Freitag, 12. Juli 2019

„Die europäische Integration war und ist kein bürgerfernes Projekt“: Ein Interview mit Hartmut Kaelble

Hartmut Kaelble.
D(e)F: Immer wieder ist zu hören, die europäische Integration sei in erster Linie ein Elitenprojekt, dem die Bürgerinnen und Bürger lange Zeit weitgehend gleichgültig gegenüberstanden – und wenn sie doch einmal daran beteiligt wurden, oft destruktiv reagierten, zum Beispiel in zahlreichen gescheiterten Referenden. In Ihrem Buch „Der verkannte Bürger“ zeichnen Sie ein anderes, aktiveres und auch positiveres Bild der europäischen Bürger. Welche Rolle spielten sie für die Entwicklung der EU?

Hartmut Kaelble: Die europäische Integration war und ist aus drei Gründen kein abgehobenes, bürgerfernes Elitenprojekt: Erstens traf die Europapolitik immer wieder in der Geschichte der europäischen Integration auf ein Absinken des Vertrauens der Bürger und hatte sich damit auseinanderzusetzen. Zweitens besaßen die europäischen Bürger seit den Anfängen der europäischen Integration zunehmend eigene Vorstellungen von einem vereinten Europa, die sich oft deutlich von der Europapolitik unterschieden.

Drittens nahmen die Bürger Einfluss auf die Europapolitik. Sie taten dies nicht nur alle fünf Jahre in den Europawahlen, in denen neuerdings die Beteiligung wieder ansteigt, auch nicht nur in Europareferenden, in denen die Beteiligung oft höher war als bei den Europawahlen. Sie nahmen auch Einfluss über die enorme Vielfalt und Dichte von europäischen Interessenorganisationen, über Eingaben beim Europäischen Parlament, über Beschwerden bei der Europäischen Kommission und bei dem Europäischen Bürgerbeauftragten, durch Klagen vor dem Europäischen Gerichtshof und seit einigen Jahren durch die Europäische Bürgerinitiative, manchmal auch durch europäische soziale Bewegungen.

Die Europäische Union war und ist sicher kein reines Bürgerprojekt. Aber wenn man sie als reines Elitenprojekt ansieht, schneidet man einen wichtigen Teil der Wirklichkeit ab.

Hoffnungen auf ein politisches Europa

Bleiben wir kurz bei dem zweiten Punkt. In Ihrem Buch beschreiben Sie anhand von historischen Umfragen, welche Erwartungen die Bürger mit der europäischen Integration verbanden. Oft gingen diese Erwartungen an den tatsächlichen Integrationsschritten vorbei: Die Europapolitik setzte stark auf das wirtschaftliche Zusammenwachsen, während eine Integration in genuin politischen Politikfeldern immer wieder auch als Bedrohung für die nationale Souveränität betrachtet wurde.

Die Bürger hingegen bewerteten Maßnahmen zur wirtschaftlichen Integration oft eher ambivalent, während die politische Einigung, etwa in der Außenpolitik oder der inneren Sicherheit, und die Idee eines starken Europäischen Parlaments fast immer und fast überall hohe Zustimmung genossen. Setzten Europapolitiker also jahrzehntelang die falschen Schwerpunkte?

Ohne Zweifel gab es den wichtigen Unterschied zwischen einerseits den utopisch erscheinenden Wünschen und Hoffnungen in Politikfeldern, in denen die Europapolitik noch keine Entscheidungen fällte, und andererseits der Auseinandersetzung der Bürger mit Entscheidungen der Europapolitik, die anfangs vor allem im wirtschaftlichen Bereich gefällt wurden.

Außenpolitik, äußere Sicherheit, Terrorismusbekämpfung, Forschungspolitik, Umweltpolitik, Menschenrechtspolitik und ein starkes Europäisches Parlament waren lange Zeit eher Felder der Hoffnungen und Wünsche der Bürger. Solche utopisch anmutenden Erwartungen haben eine lange Tradition, da Europa auch im 19. und in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts oft als Projektionsfläche für solche Hoffnungen genutzt wurde. Kritische Auseinandersetzungen mit Entscheidungen von europäischen Instanzen entwickelten sich dagegen erst allmählich seit den 1950er Jahren mit dem Ausbau der europäischen Integration und mit der zunehmend schärferen Wahrnehmung der europäischen Institutionen und der Europapolitik durch die Bürger.

Mehr EU-Kompetenzen führen nicht immer zu mehr Dissens

Könnte es sich bei dieser Beobachtung auch um eine Art „Sonntagsreden-Phänomen“ handeln – in dem Sinne, dass eine politische Union zwar als Zukunftsvision beliebt ist, die konkreten Schritte dorthin aber doch auf Widerstand stoßen?

Ich kann nicht sehen, dass ein breiter Konsens unter Bürger nur bestand, solange ein Politikfeld eher ein Bereich der utopischen Hoffnungen war, weil die Europapolitik noch keine Entscheidungskompetenzen besaß, und dieser Konsens verfiel, sobald ein Politikfeld in den Entscheidungsbereich der Europapolitik kam. In einer Reihe von Feldern, in denen die Europäische Union mehr oder weniger umfangreiche Entscheidungskompetenzen erhielt, stützte weiterhin eine breite Mehrheit der europäischen Bürger eine europäische statt eine rein nationale Politik, etwa in der Außenpolitik, in der Umweltpolitik, in der Forschungspolitik und in der Menschenrechtspolitik.

Ohne Zweifel ist ein solcher Konsens in anderen Feldern der Europapolitik nicht gegeben. Das bekannteste Konfliktfeld, in dem auch unter Bürgern kein breiter Konsens besteht, ist die Asyl- und Migrationspolitik. In einem anderen Politikfeld, dem Euro, sind die Bürger der Europäischen Union gespalten in die gegenwärtigen Euroländer, in denen sie den Euro meist unterstützen, und die Mitgliedsländer ohne Euro, in denen sie den Euro meist ablehnen. Grundsätzlich gilt aber: Mehr Kompetenzen für die Europäische Union heißt nicht unbedingt mehr Dissens unter den Bürgern.

