalition von Mitgliedstaaten bereit ist, über Ad-hoc-Vereinbarungen hinaus in Notfallsituationen Geflüchtete aufzunehmen. Hinsichtlich der Grenzkrise zu Belarus kündigte Faeser an, sie wolle eine „Koalition aufnahmebereiter Staaten“ bilden, die Asylbewerber:innen aufnimmt und die Defizite der EU-Asyl- und Migrationspolitik behebt.

Eine solche Koalition würde den Schutz von Migrant:innen und Menschenrechten garantieren. Doch obwohl Faeser zufolge die ersten Gespräche mit Frankreich und Italien zu diesem Thema vielversprechend ausfielen, zeichnen sich noch langwierige und herausfordernde Verhandlungen dazu ab.

Dysfunktionalität und Doppelmoral

Die Gegenüberstellung des ukrainischen und des belarussischen Falles hat einmal mehr die Dysfunktionalität der Migrations- und Asylpolitik der EU offenbart. Während bei der Unterstützung von Geflüchteten aus der Ukraine Konsens herrscht, ist es unwahrscheinlich, dass es bei der Bearbeitung von Asylanträgen und der Umverteilung von Geflüchteten aus Afrika oder dem Nahen Osten eine EU-weite Einigung geben wird.

Auch die neuesten Ereignisse in der spanischen Nordafrika-Exklave Melilla, an der Grenze zwischen Spanien und Marokko, untermauern diese Vermutung. Als ca. 2000 Migrant:innen am 24. Juni 2022 versuchten, über den Grenzzaun von Marokko in die EU zu gelangen, griffen sowohl spanische als auch marokkanische Sicherheitskräfte ein. Dabei starben 37 Menschen. Menschenrechtler:innen werfen den marokkanischen Behörden den Tod dieser Menschen vor. Spaniens sozialistischer Ministerpräsident Pedro Sánchez hingegen befürwortete die Arbeit der Sicherheitskräfte, da sie einen „gewaltsamen Angriff auf die territoriale Integrität Spaniens“ verhindert hätten.

Diese Worte stellen allerdings selbst einen Angriff dar, und zwar auf die Werte der EU. Erneut wurde eine unverhältnismäßige Kriegsterminologie für eine Migrationstragödie an den Außengrenzen der EU angewendet. Obwohl die spanische Justiz einige Tage später ein Ermittlungsverfahren zur Todesursache von mindestens 23 Migrant:innen in Melilla eröffnete, erschüttert die Doppelmoral mehrerer politischer Figuren, wenn es um Migration und Asyl in der EU geht.

Was Deutschland tun kann

Deutschland kann auf vielfältige Weise dazu beitragen, dieser Doppelmoral entgegenzuwirken und die Abwärtsspirale der EU-Migrations- und Asylpolitik zu durchbrechen, die durch die ungleiche Verteilung von Verantwortung entstanden ist und zu Verstößen gegen die Werte der EU geführt hat.

● Erstens ist Faesers Vorschlag für eine Koalition aufnahmebereiter Mitgliedstaaten der richtige Weg, um kurzfristig humanitäre Lösungen und somit auch den Schutz der EU-Werte zu gewährleisten. Das deutsche Innenministerium sollte seine Gespräche mit anderen Mitgliedstaaten vorantreiben, um eine solche Vereinbarung zu erreichen. Es sollte dies insbesondere mit Frankreich und Italien tun, die beide stark von der Migration betroffen sind, sowie mit Schweden, das auf die Krise der Migrationssteuerung 2015-2016 umgehend mit der Aufnahme tausender Migrant:innen reagierte. Diese Vereinbarung würde rechtlich außerhalb der EU-Verträge geschlossen werden und müsste einen offenen Charakter haben. Jeder Mitgliedstaat könnte einer solchen Koalition zu jedem beliebigen Zeitpunkt in der Zukunft beitreten.

Deutschland zeigt sich solidarisch mit den ukrainischen Geflüchteten und hat bereits mehr als 300.000 von ihnen aufgenommen. Außerdem hat es 2015 und 2016 zahlreiche Asylbewerber:innen aufgenommen und ihnen ihr Recht gewährt. Deutschland sollte daher in der EU weiterhin mit gutem Beispiel vorangehen, um einen wertebasierten Gesamtansatz für alle Migrant:innen und Asylbewerber:innen zu erreichen.

Unterstützungsfonds für aufnahmebereite Gemeinden

● Am 7. April 2022 beschloss die Bundesregierung, den Bundesländern zwei Milliarden Euro für die Unterstützung und Integration von Geflüchteten bereitzustellen, die vor dem Krieg in der Ukraine fliehen. Sie könnte zusätzlich einen allgemeinen Unterstützungsmechanismus für lokale Einwanderungsbehörden in Städten und Gemeinden entwickeln, die bereit sind, Migrant:innen aufzunehmen.

● Um migrationsfeindlichen Stimmungen unter europaskeptischen politischen Akteur:innen und Bürger:innen entgegenzuwirken, sollte die ungenaue und unverhältnismäßige „Kriegs“-Terminologie, die in Deutschland und anderen EU-Ländern während des Grenzkonflikts zwischen der EU und Belarus und anlässlich der Ereignisse in Melilla verwendet wurde, fallen gelassen werden. Der Angriff Russlands auf die Ukraine hat gezeigt, was „Krieg“ tatsächlich bedeutet. Hier werden Begriffe wie Angriff, Invasion und Krieg zu Recht verwendet. Hingegen sollten schutzbedürftige, unbewaffnete Menschen, die versuchen, die EU-Grenze zu passieren, nicht als ein Fall von „hybrider Kriegsführung“ oder „Angriff“ bezeichnet werden.

Auf Rechtsverstöße reagieren

● Schließlich sollten Bundestagsabgeordnete sowie deutsche Mitglieder des Europäischen Parlaments eine unabhängige und effektive Beobachtung der Situation an der Grenze zwischen Belarus und Polen sicherstellen und eine klare diplomatische Haltung gegenüber der Regierung in Warschau einnehmen, wenn Verstöße gegen die Werte der EU und das humanitäre Recht festgestellt werden.

● Deutschland könnte zudem seinen Einfluss innerhalb der EU-Institutionen nutzen, um sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten sofort die Unterstützung von Frontex und EUAA sowie von humanitären Organisationen annehmen, wenn sie mit einer Notsituation an den EU-Außengrenzen konfrontiert werden. Und im Falle von Verstößen gegen internationales und EU-Recht müssen die EU-Institutionen schnell und flexibel reagieren, um dem betroffenen Mitgliedstaat für rechtswidrige Grenzschutzmaßnahmen Haushaltsmittel – zum Beispiel aus dem Asyl- und Migrationsfonds oder der Fonds für integriertes Grenzmanagement – zu entziehen oder zu verweigern.

Bild: Human: Jake Nackos [free license], via Unsplash; Porträt Vittoria Meißner: alle Rechte vorbehalten.

25 Juli 2022

EU to go: Fit for 55 – einig in die Klimaneutralität?

In der Podcastserie „EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ präsentiert das Jacques Delors Centre kompakte Hintergründe zur aktuellen Europapolitik. Einmal im Monat analysiert Moderatorin Thu Nguyen zusammen mit Gästen ein aktuelles Thema. In 20 bis 30 Minuten erklären die Policy Fellows und Forscher:innen des Jacques Delors Centres Zusammenhänge und stellen Lösungsansätze vor.

„EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ wird hier im Rahmen einer Kooperation mit dem Jacques Delors Centre zweitveröffentlicht. Er ist auch auf der Homepage des Jacques Delors Centres selbst sowie auf allen bekannten Podcast-Kanälen zu finden.

Die Folgen des Klimawandels sind in diesen Wochen unübersehbar: In weiten Teilen Europas herrschen fast 40 Grad, Wälder brennen und das Wasser wird knapp. Bereits im letzten Jahr hat die EU-Kommission das Klimapaket Fit for 55 vorgestellt, mit dem die EU die Emissionen bis 2030 um 55% senken will, um 2050 klimaneutral zu werden. Wo stehen wir nun, ein Jahr später, mit dem Paket? Welche Maßnahmen umfasst es, und werden diese reichen, um die Klimakrise zu begrenzen? Wie funktioniert der Klima-Sozialfonds, mit dem die grüne Energiewende sozial gerecht ausgestaltet werden soll?

Thu Nguyen spricht mit Philipp Jäger, Experte für europäische Klima- und Wirtschaftspolitik, über Fit for 55 und den europäischen Weg zur Klimaneutralität.

18 Juli 2022

Europa handlungsfähig machen – warum wir genau jetzt einen Konvent brauchen

Von Clara Föller und Lars Becker.
Wanduhr mit kaputten Zeigern
„Es ist immer die falsche Zeit für Vertragsreformen, und es sitzt immer ein falscher Akteur mit am Tisch. Aber Abwarten wird die Situation nicht verbessern, im Gegenteil.“

Nach Jahren, in denen aus Deutschland eher keine großen europapolitischen Vorstöße kamen und sich die Bundesregierung auf das Reagieren beschränkte, gab sich die Ampelkoalition 2021 in ihrem Koalitionsvertrag einen ambitionierten Fahrplan. Ausdrücklich hielt er die Fortschreibung der Konferenz zur Zukunft Europas „in einen verfassungsgebenden Konvent“ und die „Weiterentwicklung zu einem föderalen europäischen Bundesstaat” als politisches Leitziel fest.

Nicht einmal ein Dreivierteljahr später ist von der anfänglichen Aufbruchstimmung nicht mehr viel geblieben. Die mit großen Erwartungen gestartete Konferenz zur Zukunft Europas, auf die auch im Koalitionsvertrag verwiesen wird, verlief von der breiten Öffentlichkeit weitgehend unbemerkt, obwohl hier einige bemerkenswerte Forderungen zur Reform der EU beschlossen wurden. Auch eine flammende Rede zur europäischen Zeitenwende blieb bisher aus. Stattdessen rückt die aktuelle Bundesregierung zunehmend von ihren eigenen Zielen ab und verliert sich im vermeintlichen „Das ist gerade nicht der richtige Zeitpunkt“ – einer Argumentation, die die europäische Integration auch in den letzten zwanzig Jahren bereits lahmgelegt hat.

Aber wann, wenn nicht jetzt, wäre denn der richtige Zeitpunkt? Ist es nicht vielmehr so, dass sich das Fenster, in dem die EU sich noch von innen reformieren lässt, mit jedem Tag, an dem ihre Glaubwürdigkeit weiter untergraben wird, weiter schließt?

Abschaffung von Einstimmigkeitserfordernissen

Die Frage der Handlungsfähigkeit der Europäischen Union war auch in der Konferenz von zentraler Bedeutung und trieb die Bürger:innen in den Bürgerforen und auf der Plattform um. Wenig überraschend war deshalb eine der sichtbarsten Forderungen der Konferenz die Abschaffung der Einstimmigkeitserfordernisse im Rat der Europäischen Union in nahezu allen Politikfeldern. Dies entspricht den Forderungen der NoVeto-Kampagne, die während der Konferenz von der Europa-Union Deutschland, den Jungen Europäischen Föderalisten Deutschland, Pulse of Europe und der Alliance4Europe initiiert wurde und der sich mittlerweile auch zahlreiche weitere Organisationen, wie zum Beispiel Ferdinand von Schirachs Jeder-Mensch-Initiative oder Democracy International, angeschlossen haben.

Es handelt sich hierbei um ein grundlegendes Problem, das vor dem Hintergrund des brutalen Angriffskrieges Russlands gegen die Ukraine deutlich sichtbar wird: Während die EU anfänglich relativ geschlossen reagierte, zeigte sich im weiteren Verlauf des Krieges, dass Geschlossenheit zunehmend schwieriger herzustellen ist, weil Partikularinteressen einzelner Mitgliedstaaten Entscheidungen blockieren. Dieses Problem ist nicht neu, aber der Krieg zeigt in besonders gravierender Weise, zu was für einem Problem das Blockadeprivileg einzelner Staaten werden kann, wenn diese ihre Stimme als Faustpfand nehmen, um eigene Interessen durchzusetzen.

Das Veto als Erpressungsinstrument

Das Blockadeprivileg spielt dabei eine zentrale Rolle und birgt ein erhebliches Erpressungspotential. Um nur ein paar Beispiele aus den letzten Jahren mit Bezug auf die Außenpolitik und die EU-Grundwerte zu nennen:

Einberufung eines Europäischen Konvents

In seiner Rede auf der Abschlussveranstaltung der Zukunftskonferenz am vergangenen Europatag sprach sich der französische Staatspräsident Emmanuel Macron klar für die Einberufung eines Konvents aus. Am 13. Mai erklärten die Regierungen von Deutschland, Belgien, Italien, Luxemburg, den Niederlanden und Spanien in einem Non-Paper, dass sie für Vertragsänderungen grundsätzlich offen seien. Am 9. Juni forderte das Europäische Parlament die Eröffnung eines ordentlichen Verfahrens zur Änderung der Verträge. Als zentrale Forderung steht die Einführung der Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit.

Die initialen Reaktionen einer breiten Mehrheit der Mitgliedstaaten waren erwartungsgemäß verhalten. Schon 2020 war der Streit um potentielle Vertragsänderungen neben der Pandemie ein Grund für den verspäteten Start der Zukunftskonferenz gewesen. Auch in der Endphase der Konferenz wurden die festgefahrenen Positionen deutlich. Noch bevor der Konferenzbericht vorgelegt wurde, zirkulierte bereits ein Non-Paper von 13 Mitgliedstaaten, die sich klar gegen Vertragsreformen aussprachen.

Zurückrudern der Konventsbefürworter:innen

Bemerkenswert war aber, wie schnell die Gruppe der grundsätzlich reformbereiten Staaten in den letzten Wochen zurückruderte. Bereits bei ersten Beratungen im Rat für Allgemeine Angelegenheiten sprach sich kein Mitgliedstaat für die Einberufung eines Konvents aus. Auch das grün-geführte Auswärtige Amt in Deutschland machte schnell einen Rückzieher. Außenministerin Annalena Baerbock verkündete gar öffentlich, dass ein Konvent „ein veraltetes Rezept“ sei – ohne darauf hinzuweisen, dass dieses „Rezept“ den aktuellen Regeln der EU zur Änderung der Verträge entspricht. Auch dazu, dass der Konvent im Koalitionsvertrag als ein erklärtes Ziel der Bundesregierung auftaucht, kein Wort.

