Freitag, 22. Januar 2021

Ein Initiativrecht für das Europäische Parlament: symbolpolitisch naheliegend, aber praktisch von wenig Nutzen

Wann (und ob) die Konferenz zur Zukunft Europas kommt, ist derzeit ungewiss. Fest steht aber: Die europäische Demokratie hat Reformbedarf, und an Ideen dafür mangelt es nicht. Eine neue Serie wird auf diesem Blog in loser Folge institutionelle Reformvorschläge in den Blick nehmen. Was sollen sie erreichen, wie könnten sie umgesetzt werden – und sind sie wirklich die Mühe wert? Zum Auftakt: ein Initiativrecht für das Europäische Parlament.
Dass das Europäische Parlament bis heute kein Initiativrecht hat, ist kaum zu rechtfertigen. Aber eines zu haben, würde ihm auch nicht viel helfen.

Die Forderung nach einem Initiativrecht für das Europäische Parlament gehört inzwischen zum politischen Standardrepertoire pro-europäischer Politiker:innen. Insbesondere in Deutschland erfreut sich die Idee hoher Popularität: Von der CDU/CSU (EVP) bis zur Linken (EL) fand sie sich 2019 in den Europawahlprogrammen aller großen Parteien mit Ausnahme der AfD (ID).

Und tatsächlich wirkt die jetzige Situation auf den ersten Blick überaus befremdlich. Während so ziemlich alle Parlamente auf der Welt das Recht haben, eigene Gesetzgebungsvorschläge auf die Agenda zu setzen, besitzt in der EU die Europäische Kommission ein weitreichendes Initiativmonopol. Nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren werden EU-Rechtsakte in einer Art Pingpong-Verfahren zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat erlassen. Doch um das Verfahren überhaupt zu starten, muss nach Art. 294 (2) AEUV die Europäische Kommission einen Vorschlag unterbreiten.

Initiativmonopol der Kommission

Das Europäische Parlament hingegen hat kann die Kommission nur nach Art. 225 AEUV „auffordern, geeignete Vorschläge […] zu unterbreiten“. Ein ähnliches Aufforderungsrecht haben auch der Rat (Art. 241 AEUV) oder eine Million Bürger:innen im Rahmen einer Europäischen Bürgerinitiative (Art. 11 (4) EUV). Die Kommission muss einer solchen Aufforderung allerdings nicht unbedingt Folge leisten, sondern muss gegebenenfalls nur ihre Ablehnung begründen.

Die derzeitige Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen (CDU/EVP) hat zwar in den politischen Leitlinien, mit denen sie sich um die Zustimmung der Europaabgeordneten zu ihrer Wahl bewarb, versprochen, dass sie Gesetzgebungsaufforderungen des Parlaments immer nachkommen werde. Und auch sonst besitzt das Parlament schon jetzt verschiedene indirekte Druckmittel, um Themen auf die politische Agenda zu setzen – etwa über sein Mitspracherecht beim EU-Haushalt. Doch ein echtes Initiativrecht ist das alles nicht. Und so bleibt der Vorwurf, dass das Europäische Parlament „kein echtes Parlament“ sei, da ihm mit der Gesetzgebungsinitiative ein grundlegendes parlamentarisches Recht fehle, eines der Standard-Argumente, mit dem Europaskeptiker:innen das Demokratiedefizit der EU kritisieren.

Historische Ursachen

Sucht man nach den historischen Ursachen für das Initiativmonopol der Kommission, so muss man bis in die Anfangsjahre der europäischen Integration zurückgehen – in eine Zeit, in der das Europäische Parlament noch nicht direkt gewählt wurde und überhaupt keine Mitspracherechte bei der europäischen Rechtsetzung besaß. Vielmehr fand diese allein zwischen der Kommission und dem Rat statt, wobei für die meisten wichtigen Entscheidungen noch Einstimmigkeit unter den nationalen Regierungen notwendig war.

Vor diesem Hintergrund sollte das Initiativmonopol der Kommission die Rechtsetzung fokussieren und verhindern, dass die europapolitische Agenda mit einer Vielzahl konkurrierender Vorschläge der verschiedenen nationalen Regierungen überfrachtet würde. Die Konstruktion war geprägt von einem technokratischen Politikverständnis, in dem die Kommission als effiziente Sachwalterin des „gesamteuropäischen Interesses“ galt. Demokratische Überlegungen spielten in der Anfangsphase der Integration keine zentrale Rolle.

Heute hingegen greift die EU viel tiefer in das Alltagsleben ein und muss sich deshalb an höheren demokratischen Standards messen lassen. Zugleich wird das Europäische Parlament seit 1979 direkt gewählt und hat damit eine viel stärkere Legitimationsgrundlage für die Repräsentation eines „gesamteuropäischen Interesses“ als die Europäische Kommission. Eine Verzettlung der Europapolitik in nationale Partikularinteressen zu vermeiden, mag weiterhin ein Argument gegen ein Initiativrecht für den Rat sein. Aber starke Gründe, warum das Europäische Parlament kein Initiativrecht haben sollte, sind kaum zu finden.

Ein Hebel für mehr parlamentarisches Agendasetting?

Was aber wäre mit dem parlamentarischen Initiativrecht gewonnen? Jenseits der symbolischen Ebene erwarten die Befürworter:innen einen demokratischen Nutzen vor allem durch die bessere Kontrolle des Parlaments über die politische Agenda der EU. Derzeit treten Parteien bei der Europawahl mit Programmen an, deren Umsetzung sie selbst mit einer Mehrheit im Parlament nicht garantieren könnten, da die Kommission sich schlicht weigern könnte, einen entsprechenden Gesetzgebungsvorschlag vorzulegen. Selbst wenn die meisten Bürger:innen sich dieser institutionellen Kontexte kaum bewusst sein dürften, schadet das der Glaubwürdigkeit des Wahlkampfs und erschwert eine ernsthafte demokratische Auseinandersetzung zwischen politischen Alternativen.

Das Initiativrecht würde es den Parteien hingegen erlauben, Gesetzgebungsvorschläge direkt im Parlament einzubringen. Es könnte deshalb ein Hebel sein, die öffentliche Sichtbarkeit der Parteipositionen zu erhöhen und damit auch die demokratische Relevanz der Europawahl zu steigern – wenigstens in der Theorie.

Der Rat könnte Initiativen einfach ins Leere laufen lassen

Bei näherem Hinsehen kommen allerdings Zweifel auf, wie stark dieser Hebel wirklich ist. Denn das Initiativrecht betrifft ja nur den ersten Schritt im europäischen Gesetzgebungsverfahren. Damit ein Rechtsakt Wirklichkeit wird, müssen sich danach das Europäische Parlament und der Rat auf eine gemeinsame Fassung einigen. Verweigert eine der beiden Kammern die Zustimmung, so ist der Gesetzgebungsvorschlag gescheitert.

Auch mit einem Initiativrecht könnte die Parlamentsmehrheit ihre politische Agenda also nicht einfach in die Tat umsetzen, sondern könnte dabei immer noch vom Rat blockiert werden. Tatsächlich ist dies in der Realität auch das viel wichtigere Hindernis als die Kommission: Dass die Kommission sich einem Gesetzgebungsvorschlag verweigert, der in Parlament und Rat mehrheitsfähig wäre, kommt in der Praxis kaum vor. Der Rat hingegen hat schon manchen Vorschlag entgleisen lassen. Die relevante institutionelle Konfliktlinie in der Europapolitik verläuft nicht zwischen Parlament und Kommission, sondern zwischen Parlament und Rat.

Hinzu kommt noch, dass das ordentliche Gesetzgebungsverfahren für die erste Lesung im Rat keinerlei zeitliche Fristen vorsieht. Der Rat hätte deshalb immer die Möglichkeit, auf eine Gesetzgebungsinitiative des Parlaments einfach überhaupt nicht zu reagieren. Dadurch würde der erhoffte Effekt, dass durch das Initiativrecht die Positionen der europäischen Parteien mehr öffentliche Sichtbarkeit gewinnen, weitgehend verpuffen. Ob das Parlament eine Initiativaufforderung an die Kommission richtet, die diese nicht aufgreift, oder selbst einen Rechtsakt initiiert, den der Rat dann ins Leere laufen lässt, dürfte in den Augen der Öffentlichkeit kaum einen Unterschied machen.

Nötig wäre mindestens eine Frist, die den Rat zur Reaktion zwingt

Damit das Initiativrecht des Parlaments eine echte Wirkung hat, müsste deshalb auch das ordentliche Gesetzgebungsverfahren reformiert werden. Mindestens müsste Art. 294 (4) AEUV so geändert werden, dass ein vom Parlament vorgeschlagener (und in erster Lesung beschlossener) Rechtsakt automatisch in Kraft tritt, sofern der Rat nicht innerhalb einer bestimmten Frist dazu Stellung bezieht. Der Rat könnte Initiativen des Parlaments dann immer noch ablehnen; er wäre aber wenigstens dazu gezwungen, sich mit ihnen auseinanderzusetzen.

Ohne eine solche Reform dürfte ein Initiativrecht für das Parlament in der Praxis kaum einen Unterschied machen. Es bliebe eine weitgehend symbolpolitische Maßnahme – doch ob sie dem weitverbreiteten Eindruck eines Parlaments, das viel redet, aber wenig erreicht, wirklich abhelfen würde, erscheint zweifelhaft. Nicht gerade die Reform also, die in der kurzfristigen Prioritätenliste ganz oben stehen sollte.

Gesetzesinitiativen gehen meist von Regierungen aus

In der langen Frist wiederum spielen ohnehin noch ganz andere Aspekte eine Rolle. Denn auch in vollwertigen parlamentarischen Demokratien, in denen die Abgeordneten ein Initiativrecht besitzen, gehen die meisten Gesetzgebungsvorschläge doch nicht von ihnen, sondern von der Regierung aus. Das hat nicht zuletzt pragmatische Gründe: Da Regierungen in der Regel über einen viel größeren Verwaltungsapparat verfügen als Parlamente, haben sie auch größere Kapazitäten zur Formulierung von Gesetzen und mehr praktische Erfahrung, welche Aspekte für eine reibungslose Umsetzung zu beachten sind.

Vor allem aber treten in parlamentarischen Systemen Parlamentsmehrheit und Regierung typischerweise ohnehin nicht als Antagonisten auf. Da die Parlamentsmehrheit die Regierung wählt, bestehen beide in der Regel aus denselben Parteien und müssen sich deshalb auch gemeinsam vor den Wähler:innen verantworten. Ob ein Rechtsakt von der Regierung oder von den Mehrheitsfraktionen im Parlament eingebracht wird, ist für die Öffentlichkeit deshalb meist kaum relevant.