Vertrauenskrisen gibt es immer wieder …

Dass die Zustimmung zur europäischen Integration insgesamt auffällig stabil war, zeigt auch Ihre Untersuchung zu den Vertrauenskrisen, die das europäische Projekt immer wieder erfuhr. Sie identifizieren insgesamt vier solche Krisen – das Scheitern der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft 1954, die Eurosklerose-Krise der 1970er und 1980er Jahre, die Krise nach dem Ende des Kalten Krieges und dem Vertrag von Maastricht in den 1990ern und schließlich die Eurokrise 2009-2012.

Während dieser Krisen ging das in Umfragen gemessene Vertrauen in die EU teils massiv zurück, erreichte aber oft schon wenig später wieder sehr gute Werte. Auch heute ist die Zustimmung zur EU wieder hoch, obwohl die Verwerfungen der Eurokrise erst wenige Jahre her sind. Alle Befürchtungen einer dauerhaften Abkehr der Bürger vom europäischen Projekt scheinen fürs Erste widerlegt zu sein. Wie ist diese bemerkenswerte Resilienz zu erklären? Und warum kommt es trotzdem immer wieder zu solch massiven Einbrüchen im Vertrauen der Bürger zur EU?

Ich möchte in meinem Buch zeigen, dass der Vertrauenseinbruch der Bürger während der Finanzkrisen 2009-2012 nicht, wie von manchen behauptet wurde, einzigartig tief war, sondern schon früher solche Krisen entstanden und auch danach während der Flüchtlingskrise wieder das Vertrauen einbrach.

Jeder dieser Vertrauenseinbrüche hatte seine eigenen Ausmaße und seine besonderen Gründe. Ganz allgemein kann man jedoch sagen, dass solche Vertrauenseinbrüche der Bürger immer dann entstanden, wenn die Europapolitik ein grundlegendes Problem nicht löste. Das Vertrauen stieg danach dann wieder an, wenn die Europapolitik Entscheidungen traf: Die Entscheidung für eine europäische Wirtschaftsgemeinschaft 1957 beendete die Vertrauenskrise, die durch den Fall der europäischen Verteidigungsgemeinschaft 1954 entstanden war. Die Entscheidungen für ein europäisches Währungssystem, für regelmäßige Beratungen der Staats- und Regierungschefs der Europäischen Gemeinschaft und für die Direktwahl des europäischen Parlaments milderten den Vertrauenseinbruch der 1970er Jahre ab, der durch den Zusammenbruch des Währungssystems von Bretton Woods, durch die Ölkrisen, durch das Absinken des Wirtschaftswachstums und das Scheitern von Reformen der Europäischen Gemeinschaft ausgelöst wurden war. Mit solchen energischen Entscheidungen kam die Europäische Union auch aus den tiefen Vertrauenskrisen der frühen 1990er Jahre und der Finanzkrise 2009-2012 heraus.

… aber die grundsätzliche Zustimmung zur EU ist stabil

Sie treffen allerdings mit Ihrer Frage nach der grundlegenden Einstellung der Bürger zur europäischen Integration, also nach der, wie Sie sagen, „Resilienz“, einen wichtigen Punkt. Die Umfragen lassen darauf schließen, dass die Bürger unterschieden zwischen ihrem sich ändernden Vertrauen in die aktuelle Europapolitik und Ihrer grundsätzlichen Einstellung zur europäischen Integration. Ihre grundsätzliche Befürwortung der europäischen Integration und ihre Identifikation mit Europa schwankte nur wenig.

Wenn manche Experten der Geschichte der internationalen Beziehungen die Epoche der multilateralen Beziehungen mit den 1990er Jahren enden lassen wollen und für die jüngste Geschichte eine neue Epoche der unilateralen Beziehungen ausrufen, liegen sie vielleicht für die derzeitigen Präsidenten der USA, Russlands und Chinas einigermaßen richtig, aber nicht für die Bürger der Europäischen Union und im Übrigen auch nicht für die überwiegende Mehrheit der Regierungen der Mitgliedsländer der Union.

Politisierung ohne existenzielle Spaltung

Dennoch hat sich seit den 1990er Jahren die Einstellung der europäischen Bürger zur EU insofern gewandelt, als es heute zu zunehmend polarisierten Debatten kommt. Europapolitische Referenden sind oft heftig umkämpft, und der Gegensatz zwischen nationalistischen und kosmopolitisch-proeuropäischen Haltungen kann wie in Frankreich 2017 sogar zum zentralen Thema in nationalen Wahlkämpfen werden – von der tiefen gesellschaftlichen Spaltung zwischen „Remainern“ und „Leavern“ in Großbritannien ganz zu schweigen.

Kann man vor diesem Hintergrund überhaupt noch von einer Einstellung „der“ europäischen Bürger zur EU sprechen? Oder haben wir es mit unterschiedlichen (transnationalen) Lagern zu tun, mit jeweils eigenen und oft entgegengesetzten Sichtweisen, Erwartungen, Hoffnungen und Ängsten gegenüber der überstaatlichen Integration?

Ich glaube, man sollte zwei Entwicklungen unterscheiden. Auf der einen Seite politisierte sich die öffentliche Debatte über die Europapolitik seit den 1980er und 1990er Jahren ganz erheblich. Kontroversen über Europapolitik nahmen zu, nicht zuletzt auch deshalb, weil der Alltag der Bürger von den Entscheidungen in Brüssel zunehmend stärker berührt wurde. Auch Ihr Blog ist Teil dieser Politisierung. Auf diese Weise hat sich die Europapolitik auch normalisiert: Sie ist den nationalen Politiken und Debatten, auch den nationalen politischen Lagern ähnlicher geworden. Das ist insgesamt ein positiver Prozess.