Nach einer entsprechenden Stellungnahme der NoVeto-Akteure schwächte Baerbock auf Twitter ihre Position ab und bekannte sich nun wieder zu der „große[n] Idee eines Konvents“. Leider blieb die Frage unbeantwortet, wie diese realisiert werden soll, wenn sich kein verantwortlicher politischer Akteur aktiv dafür einsetzt und stattdessen eher abwertende Rhetorik als Mittel der Kommunikation verwendet wird.

Krisen als Chance?

In vielen, wenn nicht den meisten Lehrbüchern zur europäischen Integration ist zu lesen, dass oftmals erst Krisen die Chance für weitere große Integrationssprünge geschaffen haben. Doch der Mut und das Geschick, Gelegenheiten beim Schopf zu packen, scheint viele europäische Akteur:innen verlassen zu haben. Stattdessen ist in den letzten Jahren – im Grunde seit den gescheiterten Referenden zur EU-Verfassung 2005 – immer wieder das Mantra zu hören, es sei gerade die falsche Zeit. Bedauerlicherweise sind darunter auch nicht wenige, die in Sonntagsreden gern das Bild eines föderalen Europas malen, ohne in ihrem praktischen politischen Handeln darauf hinzuwirken.

Nach der Eurokrise, der Asylkrise, der Brexit-Krise, der Rechtsstaatskrise, der Corona-Krise und dem Angriff auf die Ukraine lässt sich das Zwischenfazit ziehen: Es wird immer die falsche Zeit für Vertragsreformen sein. Zugleich wird auch immer mindestens ein falscher Akteur mit am Tisch sitzen: So fürchten viele Integrationsbefürworter:innen, dass die ungarische Regierung eine Vertragsreform nutzen könnte, um ihre eigene Agenda einer Rückentwicklung der EU zu einer Konföderation voranzubringen. Aber Viktor Orbán ist schon seit 2010 an der Macht und wird es möglicherweise noch die nächsten zehn Jahre bleiben – auch dank der Transfers der EU und ihrer mangelnden Fähigkeit, Rechtsstaatlichkeit durchzusetzen. Abwarten wird die Situation also nicht verbessern, im Gegenteil.


Noch deutlicher wird die Notwendigkeit von Reformen angesichts der aktuellen Debatte um die EU-Erweiterung: Die Beitrittsperspektive für Ukraine und Moldau ist sehr begrüßenswert, aber sie darf keine bloße Symbolpolitik sein. Georgien sollte dieser Beitritt grundsätzlich ebenfalls in Aussicht gestellt werden – die jüngsten Proteste in Tbilisi zeigen klar die pro-europäische Haltung der georgischen Bürger:innen. Auch der Westbalkan darf nicht in Vergessenheit geraten: Schon heute beobachten wir, wie unter den Menschen dort die Skepsis darüber steigt, ob man in der EU denn tatsächlich willkommen sei. Das ist brandgefährlich.

Eine Erweiterungsperspektive, die ernst gemeint ist, setzt allerdings voraus, dass zuvor das institutionelle Gefüge der EU reformiert wird, um ihre Handlungsfähigkeit sicherzustellen. Die gegenwärtigen Strukturen, besonders das wenig demokratische Einstimmigkeitsprinzip, haben sich bereits in der EU-27 als zu schwerfällig erwiesen. Dass sich dieses Problem in einer EU-30 oder EU-35 noch verschärfen würde, ist auch ohne Expertenwissen schnell einsichtig.

Was tun?

Auf struktureller Ebene zeichnet sich seit Jahren das Problem ab, dass föderale und intergouvernementale Politikansätze immer schwerer in einer dialektischen Synthese auflösbar sind und sich zwischen Rhetorik und politischem Handeln zunehmend Gräben auftun. Die nächsten Jahre und Jahrzehnte werden zeigen, ob die EU fähig sein wird, sich weiterzuentwickeln, oder ob sie dauerhaft vor allem ein Binnenmarkt sein wird. Für alle, die wie wir auf eine Weiterentwicklung hoffen, kann ein Aufschub dieser dringend notwendigen Diskussionen nicht die Lösung sein.

Der einzige Rahmen, in dem eine ernsthafte Auseinandersetzung über die Zukunft Europas nicht nur geführt, sondern auch entschieden werden kann, ist aber ein Europäischer Konvent. Anders als Außenministerin Baerbock nahelegte, ist dieser Weg alternativlos. Zwar sieht der EU-Vertrag auch ein „vereinfachtes“ Vertragsänderungsverfahren vor, doch dieses gilt nur für bestimmte Arten von Reformen. Wichtige Kompetenzfragen, etwa eine Reform der Abstimmungsregelungen zur Passerelle-Klausel, können nicht auf diese Weise geändert werden. Hierfür bedarf es nach geltender Rechtslage zwingend eines Konvents.

Nur ein Konvent schafft öffentliche Sichtbarkeit

Vor allem aber erlaubt nur das Konventsverfahren transparente, breite Diskussionen. Statt in Ratsarbeitsgruppen, deren Arbeit nicht öffentlich kommuniziert wird, würden die Verhandlungen in aller Sichtbarkeit geführt und würden so einen europaweiten begleitenden Diskurs anstoßen. Zudem wären an einem Konvent auch die von den Bürger:innen direkt gewählten Abgeordneten beteiligt. Hierdurch könnten Veränderungsdynamiken entstehen, die es im vereinfachten Verfahren – bei dem allein Regierungen miteinander verhandeln – niemals gäbe.

Und nur bei einem Konvent würden wir als Bürger:innen erfahren, ob und wie ernst unsere Bundesregierung ihren eigenen Koalitionsvertrag nimmt. Es ist an der Zeit, dass sich die föderalistischen Reden der Regierungsparteien auch in ihrem politischen Handeln niederschlagen.

Portrait Thu Nguyen

Clara Föller ist Bundesvorsitzende der Jungen Europäischen Föderalisten.

Portrait Nils Redeker

Lars Becker ist Landesvorsitzender der Europa-Union Hamburg und Ko-Leiter der NoVeto-Arbeitsgruppe der Europa-Union Deutschland.

Clara Föller und Lars Becker gehören zu den Initiator:innen der NoVeto-Kampagne, die sich für die Abschaffung von Einstimmigkeitsregeln in der EU einsetzt.

Bilder: Uhr: Manuel Müller [alle Rechte vorbehalten]; Porträts Clara Föller, Lars Becker: alle Rechte vorbehalten.

11 Juli 2022

Elephant in the room: With or without a Convention, the debate on institutional reforms will go on

Olaf Scholz
Germany isn’t pushing hard for an EU Convention. But it does insist on institutional reform.

Whether the EU should prioritise “enlargement” or “deepening” is a perennial topic that has been discussed in various constellations for decades. Also in this European Council, both issues were on the agenda – and at first glance, the priority of the leaders was clear: While they unanimously granted candidate status to Ukraine and Moldova, the European Parliament’s call for a Convention on treaty reform in the wake of the Conference on the Future of Europe (CoFoE) remained unanswered. The conclusions dealt with the follow-up of the CoFoE in only three meagre paragraphs, without making concrete commitments or even mentioning a Convention.