Sinnvollere Priorität: die Kommission parlamentarisieren

Auf europäischer Ebene ist dies bislang nicht der Fall: Durch ihr eigentümliches Ernennungsverfahren repräsentiert die Europäische Kommission nicht die Mehrheitsparteien im Parlament, sondern einen politischen Querschnitt durch die nationalen Regierungen, die die Kommissionsmitglieder vorschlagen dürfen. Allerdings hat das Europäische Parlament schon jetzt ein Zustimmungsrecht bei der Ernennung der Kommission und hat seinen Einfluss in der Praxis nach und nach immer weiter ausgebaut (etwa durch die Spitzenkandidat:innen zur Europawahl, aber nicht nur durch diese).

Je enger die Verbindung zwischen Kommission und Parlamentsmehrheit in der politischen Praxis und in der öffentlichen Wahrnehmung wird, desto unwichtiger wird auch die Frage, wer von ihnen formal über die Gesetzgebungsinitiative verfügt. Gewiss: Die Parlamentarisierung der Europäischen Kommission ist ein weitaus dickeres Brett und wird auf größeren Widerstand der nationalen Regierungen stoßen als das parlamentarische Initiativrecht. Aber sie bietet auch das weitaus größere Potenzial und ist deshalb in den Bemühungen um eine Demokratisierung der EU die sinnvollere Priorität.

Wie aber könnten die nächsten Schritte für eine Parlamentarisierung der Europäischen Kommission aussehen? Dazu demnächst mehr.


Bild: © European Union 2019 – Source: EP [CC BY 4.0], via Flickr.

Donnerstag, 14. Januar 2021

Warum Maastricht nicht zu Europas Verfassungsmoment wurde: Über demokratische Verfahren, Nachrichtenfaktoren und die europäische Öffentlichkeit

Frisch erschienen.

Das Jahr 2021 bringt für die EU den dreißigsten Jahrestag des Gipfels von Maastricht, auf dem am 9./10. Dezember 1991 die bislang größte Einzelreform des europäischen Vertragswerks beschlossen wurde. Der Vertrag von Maastricht begründete zum einen neue Politikfelder wie die europäische Währungsunion, die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik und die Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres. Zum anderen brachte er auch eine neue demokratische Legitimationsgrundlage für die EU, die sich zunehmend als eine Union der europäischen Bürger:innen, nicht nur der Mitgliedstaaten definierte.

Durch den Abbau nationaler Vetorechte wurde die Legitimationskette über die nationalen Parlamente und Regierungen geschwächt: Die Bürger:innen jedes Landes konnten sich nun mit Regelungen konfrontiert sehen, denen keines ihrer nationalen Staatsorgane zugestimmt hatte. Im Gegenzug stärkte der Vertrag aber das Europäische Parlament, das nun in vielen Gesetzgebungsbereichen mitentscheiden konnte und zudem ein Zustimmungsrecht bei der Ernennung der Kommission erhielt. Für die demokratische Legitimation der Europapolitik kam es also zunehmend auf das Europäische Parlament und die darin vertretenen supranationalen Parteien an (die mit Maastricht erstmals ausdrücklich in den EU-Verträgen verankert wurden).

Hinzu kam – neben weiteren Neuerungen – die Einführung der Unionsbürgerschaft, die den Bürger:innen der EU einen gemeinsamen verfassungsrechtlichen Status brachte und unter anderem mit einem europaweiten Kommunalwahlrecht am Wohnort verbunden war. Alles in allem war der Vertrag von Maastricht also ein massiver Konstitutionalisierungsschub für die EU: Legitimationssubjekt waren immer weniger die nationalen Staatsvölker und immer mehr die gesamteuropäische Bevölkerung; Europapolitik war immer weniger „Außenpolitik der Mitgliedstaaten“ und immer mehr „europäische Innenpolitik“.

Nationale Diskursgrenzen in der öffentlichen Debatte

Allerdings ging dieser Konstitutionalisierungsschub im politischen System der EU nicht mit entsprechenden Veränderungen in der europäischen Öffentlichkeit einher. Zwar nahm infolge des Bedeutungsgewinns der EU nach Maastricht auch die Medienberichterstattung zu. Außerdem wurde die Debatte kontroverser. Der desinteressiert-zustimmende permissive consensus, mit dem die Öffentlichkeit die europäische Integration lange begleitet hatte, stieß in den 1990er Jahren an sein Ende. Doch die Struktur dieser Debatte blieb stark von nationalen Unterschieden geprägt: Auch nach Maastricht verliefen Grenzen im öffentlichen Diskurs meist eher entlang nationaler Linien (etwa zwischen „deutschen“ und „französischen“ Medien) als entlang transnational-weltanschaulicher Gegensätze (etwa zwischen „linken“ und „konservativen“ Medien).

Der Konstitutionalisierungsschub im politischen System der EU führte also nicht zum constitutional moment in der Öffentlichkeit. Während Ersteres mit der Stärkung des Parlaments und der europäischen Parteien zunehmend auf eine Repräsentation transnational-weltanschaulicher Gegensätze ausgelegt war, blieb Letztere einem mitgliedstaatlich-außenpolitischen Paradigma verhaftet. Diese Entkoppelung wurde rasch zu einem Legitimitätsproblem für die EU: Während supranationale Partizipationsmöglichkeiten oft nicht als relevant wahrgenommen wurden und insbesondere die Beteiligung an den Europawahlen jahrzehntelang immer weiter sank, wuchs die Europaskepsis und die Kritik an der EU als Bedrohung der nationalen Demokratie.

Wie aber kam es zu dieser Entkopplung? Warum wurde Maastricht kein europäischer Verfassungsmoment? Das ist das Thema meiner Dissertation, die gerade im Nomos-Verlag erschienen (und hier im Open Access verfügbar) ist.

Warum kam es nicht zum Verfassungsmoment?

Zu kurz greift aus meiner Sicht ein Erklärungsansatz, der das Ausbleiben eines europäischen Verfassungsmoments einfach daraus erklärt, dass sich die Vorstellungen davon, was die EU ist und sein soll, nun einmal von Land zu Land unterscheiden. Denn auch wenn diese Diagnose sicherlich richtig ist, sind politische Diskurse doch niemals unveränderlich.

Und gerade die Verhandlungen zum Vertrag von Maastricht (deren wichtigste Vorentscheidungen zwischen dem Fall der Berliner Mauer im November 1989 und dem Rücktritt von Margaret Thatcher ein Jahr später fielen) erfolgten in einer Phase, in der mit dem Ende des Kalten Krieges in Europa und weltweit jahrzehntealte politische Gewissheiten erschüttert wurden. Tatsächlich entstand die Maastricht-EU zu einem guten Teil gerade als Antwort auf die Krise der deutschen Wiedervereinigung – dass die Dinge nicht einfach so bleiben konnten, wie sie gewesen waren, war für die meisten Zeitgenoss:innen selbstverständlich. Erklärungsbedürftig ist also, warum es trotzdem nicht zu einer stärkeren Diskontinuität der Diskurse kam und die EU weiterhin vor allem unter der Perspektive nationaler Außenpolitik statt europäischer Innenpolitik diskutiert wurde.

Verfahren prägen Ereignisse prägen Diskurse

In der Dissertation bin ich deshalb einem anderen Ansatz nachgegangen, der die Erklärung für die Stabilität der Diskurse nicht in den Diskursen selbst sucht, sondern in einem davon weitgehend unabhängigen Faktor – nämlich dem Verfahren der Vertragsreform.

Der Grundgedanke dabei: Institutionelle Verfahren strukturieren Ereignisabläufe, etwa indem sie bestimmten Akteuren Funktionen und Rechte zuweisen. Diesen Ereignissen wird von den Medien nach einer bestimmten Eigenlogik Nachrichtenwert zugeschrieben: Vereinfacht gesagt berichten sie nur über Ereignisse, die sie als wichtig oder interessant für ihr Zielpublikum erachten. Dieses Publikum wiederum unterscheidet sich je nach Medium – so adressiert etwa die FAZ eine konservative deutsche Leserschaft, Le Monde eine linksliberale französische.

Diskursive Unterschiede zwischen verschiedenen Medien lassen sich deshalb aus einem Wechselspiel zwischen den Zielgruppen der Medien und den Merkmalen der zu berichtenden Ereignisse erklären. Ob in der Debatte über bestimmte Ereignisse (oder auch Akteure oder Meinungen) eher nationale oder weltanschauliche Diskursgrenzen vorherrschen, hängt wiederum davon ab, ob für den Nachrichtenwert dieser Ereignisse die nationale Herkunft oder die weltanschauliche Ausrichtung der Zielgruppen wichtiger ist.

Zwei Nachrichtenfaktoren

Für die Auswirkung von Verfahren auf die Struktur der europapolitischen Debatte sind nun vor allem zwei Faktoren von Bedeutung. Erstens regulieren Verfahren, welche Akteure für eine Entscheidung formal zuständig sind – und weisen diesen damit einen höheren Nachrichtenwert zu. Wie eine bestimmte Entscheidung ausfallen wird, lässt sich am besten aus Stellungnahmen von Akteuren ableiten, die bei dieser Entscheidung auch wirklich mit am Tisch sitzen. Diese können deshalb a priori auch mit größerem Medieninteresse für ihre Positionen und Meinungsäußerungen rechnen als Akteure, die bei der Entscheidung kein Mitentscheidungsrecht besitzen.

Zweitens können in demokratischen Systemen die Medienkonsument:innen als Staatsbürger:innen immer auch selbst auf gewisse Entscheidungen selbst Einfluss nehmen und wollen sich deshalb eine Meinung dazu bilden. Die Medien können bei ihrem Publikum deshalb ein umso größeres Interesse an einer Entscheidung erwarten, je eher dieses über demokratische Verfahren selbst daran beteiligt ist. Insbesondere besitzen dadurch politische Akteure, die dem Publikum eines Mediums durch Wahlmechanismen verantwortlich sind, in diesem Medium auch einen höheren Nachrichtenwert – und können damit eine größere Diskursmacht ausüben als nicht (bzw. nicht von diesem Publikum) gewählte Akteure.

Unterschiede zwischen innen- und außenpolitischen Debatten

Diese Nachrichtenfaktoren führen dazu, dass die öffentliche Debatte über innen- und außenpolitische Entscheidungen strukturell ganz unterschiedlich verläuft. Innenpolitische Auseinandersetzungen sind in modernen Demokratien typischerweise von einem Antagonismus zwischen Regierung und Opposition geprägt. Dabei hat die Regierungsmehrheit meist die Möglichkeit, die Opposition im Parlament schlicht zu überstimmen, und besitzt damit unter dem Aspekt der Zuständigkeit einen höheren Nachrichtenwert.

Dies wird jedoch dadurch relativiert, dass Regierung und Opposition bei Wahlen als politische Alternativen auftreten, über die sich die Zeitungskonsument:innen als Wähler:innen eine Meinung bilden wollen. Je nach weltanschaulicher Präferenz ihres Zielpublikums räumen die Medien dabei der einen oder anderen Sichtweise mehr Raum ein. Die wichtigste Diskursgrenze in innenpolitischen Debatten verläuft deshalb entlang weltanschaulicher Linien.