Auf der anderen Seite stellen Sie die berechtigte Frage, ob die Gegensätze zwischen Europagegnern und Europabefürwortern, die wir bei manchen Europareferenden wie etwa in Frankreich 2005 und jetzt besonders dramatisch in der Brexit-Entscheidung in Großbritannien erleben, nicht die Bürger der Europäischen Union zu spalten drohen. Eine solche Existenzkrise der Europäischen Union sehe ich aber nicht. Die Zustimmung zu den zuvor genannten, gemeinsamen Politikfeldern der Europäischen Union umfasst weiterhin die große Mehrheit der Bürger. Die starke Zunahme der Wahlbeteiligung bei den letzten Wahlen im Mai zeigte, dass die Bürger die Union sogar mehr unterstützen, wenn sie gefährdet erscheint.

Europagegner sind nur eine Minderheit

Die Minderheit der europäischen Bürger, die die europäische Integration strikt ablehnen, hat nur um ein paar Prozentpunkte zugenommen, und liegt heute bei grob 20%, in manchen Ländern sicher höher, in anderen Ländern niedriger. Sie hat keine erkennbare Chance auf eine Mehrheit. Die Europagegner im Europäischen Parlament haben, wie Sie es in Ihren Prognosen vorhersahen, nur begrenzt zugenommen, obwohl sie während des Wahlkampfs Kreide gefressen hatten und die französischen und italienischen Europagegner ihre Forderung nach einem Euro-Austritt zurücknahmen. Die proeuropäischen Parteien besitzen weiterhin eine beherrschende Mehrheit der Sitze. Ich sehe, von Großbritannien abgesehen, fast nirgends eine tiefe gefährliche gesellschaftliche Spaltung um die Zugehörigkeit zur Europäischen Union.

Theoretisch, aber eben nur theoretisch, könnte sich das in der Zukunft ändern: Wie in jedem Land der Welt gibt es auch in der Europäischen Union sensible Fragen, in denen die Bürger in Dissens geraten können. Unter den Bürgern der Union sind dies vor allem drei europäische Themen: die schon erwähnte Immigration und Flüchtlinge, die Religion und das Ausmaß der Kompetenzen der Mitgliedsländer. Die Aufgabe der Europäischen Union besteht darin, in diesen Fragen mit einer für die Bürger einsichtigen Mischung aus klarer Linie und Kompromissen zu steuern. Ich glaube, die Europäische Union hat das verstanden.

Hartmut Kaelble: Der verkannte Bürger. Eine andere Geschichte der europäischen Integration seit 1950, Frankfurt am Main (Campus) 2019, 168 Seiten, kartoniert: 24,95 Euro.

Hartmut Kaelble war von 1971 bis 1991 Professor für Sozial- und Wirtschaftsgeschichte an der Freien Universität Berlin und von 1991 bis 2008 Professor für Sozialgeschichte an der Humboldt-Universität zu Berlin.

Dieses Interview entstand im Juni/Juli 2019 per E-Mail.

Bild: privat.

Mittwoch, 26. Juni 2019

Wie weiter mit den Spitzenkandidaten? (2): Welche Schritte zur Parlamentarisierung der EU jetzt folgen müssen

Spitzenkandidaten allein sind nicht genug: Der Weg zu einer parlamentarischen Demokratie in der EU muss weitergehen.
Die Verhandlungen über die Wahl des nächsten Kommissionspräsidenten dauern an – und scheinen, wenigstens auf den ersten Blick, in den letzten zwei Wochen kaum vorangekommen zu sein. Noch immer gibt es eine Mehrheit im Europäischen Parlament, um für dieses Amt nur einen Spitzenkandidaten zu akzeptieren, aber keine Mehrheit für einen bestimmten dieser Kandidaten. Noch immer lauern einige Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat, die das Spitzenkandidaten-Verfahren lieber heute als morgen begraben würden. Aber noch immer weiß das Parlament, dass ein Einknicken jetzt zu einer dauerhaften Schwächung führen könnte, und warnt vor Rückschritten bei der Demokratisierung der EU.

Erfolge und Unzulänglichkeiten des Spitzenkandidaten-Verfahrens

Aber welche Rolle spielt das Spitzenkandidaten-Verfahren eigentlich für die europäische Demokratie? Im ersten Teil dieses Artikels ging es hier vor einigen Tagen um die Erfolge, die das Verfahren jetzt schon erreicht hat: Durch die Spitzenkandidaten ist die Diskussion über die Kommissionspräsidentschaft transparenter geworden. Die europäischen Parteien wurden gestärkt, indem sie als politische Machtzentren an Bedeutung gewannen. Transnationale Netzwerke wurden wichtiger, wodurch auch die Spitzenkandidaten selbst ein stärker supranationales Profil haben als frühere Kommissionspräsidenten. Und schließlich gewannen die europäischen Parteien auch an medialer Sichtbarkeit, was nicht zuletzt dazu beitrug, dass autoritäre nationale Mitgliedsparteien wie die ungarische Fidesz in der EVP oder die rumänische PSD in der SPE stärker unter Druck gerieten.

Aber natürlich ist das Spitzenkandidatenverfahren nur ein kleiner Schritt auf dem langen Weg zu einer parlamentarischen Demokratie auf europäischer Ebene. In seiner jetzigen Form stößt es immer wieder auch auf Grenzen und inhärente Widersprüche, die sein Potenzial zur Demokratisierung der EU beschränken. An dieser Stelle soll es deshalb um die Unzulänglichkeiten des Spitzenkandidatenverfahrens gehen – und um die nächsten Schritte, die nötig sind, um diese zu überwinden.

Künstliche Engführung der Personalauswahl

Ein erster solcher Widerspruch entsteht schon durch die Festlegung des Parlaments, dass in jedem Fall nur ein Spitzenkandidat Kommissionspräsident werden dürfe. Gegenüber der Praxis in nationalen Demokratien stellt dieses Prinzip eine ungewöhnliche Verengung des Verhandlungsspielraums für die parlamentarische Mehrheitsbildung dar. Zwar ist es auch auf nationaler Ebene gängig, dass Parteien vor der Wahl Kandidaten für das Amt des Regierungschefs ernennen. Doch wenn es dann unklare Mehrheitsverhältnisse gibt und es zu schwierigen Koalitionsverhandlungen kommt, geht dieses Amt immer wieder auch an Nicht-Spitzenkandidaten. Zahlreiche Beispiele dafür bietet Italien, wo seit dem Abtritt von Silvio Berlusconi (FI/EVP) 2011 bereits fünf verschiedene Premierminister regierten, von denen kein einziger zuvor Spitzenkandidat bei einer nationalen Wahl gewesen war.