Internal divisions

The reason for this is, of course, the European Council’s internal division on this issue. On the one hand, France’s Emmanuel Macron spoke out in favour of treaty reform right at the end of the CoFoE, and Germany, Italy, Spain, the Netherlands, Belgium and Luxembourg supported the idea in a joint non-paper. On the other hand, 13 other member states, mostly from Northern, Central and Eastern Europe, declared in a joint non-paper “that Treaty change has never been a purpose of the Conference”.

Since a simple majority in the European Council is required in order to open a Convention, a decision to this effect would only have been possible in a close and contested vote, if at all. This would neither have been in line with the institution’s customs nor would it have been a good basis for the eventual success of a treaty reform.

Reform as a precondition for enlargement

However, it is thoroughly unlikely that proponents of a “deeper” EU will just back down now. Rather, the lack of support for a Convention will probably just lead to a re-framing of the debate on institutional reforms. The German government, for example, has already signalled a departure from the idea that the CoFoE should be followed by a Convention. According to Foreign Minister Annalena Baerbock, this was “only one possibility” among “many other proposals”.

At the same time, however, Chancellor Olaf Scholz described internal reforms of the EU – such as an extension of qualified majority voting, but also “strengthening democracy and the rule of law” – as a necessity to maintain the EU’s capability to act after a possible enlargement. This argument is in line with the European Council conclusions, which contain an explicit reminder that “the EU’s capacity to absorb new members” must be taken into account during the accession process of the new candidate countries.

Potential for frustration

Thus, institutional reform might not be discussed as an opportunity for further democratic development of the EU (as the European Parliament would have wished), but rather as a precondition for the geopolitical goal of enlargement; and it might not take the form of a Convention, but of simplified revision procedures. But the reform debate will go on, and it is doubtful whether this re-framing will make it any easier or less controversial.

A Convention would offer a forum to explicitly address institutional issues and negotiate package deals among institutions and member states. Without it, these questions threaten to become an elephant in the room of the enlargement agenda – with considerable potential for frustration also for the new candidate countries, which themselves have little opportunity to contribute to “the EU’s capacity to absorb new members”, but will depend on today’s member states overcoming the current deadlock on institutional reform.

This article was first published as a contribution to the TEPSA European Council Experts’ Debrief June 2022.

Picture: La Moncloa - Gobierno de España [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.

07 Juli 2022

Das europapolitische Quartett: Institutionelle Reformen in Zeiten des Krieges – hat der Konvent noch eine Chance?

  • Minna Ålander, Stiftung Wissenschaft und Politik, Berlin
  • Carmen Descamps, Deutsche Botschaft, Madrid
  • Manuel Müller, Universität Duisburg-Essen / Der (europäische) Föderalist, Berlin
  • Julian Plottka, Universität Passau / Universität Bonn
  • Sophie Pornschlegel, European Policy Centre, Brüssel
Dieses Gespräch entstand als Online-Chat und wurde redaktionell bearbeitet.

Baustelle des Europa-Gebäudes (Sitz des Europäischen Rates) in Brüssel
Höchste Zeit, die EU umzubauen! Aber was, wenn der halbe Europäische Rat dabei nicht mitzieht?

Bei seinem letzten Treffen vor dem Sommer erkannte der Europäische Rat am 23./24. Juni der Ukraine und Moldau den Kandidatenstatus zu – ein historischer Fortschritt für die EU-Erweiterungspolitik. Für die Freund:innen einer weiteren Vertiefung der Integration brachte der Gipfel hingegen eher Enttäuschungen: Obwohl das Europäische Parlament die Staats- und Regierungschef:innen am 9. Juni formell aufgefordert hatte, einen Konvent zur Reform der EU-Verträge einzusetzen, wurde das Thema Vertragsreform in den Schlussfolgerungen des Gipfels nicht einmal erwähnt. Insgesamt behandelte der Europäische Rat das Follow-up zur EU-Zukunftskonferenz nur in drei dünnen und weitgehend inhaltsleeren Absätzen.

Hintergrund davon ist natürlich die Uneinigkeit zwischen den Mitgliedstaaten über institutionelle Reformen, wie sie unter anderem aus den beiden entgegengesetzten Non-Papern von Mai erkennbar war, in denen sich dreizehn Länder (vor allem in Nord- und Mittel-/Osteuropa) gegen und sechs (in West- und Südeuropa) für Vertragsreformen ausgesprochen hatten. Die Einsetzung eines Konvents, für die eine einfache Mehrheit im Europäischen Rat notwendig ist, wäre deshalb, wenn überhaupt, nur in einer knappen Kampfabstimmung möglich gewesen.

Davor schreckten auch die reformwilligen Länder offenbar zurück: Kurz vor dem Gipfel erklärte die deutsche Außenministerin Annalena Baerbock, ein Konvent sei nur „eine Möglichkeit“, neben der es noch „viele andere Vorschläge“ gebe. Ist das Thema Konvent damit gestorben?

Um es sehr kurz zu fassen: Ich fürchte, ja. Zumindest fürs Erste. Sofern Deutschland und Frankreich den Konvent nicht viel stärker unterstützen – und es nicht zu großen Gegenwind gibt, sowohl von den Visegrád-Staaten als auch den nordischen Staaten –, wird es keine Fortschritte in diesem Bereich geben.

Ich möchte die Konventsidee noch nicht abschreiben; auch wenn ich die Chancen darauf – wie Sophie – zunehmend schwinden sehe. Hierfür braucht es tatsächlich den entschiedenen Einsatz einiger Schlüssel-Mitgliedstaaten, denn die Verve einiger Europaabgeordneter wird leider nicht ausreichen. Das Momentum sollte also genutzt werden, und recht bald.

Büchse der Pandora?

Die nordischen Länder stehen Vertragsänderungen vor allem deshalb sehr kritisch gegenüber, weil sie den Moment für gefährlich halten: Es ist Krieg in Europa, und solch ein langwieriger institutioneller Prozess würde viel zu viele Kräfte und Aufmerksamkeit für interne Angelegenheiten der EU binden. Zudem hätte er gegebenenfalls eine spaltende Wirkung, was gerade in der besonderen Situation des Krieges fahrlässig und eine Bedrohung für die nationale Sicherheit der Staaten in Russlands Nachbarschaft wäre.

Zudem ist nicht sicher, dass alle Mitgliedstaaten am Ende den in einem Konvent vereinbarten Vertragsänderungen zustimmen würden. Vor allem wo Volksabstimmungen nötig sind, wäre die Ratifizierung ungewiss – siehe das „Trauma von Lissabon“. Aus nordischer Sicht wäre ein Vertragsänderungsprozess deshalb eine potenziell gefährliche Zeitverschwendung, weil man nicht weiß, wie viele Jahre er dauern würde und ob am Ende wirklich ein neuer Vertrag in allen Ländern herauskäme. Eine solche Büchse der Pandora will man lieber nicht öffnen.

Für mich klingt das sehr nach einer Ausrede, weil nie der „richtige Moment“ ist. Gerade das Gegenteil ist der Fall: Mit dem Kandidatenstatus für die Ukraine und die Republik Moldau und somit einer womöglich großen EU-Erweiterung haben wir keine andere Wahl, als bald die EU-Verträge zu reformieren.

Keiner kann ernsthaft der Meinung sein, dass die EU in ihrer jetzigen institutionellen Form gut funktionieren würde, wenn man noch ein Land mit 44 Millionen Einwohner:innen integriert – man sieht ja, dass auch zu 27 Kompromisse schon fast unmöglich sind. Erweiterung ohne Reform zu fordern, ergibt nur einen Sinn, wenn man das Ziel verfolgt, die EU noch weniger handlungsfähig zu gestalten.