Den größten Nachrichtenwert hat die eigene Regierung

Bei außenpolitischen Entscheidungen, die im Rahmen diplomatischer Verhandlungen getroffen werden, stellt sich diese Konstellation anders dar. Interessant unter dem Aspekt der formalen Zuständigkeit sind hier vor allem die verschiedenen nationalen Regierungen, die gemeinsam zu einer Einigung kommen müssen. Allerdings ist jede dieser Regierungen nur in ihrem eigenen Land Wahlmechanismen unterworfen; sie konkurrieren nicht miteinander, sondern mit ihrer jeweiligen nationalen Opposition – und vor einem jeweils unterschiedlichen nationalen Publikum. Für die nationalen Medien jedes Landes besitzt deshalb die eigene Regierung einen höheren Nachrichtenwert als die der anderen Mitgliedstaaten. Sie berichten deshalb ausführlicher über deren Positionen und setzen sich damit auch häufiger normativ (statt nur beschreibend) auseinander.

Zugleich ändert sich auch die Art der Argumente: Da Regierung und Opposition in innenpolitischen Debatten wenigstens teilweise dieselben Wählergruppen ansprechen, stellen sie in der Öffentlichkeit meist weniger den partikularen Nutzen für ihr eigenes Lager, sondern das nationale Gemeinwohl (bzw. ihre jeweilige weltanschaulich geprägte Deutung davon) in den Mittelpunkt. In der Außenpolitik, in der sich jede Regierung nur vor den eigenen nationalen Wähler:innen rechtfertigen muss, spielt das transnationale Gemeinwohl hingegen nur eine untergeordnete Rolle. Stattdessen begründen die Regierungen ihre Position eher über das jeweilige nationale Interesse. Dadurch entsteht eine Asymmetrie, durch die sich die Debatten über dieselben außenpolitischen Ereignisse je nach Land unterscheiden.

Das außenpolitische Verfahren der Maastricht-Verhandlungen

Die Vertragsverhandlungen von Maastricht nun folgten – trotz der „europäisch-innenpolitischen“ Inhalte der Reform – einem eindeutig „mitgliedstaatlich-außenpolitischen“ Verfahren. Formal wurde die Vertragsreform durch zwei vom Rat eingesetzte Regierungskonferenzen (einer zur Währungs- und einer zur politischen Union) ausgehandelt und anschließend durch die nationalen Parlamente bzw. nationale Referenden ratifiziert. Für die Medien jedes Landes besaß deshalb die je eigene nationale Regierung den höchsten Nachrichtenwert, da diese als einziger Akteur sowohl am Verhandlungstisch saß als auch dem nationalen Publikum über Wahlmechanismen verantwortlich war.

Alle übrigen Akteure bezogen ihren Nachrichtenwert nur aus jeweils einem dieser beiden Faktoren. Über die anderen nationalen Regierungen wurde berichtet, weil ihre Positionen für das Verhandlungsergebnis relevant waren. Diese Positionen wurden jedoch weniger inhaltlich bewertet, sondern eher als ein gegebener Kontext beschrieben, vor dem sich die eigene Regierung diplomatisch positionieren musste. Die nationale Oppositionsparteien wiederum besaßen Bedeutung durch ihre Rolle als nationale Wahlalternative (und zum Teil, weil ihre Stimmen für die nationale Ratifikation des Vertrags notwendig waren). Sie waren bei den Verhandlungen jedoch nicht selbst präsent und galten deshalb nicht als entscheidend für deren Ergebnis. Sichtbar wurden ihre Positionen vor allem dann, wenn sie den europapolitischen Kurs der nationalen Regierung kritisierten, weniger wenn sie die Vertragsreform als Ganzes kommentierten.

Nationale Aufladung der öffentlichen Debatte

Im Ergebnis wurde die öffentliche Auseinandersetzung über die europäische Reform deshalb in jedem Land mit einer Diskussion über die Agenda der eigenen nationalen Regierung aufgeladen. Im Mittelpunkt stand weniger der konstitutionelle Inhalt als der diplomatische Kontext des Vertrags, weniger seine Relevanz für die EU als Ganze als seine Bedeutung für die jeweilige nationale Politik.

Diese nationale Bedeutung unterschied sich natürlich von Land zu Land: So sahen die deutschen Medien die Verhandlungen im Jahr 1989/90 vor allem als diplomatisches Instrument, um die deutsche Wiedervereinigung zu erleichtern. Die französische Debatte kreiste vor allem um den diplomatischen Auftritt von Staatspräsident François Mitterrand und die Frage, ob und wie Frankreich auch nach der deutschen Wiedervereinigung eine europäische Führungsrolle spielen könne. In Großbritannien lag der Fokus auf der stark europaskeptischen Haltung der Regierung Thatcher – die von der regierungsnahen Times als Verteidigung der nationalen Souveränität gelobt, vom oppositionsnahen Guardian hingegen als Abgleiten in die diplomatische Isolation kritisiert wurde.

Wahrnehmung als diplomatisches Nullsummenspiel

Demgegenüber erschienen die eigentlichen Vertragsinhalte in den Medien oft nur als Verhandlungsmasse, anhand derer sich der Erfolg oder Misserfolg einer Regierung messen ließ. Auch wenn etliche der Maastrichter Reformen ursprünglich auf Vorschläge supranationaler Institutionen zurückgingen, erschienen sie in der öffentlichen Debatte vor allem als nationale Positionen. So wurde etwa die Stärkung des Europäischen Parlaments als eine „deutsche“, die Währungsunion als „französische“, der Kohäsionsfonds als „spanische“ Forderung gedeutet, die die Regierungen jeweils in einem großen diplomatischen Nullsummenspiel gegenüber den anderen durchzusetzen versuchten.

Eine inhaltliche Bewertung der Vorschläge fand hingegen vor allem dann statt, wenn diese Thema von innerstaatlichen Auseinandersetzungen über die nationale Europapolitik wurden. Im Vordergrund stand dann allerdings weniger ihre Bedeutung für das politische System der EU als Ganzes als vielmehr der Verlust nationaler Souveränität im Vordergrund – etwa wenn die Währungsunion in Deutschland als „Opfer der D-Mark“ kritisiert oder das Unionsbürger-Wahlrecht in Frankreich als Angriff auf die nationale Identität gewertet wurde. Eine Politisierung der Debatte entlang transnational-weltanschaulicher Linien entwickelte sich daraus nicht. Im Gegenteil: Je weiter die Verhandlungen voranschritten, desto stärker wurde der Fokus auf nationale Positionen und auf diplomatische Erfolge und Niederlagen – und desto weiter rückte der mögliche Verfassungsmoment.

Auch ohne Verfassungsmoment kann die Öffentlichkeit sich wandeln

Wäre es mit einem anderen, supranational-parlamentarischen Verfahren anders gekommen? Das ist natürlich Spekulation, schon weil Vergleichsfälle fehlen. Auch im Fall des EU-Verfassungskonvents von 2002/03 wurden die Ergebnisse ja anschließend noch von einer Regierungskonferenz überarbeitet, in der jede nationale Regierung (und nur diese) ein Vetorecht hatte. Allein vom Parlament ausgearbeitet wurde nur der Spinelli-Entwurf von 1984, doch dessen Verfahren brach zu sehr mit den etablierten Erwartungen, um von der Öffentlichkeit als ernsthafter Reformversuch wahrgenommen zu werden.

Dass es bislang nicht zu einem europäischen Verfassungsmoment kam, muss allerdings nicht bedeuten, dass die öffentliche Debatte in der EU dauerhaft einer mitgliedstaatlich-außenpolitischen Struktur folgen muss. Denn die hier beschriebenen Nachrichtenwert-Effekte gelten ja nicht nur für Vertragsreformen, sondern auch für die alltägliche Beschlussfassung in den europäischen Institutionen. Auch wenn der Vertrag von Maastricht kurzfristig zu der beschriebenen Entkopplung zwischen politischem System und Öffentlichkeitsstruktur führte, kann die Konstitutionalisierung der EU – vor allem die Aufwertung des Europäischen Parlaments – langfristig doch dazu führen, dass auch in der öffentlichen Debatte transnational-weltanschauliche Diskurslinien gegenüber nationalen Gegensätzen größere Bedeutung gewinnen.

Das Entstehen eines europäischen Demos

In der Debatte über das europäische Demokratiedefizit gibt es eine Strömung, die eine supranationale Demokratie grundsätzlich für unmöglich hält, da es der EU an einem gemeinsamen demos, d.h. einer gemeinsamen politischen Identität und Öffentlichkeit fehle. Angesichts der beschriebenen Nachrichtenwert-Effekte dürfte jedoch gerade umgekehrt ein Schuh daraus werden: Eine transnational-weltanschaulich strukturierte öffentliche Debatte wird kaum in Gang kommen, solange bei europäischen Entscheidungen die nationalen Regierungen die entscheidenden Akteure darstellen. Hingegen kann eine Demokratisierung der EU-Institutionen einen Wandel in der Öffentlichkeitsstruktur bewirken und damit selbst zum Entstehen jenes europäischen demos beitragen.

Dass es sich dabei nicht um einen einfachen, linearen Prozess handelt, ist klar – schon weil die Konstitutionalisierung der EU ja keineswegs abgeschlossen ist und in ihrem politischen System nach wie vor europäisch-innenpolitische und mitgliedstaatlich-außenpolitische Elemente nebeneinander existieren. Festzuhalten bleibt indessen: Politische Verfahren beeinflussen die Struktur öffentlicher Diskurse. Ihre Wirkung zu verstehen und die Institutionen der EU entsprechend zu gestalten, bleibt eine Herausforderung auch für die Zukunft.


Manuel Müller: Ein verpasster Verfassungsmoment. Der Vertrag von Maastricht und die europäische Öffentlichkeit (1988-1991), Europäische Schriften Bd. 99, Baden-Baden (Nomos) 2021. 796 Seiten, broschiert: 138,00 Euro, E-Book: kostenfrei (Open Access), hier verfügbar.

Samstag, 19. Dezember 2020

Was die EU im Jahr 2021 erwartet

2020 sollte die EU-Zukunftskonferenz beginnen; stattdessen kam Corona. Das muss im neuen Jahr besser werden!

Als ich auf diesem Blog vor einem Jahr darüber geschrieben habe, was die EU im Jahr 2020 erwartet, ging es um die politische Agenda der frisch gewählten Von-der-Leyen-Kommission, den Brexit, den mehrjährigen Finanzrahmen und andere Themen. Knapp zwei Wochen später, am 31. Dezember 2019, bestätigten chinesische Behörden, dass einige Dutzend Menschen in Wuhan an einer neuartigen Lungenentzündung erkrankt waren. Mitte Februar traf die Corona-Pandemie Europa, der Rest ist bekannt (oder kann hier nachgelesen werden).