Dass das Europäische Parlament sich dennoch auf die künstliche Engführung festgelegt hat, liegt natürlich an der latent destruktiven Haltung des Europäischen Rates. Dessen formale Rolle bei der Ernennung des Kommissionschefs ist grundsätzlich mit der eines nationalen Staatschefs zu vergleichen, der ebenfalls oft ein Vorschlagsrecht für das Amt des Regierungschefs hat.

Kommt es auf nationaler Ebene zu schwierigen Mehrheitsverhältnissen, so versucht ein Staatschef allerdings üblicherweise, als neutraler Schlichter zwischen den Parteien zu vermitteln. Der Europäische Rat ist hingegen kein neutrales Organ, sondern politisch zusammengesetzt (zudem mit etwas anderen Mehrheiten als das Parlament). Er verfolgt deshalb seine eigene Agenda, und viele seiner Mitglieder haben bis heute nicht akzeptiert, durch die Spitzenkandidaten in ihrem Entscheidungsspielraum eingeschränkt zu werden. Die Festlegung darauf, dass nur ein Spitzenkandidat Kommissionspräsident werden kann, war für das Parlament deshalb notwendig, damit die Spitzenkandidaten überhaupt als Anwärter für das Amt ernstgenommen werden.

Das Risiko der „Spitzenteams“

Daraus ergibt sich allerdings sofort die durchaus umstrittene Frage, wer überhaupt als Spitzenkandidat gelten darf – konkret: ob Margrethe Vestager (RV/ALDE), die nur eines von sieben Mitgliedern des liberalen „Spitzenteams“ war, als Kommissionspräsidentin in Frage kommt. Zu einem gewissen Grad ist das zwar eine bloße Scheindebatte: Ob Vestager als Spitzenkandidatin gilt, hängt letztlich nur davon ab, ob eine Mehrheit im Parlament bereit ist, sie als solche anzuerkennen.

Doch haben die kritischen Einwände durchaus ihre Berechtigung: Wenn sich die ALDE-Strategie durchsetzt, hätten auch die anderen Parteien einen Anreiz, künftig nicht mehr mit einzelnen Spitzenkandidaten, sondern mit einem Spitzenteam anzutreten und dadurch ihren Spielraum nach der Wahl zu erhöhen. Zugleich aber würde die Spitzenkandidatennominierung dadurch an politischer Relevanz verlieren, und die jüngsten Fortschritte in Sachen Transparenz und Öffentlichkeit wären wieder dahin.

Reform 1: Gesamteuropäische Listen

Eine Lösung für dieses Problem hat die ALDE selbst im Angebot: Mit gesamteuropäischen Wahllisten, wie sie im Europäischen Parlament schon länger diskutiert und zuletzt besonders prominent von Emmanuel Macron (LREM/ALDE-nah) gefordert wurden, hätte jede europäische Partei automatisch genau einen Spitzenkandidaten: eben die Person, die auf dem ersten Platz der transnationalen Wahlliste antritt. Zugleich wäre die Existenz von Spitzenkandidaten mit gesamteuropäischen Listen unmittelbar im Wahlrecht verankert, sodass das Überleben des Verfahrens auch dann nicht gefährdet wäre, wenn einmal doch ein Nicht-Spitzenkandidat zum Kommissionspräsidenten gewählt wird.

Und auch sonst stellen gesamteuropäische Listen gewissermaßen eine logische Fortsetzung des Spitzenkandidatenverfahrens dar: Dessen wichtigste Vorteile wie der Bedeutungs- und Sichtbarkeitsgewinn der europäischen Parteien, die größere Relevanz länderübergreifender Netzwerke und die stärker supranationale Ausrichtung des politischen Personals würden mit transnationalen Listen weiter vorangetrieben. Dass sich im Ringen um die Spitzenkandidaten inzwischen auch die deutsche CDU (EVP) für gesamteuropäische Listen geöffnet hat, ist deshalb eine sehr positive Entwicklung.

Nur ein Kommissionsmitglied von 28

Wenn man es mit der Parlamentarisierung der Europäischen Kommission ernst meint, sind Spitzenkandidaten und gesamteuropäische Wahllisten allerdings weiterhin nicht genug. Denn der Präsident ist schließlich nur eines von 28 Kommissionsmitgliedern, und auch wenn Art. 17 Abs. 6 EUV ihm eine Leitlinienkompetenz zugesteht, fallen Beschlüsse der Kommission nach Art. 250 AEUV grundsätzlich im Kollegialprinzip, wobei alle Mitglieder gleichberechtigt sind. Um die politische Ausrichtung der Kommission tatsächlich an das Europäische Parlament zu binden, müsste deshalb nicht nur der Kommissionspräsident, sondern auch der Rest der Kommission von einer Mehrheit im Parlament abhängig sein.

Tatsächlich gilt nach Art. 17 Abs. 7 EUV schon heute, dass die Kommission nur nach Zustimmung des Parlaments ins Amt kommen kann. Ganz ähnlich wie beim Kommissionspräsidenten wird auch die Liste der übrigen Kommissare vom Rat vorgeschlagen und dann vom Parlament gewählt.

In der politischen Praxis nimmt das Parlament hier bislang allerdings nur geringen Einfluss: In den allermeisten Fällen bestätigt es schlicht die Vorschläge der nationalen Regierungen; nach den letzten Europawahlen wurden jeweils nur einzelne vorgeschlagene Kommissare zurückgewiesen. Und selbst in diesen Fällen erhielten die nationalen Regierungen jeweils die Chance zu einem Alternativvorschlag. Versuche des Parlaments, stattdessen eigene Kandidaten zu lancieren, blieben zaghaft und erfolglos.