Ich finde auch, dass man gerade jetzt keine Gelegenheit ungenutzt lassen sollte. Angesichts eines externen Aggressors und Krieg vor den Toren der EU kann sich auch eine Chance bieten, die Gemeinschaft durch diesen externen Schock weiter zu einen – indem man sie entsprechend reformiert und resistenter macht.

Der perfekte Zeitpunkt wird sich niemals bieten, da jede:r eine andere subjektive Vorstellung hiervon hat. Gerade daher sollte man jetzt den äußeren Angriff als Chance zur inneren Einigung und Reform nutzen.

Keine Erweiterung ohne institutionelle Reform?

Tatsächlich haben sowohl Baerbock als auch Olaf Scholz interne Reformen wie mehr Mehrheitsentscheidungen zuletzt als Vorbedingung für die angestrebte Erweiterung der EU bezeichnet. Auf mich wirkt das, als würde hier ein aktives Reframing betrieben: Die Zukunftskonferenz und das Europäische Parlament haben institutionelle Reformen vor allem als Schritt zur weiteren Demokratisierung der EU behandelt – was manche Mitgliedstaaten als nice to have, aber nicht als notwendig oder dringend ansehen. Die Bundesregierung betont jetzt stattdessen die Handlungsfähigkeit, die auch nach der Erweiterung gewahrt bleiben müsse.

Vielleicht ist das ein Argument, mit dem man die zögerlichen Regierungen (insbesondere in den nördlichen und östlichen Mitgliedstaaten) eher überzeugen kann, die ja besonders stark auf einen schnellen ukrainischen Beitritt dringen. Gleichzeitig sehe ich aber auch ein Risiko in diesem Reframing: Handlungsfähigkeit allein ist eben nicht alles, sondern muss auch mit mehr demokratischer Legitimität der EU einhergehen.

Meiner Ansicht nach ist es der Fehler, die Diskussion so aufzuzäumen, wie wir es hier gerade machen und auch wie das Europäische Parlament es macht. Wir diskutieren über Verfahren – und natürlich ist jede:r gegen irgendwelche unnötigen Verfahren. Wenn wir die Debatte so aufzäumen, verlieren wir das eigentliche Ziel aus den Augen.

Stattdessen müssen wir über die konkreten Reformen diskutieren und zum Beispiel fragen: Wollen Polen und Finnland eine gestärkte Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik als Beitrag der EU zur NATO oder nicht? Und wenn sie sie wollen, mit welchem Verfahren lässt sich dieses Ziel am sinnvollsten umsetzen?

Bei der Menge an Herausforderungen, denen die EU gegenübersteht, bin ich der Überzeugung, dass ein Konvent die effizienteste Lösung ist. Wollen wir uns allen Ernstes noch einmal ein Durchgewurschtel wie in der Euro-Krise leisten? Dafür haben wir keine Zeit!

Ich finde es ja wirklich spannend, dass viele EU-Regierungen denken, dass wir so weitermachen sollten, und Fortschritte blockieren – nationales Klein-Klein statt strategischem Vorgehen. Ich frage mich, warum das so ist, wenn sie doch genau wissen, dass sie von einer handlungsfähigen EU eigentlich profitieren würden.

Reformen ohne Vertragsänderung?

Ich glaube nicht, dass es für die nordöstlichen Mitgliedstaaten grundsätzlich um eine Blockade von Reformen geht. Worum es geht, ist nur jetzt gerade keine Vertragsänderungen durchzuführen, die in einen komplett neuen Vertrag münden würden – aus den von mir schon genannten Gründen.

Wenigstens aus Sicht der nordischen Staaten ist auch die Beitrittsperspektive der Ukraine nicht unbedingt mit der Notwendigkeit verbunden, die Verträge zu öffnen. Ich würde eher sagen, das eindeutige Framing in Russlands Nachbarschaft ist die Sicherheit der Staaten, die alles andere überwiegt – und das ist nicht nur eine Ausrede. Außerdem geht man davon aus, dass viele notwendige Veränderungen auch schon im Rahmen des Lissabonner Vertrags möglich wären, etwa über die Passerelle-Klausel.

Interessant dazu: Ein Expertenteam um den Rechtswissenschaftler Alberto Alemanno schätzt, das von allen ursprünglich 178 Vorschlägen, die die Bürgerforen der EU-Zukunftskonferenz vorgelegt haben, nur zwölf Prozent Vertragsänderungen nötig machen würden. Viel sei auch mit zwischenstaatlicher Kooperation bereits zu erreichen.

Ich sehe die Antwort in der Mitte: Selbst wenn Vertragsreformen nicht unbedingt nötig sind, können sie je nach Politikfeld die optimale Lösung zur besseren Zielerreichung sein. Nichtsdestotrotz haben wir auf dem Weg dahin auch andere Instrumente.

Ja, dieses Argument ist auch in Deutschland von Regierungsvertreter:innen immer wieder zu hören. Allerdings: Erst letzte Woche habe ich miterlebt, wie jemand aus dem Auswärtigen Amt gefragt wurde, welche konkreten Reformen man denn innerhalb der Verträge oder mit der Passerelle umsetzen wollen würde. Da kam dann nichts.

Ein Fall von „muddling through – but upwards!“ 😉

Was die Verknüpfung von Erweiterung und institutioneller Reform betrifft: Ich weiß nicht, ob ich Vertragsreformen in erster Linie aus einem geopolitischen Winkel betrachten würde. Es sind zwei verschiedene Sachen, und das Argument der nordischen Staaten, das Minna vorgebracht hat, basiert auf der Angst vor Russland und dem Glauben, dass ein Vertragsreformprozess zu einer Fragmentierung führen der EU könnte. Das ist aber eine falsche Annahme. Es funktioniert ja sowieso nicht in der EU – wir sind schon jetzt fragmentiert, und deshalb sollten wir auf keinen Fall so weitermachen wie bisher.

Im Übrigen stimme ich Manuel zu: Handlungsfähigkeit ja, aber auch demokratisch. Deshalb ist es so wichtig, dass man beides Hand in Hand betrachtet.

Geopolitik und institutionelle Fragen

Ich denke schon, dass die Kopplung der institutionellen Debatte an die geopolitische Situation sinnvoll ist. Die geopolitische Komponente zu ignorieren, war schon früher genau der blinde Fleck der EU. Hier zeigen sich sehr schön auch wieder die unterschiedlichen Sichtweisen zwischen den nordöstlichen Mitgliedstaaten aus Russlands direkter Nachbarschaft und den „westeuropäischen“ bzw. weiter von Russland entfernten Ländern.

Ja – wichtiger Punkt!

Mein Eindruck ist umgekehrt, dass seit dem Krieg auf einmal die geopolitische Experten-Community die EU „wiederentdeckt“ hat, aber ihnen oft die institutionelle Perspektive fehlt. Da ist der blinde Fleck!

Aber grundsätzlich stimme ich dir zu – von der „geopolitischen Kommission“ hat man wenig mitbekommen. Eine Diskussion für ein anderes Quartett! 🙂

Ja, man müsste beides kombinieren: die EU institutionell aus einer geopolitischen Perspektive betrachten …

Das sollte auch nicht das Thema für ein anderes Quartett sein! Ich sehe es wie Minna – die Lösung der Reform-Frage liegt in der Zusammenführung der beiden Debatten. Solange wir sie getrennt führen, kommen wir nicht vom Fleck.