Was also erwartet die EU im Jahr 2021?

Corona

Die gute Nachricht zuerst: Noch vor dem Jahreswechsel will die Europäische Arzneimittelagentur EMA über die Zulassung des ersten Corona-Impfstoffs entscheiden; ab dem 27. Dezember soll nach den Plänen der Kommission europaweit mit den Impfungen begonnen werden. Um dabei Wettläufe zwischen den Mitgliedstaaten zu vermeiden, hat die EU zentral Impfdosen angekauft, die sie entsprechend der Bevölkerungsgröße auf die Mitgliedstaaten verteilt. Die Priorisierung bestimmter Bevölkerungsgruppen und die organisatorische Umsetzung, zum Beispiel der Aufbau von Impfzentren, sind dann allerdings Sache der Mitgliedstaaten.

Sobald sich die Situation zu bessern beginnt, muss auch der Ausstieg aus den derzeitigen innereuropäischen Reiseeinschränkungen auf die Tagesordnung rücken. Die schlechte Nachricht: Da die Produktion und Verteilung der Impfungen Zeit benötigt, dürfte es mindestens mehrere Monate dauern, bis wirklich ein Ende der Pandemie in Sicht kommt.

Wirtschaftlicher Wiederaufbau

Zum Jahreswechsel tritt auch der neue mehrjährige Finanzrahmen 2021-27 in Kraft, auf den sich die Mitgliedstaaten und das Europäische Parlament jüngst geeinigt haben. Der neue Langfrist-Haushalt bringt unter anderem mehr Mittel für Erasmus+, für die Gesundheitspolitik, für Maßnahmen zum Klimaschutz und für die Digitalisierung.

Die wichtigste Neuerung aber ist der Corona-Wiederaufbaufonds NextGenerationEU, für den die EU erstmals in großem Stil eigene Anleihen begeben wird. Die dadurch aufgetriebenen Mittel werden dann – teils als Darlehen, teils als Zuschuss – an die Mitgliedstaaten weitergereicht, die zu diesem Zweck bis April sogenannte Aufbau- und Resilienzpläne mit konkreten Projekten vorlegen müssen. Auch hier werden Klima- und Digitalisierungsziele wieder eine zentrale Rolle spielen.

Dass die EU in dieser Form Kredite aufnimmt, um die Konjunktur anzukurbeln, ist ein historisches Novum und vorerst auf den besonderen Fall des Corona-Wiederaufbaus beschränkt. Der Erfolg oder Misserfolg von NextGenerationEU wird wohl darüber entscheiden, ob es ein einmaliges Experiment bleibt oder ein Modell für den Umgang mit künftigen europäischen Wirtschaftskrisen wird.

Rechtsstaatsmechanismus

Erkauft wurde die Einigung über den neuen Finanzrahmen und NextGenerationEU allerdings auch mit einer Entschärfung des Rechtsstaatsmechanismus, nach dem EU-Mittel nur noch an Mitgliedstaaten gehen sollen, die sich an Rechtsstaatsprinzipien halten. Der Mechanismus wird zwar wie geplant zum 1. Januar in Kraft treten, doch schnelle Maßnahmen gegen autoritäre Regierungen wird es auf seiner Grundlage eher nicht geben. Vielmehr will die Kommission nach einer Einigung im Europäischen Rat erst einmal „Leitlinien“ für seine Anwendung erarbeiten und zudem das Ergebnis einer (noch einzureichenden) Nichtigkeitsklage Polens und Ungarns vor dem Europäischen Gerichtshof abwarten.

Im Europäischen Parlament hat diese Verzögerung allerdings zu einigem Unmut und einer scharf formulierten Resolution geführt, die Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen (CDU/EVP) hervorzuheben veranlasste, dass die Kommission jedenfalls keine Fälle von Rechtsstaatsverstößen unter den Tisch fallen lassen werde. Die Diskussion darüber, wie die Kommission den Rechtsstaatsmechanismus anwendet, dürfte auch im neuen Jahr weitergehen. Erst einmal aber richten sich alle Augen auf den Europäischen Gerichtshof und die erwartete Nichtigkeitsklage, zu der in einem beschleunigten Verfahren eine Entscheidung noch 2021 fallen könnte.

Rechtsstaatlichkeit vor dem EuGH und in der EVP

Und das ist nicht das einzige Verfahren, mit dem der Europäische Gerichtshof im neuen Jahr in die Rechtsstaatsfrage eingreifen wird. Auch im langen Streit um die polnische Disziplinarkammer ist 2021 mit einem Urteil zu rechnen. Eine einstweilige Verfügung, mit der der EuGH eine Einstellung der Tätigkeit der Disziplinarkammer anordnete, hat Polen bereits ignoriert. Sollte das Land auch das endgültige Urteil missachten, käme die Kommission kaum umhin, als nächsten Eskalationsschritt vor dem EuGH ein Zwangsgeld zu beantragen.

Weiterer Druck könnte von den Niederlanden ausgehen: Deren Parlament hat jüngst die eigene Regierung aufgefordert, eine eigene Klage nach Art. 259 AEUV gegen Polen zu prüfen. Und dann gibt es natürlich immer noch die anhängigen Artikel-7-Verfahren gegen Polen und Ungarn, die der Rat allerdings bereits seit mehreren Jahren verschleppt. Ob es hier 2021 Fortschritte gibt, darf bezweifelt werden.

Bewegung könnte hingegen in die ebenfalls schon lang andauernde Diskussion um die Mitgliedschaft der ungarischen Regierungspartei Fidesz in der Europäischen Volkspartei kommen. Nachdem die Entscheidung über einen Ausschluss zuletzt mehrmals verschoben wurde, soll nun ein EVP-Treffen Anfang Februar Klarheit bringen. Als entscheidender Faktor gilt dabei die Positionierung der deutschen CDU, die im Januar 2021 einen neuen nationalen Parteivorsitzenden wählt. Von den drei Kandidaten hat bislang allerdings noch keiner offen Stellung zur Fidesz-Frage bezogen.

Nationale Wahlen in Deutschland und anderen Mitgliedstaaten

Die Wahl des neuen CDU-Vorsitzenden ist zugleich auch der informelle Auftakt für den deutschen Bundestagswahlkampf. Die Wahl am 26. September wird auch für die EU insgesamt eine Zäsur sein, markiert sie doch das Ende der Ära Angela Merkel (CDU/EVP), die seit anderthalb Jahrzehnten den Europäischen Rat und damit auch die Europäische Union insgesamt geprägt hat wie keine andere. Welche Kanzler:in in welcher Regierungskonstellation Merkel nachfolgen wird und was das für die künftige Ausrichtung der deutschen Europapolitik bedeutet, ist derzeit noch sehr offen – mehr dazu in den nächsten Monaten auf diesem Blog.

Aber auch andere nationale Wahlen werden im neuen Jahr gesamteuropäische Bedeutung haben. Bereits im Frühling wird in Bulgarien gewählt, wo die Regierung unter Bojko Borissow (GERB/EVP) zuletzt zunehmend autoritäre Züge angenommen hat. Die insgesamt recht volatilen Umfragen lassen ein knappes Rennen erwarten. Im März muss in den Niederlanden die liberal-christdemokratische Regierungskoalition unter Mark Rutte (VVD/ALDE) ihre Mehrheit verteidigen. Voraussichtlich im Mai ist das zyprische Parlament an der Reihe, wo jedoch nur wenig Änderungen zu erwarten sind; Präsident Nikos Anastasiades (DISY/EVP) ist ohnehin direkt gewählt und noch bis 2023 im Amt. Und schließlich findet im Herbst 2021 die tschechische Abgeordnetenhauswahl statt, bei der die Regierungspartei ANO (ALDE) wohl erneut stärkste Kraft wird, aber mit einer schwierigen Koalitionsbildung konfrontiert sein könnte.

Klima, Digitales, Soziales, Migration

Und natürlich werden auch die großen Langzeitthemen wieder auf der politischen Agenda stehen. Bei seinem letzten Treffen im Dezember hat sich der Europäische Rat auf ambitioniertere EU-Klimaziele geeinigt; im kommenden Jahr muss nun darüber diskutiert werden, wie diese erreicht werden sollen und welches Mitgliedsland wie viel dazu beitragen wird. Für den digitalen Binnenmarkt plant die Kommission zwei große Gesetzgebungspakete, die die Marktmacht von Internetgiganten wie Facebook, Google und Amazon einhegen und den digitalen Wettbewerb sowie Verbraucherrechte stärken sollen. Die sozialistische Regierung in Portugal, die in der ersten Jahreshälfte den Vorsitz im Ministerrat übernimmt, will einen Aktionsplan für die europäische Säule sozialer Rechte auf die Tagesordnung eines „Sozialgipfels“ setzen, zu dem sich der Europäische Rat Anfang Mai in Porto treffen wird.

In der Asyl- und Migrationspolitik schließlich liegt über fünf Jahre nach der Krise von 2015 noch immer vieles im Argen. Das Sterben im Mittelmeer auf der einen und die rechtspopulistische „Umvolkungs“-Demagogie auf der anderen Seite haben zwischen den Parteien und zwischen den Mitgliedstaaten tiefe Gräben aufgerissen. Im September hat die Kommission ein neues Konzept vorgelegt, das einen Kompromiss darstellen sollte, aber von fast allen Seiten auf Kritik stieß. Im neuen Jahr werden die Diskussionen darüber weitergehen – während durch Wirtschaftskrise und Corona-Pandemie die Versorgungslage in den Flüchtlingslagern im Libanon so schlecht geworden ist, dass eine mögliche neue große Fluchtbewegung nach Europa niemanden überraschen sollte.

Brexit

Bereits seit 31. Januar 2020 ist das Vereinigte Königreich kein Mitglied der Europäischen Union mehr, doch bis jetzt verhinderte das Übergangsabkommen allzu dramatische Folgen. Das könnte sich mit dem Jahreswechsel schlagartig ändern – wenn die Verhandlungen über ein Handelsabkommen nicht noch an diesem Wochenende zu einer Einigung führen (die dann zur Ratifikation über Weihnachten durch das britische und das Europäische Parlament gepaukt werden müsste), steht ein No-Deal-Brexit vor der Tür.

Wenn es dazu kommt, wäre das für allem für Großbritannien mit starken wirtschaftlichen Verwerfungen verbunden, die zu der durch die Corona-Pandemie ausgelöste Rezession hinzukämen. Offen sind allerdings die politischen Folgen: Werden Großbritannien und die EU einfach weiterverhandeln, um möglichst schnell doch noch ein Handelsabkommen zu erzielen? Wird es zu einer Phase der Abkühlung kommen, in der beide Seiten sich vorübergehend mit den neuen Handelshemmnissen arrangieren, aber mit der Möglichkeit, später wieder an den Verhandlungstisch zurückzukehren? Oder wird die Situation eskalieren, die britische Öffentlichkeit die Schuld für die Wirtschaftskrise bei der EU suchen, die Nordirland- und die Schottland-Frage neu aufbrechen?