Reform 2: Wahl der gesamten Kommission durch das Parlament

Infolgedessen spiegelt die parteipolitische Zusammensetzung der Europäischen Kommission auch nicht die Mehrheiten im Europäischen Parlament wider. Wer Kommissar werden will, braucht dafür vor allem Rückhalt bei seiner nationalen Regierung, nicht in seiner europäischen Partei – ganz so wie die Kommissionspräsidenten in der Zeit vor dem Spitzenkandidatenverfahren. Das schwächt nicht nur das Europäische Parlament und die europäischen Parteien, sondern nimmt auch der Europawahl einen guten Teil der politischen Bedeutung, die nationale Wahlen besitzen.

Um die parlamentarische Demokratie auf europäischer Ebene voranzutreiben, wäre deshalb die Wahl der Kommission allein durch das Europäische Parlament ein wichtiger nächster Reformschritt. Diese Reform wäre gegebenenfalls auch ohne eine formale Vertragsänderung möglich. So wie das Spitzenkandidatenverfahren ist sie lediglich eine Frage der politischen Praxis: Würden die europäischen Parteien außer den Spitzenkandidaten künftig auch eine Art Schattenkabinett nominieren (also Kandidaten für jedes einzelne Ressort, das in der Kommission zu vergeben ist), so könnte das das Vorschlagsrecht des Rates zur bloßen Formalie machen – vorausgesetzt natürlich, die europäischen Parteien und das Parlament hätten den öffentlichen Rückhalt, um diese Veränderung gegenüber den nationalen Regierungen durchzusetzen.

Reform 3: Ein konstruktives Misstrauensvotum

Ein weiteres Hemmnis für eine die Parlamentarisierung der Europäischen Kommission betrifft die zeitliche Dimension. Durch das Spitzenkandidatenverfahren (und gegebenenfalls durch die Wahl der übrigen Kommissionsmitglieder) hat die Parlamentsmehrheit zwar die Möglichkeit, die Kommission am Anfang der Wahlperiode auf ihre Agenda zu verpflichten. Wenn die Kommission später davon abweicht, etwa indem sie vom Parlament gewünschte Gesetzgebungsvorschläge einfach nicht einbringt, so haben die Abgeordneten kaum Möglichkeiten, dies zu sanktionieren: Nach Art. 234 AEUV kann die Kommission nur durch eine Zwei-Drittel-Mehrheit im Parlament zum Rücktritt gezwungen werden. Und wenn es dazu kommt, so ist es nach dem Verfahren in Art. 17 Abs. 7 EUV wiederum der Europäische Rat, der einen neuen Kommissionspräsidenten vorschlägt.

Für eine volle parlamentarische Verantwortlichkeit der Kommission ist deshalb eine Reform des Misstrauensvotums im Europäischen Parlament notwendig. Wie in anderen parlamentarischen Demokratien sollte die Kommission bereits dann zurücktreten müssen, wenn sie von einer absoluten Mehrheit im Parlament abgelehnt wird. Gleichzeitig sollte ein solches Misstrauensvotum konstruktiv sein – das Parlament also das Recht und die Pflicht bekommen, mit dem Sturz des alten Kommissionspräsidenten zugleich einen neuen zu wählen.

Mit einer solchen Regelung wäre die Kommission dauerhaft und direkt auf das Vertrauen einer Mehrheit im Europäischen Parlament angewiesen, so wie das auch in den parlamentarischen Demokratien der meisten EU-Mitgliedstaaten der Fall ist. Zugleich würde dadurch das Vorschlagsrecht des Europäischen Rates bei der Wahl des Kommissionspräsidenten endgültig zur Formalie, da das Parlament über ein konstruktives Misstrauensvotum jederzeit seinen eigenen Kandidaten ins Amt bringen könnte.

Die ewige GroKo setzt Fehlanreize für Spitzenkandidaten

Mit diesen drei Reformen wäre eine sehr enge Verbindung zwischen Parlamentsmehrheit und Exekutive hergestellt – so wie sie auch in anderen parlamentarischen Demokratien üblich ist. Dennoch bliebe noch ein wichtiger Faktor übrig, der im Zusammenhang mit dem Spitzenkandidatenverfahren für Probleme sorgt: die faktische Unvermeidbarkeit einer permanenten Großen Koalition auf europäischer Ebene.

Dass auf europäischer Ebene bislang kein Weg an einer Zusammenarbeit der größten Parteien (EVP, SPE, ALDE) vorbeiführt, reduziert nicht nur die Relevanz der Europawahl als demokratische Richtungsentscheidung, sondern führt auch im Kontext des Spitzenkandidatenverfahrens zu problematischen Anreizen: Da alle drei Parteien wissen, dass sie ohnehin keine Alternative zur Zusammenarbeit haben, spielt die Koalitionsfähigkeit auch bei der Auswahl des Spitzenkandidaten nur eine untergeordnete Rolle.

Deutlich wurde dies zuletzt bei der Nominierung des EVP-Kandidaten Manfred Weber: Dieser war innerparteilich sehr geschickt darin, Brücken zwischen dem liberalen und dem rechten Flügel zu bauen; bei den anderen Fraktionen stieß er jedoch von Beginn an auf massive Ablehnung. Allerdings hielt das die EVP nicht davon ab, ihn trotzdem zu aufzustellen – offenbar in der Erwartung, die anderen Fraktionen würden sich nach der Wahl schon in die Personalie fügen, um das Spitzenkandidatenverfahren als solches zu retten. Dass das bislang nicht eingetreten ist, sondern Sozialdemokraten und Liberale bei ihrer Ablehnung Webers geblieben sind, ist ein wesentlicher Grund für die derzeitige „Spitzenkandidaten-Krise“.