Ich meinte nur, dass es dazu genügend Gesprächsstoff für zwei Quartette gäbe. Ein Zusammenführen der Debatten sollte definitiv stattfinden!

Mindestens für zwei. Ich dachte, Du wolltest das Thema vertagen … 😉

Die nordöstlichen Mitgliedstaaten ernst nehmen

Jedenfalls wäre es sehr gefährlich, die echten (und großen!) Sorgen und Bedenken der nord- und ostmitteleuropäischen Länder einfach als eine weitere Ausrede und generellen Unwillen gegenüber Reformen abzutun. Das Problem ist, dass die Länder sich in ihren Sicherheitsinteressen von „den Großen“ (Deutschland und Frankreich) ignoriert fühlen. Darüber haben wir ja auch schon beim letzten Mal gesprochen.

Aber das ist ja die Krux! Eine Vertragsreform wäre die beste Chance für diese Länder, ernst genommen zu werden. Im aktuellen zwischenstaatlichen Modus ist die Wahrscheinlichkeit, dass sie übergangen werden, viel größer.

Mir scheint diese Haltung auch etwas irrational. Wie Sophie schon gesagt hat, ist die Spaltung der EU über institutionelle Fragen längst da. Ein Konvent könnte eine Möglichkeit sein, um diese Spaltungen mithilfe von Paket-Deals zu überwinden. Wenn man sich hingegen davor drückt, gehen die institutionellen Fragen nicht weg, sondern bleiben als Elefant im Raum erhalten. Das kann die EU am Ende mindestens ebenso gut lahmlegen und ist für die Außen-, Sicherheits- und Erweiterungspolitik kein kleineres Risiko.

Desinformation als Gefahr?

Ein Punkt gegen Vertragsänderungen in diesem Moment ist aus nord- und ostmitteleuropäischer Sicht auch, dass Russland einen so tief in die Grundfesten der EU gehenden Prozess wie einen Vertragskonvent nutzen könnte, um durch Desinformation Einfluss zu nehmen. Und nicht alle EU-Mitglieder sind gut dagegen gewappnet.

Das stimmt wohl. Aber wenn wir Vertragsänderungen erst durchführen wollen, wenn Russland keine Desinformationspolitik mehr betreibt, könnten wir bis zum Sankt-Nimmerleins-Tag warten.

Und auch hier frage ich mich, ob man Desinformation nicht besser entgegentritt, wenn man die institutionellen Reformen offen mit einem Konvent angeht. Aus meiner Sicht ist die Gefahr größer, wenn diese Fragen nur als Nebenthema diskutiert werden – weil es dann leichter vorkommt, dass bestimmte Desinformationen in einzelnen Mitgliedstaaten den Diskurs beeinflussen, ohne dass die europäische Öffentlichkeit insgesamt davon Notiz nimmt und politische Akteur:innen ihnen klar entgegentreten.

Welche europäische Öffentlichkeit? 😏 (Eines der alten Probleme der EU …)

Kommt die Europäische Politische Gemeinschaft?

Und es bleibt eben dabei, gerade im geopolitischen Kontext: Ohne Vertragsreformen sind wir in der EU nicht handlungsfähig, insbesondere solange die Einstimmigkeit erhalten bleibt. Auch die Grundwerte darf man in der Erweiterungsdebatte nicht vergessen – in der Ukraine gibt es mehr Korruption als in Rumänien oder Bulgarien, Rechtsstaatlichkeit war schon vor dem russischen Angriffskrieg ein Problem.

Und seien wir ehrlich: Die Ukraine hat jetzt zwar den Kandidatenstatus, aber wird wahrscheinlich erst in einem Jahrzehnt Mitglied, wenn überhaupt. Wenn EU-Vertragsreformen nicht möglich sind, dann sollten wir deshalb zumindest den Vorschlag von Emmanuel Macron zur Europäischen Politischen Gemeinschaft näher betrachten und versuchen, die Erweiterungspolitik zu reformieren.

Den kompletten acquis communautaire anzunehmen ist keine leichte Aufgabe. Die Frage ist auch, was für die neuen Beitrittsländer am wichtigsten ist – Teil des Binnenmarkts zu werden? Schengen? Klimapolitik? Je nachdem, sollte man versuchen, sie in bestimmten Politikfeldern einzubinden und heranzuführen. Macrons Vorschlag ist noch sehr vage und müsste ausgearbeitet werden, aber jedenfalls bietet er dafür einen neuen Ansatz.

Ich denke, bei der Europäischen Politischen Gemeinschaft ist es wichtig zu klären, inwiefern das eine verbindliche Vorstufe mit tatsächlichen Integrationsschritten wird und nicht nur ein Wartezimmer, mit der die Beitrittskandidaten weiter at arms length gehalten werden.

Ja, diese Debatte wird uns in nächster Zeit sicher noch beschäftigen. Mir ist bis jetzt noch überhaupt nicht klar, was die Europäische Politische Gemeinschaft eigentlich sein soll – eine Alternative zur Erweiterung explizit nicht, das hat der Europäische Rat zuletzt noch einmal klargestellt. Und als Vorfeldorganisation der EU, die für die gemeinsamen demokratischen Werte steht und lockere intergouvernementale Zusammenarbeit ermöglicht, haben wir ja eigentlich schon den Europarat. Der hat nach dem Ausschluss von Russland auch ziemlich genau die Mitgliedstaaten, die für die EPG diskutiert werden.

Ich stimme zu, dass uns das Schlagwort EPG noch eine ganze Weile erhalten bleiben wird. Ob die Debatte am Ende aber zu irgendeinem konkreten Ergebnis führt, da bin ich eher skeptisch. Wahrscheinlich wird die EPG eher als zwei weitere Seiten im großen Archiv der nie realisierten Integrationsvorschläge enden.

Differenzierte Integration als Ausweg?

Dann sprechen wir doch noch mal darüber, was passiert, wenn institutionelle Reformen aufgrund der Blockade der nördlichen und östlichen Mitgliedstaaten dauerhaft unmöglich werden. Ich halte es für sehr unwahrscheinlich, dass die reformwilligen Länder und das Europäische Parlament sich damit einfach abfinden werden. Stattdessen könnte die Debatte über differenzierte Integration neuen Aufwind bekommen – sei es als politische Lösung (wir machen Reformen, aber eben nur mit den Willigen) oder als politisches Druckmittel (da viele nördliche und östliche Regierungen dann ja doch nicht Teil der „zweiten Reihe“ sein wollen).

Würdet ihr sagen, dass das aus Sicht der reformwilligen Länder ein plausibler und wünschenswerter Ansatz ist?

Ja, auf jeden Fall. Ich finde, dass differenzierte Integration eine gute Methode wäre, ein bisschen ambitionierter vorzugehen. Insbesondere weil es ja – wie wir gesehen haben – große Unterschiede in der Auffassung der 27 gibt, wie es mit der EU weitergehen soll.

Einen so starken Druck aufzubauen, bis die nord- und ostmitteleuropäischen Länder „einknicken“, wäre kein wünschenswerter Ansatz. Das würde nur wieder einmal bestätigen, dass die anderen in der EU die Sicherheitslage dieser Staaten weder verstehen noch berücksichtigen.