Außenpolitik

Außenpolitisch dürften sich viele europäische Augen in den nächsten Monaten auf den neuen US-amerikanischen Präsidenten Joe Biden (D/PA) richten. Nach den turbulenten Trump-Jahren weckt Biden Hoffnung auf eine Normalisierung des transatlantischen Verhältnisses. Aber was soll eine solche Normalisierung eigentlich bedeuten? Schon wenige Tage nach der US-Präsidentschaftswahl im vergangenen November stritten die deutsche Verteidigungsministerin Annegret Kramp-Karrenbauer (CDU/EVP) und der französische Präsident Emmanuel Macron (LREM/ALDE-nah) öffentlich darüber, wie nah sich die EU-Außenpolitik künftig an die USA anlehnen soll – eine Diskussion, die mit Sicherheit auch im neuen Jahr weitergehen wird.

Darüber hinaus werden auch die EU-Afrika-Beziehungen 2021 stärker in den Mittelpunkt rücken. Ein ursprünglich für vergangenen Oktober geplanter und dann wegen der Corona-Pandemie abgesagter Gipfel soll im März nachgeholt werden. Es gibt viel zu besprechen, insbesondere zur Handels- und zur Migrationspolitik. Zudem übernimmt mit Portugal im ersten Halbjahr 2021 ein Land die Ratspräsidentschaft, in dessen Außenpolitik die Afrika-Beziehungen traditionell einen hohen Stellenwert einnehmen.

Und natürlich wird es auch im neuen Jahr nicht an außenpolitischen Krisen vor der Haustür der EU mangeln – von den angespannten Beziehungen zur Türkei über die anhaltenden Proteste gegen die gefälschten Wahlen in Belarus bis zu der schwierigen Lage in der Ukraine.

Konferenz zur Zukunft Europas

Und was wird bei alledem aus der Konferenz zur Zukunft Europas, die doch eigentlich schon seit Mai 2020 neuen Schwung für die europäische Demokratie bringen sollte? Der nächste Schritt müsste nun eigentlich eine gemeinsame Erklärung sein, in der Kommission, Parlament und Rat Zusammensetzung, Zeitplan und Mandat der Konferenz festlegen. Doch die Gespräche dafür kommen nicht voran – vordergründig aufgrund der Uneinigkeit zwischen den Institutionen über den Vorsitzende:n der Konferenz und der logistischen Probleme einer Konferenz unter Corona-Bedingungen. Tatsächlich dürfte das wichtigste Hindernis allerdings eher der Unwille zahlreicher Regierungen sein, sich überhaupt auf grundsätzliche EU-Reformen einzulassen.

Klar ist jedoch: Wenn die Konferenz nicht 2021 beginnt, wird kaum genug Zeit bleiben, um ihre Ergebnisse vor der Europawahl 2024 umzusetzen. Schon jetzt ist absehbar, dass Dossiers wie die EU-Wahlrechtsreform aus Zeitgründen vorgezogen und nicht mehr im Rahmen der Konferenz behandelt werden. Sollte die Konferenz ganz scheitern, wäre das ein fatales Zeichen für die Reformfähigkeit der EU. Nach einem Jahrzehnt, in dem im Namen des Krisenpragmatismus intergouvernementale Strukturen immer weiter an Bedeutung gewonnen haben, ist es an der Zeit, wieder über Demokratie zu sprechen.


Erst einmal aber geht dieses Blog in seine alljährliche Winterpause. Allen Leserinnen und Lesern frohe Feiertage und ein glückliches und gesundes neues Jahr!

Bild: © European Union 2018 - European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.

Dienstag, 15. Dezember 2020

Ein fauler Kompromiss: Wie der Europäische Rat den Rechtsstaatsmechanismus untergräbt

Beratungssaal des Europäischen Rates
Wenigstens bis zur nächsten ungarischen Wahl dürfte Viktor Orbán vor dem EU-Rechtsstaatsmechanismus erst einmal seine Ruhe haben.

Die Erklärung zum Rechtsstaatsmechanismus, auf die sich die Staats- und Regierungschef im Europäischen Rat am vergangenen Donnerstag einigten, spaltet die Geister. Betrachtet man allein die unmittelbaren Folgen, sieht sie nach einem vollen Erfolg für die EU aus. Ende November hatten die polnische und die ungarische Regierung ein Veto gegen den neuen mehrjährigen Finanzrahmen angekündigt, wodurch nicht nur der reguläre EU-Haushalt, sondern auch der milliardenschwere Corona-Wiederaufbaufonds in Gefahr waren. Erklärtes Ziel der beiden Regierungen war es, den neuen Rechtsstaatsmechanismus zu verhindern, nach dem nur noch solche Mitgliedstaaten in den Genuss von EU-Fördermitteln kommen sollen, die sich auch an Rechtsstaatsprinzipien halten.

Ein voller Erfolg für die EU?

Die EU-Institutionen machten schnell klar, dass sie den Kompromiss, den das Europäische Parlament und der Rat zu diesen Mechanismus gefunden hatten, nicht wieder aufschnüren, sondern ihn notfalls mit Mehrheit beschließen und beim Wiederaufbaufonds ohne Polen und Ungarn voranschreiten würden. Allerdings signalisierte die deutsche Ratspräsidentschaft auch, dass sie einem solchen offenen Konflikt mit den beiden Regierungen eine schnelle, gesichtswahrende Einigung vorzog.

Schließlich verständigte sich der Europäische Rat auf die Erklärung, mit der er die Grenzen des Rechtsstaatsmechanismus herausstellte und dazu einige prozedurale Absichtserklärungen abgab. Diese Erklärung ist rechtlich nicht bindend; der Text der eigentlichen Verordnung, in der der Mechanismus festgelegt ist (im Wortlaut hier verfügbar), bleibt unverändert. Im Gegenzug dazu ließen die beiden Regierungen ihr Veto fallen, der Mehrjahreshaushalt und der Corona-Wiederaufbaufonds können wie geplant kommen. Symbolische Zugeständnisse gegen handfeste Resultate: Was will man mehr?

Der Europäische Rat überschreitet seine legitime Rolle

Auf den zweiten Blick besteht zu Jubel jedoch wenig Anlass. Denn mit der Erklärung überschreitet der Europäische Rat die Rolle, die ihm im politischen System der EU legitimerweise zukommt, und fügt damit selbst dem Rechtsstaatsprinzip Schaden zu. Nach Art. 15 EUV gibt der Europäische Rat der EU „die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten hierfür fest“, wird jedoch ausdrücklich „nicht gesetzgeberisch tätig“.

Die Kompetenz hierzu liegt vielmehr beim Europäischen Parlament und dem Rat, die die beiden unterschiedlichen Legitimationssubjekte der EU als Bürger- und Staatenunion repräsentieren und im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens zu einer gemeinsamen Linie finden müssen. Im Ergebnis ist dadurch jeder EU-Rechtsakt ein Kompromiss zwischen zwei unterschiedlichen Legitimationslogiken. Die Auslegung dieses Kompromisses wiederum ist Aufgabe der Judikative, des Europäischen Gerichtshofs (EuGH).

Mit seiner Erklärung zum Rechtsstaatsmechanismus stört der Europäische Rat dieses Gleichgewicht der Institutionen. Denn auch wenn die Erklärung keine formale rechtliche Bindung entfaltet, liefert sie eine Interpretationsvorgabe, die als soft law die Auslegung des Mechanismus beeinflussen soll. Damit überformt sie den gesetzgeberischen Kompromiss – und setzt die rein zwischenstaatliche Logik des Europäischen Rates über das vertragsgemäße Gesetzgebungsverfahren, in dem Bürger:innen und Staaten gleichberechtigt repräsentiert sind.

Interpretative Engführung zulasten des Europäischen Parlaments

Das mag wie ein abstraktes verfassungstheoretisches Problem wirken, hat in diesem Fall aber konkrete politische Implikationen. Denn schon vor dem ungarisch-polnischen Veto war die Verordnung für den Rechtsstaatsmechanismus heftig zwischen Parlament und Rat umkämpft. Für das Parlament sollte sie in möglichst allgemeiner Form Sanktionen bei Verstößen von Mitgliedstaaten gegen die demokratischen und rechtsstaatlichen Grundwerte der EU ermöglichen – gewissermaßen als Ersatz für den aufgrund der Einstimmigkeitserfordernisse faktisch nicht anwendbaren Artikel 7 EUV. Der Rat hingegen setzte sich dafür ein, den Rechtsstaatsmechanismus auf Fälle zu begrenzen, in denen Mängel im Rechtssystem der Mitgliedstaaten die finanziellen Interessen der EU bedrohten – also eher eine Art Notbremse gegen Veruntreuung und Korruption.

Der Verordnungstext, auf den sich die beiden Institutionen Anfang November schließlich einigten, ist in dieser Hinsicht ein Formelkompromiss. Zusammengehalten wird er durch eine Reihe von Zweideutigkeiten und unbestimmten Rechtsbegriffen, die ihn in beide Richtungen auslegbar machen. So nennt die Verordnung als Bedingung für konkrete Maßnahmen, dass Rechtsstaatsverstöße „die finanziellen Interessen der EU in einer ausreichend direkten Weise zu beeinträchtigen drohen“ („seriously risk affecting […] the financial interests of the Union in a sufficiently direct way“) – was auch immer das im Einzelnen bedeuten mag. Eine Aufzählung von möglichen konkreten Fällen endet mit „allen anderen für […] den Schutz der finanziellen Interessen der Union relevanten Situationen und Verhaltensweisen mitgliedstaatlicher Behörden“. Und auch die Erwägungsgründe der Verordnung verweisen sowohl auf den Schutz der Grundwerte als auch auf den der finanziellen Interessen der EU.

Die Erklärung des Europäischen Rates stellt hingegen ausdrücklich fest, der Zweck des Mechanismus sei es, „den Haushalt […] und die finanziellen Interessen der Union zu schützen“, und betont dann noch einmal: „Die bloße Feststellung einer Verletzung der Rechtsstaatlichkeit reicht nicht aus, um den Mechanismus auszulösen.“ Zudem sei die Aufzählung möglicher Fälle in der Verordnung „als erschöpfende Liste [zu lesen], in die keine Faktoren oder Ereignisse anderer Art aufgenommen werden können“. Die Erklärung widerspricht damit zwar nicht dem Wortlaut der Verordnung. Sie beinhaltet jedoch eine interpretative Engführung, die den Absichten des Rates, nicht aber des Europäischen Parlaments entspricht.