Reform 4: Weniger Blockademöglichkeiten im Rat

Aber wie ließe sich das ändern? Die Unvermeidbarkeit der Großen Koalition liegt zum Teil am Wahlverhalten der europäischen Bürger, die sich ein sehr heterogenes Parlament mit derzeit sieben Fraktionen und zahlreichen europafeindlichen Systemoppositionellen gewählt haben. Zum wesentlichen Teil ist es aber auch eine Folge des institutionellen Aufbaus der EU. Denn das Parlament ist bei der Gesetzgebung stets auch auf die Zustimmung des Ministerrats angewiesen, der nicht mit einfacher, sondern mit qualifizierter Mehrheit entscheidet – und jede der drei großen Parteien ist an genügend Regierungen beteiligt, um eine Sperrminorität zu bilden. Auch wenn im Rat in der Regel nicht strikt nach Parteilinie abgestimmt wird, ist eine stabile Mehrheit ohne oder gegen eine der großen Parteien nahezu ausgeschlossen.

Will man auf europäischer Ebene stabile alternative Mehrheiten jenseits der Großen Koalition ermöglichen, so führt der Weg deshalb über einen Abbau von Blockademöglichkeiten des Ministerrats in der Gesetzgebung – etwa indem dort die Mehrheitserfordernisse abgesenkt werden oder, noch effektiver, indem das Parlament in bestimmten Politikfelder künftig ganz ohne Beteiligung des Rats entscheiden kann. Ein Vorbild dafür kann die deutsche Föderalismusreform von 2006 sein, bei der ebenfalls die Mitspracherechte des Bundesrats reduziert wurden, um dem parteipolitischen Wechselspiel im Bundestag bessere Geltung zu verleihen.

Spitzenkandidaten sind gut, aber genügen nicht

Gesamteuropäische Wahllisten, eine Wahl der Kommission allein durch das Parlament, ein konstruktives Misstrauensvotum und eine Entmachtung des Ministerrats bei der Gesetzgebung: Es sind noch viele und zweifellos dicke Bretter zu bohren, bis die Parlamentarisierung der Europäischen Kommission vollendet ist. Das Spitzenkandidatenverfahren war dabei ein wichtiger Schritt in die richtige Richtung. Für sich allein ist es aber noch nicht genug – und wird aufgrund seiner inhärenten Widersprüche und Fehlanreize immer umstritten bleiben, solange es nicht um weitere Reformen ergänzt wird.

Unabhängig davon, wie der aktuelle Tobjobs-Poker in den nächsten Tagen ausgeht: Es ist an der Zeit, uns nicht mehr nur am Spitzenkandidaten-Verfahren abzuarbeiten, sondern beim Aufbau einer parlamentarischen Demokratie auf europäischer Ebene die notwendigen nächsten Schritte zu tun.

Wie weiter mit den Spitzenkandidaten?

1: Warum das neue Verfahren schon jetzt ein Erfolg ist
2: Welche Schritte zur Parlamentarisierung der EU jetzt folgen müssen

Bild: European Union 2019 – Source: European Union 2014 - European Parliament [CC BY-NC-ND 4.0], via Flickr.

Donnerstag, 13. Juni 2019

Wie weiter mit den Spitzenkandidaten? (1): Warum das neue Verfahren schon jetzt ein Erfolg ist

Auch wenn gerade wieder einmal viel über die Spitzenkandidaten gestritten wird: Ein Erfolg ist das Verfahren schon jetzt.
Fünf Spitzenjobs sind in der EU in den nächsten Wochen und Monaten zu vergeben: der des Ratspräsidenten, den die Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat am 20./21. Juni ernennen wollen. Der des Parlamentspräsidenten, der am 2. Juli vom Europäischen Parlament gewählt wird. Die des Kommissionspräsidenten und des Hohen Vertreters für die Außenpolitik, die sowohl im Europäischen Rat als auch im Parlament eine Mehrheit benötigen, weil sie von Ersterem vorgeschlagen und von Letzterem gewählt werden. Und schließlich der des Präsidenten der Europäischen Zentralbank, der im Herbst vom Europäischen Rat ernannt wird.

Die breitere öffentliche Debatte aber konzentriert sich vor allem auf eines dieser fünf Ämter, nämlich die Kommissionspräsidentschaft. Das liegt zum einen daran, dass der Kommissionspräsident als Chef der EU-Exekutive die größte formale Macht hat. Zum anderen gibt es hier aber auch den größten Streit über das Ernennungsverfahren selbst: Wie schon bei der Europawahl 2014 haben die Fraktionen der Europäischen Volkspartei, der Sozialdemokraten und der Grünen (die gemeinsam eine Mehrheit im Europäischen Parlament stellen) angekündigt, niemanden zum Kommissionspräsidenten zu wählen, der nicht zuvor Spitzenkandidat einer europäischen Partei gewesen ist. Einige Staats- und Regierungschefs beharren hingegen darauf, dass diese Entscheidung allein beim Europäischen Rat liege – am prominentesten der Franzose Emmanuel Macron (LREM/–), der dementsprechend in den letzten Wochen diverse mögliche Alternativen ins Spiel brachte, von dem halbwegs plausiblen Michael Barnier (LR/EVP) bis zu der definitiv nicht an dem Amt interessierten Angela Merkel (CDU/EVP).

Gegenüber dem Rat säße das Parlament am längeren Hebel

Ginge es allein um diesen Konflikt, so säßen die Abgeordneten freilich wie schon 2014 am längeren Hebel: Die Regierungschefs wissen selbst, dass das Parlament bei einer Aufgabe des Spitzenkandidatenverfahrens zu viel zu verlieren hätte. Würden sie ernsthaft einen von Macrons Alternativkandidaten nominieren, so führte das auf direktem Weg zu einer Ablehnung durch das Parlament. Zugleich stößt auch innerhalb des Europäischen Rates und in der breiten europäischen Öffentlichkeit keiner der Alternativnamen auf überragende Zustimmung.

Statt die institutionelle Krise zu suchen, wäre es für die Regierungschefs deshalb naheliegend, einfach den vom Parlament gewünschten Spitzenkandidaten als Kommissionspräsidenten zu akzeptieren – und ihren eigenen Einfluss bei den anderen Spitzenämtern sowie den übrigen Kommissionsmitgliedern auszuüben, deren Ernennung nicht ganz so sehr im Licht der Öffentlichkeit steht.