Paketlösungen vielleicht – aber das Problem bleibt, dass die nord- und ostmitteleuropäischen Länder im Moment einfach nicht wollen, dass die EU ihre Aufmerksamkeit in einen solchen ungewissen Prozess steckt. Zumindest müsste man sich also erst einmal auf eine Prioritätenliste einigen, was unbedingt notwendig ist, und dann schauen, wie man es am besten angeht, ob durch einen Konvent oder auf anderen Weg.

Sicherheitspolitische Interessen

Inwieweit bedeutet differenzierte Integration denn, dass die anderen EU-Länder die Sicherheitslage der nord- und ostmitteleuropäischen Staaten nicht berücksichtigen? Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU findet doch sowieso intergouvernemental und in Zusammenarbeit mit der NATO statt, oder?

Differenzierte Integration an sich ist nicht das Problem – dazu gab es letztens auch ein interessantes Paper des finnischen Thinktanks FIIA.

Eine stärkere Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik als Alternative zur NATO haben die nordischen Länder allerdings ein Stück weit aufgegeben, glaube ich. Deshalb treten Finnland und Schweden ja auch der NATO bei. Und Sicherheit ist eben komplexer als nur militärische Verteidigung.

Wenn ich mir die aktuellen Entwicklungen in den USA ansehe, dann ist der Versuch, sich sicherheitspolitisch allein auf die NATO verlassen zu wollen, genau das kurzsichtige Rumgewurschtel, das wir in der Krise in der Eurozone hatten. Das trägt bis zur nächsten Krise bzw. US-Präsidentschaftswahl, aber wahrscheinlich nicht darüber hinaus. Eine dauerhafte Lösung ist das nicht.

Der Wert der NATO

Die NATO ist ja nicht nur die USA. Für Finnland und Schweden ist besonders auch die nordische Dimension und die Zusammenarbeit innerhalb der NORDEFCO wichtig.

Aber welche Bedeutung hat die NATO noch, wenn nicht sicher ist, dass die USA dahinter stehen? Das ist dann doch nur nette Symbolpolitik.

Ja – die NORDEFCO in allen Ehren, aber du kannst mir doch nicht erzählen, dass die Sicherheit der Europäer:innen nicht (fast) komplett von den USA abhängt. Wir sind derzeit nicht in der Lage, uns selbst zu verteidigen.

Das ist eine sehr deutsche Sicht! Finnland ist in der Tat in der Lage, sich selbst zu verteidigen.

Die Frage ist nur, gegen wen … 😉

Der eigentliche Wert der NATO besteht doch darin, dass sich niemand anzugreifen traut, solange die USA an Bord sind. Wenn die USA wieder ein unsicherer Kantonist werden, dann wäre ich nicht mehr sicher, ob der präventive Schutzschirm noch trägt.

Klar. Trotzdem kann man die „europäische Säule“ innerhalb der NATO stärken!

Eben, die europäische Emanzipation in Sachen Strategie und Militärausgaben wurde ja auch wiederholt von den USA angemahnt – Stichwort Zwei-Prozent-Ziel.

Da habt ihr mich missverstanden. Das sollte ein Argument für die zwingende Notwendigkeit einer europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik sein. (Jetzt sind wir aber ein bisschen vom Thema differenzierte Integration abgekommen …)

Kooperation unter Willigen und Exit-Option light

Zurück zur Ausgangsfrage: Ich bin keine Expertin im Bereich Sicherheitspolitik, aber ich denke, der (zum Teil durchaus valide) Pauschalvorwurf, dass die anderen EU-Länder die Sicherheitslage der nord- und ostmitteleuropäischen Staaten nicht berücksichtigen, rechtfertigt nicht eine kategorische Ablehnung von EU-Reformen.

Zumal differenzierte Integration ja ausdrücklich variable Allianzen und damit eine an nationale Gegebenheiten angepasste Kooperation ermöglicht. Ich denke, dass beides vereinbar ist, und angesichts der sukzessiven Krisen in der EU ist es auch nötig, bevor wir ernsthaft über Erweiterung debattieren.

Ich würde Manuels Frage von oben zwei Mal mit „Ja“ antworten. Das größte Potenzial sehe ich in differenzierter Integration als politischem Druckmittel, um eine Reihe der zögerlichen Staaten an Bord zu bekommen. Gleichzeitig hat die EU inzwischen eine so große Diversität unter ihren Mitgliedstaaten erreicht, dass ein neuer Schwur auf die vertraglichen Pflichten keine schlechte Idee wäre. Differenzierte Integration bietet die Möglichkeit zu einer Exit-Option light, ohne dabei die großen Verwerfungen eines Brexit zu produzieren.

Wer dann an Bord bleibt und nicht in die zweite Reihe zurücktritt, muss aber auch alle Pflichten erfüllen. Höhere EU-Haushaltsbeiträge im Norden, Rechtsstaatlichkeit im Osten, Verteidigung in Zentraleuropa, weitere wirtschaftliche Reformen im Süden – ich glaube, das tut allen Mitgliedstaaten gleichermaßen weh, ohne irgendjemanden zu übervorteilen.

Erscheint mir wünschenswert! Vielleicht wäre eine Kooperation unter Willigen auch eine Möglichkeit, Reformen für die nördlichen und ostmitteleuropäischen Staaten attraktiv zu machen. Wenn man nicht mit Sieben-Meilen-Stiefeln auf dem Reformweg voranschreitet, sollte man zumindest kleinere Tippelschritte nach vorne machen. Denn wie schon gesagt: Auf der Stelle zu treten können wir uns nicht leisten.

Guter Punkt (und schönes Bild) mit den Sieben-Meilen-Stiefeln! 🥾

Wie kann Differenzierung konkret gestaltet werden?

Dann aber noch mal zur Frage, wie das konkret aussehen könnte. Ein Problem ist ja oft, dass institutionelle Reformen die Struktur der EU insgesamt betreffen – wenn man zum Beispiel das Europawahlrecht reformieren und transnationale Listen einführen will, kann man das nicht gut „differenziert“ nur für einige Mitgliedstaaten machen.

Ich sehe vor allem eine große Herausforderung, wenn man differenzierte Integration vorantreiben möchte: Wie kann man gleichzeitig mehr Handlungsfähigkeit ermöglichen, aber auch sicherstellen, dass es demokratisch bleibt – ohne dabei die Komplexität weiter zu erhöhen in einem System, bei dem man jetzt schon schnell den Durchblick verliert?

Bei der Eurozone sehen wir, wie kompliziert es ist: Ihre Institutionen sind teilweise mit der EU verbunden, aber nicht ganz – deshalb wünschte sich Piketty ja ein Eurozonen-Parlament. Doch nur mit der Schaffung von neuen (demokratischen) Institutionen ist es nicht getan, weil man dadurch womöglich auch andere (demokratische) Institutionen aushöhlt.

Das Kerneuropa-Modell

Julian, wie würdest du das denn bei deinem oben skizzierten Paketvorschlag Fiskalunion + Rechtsstaat + Verteidigung + Reformen lösen? Eine Kerneuropa-Union mit ganz eigenen Institutionen?