Verzögerung des Mechanismus bis nach der Wahl in Ungarn

Noch gravierender sind die prozeduralen Zusicherungen, die der Europäische Rat in der Erklärung gibt. Demnach wird die Kommission vor dem ersten Einsatz des Mechanismus erst einmal „Leitlinien“ zu dessen Anwendung entwickeln. Außerdem sollen diese Leitlinien erst fertiggestellt werden, wenn das Ergebnis einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV vorliegt, die Ungarn und Polen vor dem EuGH gegen die Verordnung erheben wollen. Der Europäische Rat (und die Kommission, die der Erklärung zufolge ihr Einverständnis dazu gegeben hat) verzögern auf diese Weise also den Zeitpunkt, ab dem der Rechtsstaatsmechanismus tatsächlich genutzt werden kann. In der Praxis dürfte er frühestens in ein bis zwei Jahren einsatzfähig sein – und damit vor der nächsten ungarischen Parlamentswahl im Frühling 2022 keine Wirkung mehr entfalten.

Diese Verzögerung widerspricht dem Wortlaut der Verordnung, der eine Anwendung ab 1. Januar 2021 vorsieht und der Kommission beim Vorliegen von Verstößen keinen politischen Handlungsspielraum zugesteht. (Ein Verzicht auf den Gebrauch des Mechanismus ist nur dann möglich, wenn andere Instrumente einen effektiveren Schutz des EU-Haushalts versprechen.) Auch von der Entwicklung von Leitlinien ist in der Verordnung keine Rede.

Infolgedessen fordern erste Stimmen bereits das Europäische Parlament dazu auf, nun seinerseits den Rechtsweg zu beschreiten. Wenn die Kommission trotz der flagranten Rechtsstaatsverstöße in Ungarn und Polen nicht aktiv wird, könnte das Parlament eine Untätigkeitsklage nach Art. 265 AEUV anstrengen. Auch eine solche Klage würde allerdings Zeit in Anspruch nehmen. Selbst wenn das Parlament sie gewönne, wäre ihr praktischer Nutzen daher gering.

Es fehlt an politischem Willen

Welches Fazit ist also zu ziehen? Der Mechanismus bleibt rechtlich intakt, die Verordnung kann in unveränderter Form beschlossen werden – aber dass sie der Rechtsstaatlichkeit in Ungarn und Polen sehr viel nutzen wird, ist immer unwahrscheinlicher. Auch wenn die Erklärung des Europäischen Rates rechtlich nicht bindend ist, werden sich Kommission und Rat bei der Anwendung des Mechanismus kaum darüber hinwegsetzen.

Schon in den vergangenen Monaten haben sich beide Institutionen nicht gerade als leidenschaftliche Verfechter der europäischen Werte hervorgetan. So verzichtet die Kommission seit Monaten darauf, vor dem EuGH Zwangsgelder gegen Polen zu beantragen, obwohl sie selbst der Ansicht ist, dass das Land wesentliche Entscheidungen des EuGH zum Schutz einer unabhängigen Justiz nicht umsetzt. Der Rat wiederum verschleppt bereits seit Jahren die Artikel-7-Verfahren, die das Parlament und die Kommission (noch unter Jean-Claude Juncker) gegen Polen und Ungarn eingeleitet haben.

Als Argument war dabei verschiedentlich zu hören, dass man mit dem Rechtsstaatsmechanismus ja gerade an einem neuen, effektiveren Instrument arbeite. Diese Ausrede gilt nun nicht mehr: Die letzten Wochen haben verdeutlicht, dass es der Kommission und den übrigen Mitgliedstaaten nicht an Möglichkeiten mangelt, gegen die autoritären Regierungen in Ungarn und Polen vorzugehen, sondern vor allem an politischem Willen, sie einzusetzen.

Rechtsstaatsverfall – nicht nur in den Mitgliedstaaten

Auch dass es bei der Erklärung von vergangenem Donnerstag auch darum ging, den ordnungsgemäßen Beginn des Corona-Fonds zu retten, kann das nur begrenzt rechtfertigen. Denn so wie Ungarn und Polen diesmal den mehrjährigen Finanzrahmen in Geiselhaft nahmen, um den Rechtsstaatsmechanismus auszubremsen, könnte es das nächste Mal ein wichtiger außenpolitischer Beschluss sein. Es gibt in den EU-Verträgen genügend Einstimmigkeitserfordernisse, die autoritäre Regierungen als Druckmittel nutzen können – solange die anderen Mitgliedstaaten nicht bereit sind, den Konflikt mit ihnen aufzunehmen und dem Kampf um die Rechtsstaatlichkeit die nötige Priorität zu geben.

Dass der Europäische Rat zur Durchsetzung von Zugeständnissen an Ungarn und Polen sogar bereit war, mit seiner Erklärung das Europäische Parlament zu düpieren und das ordentliche Gesetzgebungsverfahren zu unterlaufen, ist eine besonders traurige Pointe. Sicher, dies ist nicht das erste Mal, dass der Europäische Rat seine vertragsmäßige Rolle in zweifelhafter Weise ausgedehnt hat. Aber es macht in herausragender Weise deutlich, wie der Verfall von Rechtsstaatlichkeit und parlamentarischer Demokratie in einigen Mitgliedstaaten auch mit einem Verfall von Rechtsstaatlichkeit und parlamentarischer Demokratie auf europäischer Ebene einhergeht.

Dieser Artikel ist zuerst im Themenportal „Politik für Europa“ der Friedrich-Ebert-Stiftung erschienen.


Bild: European People's Party [CC BY 2.0], via Flickr.

Mittwoch, 9. Dezember 2020

Wenn am nächsten Sonntag Europawahl wäre (Dezember 2020): Zurück zum Ausgangspunkt


GUE/
NGL
Grüne/
EFA
S&D RE EVP EKR ID fʼlos Weitere
EP heute396914598187627530
Okt. 2051491279619367712130
Dez. 2052471369318867732029
dynamisch5350140103188737325

Basis-Szenario,
Stand: 9.12.2020.


Dynamisches Szenario,
Stand: 9.12.2020.

2020 war ein bewegtes Jahr für die Europäische Union. Die Coronakrise erschütterte die Gesundheitssysteme der Mitgliedstaaten und stellte ihre Solidarität auf eine harte Probe. Die Brexit-Verhandlungen zogen sich so lange ohne Ergebnis hin, dass ein No-Deal-Szenario am 1. Januar inzwischen immer wahrscheinlicher scheint. In Polen eskalierte die Rechtsstaatskrise und gipfelte in einem ungarisch-polnischen Veto gegen den mehrjährigen Finanzrahmen. Wenn sich am morgigen Donnerstag die Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat zum letzten Mal in diesem Jahr treffen, werden sie wieder einmal mit einer überbordenden Krisenagenda zu tun haben.

Werte wie Anfang 2020

Und was macht bei alledem die Sitzprojektion für das Europäische Parlament? Die kehrt zum Ende des Coronajahrs wieder nahezu an ihren Ausgangspunkt zurück. Nachdem der Ausbruch der Pandemie im Frühling zunächst einen Rally-’round-the-flag-Effekt auslöste, durch den viele nationale Regierungsparteien in den Umfragen zulegten und die Werte der beiden größten Fraktionen EVP und S&D sprunghaft anstiegen, setzte in den folgenden Monaten ein langsamer, aber recht stetiger Niedergang ein.

In der aktuellen Sitzprojektion stehen nun fast alle Fraktionen des Parlaments – die konservative EVP, die sozialdemokratische S&D, die liberale RE, die rechtskonservative EKR und die linke GUE/NGL – wieder ungefähr auf demselben Niveau wie zu Beginn des Jahres. Lediglich die rechte ID und die grüne G/EFA, die beiden wichtigsten Gewinner von 2019, haben sich von dem Rückschlag, den sie im Frühling in den Umfragen erfuhren, nicht ganz erholt. Blieben all die dramatischen Entwicklungen des Jahres also ohne dauerhafte parteipolitische Auswirkungen?

Nationalspezifische Dynamiken

Ganz so einfach ist es nicht, denn das europäische Gesamtbild täuscht etwas darüber hinweg, dass es in einigen Mitgliedstaaten in den letzten Monaten durchaus deutliche Verschiebungen in den Umfragewerten der Parteien gab. Allerdings waren diese Verschiebungen eher von nationalen Entwicklungen geprägt und ergeben dadurch kein einheitliches europäisches Muster.

Auch die wichtigsten Veränderungen gegenüber der letzten Sitzprojektion von Mitte Oktober folgten solchen nationalspezifischen Dynamiken – insbesondere den Frauen- und Studierendenprotesten in Polen und dem überraschenden Ausgang der rumänischen Parlamentswahl am vergangenen Sonntag. In anderen Ländern hingegen sind die Umfragen bemerkenswert stabil. So haben sich etwa die Werte der ungarischen Regierungspartei Fidesz (EVP), immerhin einer der Hauptakteure der europäischen Rechtsstaats- und Haushaltskrise von 2020, seit vielen Monaten kaum geändert.

EVP verliert in Rumänien

Im Einzelnen ist die konservative Europäische Volkspartei (EVP) der größte Verlierer der letzten Wochen. Gegenüber der Oktober-Projektion fällt sie um 5 auf 188 Sitze zurück und liegt damit wieder genau auf dem Vor-Corona-Wert von März 2020. Getrieben werden die jüngsten Verluste vor allem von der rumänischen Mitgliedspartei PNL, die nach der nationalen Regierungsübernahme vor einem Jahr zunächst in den Umfragen nach oben schoss, dann aber bei der Parlamentswahl an diesem Sonntag drastisch hinter den Erwartungen zurückblieb. Zudem würde die kleinere polnische EVP-Mitgliedspartei PSL nach den aktuellen Umfragen an der nationalen Fünfprozenthürde scheitern.

Auch auf das ganze Jahr betrachtet sind EVP-Mitgliedsparteien aus Rumänien und Polen, zusammen mit jenen aus Portugal und der niederländischen Seniorenpartei 50plus (die sich im Mai spaltete), die größten Verlierer innerhalb der Fraktion. Deutlich zulegen konnten seit Beginn der Corona-Krise hingegen die deutsche CDU/CSU sowie in geringerem Ausmaß die französischen LR, der spanische PP sowie die irische FG.

S&D in Frankreich wieder über der Hürde

Die sozialdemokratische S&D-Fraktion wiederum konnte sich in den letzten Wochen deutlich verbessern (136 Sitze / +9 im Vergleich zu Oktober). Auch hier ist der wichtigste Einzelfaktor die rumänische Parlamentswahl, bei der die S&D-Mitgliedspartei PSD überraschend gut abschnitt. Zudem liegt der französische PS in einer neuen Umfrage nun wieder über der Fünfprozenthürde, wenn auch nur ausgesprochen knapp. Auch in Polen konnte das sozialdemokratische Bündnis Lewica von den Protesten leicht profitieren.