Eine Mehrheit für das Verfahren – aber nicht für einen Kandidaten

Doch so einfach ist die Sache diesmal nicht. Denn im Europäischen Parlament gibt es bislang zwar eine Mehrheit für das Spitzenkandidatenverfahren, aber nicht für einen bestimmten Kandidaten. Mehr noch: Nicht einmal, was das Spitzenkandidatenverfahren genau bedeutet, ist im Parlament unumstritten. Vor allem an zwei Fragen entzünden sich dabei die Konflikte.

Die erste davon betrifft die Rolle des Kandidaten der stärksten Fraktion. 2014 hatten sich die drei größten Fraktionen EVP, S&D und ALDE bereits vor der Europawahl in einer gemeinsamen Erklärung eindeutig dafür ausgesprochen, dass der Kandidat der stärksten Fraktion als Erstes versuchen solle, eine Mehrheit im Parlament zu bilden. Nach der Wahl unterstützten dann alle drei Fraktionen recht schnell schnell den erfolgreichen Kandidaten Jean-Claude Juncker (CSV/EVP).

Vorgriffsrecht der stärksten Fraktion?

Diesmal hingegen wird die Idee einer Art Vorgriffsrecht für den Kandidaten der stärksten Fraktion nur noch von der EVP vorgebracht, die davon selbst unmittelbar profitiert. Die anderen Fraktionen – allen voran die Liberalen – lehnten eine solche Lesart des Verfahrens jedoch explizit ab und betonten, dass es hier keinen Automatismus gebe: Kommissionspräsident werde nicht notwendigerweise der Kandidat der stärksten Fraktion, sondern (wie in Art. 17 Abs. 7 EUV vorgesehen) derjenige, der eine absolute Mehrheit der Abgeordneten hinter sich bringe.

Im Ergebnis führte dieser Konflikt nach der Wahl erst einmal zu einer Pattsituation: Während die EVP auf dem Vorrang ihres Kandidaten Manfred Weber (CSU/EVP) beharrt, wollen die Liberalen dessen Wahl schon aus Prinzip vermeiden. Und da keine der beiden Fraktionen bei der Mehrheitsbildung einfach umgangen werden kann, dauern die Verhandlungen an.

Wer gilt als Spitzenkandidat?

Noch grundsätzlicher ist der zweite Konfliktpunkt: die Frage, wer überhaupt als Spitzenkandidat zu zählen hat. Von den großen proeuropäischen Parteien hatten vor der Wahl nur EVP und SPE einen Einzelkandidaten aufgestellt, die Grünen hingegen eine Doppelspitze – und die liberale ALDE gar ein Spitzenteam mit nicht weniger als sieben Personen. Innerhalb dieses Teams stach zwar eine Frau, die Wettbewerbskommissarin Margrethe Vestager (RV/ALDE), besonders heraus. Allerdings bezeichnete sie sich selbst im Wahlkampf ausdrücklich nicht als „Spitzenkandidatin“, und dass sie Kommissionspräsidentin werden wolle, machte sie erst am Wahlabend so richtig klar. Genügt das, um für das Parlament trotzdem wählbar zu sein?

Hier gehen die Meinungen auseinander: Während etwa die europäischen Grünen explizit bereit wären, Vestager wie eine Spitzenkandidatin zu behandeln und gegebenenfalls zur Kommissionspräsidentin zu wählen, sähe vor allem die EVP (aber beispielsweise auch die neu gewählte sozialdemokratische Abgeordnete Katarina Barley) darin eine Unterwanderung des Spitzenkandidatenprinzips. Und natürlich gilt auch für Vestager, dass sie ohne die Zustimmung der EVP keine realistische Chance hat, Kommissionspräsidentin zu werden. Die Konflikte, die vor allem EVP und ALDE über die richtige Deutung des Spitzenkandidatenverfahrens austragen, sind deshalb immer auch personelle Machtfragen – und verhindern bislang eine Einigung im Parlament über die Wahl des nächsten Kommissionspräsidenten.

Die Kommissionspräsidentschaft als Teil eines Gesamtpakets

Um aus dieser Sackgasse herauszukommen, finden seit der Europawahl zahlreiche Gespräche in komplexen, variierenden Formaten statt: zwischen den Regierungschefs im Europäischen Rat, den Fraktionen im Europäischen Parlament, aber auch in einer hybriden „Sechsergruppe“, die sich aus je zwei Regierungschefs von jeder der drei großen Parteien (EVP, SPE, ALDE) zusammensetzt und damit sowohl einer zwischenstaatlichen als auch einer parteipolitischen Logik folgt.

Dabei wird die Kommissionspräsidentschaft immer mehr zum Teil eines Gesamtpakets, das nicht nur die übrigen EU-Spitzenjobs umfasst, sondern auch die inhaltlichen Schwerpunkte der nächsten fünf Jahre, für die sowohl der Europäische Rat als auch das Europäische Parlament (in Form einer Vier-Fraktionen-Koalition aus EVP, S&D, ALDE und Grünen) derzeit eine jeweils eigene Agenda ausarbeiten.

Hat sich das Verfahren nun durchgesetzt? Oder ist es gescheitert?

Was bedeutet dies nun für das Spitzenkandidatenverfahren? Hat es sich durchgesetzt, da Außenseiter wie die von Macron vorgeschlagenen Alternativkandidaten kaum noch eine Chance haben? Oder ist es gescheitert, da über die Ernennung des Kommissionspräsidenten nun doch wieder erst nach der Wahl in schwer durchschaubaren Hinterzimmergesprächen verhandelt wird? Verkommt es gar zu einer „Posse“, weil angesichts der vielfältigen Debatten über die „richtige“ Lesart des Verfahrens überhaupt nicht mehr klar ist, was es eigentlich zu bedeuten hat?