Die Antwort hängt ein wenig davon ab, welches Niveau von Rechten und Pflichten die zweite Reihe haben wollen. Wenn da einige mit der norwegischen Lösung leben können (was aus Sicht von heutigen Nicht-Mitgliedern vielleicht ökonomisch gar nicht so unattraktiv ist), dann würden die supranationalen EU-Institutionen in den Kern wandern und wir bräuchten keine Doppelstrukturen.

Wenn die zweite Reihe hingegen mehr Mitspracherechte haben soll, bräuchte es in der Tat neue Institutionen. Meiner Ansicht nach wäre es dann wichtig, dass streng nach Politikbereichen unterschieden wird, welches Organ für welchen Bereich zuständig ist. Es würde uns in arge Transparenzprobleme stürzen, wenn für einen Teil der Entscheidungen in einem Politikbereich das eine Organ und für andere Entscheidungen das andere Organ zuständig ist. Deshalb sollte man nur ganze Politikbereiche wählen oder abwählen können.

Zwei Niveaus an Rechten und Pflichten?

Das würde aber in jedem Fall voraussetzen, dass Staaten, die jetzt Mitglieder sind, auf Mitspracherechte in den supranationalen Institutionen verzichten, oder? Im ersten Modell, indem sie formal aus der EU austreten; im zweiten Modell, indem sie die Übertragung von Kompetenzen auf die neuen „kerneuropäischen“ Organe zulassen. Warum sollte sich zum Beispiel die ungarische Regierung auf so etwas einlassen?

(Außer wenn die reformwilligen Staaten bereit wären, mit einer kompletten Umgründung zu drohen – also damit, dass sie alle aus der bestehenden EU austreten und untereinander einen Vertrag über eine neue Union abschließen. Aber das wäre dann doch ein bisschen viel hardball.)

Die Herausforderung besteht darin, zwei unterschiedliche Niveaus an Rechten und Pflichten festzulegen, mit denen die Staaten der ersten und der zweiten Reihe jeweils zufrieden sind. Wenn das gelingt, könnte es in der Tat so sein, dass der äußere Kreis bestimmte Rechte aufgibt, dafür aber auch weniger Pflichten hat.

Wäre eine Kern-EU ebenso wirksam?

Die Frage ist auch, wie man Politikbereiche sinnvoll voneinander entkoppeln kann und ob eine verkleinerte EU noch genauso wirksam wäre. Um nur einen Bereich zu nennen: Könnte zum Beispiel die EU-Klimapolitik noch ihre Ziele erreichen, wenn sich nur noch wenige Mitgliedstaaten daran beteiligen?

Ich sehe hier ein wenig die Gefahr von Rosinenpickerei aufkommen. Aber das wäre wahrscheinlich ein unvermeidlicher Teil des Deals.

Wenn Klimapolitik nur von Kerneuropa gemacht wird, würden die Ziele eben nur für diese Länder festgelegt und von diesen umgesetzt. Einerseits lässt sich argumentieren, dass europäische Klimapolitik dann weniger Sinn macht. Aber genauso könnte man sagen, dass die EU keine Klimapolitik machen sollte, wenn nicht China und die USA mit an Bord sind.

Und andererseits lässt sich auch argumentieren, dass ambitionierte Ziele im Kern, die dann auch wirklich umgesetzt werden, mehr wert sind und mehr Effekt haben als ein halbgarer Kompromiss unter allen (heutigen) Mitgliedstaaten.

Aber in der Tat, die gegebenenfalls notwendige partielle Entflechtung von Politikbereichen könnte eine Herausforderung werden. Das Vereinigte Königreich führt das derzeit ja vor.

Das Zusatzvertrag-Modell

Eine andere Form differenzierter institutioneller Reform könnten in meinen Augen auch Zusatzverträge sein, mit denen eine Gruppe von Mitgliedstaaten sich untereinander zu einer stärker integrativen Haltung verpflichtet – so ähnlich wie ursprünglich beim Fiskalpakt. Zum Beispiel könnte eine Gruppe von Ländern untereinander vereinbaren, bei Abstimmungen im Rat nicht mehr von der Vetomöglichkeit Gebrauch zu machen, sondern bei Entscheidungen mit Einstimmigkeitserfordernis im Sinne der Mehrheit abzustimmen oder sich zu enthalten.

Ein solches Zusatzvertrag-Modell hätte den Vorteil, dass die reformwilligen Staaten es selbst in der Hand haben und von den anderen nicht daran gehindert werden könnten. Gleichzeitig hätten die anderen vordergründig auch keinen Nachteil, da sie ja ihr Vetorecht behalten würden. Allerdings würden sie sich damit im Rat stärker als Außenseiter kennzeichnen – und es bestünde die Chance, dass nach einem künftigen Regierungswechsel die neue Regierung nachzieht und dem Zusatzvertrag doch noch beitritt.

Zumindest als politischer Hebel wären Zusatzverträge auf jeden Fall ein Modell, das konkret durchdacht werden sollte – und sei es nur, um zweifelnde Mitgliedstaaten zur Reform zu motivieren. Und wenn gar kein Kompromiss in Aussicht ist, dann ist eine solche Differenzierung allemal besser, als die Reformen weiter zu prokrastinieren.

Allerdings sollte es dann ein einzelner großer neuer Vertrag sein und kein Wust an politikfeld- oder maßnahmenspezifischen Verträgen.

Whatever works

An sich ist das eine gute Idee – aber mich würde es sehr wundern, wenn Mitgliedsländer auch wirklich diesen Schritt gehen. Welche Regierung würde denn schon willentlich Macht abgeben, wenn nicht alle anderen mitziehen?

Aber wenn es passieren würde, wäre ich dafür. Inzwischen bin ich da auch sehr pragmatisch geworden: Whatever works. Alle Optionen, die es gibt, um die EU handlungsfähiger zu machen, ohne die (nationale und europäische) Demokratie auszuhöhlen, sind gut. Und es gibt ja schon ein schönes Beispiel, wie so ein Zusatzvertrag anschließend in die EU „integriert“ werden könnte: Auch Schengen entstand außerhalb der EU-Verträge und wurde dann erst mit dem Amsterdam-Vertrag in das reguläre Vertragswerk aufgenommen.

Ja, whatever works ist zum neuen whatever it takes geworden.

Nur schade, dass die Mitgliedstaaten den Whatever-it-takes-Ansatz eher nicht verfolgen, wenn es um die Handlungsfähigkeit der EU geht. So richtig motiviert sind sie ja nicht …

Carmen Descamps ist Stellvertretende Referatsleiterin Wirtschaft an der Deutschen Botschaft Madrid.
Manuel Müller ist wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Universität Duisburg-Essen und betreibt das Blog „Der (europäische) Föderalist“.

Julian Plottka ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Jean-Monnet-Lehrstuhl für Europäische Politik an der Universität Passau und am Lehrstuhl für Europapolitik an der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn.

Sophie Pornschlegel ist Senior Policy Analyst am European Policy Centre in Brüssel.

Die Beiträge geben allein die persönliche Meinung der jeweiligen Autor:innen wieder.

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Bilder: Baustelle des Europa-Gebäudes: Riki [Public Domain], via Wikimedia Commons; Porträt Carmen Descamps: Life Studio [alle Rechte vorbehalten]; Porträts Minna Ålander, Manuel Müller, Julian Plottka, Sophie Pornschlegel: alle Rechte vorbehalten.