All diese Entwicklungen gleichen allerdings nur Verluste aus, die die sozialdemokratischen Parteien in früheren Umfragen erfuhren. Gegenüber der Vor-Corona-Zeit sind die Werte der Fraktion nahezu unverändert. Unter den sozialdemokratischen Regierungsparteien in den nordischen Ländern konnte nur die finnische ihre Zugewinne während der Pandemie fast vollständig erhalten.

Liberale in den Niederlanden weiter stark

Für die liberale RE-Fraktion (93 Sitze/–3) war in den letzten Wochen vor allem die neue französische Umfrage eine schlechte Nachricht, in der die Regierungspartei LREM auf ihren schlechtesten Wert seit der Europawahl 2019 zurückfiel. Allerdings sind Umfragen, die nach parteipolitischen Präferenzen fragen, aufgrund des stark personalisierten politischen Systems in Frankreich allgemein selten und recht schwankungsanfällig.

Über das ganze Jahr hinweg hat die RE-Fraktion im Vergleich zur Vor-Corona-Zeit hingegen leicht zugelegt. Vor allem die niederländische Regierungspartei VVD geriet zu Beginn der Pandemie in ein Umfragehoch, das ihr (von einem vorübergehenden Durchhänger im Sommer abgesehen) bis heute erhalten geblieben ist.

Grüne fallen durch Corona zurück, Linke kaum verändert

Die größten Umfrageverlierer des letzten Jahres sind hingegen die europäischen Grünen. Die „grüne Welle“, die der G/EFA-Fraktion bei der vergangenen Europawahl ihr bestes Ergebnis aller Zeiten beschert hatte, war schon in der zweiten Jahreshälfte 2019 etwas abgeebbt. Corona stellte die Grünen dann vor eine doppelte Schwierigkeit: Zum einen drängte die Pandemie das wichtigste grüne Thema, die Klimakrise, im öffentlichen Bewusstsein in die zweite Reihe. Zum anderen half der Rally-Effekt nationalen Regierungsparteien, während die Grünen sich fast überall in der Opposition befinden.

Im Ergebnis erfuhren vor allem die beiden größten Mitgliedsparteien der Fraktion, die deutschen Grünen und die französische EELV, seit Beginn der Corona-Krise deutliche Einbußen. Auch die letzten Wochen brachten eine weitere leichte Verschlechterung. Insgesamt käme die G/EFA-Fraktion damit nur noch auf 47 Sitze (–2), ihr schwächster Wert seit dem Sprung bei der Europawahl.

Die Linksfraktion GUE/NGL hielt sich demgegenüber während des gesamten Jahres weitgehend stabil. Während die deutsche Linke und die spanische UP seit dem Frühling leicht verloren, konnte die französische FI in den Umfragen zulegen. Auch die letzten Wochen brachten kaum Veränderungen; insgesamt käme die GUE/NGL nun auf 52 Sitze (+1).

EKR stabil, mit großen nationalen Unterschieden

Auf der rechten Seite des politischen Spektrums zeigte sich die rechtskonservative EKR-Fraktion sowohl das Jahr über als auch in den letzten Wochen insgesamt stabil (67 Sitze/±0). Allerdings verbergen sich dahinter ganz unterschiedliche Entwicklungen der einzelnen Mitgliedsparteien. Einerseits leidet die polnische PiS unter den nationalen Protesten und unter internen Spannungen; das niederländische FvD, das vor einem Jahr noch als Shootingstar der europäischen Rechten galt, hat sich in den letzten Monaten weitgehend selbst zerlegt und würde nun gar nicht mehr ins Europäische Parlament einziehen.

Andererseits steigen die italienischen FdI seit fast zwei Jahren (und von der Corona-Krise anscheinend völlig unbeeinflusst) in den Umfragen kontinuierlich auf und würden, wenn jetzt Europawahl wäre, mit 15 Abgeordneten eine größere Delegation stellen als etwa die deutsche SPD (S&D) oder die französischen LR (EVP). Und auch die französische DLF steht in den Umfragen deutlich besser da als 2019 und würde nun wieder klar ins Europäische Parlament einziehen.

ID seit Sommer wieder im Aufwind

Die rechtsextreme ID-Fraktion schließlich zählt wie die Grünen zu den Verlierern der Corona-Krise. Vor allem die italienische Lega, aber auch die deutsche AfD und das französische RN fielen im Verlauf des letzten Jahres in den Umfragen zurück.

Anders als bei den Grünen haben sich die Werte der ID als Ganzes in den letzten Monaten allerdings schon wieder leicht nach oben gedreht. Die niederländische PVV konnte seit dem Sommer deutlich zulegen, und auch die österreichische FPÖ steht nun etwas besser da als zu ihrem Tiefpunkt im Mai. Auch die letzten Wochen brachten der ID noch einmal leichte Zugewinne, insgesamt erreicht sie nun 73 Sitze (+2).

Fraktionslose und weitere Parteien

Kaum Veränderungen gab es während der Corona-Krise bei den fraktionslosen Parteien, deren Werte auch in den Wochen seit der Oktober-Projektion weitgehend stabil blieben (20 Sitze/–1).

Hingegen nahm die Sitzzahl der „weiteren“ Parteien – die derzeit nicht im Europäischen Parlament vertreten und auch keiner europäischen Partei eindeutig zuzuordnen sind – in der Projektion im Lauf des letzten Jahres deutlich zu. Dies liegt besonders an der neugegründeten polnischen Partei Polska 2050, die auch im Zuge der Proteste der letzten Monate noch einmal deutlich in den Umfragen zulegen konnte.

Neu im Tableau ist zudem die rechtspopulistische Neugründung AUR, die am vergangenen Sonntag mit überraschend starkem Ergebnis ins rumänische Parlament einzog. Die rumänische Mitte-links-Partei PRO, die zuvor gute Umfragewerte erzielt hatte, scheiterte hingegen unerwartet an der Sperrklausel und ist deshalb auch in der Europawahl-Sitzprojektion nicht mehr vertreten. Gegenüber der Oktober-Projektion reduziert sich der Sitzanteil die weiteren Parteien damit leicht (29 Sitze/–1).

Die Übersicht

Die folgende Tabelle schlüsselt die Sitzverteilung zwischen den Fraktionen im nächsten Europäischen Parlament nach nationalen Einzelparteien auf. Die Tabelle folgt dabei dem Basisszenario, in dem nationale Parteien in der Regel jeweils ihrer aktuellen Fraktion (bzw. der Fraktion ihrer europäischen Dachpartei) zugeordnet und Parteien ohne klare Zuordnung als „weitere Parteien“ ausgewiesen werden. Demgegenüber geht das dynamische Szenario von stärkeren Annahmen aus und ordnet insbesondere die „weiteren Parteien“ der Fraktion zu, der diese plausiblerweise am nächsten stehen. Die Veränderungen im dynamischen Szenario sind in der Tabelle durch farbige Schrift und durch einen Hinweis im Mouseover-Text gekennzeichnet.

Da es keine gesamteuropäischen Wahlumfragen gibt, basiert die Projektion auf aggregierten nationalen Umfragen und Wahlergebnissen aus allen Mitgliedstaaten. Wie die Datengrundlage für die Länder im Einzelnen aussieht, ist im Kleingedruckten unter den Tabellen erläutert. Mehr Informationen zu den europäischen Parteien und zu den Fraktionen im Europäischen Parlament gibt es hier.



GUE/
NGL
Grüne/
EFA
S&D RE EVP EKR ID fʼlos Weitere
EP heute 39 69 145 98 187 62 75 30
Okt. 20 51 49 127 96 193 67 71 21 30
Dez. 20 52 47 136 93 188 67 73 20 29
dynamisch 53 50 140 103 188 73 73 25

GUE/
NGL
Grüne/
EFA
S&D RE EVP EKR ID fʼlos Weitere
DE 7 Linke 18 Grüne
1 Piraten
1 ÖDP
1 Volt
1 Partei
14 SPD 6 FDP
2 FW
33 Union 1 Familie 9 AfD 1 Partei 1 Tier
FR 10 FI 6 EELV 4 PS 21 LREM 12 LR 5 DLF 21 RN

IT

19 PD
6 FI
1 SVP
15 FdI 22 Lega 13 M5S
ES 7 UP
1 Bildu
1 ERC 18 PSOE 4 Cʼs
1 PNV
15 PP 10 Vox
1 JxC 1 MP
PL

6 Lewica
14 KO
19 PiS

4 Konf
9 P2050
RO

12 PSD 6 USR-PLUS 10 PNL
2 UDMR



5 AUR
NL 2 SP
1 PvdD
2 GL 3 PvdA 8 VVD
3 D66
3 CDA
1 CU
1 SGP 5 PVV

EL 6 Syriza
2 KINAL
10 ND 1 EL
1 KKE 1 MeRA25
BE 2 PTB-PvdA 1 Groen
1 Ecolo
2 sp.a
2 PS
1 O-VLD
2 MR
1 CD&V
1 cdH
1 CSP
3 N-VA 4 VB

PT 2 BE
1 CDU
1 PAN 10 PS
6 PSD
1 CH

CZ 1 KSČM 4 Piráti 1 ČSSD 7 ANO 1 TOP09
2 STAN
1 KDU-ČSL
2 ODS 2 SPD

HU

4 DK
1 MSZP
2 MM 12 Fidesz

2 Jobbik
SE 2 V
6 S 2 C 5 M
1 KD
5 SD


AT
2 Grüne 4 SPÖ 2 Neos 8 ÖVP
3 FPÖ

BG

4 BSP 3 DPS 6 GERB
1 DB
2 OP

1 ITN
DK 1 Enhl. 1 SF 5 S 3 V
1 RV
1 K
1 DF
1 NB
FI 1 Vas 2 Vihreät 3 SDP 2 Kesk 3 Kok
3 PS

SK

2 Smer-SD 1 PS 3 OĽANO 2 SaS 1 SR 2 ĽSNS 3 Hlas-SD
IE 5 SF

3 FF 5 FG



HR

4 SDP
5 HDZ


1 DPMŠ
1 Most
1 ZLK
LT
3 LVŽS 1 LSDP 1 LRLS
1 LP
1 DP
4 TS-LKD



LV

2 SDPS 1 AP!
1 ZZS
1 JV
1 JKP
1 NA

1 Prog
SI 1 Levica
2 SD 1 LMŠ 3 SDS-SLS
1 NSi




EE


3 RE
2 KE


1 EKRE
1 E200
CY 2 AKEL
1 EDEK
3 DISY



LU
1 Gréng 1 LSAP 2 DP 2 CSV



MT

3 PL
3 PN




Verlauf (Basisszenario)


GUE/
NGL
G/EFA S&D RE EVP EKR ID fʼlos Weitere
09.12.2020 52 47 136 93 188 67 73 20 29
12.10.2020 51 49 127 96 193 67 71 21 30
14.08.2020 50 53 145 88 196 65 64 20 24
25.06.2020 48 55 143 91 203 64 63 20 18
26.04.2020 47 53 151 88 202 66 66 19 13
10.03.2020 51 58 138 88 188 67 82 21 12
09.01.2020 49 58 135 93 186 65 82 24 13
23.11.2019 48 57 138 99 181 62 82 22 16
23.09.2019 49 61 139 108 175 56 82 24 11
30.07.2019 47 64 138 108 180 57 82 22 7
Wahl 2019 40 68 148 97 187 62 76 27

Die Zeile „Wahl 2019“ kennzeichnet die Sitzverteilung zum 2. Juli 2019, dem Zeitpunkt der Konstituierung des Europäischen Parlaments nach der Europawahl im Mai 2019.
Angegeben sind jeweils die Werte im Basisszenario ohne das Vereinigte Königreich. Eine Übersicht der Werte mit dem Vereinigten Königreich für die Zeit bis Januar 2020 ist hier zu finden.
Eine Übersicht älterer Projektionen aus der Wahlperiode 2014-2019 gibt es hier.

Die vollen Namen der Fraktionen und der nationalen Einzelparteien erscheinen als Mouseover-Text, wenn der Mauszeiger eine kurze Zeit regungslos auf der Bezeichnung in der Tabelle gehalten wird. Sofern eine Partei im dynamischen Szenario einer anderen Fraktion zugeordnet ist als im Basisszenario, ist dies ebenfalls im Mouseover-Text gekennzeichnet.

Fraktionszuordnung

Basisszenario: Für die Projektion werden Parteien, die bereits im Europäischen Parlament vertreten sind, jeweils ihrer derzeitigen Fraktion zugerechnet, es sei denn, sie haben ausdrücklich ihren Entschluss zu einem Fraktionswechsel nach der nächsten Europawahl erklärt. Nationale Parteien, die derzeit nicht im Europäischen Parlament vertreten sind, aber einer europäischen Partei angehören, werden der Fraktion der entsprechenden europäischen Partei zugeordnet. In Fällen, bei denen sich die Mitglieder einer nationalen Liste nach der Wahl voraussichtlich auf mehrere Fraktionen aufteilen werden, wird jeweils die am plausibelsten scheinende Verteilung zugrundegelegt. Parteien, bei denen die Zuordnung zu einer bestimmten Fraktion unklar ist, werden im Basisszenario als „Weitere Parteien“ eingeordnet.

Für die Bildung einer eigenständigen Fraktion sind nach der Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments mindestens 25 Abgeordnete aus mindestens sieben Mitgliedstaaten erforderlich. Mit einem Asterisk (*) gekennzeichnete Gruppierungen würden diese Bedingungen nach der Projektion derzeit nicht erfüllen. Sie müssten deshalb gegebenenfalls nach der Europawahl zusätzliche Abgeordnete (z. B. aus der Spalte „Weitere“) für sich gewinnen, um sich als Fraktion konstituieren zu können.

Dynamisches Szenario: Im dynamischen Szenario werden alle „weiteren Parteien“ einer schon bestehenden Fraktion (oder der Gruppe der Fraktionslosen) zugeordnet. Außerdem werden gegebenenfalls Fraktionsübertritte von bereits im Parlament vertretenen Parteien berücksichtigt, die politisch plausibel erscheinen, auch wenn sie noch nicht öffentlich angekündigt wurden. Um diese Veränderungen gegenüber dem Basisszenario deutlich zu machen, sind Parteien, die im dynamischen Szenario einer anderen Fraktion zugeordnet werden, in der Tabelle mit der Farbe dieser Fraktion gekennzeichnet; zudem erscheint der Name der möglichen künftigen Fraktion im Mouseover-Text. Die Zuordnungen im dynamischen Szenario basieren auf einer subjektiven Einschätzung der politischen Ausrichtung und Strategie der Parteien und können daher im Einzelnen recht unsicher sein; in der Gesamtschau kann das dynamische Szenario jedoch näher an der wirklichen Sitzverteilung nach der nächsten Europawahl liegen als das Basisszenario.

Datengrundlage

Soweit verfügbar, wird bei der Sitzberechnung für jedes Land jeweils die jüngste Umfrage zu den Wahlabsichten für das Europäische Parlament herangezogen. Wo mehr als eine Umfrage erschienen ist, wird der Durchschnitt aller Umfragen aus den letzten zwei Wochen vor der jüngsten Umfrage berechnet, wobei jedoch von jedem einzelnen Umfrageinstitut nur die jeweils letzte Umfrage berücksichtigt wird. Stichtag für die Berücksichtigung einer Umfrage ist, soweit bekannt, jeweils der letzte Tag der Feldforschung, andernfalls der Tag der Veröffentlichung.
Für Länder, in denen es keine spezifischen Europawahlumfragen gibt oder die letzte solche Umfrage mehr als zwei Wochen zurückliegt, wird stattdessen die jüngste verfügbare Umfrage für die Wahl zum nationalen Parlament bzw. der Durchschnitt aller Umfragen für das nationale oder das Europäische Parlament aus den letzten zwei Wochen vor der jüngsten verfügbaren Umfrage verwendet. Für Mitgliedstaaten, für die sich überhaupt keine Umfragen finden lassen, wird auf die Ergebnisse der letzten nationalen Parlaments- oder Europawahl zurückgegriffen.
In der Regel werden die nationalen Umfragewerte der Parteien direkt auf die Gesamtzahl der Sitze des Landes umgerechnet. Für Länder, in denen die Wahl in regionalen Wahlkreisen ohne Verhältnisausgleich erfolgt (aktuell Belgien und Irland), werden regionale Umfragedaten genutzt, soweit diese verfügbar sind. Wo dies nicht der Fall ist, wird die Sitzzahl für jeden Wahlkreis einzeln berechnet, dabei aber jeweils die nationalen Gesamt-Umfragewerte herangezogen. Nationale Sperrklauseln werden, soweit vorhanden, in der Projektion berücksichtigt.
In Belgien entsprechen die Wahlkreise bei der Europawahl den Sprachgemeinschaft, während Umfragen üblicherweise auf Ebene der Regionen durchgeführt werden. Für die Projektion werden für die französischsprachige Gemeinschaft die Umfragedaten aus Wallonien, für die niederländischsprachige Gemeinschaft die Umfragedaten aus Flandern genutzt. Für die deutschsprachige Gemeinschaft wird das Ergebnis der letzten Europawahl herangezogen (1 Sitz für CSP).
In Ländern, in denen es üblich ist, dass mehrere Parteien als Wahlbündnis auf einer gemeinsamen Liste antreten, werden der Projektion plausibel erscheinende Listengemeinschaften zugrunde gelegt. Dies betrifft folgende Parteien: Spanien: Más País (1., 3. Listenplatz), Compromís (2.) und Equo (4.); ERC (1., 3.-4.), Bildu (2.) und BNG (5.); PNV (1.) und CC (2.); Niederlande: CU (1., 3.-4.) und SGP (2., 5.); Slowakei: PS (1.) und Spolu (2.).
Da es in Deutschland bei der Europawahl keine Sperrklausel gibt, können Parteien bereits mit weniger als 1 Prozent der Stimmen einen Sitz im Europäischen Parlament gewinnen. Mangels zuverlässiger Umfragedaten wird für diese Kleinparteien in der Projektion jeweils das Ergebnis der letzten Europawahl herangezogen (je 2 Sitze für PARTEI und FW, je 1 Sitz für Tierschutzpartei, ödp, Piraten, Volt und Familienpartei).
In Italien können Minderheitenparteien durch eine Sonderregelung auch mit nur recht wenigen Stimmen ins Parlament einziehen. In der Projektion wird die Südtiroler Volkspartei deshalb stets mit dem Ergebnis der letzten Europawahl (1 Sitz) geführt.

Die folgende Übersicht führt die Datengrundlage für die Mitgliedstaaten im Einzelnen auf. Die Daten beziehen sich auf den letzten Tag der Feldforschung; falls dieser nicht bekannt ist, auf den Tag der Veröffentlichung der Umfragen:
Deutschland: nationale Umfragen, 26.11.-7.12.2020, Quelle: Wikipedia.
Frankreich: nationale Umfragen, 1.10.2020, Quelle: Europe Elects.
Italien: nationale Umfragen, 24.11.-7.12.2020, Quelle: Wikipedia.
Spanien: nationale Umfragen, 24.11.-7.12.2020, Quelle: Wikipedia.
Polen: nationale Umfragen, 23.-30.11.2020, Quelle: Wikipedia.
Rumänien: Ergebnisse der nationalen Parlamentswahl, 6.12.2020.
Niederlande: nationale Umfragen, 25.11.-5.12.2020, Quelle: Wikipedia.
Griechenland: nationale Umfragen, 24.11.-3.12.2020, Quelle: Wikipedia.
Belgien, französischsprachige Gemeinschaft: regionale Umfragen (Wallonien) für die nationale Parlamentswahl, 8.10.2020, Quelle: Wikipedia.
Belgien, niederländischsprachige Gemeinschaft: regionale Umfragen (Flandern) für die nationale Parlamentswahl, 8.10..2020, Quelle: Wikipedia.
Belgien, deutschsprachige Gemeinschaft: Ergebnis der Europawahl, 26.5.2019.
Portugal: nationale Umfragen, 16.-26.11.2020, Quelle: Wikipedia.
Tschechien: nationale Umfragen, 17.-30.11.2020, Quelle: Wikipedia.
Ungarn: nationale Umfragen, 23.11.-4.12.2020, Quelle: Wikipedia.
Schweden: nationale Umfragen, 22.11.-2.12.2020, Quelle: Wikipedia.
Österreich: nationale Umfragen, 7.-21.11.2020, Quelle: Wikipedia.
Bulgarien: nationale Umfragen, 29.11.2020, Quelle: Wikipedia.
Dänemark: nationale Umfragen, 29.11.-3.12.2020, Quelle: Wikipedia.
Finnland: nationale Umfragen, 20.11.-1.12.2020, Quelle: Wikipedia.
Slowakei: nationale Umfragen, 25.11.2020, Quelle: Wikipedia.
Irland: nationale Umfragen, 25.-29.11.2020, Quelle: Wikipedia.
Kroatien: nationale Umfragen, 6.11.2020, Quelle: Europe Elects.
Litauen: Ergebnisse der nationalen Parlamentswahl (landesweiter Wahlkreis), 11.10.2020.
Lettland: nationale Umfragen, 20-.30.10.2020, Quelle: Wikipedia.
Slowenien: nationale Umfragen, 12.-23.11.2020, Quelle: Europe Elects.
Estland: nationale Umfragen, 18.-30.11.2020, Quelle: Wikipedia.
Zypern: nationale Umfragen, 23.10.2020, Quelle: Europe Elects.
Luxemburg: nationale Umfragen, 24.11.2020, Quelle: Europe Elects.
Malta: nationale Umfragen, 6.11.2020, Quelle: Europe Elects.

Bilder: Eigene Grafiken.