Will man zum jetzigen Zeitpunkt eine Zwischenbilanz ziehen, so muss man sich zunächst vor Augen führen, welchen Zweck das Spitzenkandidatenverfahren eigentlich erfüllen sollte. Darauf mögen verschiedene Akteure unterschiedliche Antworten geben. Aus meiner eigenen Sicht war das Spitzenkandidatenverfahren vor allem ein Schritt zur Parlamentarisierung der Europäischen Kommission, indem es die faktische Entscheidung über den Kommissionspräsidenten von den nationalen Regierungen auf die europäischen Parteien und ihre Fraktionen im Europäischen Parlament übertrug. Diese Parlamentarisierung wiederum folgt letztlich dem Ziel einer europäischen Demokratie, in der die europäische Bevölkerung die Europawahl nutzen kann, um eine informierte Richtungsentscheidung über den politischen Kurs der EU zu treffen.

Relevante Fortschritte zur Demokratisierung der EU

Dass das Spitzenkandidatenverfahren für sich allein nicht genügt, um dieses Ziel zu erreichen, steht außer Frage. In einigen Bereichen aber scheint es mir durchaus schon zu relevanten Fortschritten geführt zu haben.

● So haben die Spitzenkandidaten die Transparenz des Wahlverfahrens erhöht. Liest man Artikel aus dem Jahr 2004, in denen im Kontext der Europawahl über den neuen Kommissionspräsidenten spekuliert wurde (etwa hier, hier oder hier), so findet man ein ganzes Bündel von Namen – der des späteren Kommissionspräsidenten José Manuel Durão Barroso (PSD/EVP) ist in aller Regel nicht darunter. Hingegen hat das Spitzenkandidatenverfahren das Set an möglichen Bewerbern deutlich überschaubarer gemacht. Auch wenn wegen der schwierigen Mehrheitsfindung der neue Präsident nicht gleich am Wahlabend feststeht, ist es nun sehr viel einfacher, mögliche Szenarien für seine Ernennung zu antizipieren. Die europäische Politik ist dadurch etwas einfacher verständlich geworden, eine wichtige (wenn auch für sich allein nicht hinreichende) Voraussetzung für eine funktionierende demokratische Öffentlichkeit.

● Zudem haben die Spitzenkandidaten recht offensichtlich zu einer Stärkung der europäischen Parteien geführt. Wer auf europäischer Ebene politische Karriere machen will, muss dafür in erster Linie auf nationaler Ebene gut vernetzt sein. Von der Besetzung der Europawahllisten bis zur Ernennung der Kommissare erfolgen alle Schlüsselentscheidungen der europäischen Personalpolitik durch die nationalen Parteien oder Regierungen. Die Spitzenkandidaten sind die ersten Politiker, für die das nicht mehr gilt: Wer Kommissionschef werden will, muss dafür zuerst von einer europäischen Partei nominiert werden und braucht deshalb auch ein starkes transnationales Netzwerk.

Mehr Sichtbarkeit für die europäischen Parteien

● Dies führte auch zu einem stärker supranationalen Profil der Bewerber: Während die Kommissionspräsidenten in den letzten Jahrzehnten stets frühere Regierungschefs waren, die zunächst im nationalen Rahmen aufgestiegen waren und dann ihre Beziehungen im Europäischen Rat nutzten, entstammen die prominenten Spitzenkandidaten von 2019 ausnahmslos den überstaatlichen EU-Institutionen: Manfred Weber, Ska Keller (Grüne/EGP) und Jan Zahradil (ODS/AKRE) waren Fraktionschefs im Europäischen Parlament, Margrethe Vestager und Frans Timmermans (PvdA/SPE) Mitglieder der Europäischen Kommission. Dieser andere Hintergrund impliziert nicht nur eine andere Perspektive auf die europäische Politik, als sie die nationalen Regierungschefs mitbringen. Er ist auch ein Signal an fähige und ambitionierte Nachwuchspolitiker, dass es sich lohnt, eine europäische Karriere einzuschlagen.

● Und schließlich verleihen die Spitzenkandidaten den europäischen Parteien auch mehr Sichtbarkeit. Denn auch wenn die Fernsehdebatten zwischen ihnen vor der Europawahl oft nur in Spartensendern liefen und ein Effekt der Spitzenkandidaten auf das Wahlverhalten allenfalls in ihren jeweiligen Herkunftsländern zu beobachten war, führte das neue Verfahren in der Summe zu einer erhöhten Berichterstattung der europäischen Medien. Auch hier ist der Vergleich zu 2004 erhellend, als parteipolitische Aspekte in der öffentlichen Debatte über den nächsten Kommissionspräsidenten noch so gut wie überhaupt nicht vorkamen. 2019 hingegen kommt praktisch kein Artikel zu dem Thema mehr ohne Erklärungen zur Rolle der europäischen Parteien aus; Bezeichnungen wie „Europäische Volkspartei“ sind in der deutschen Öffentlichkeit erstmals zu gängigen Begriffen geworden. Und auch die Rolle der ungarischen Regierungspartei Fidesz in der EVP wurde hier niemals zuvor so ausführlich diskutiert wie während des Europawahlkampfs, wobei die Frage, wie sich Spitzenkandidat Manfred Weber dazu positionieren würde, immer wieder als Aufhänger diente.

Schon heute ein Erfolg – mit Aussicht auf weitere Fortschritte

All diese Fortschritte lassen das Spitzenkandidatenverfahren insgesamt schon heute als einen Erfolg erscheinen. Dies gilt umso mehr, wenn man bedenkt, dass sowohl 2014 als auch 2019 von vielen Beobachtern stark bezweifelt wurde, ob es überhaupt zur Anwendung kommen würde. Je stärker die Nominierung von Spitzenkandidaten durch die europäischen Parteien bei künftigen Wahlen zur Routine wird, desto eher werden sich auch die Erwartungen der politischen Akteure und der Öffentlichkeit daran ausrichten, was die beschriebenen Effekte jeweils noch verstärken würde.

An anderen Stellen stößt das Spitzenkandidatenverfahren in seiner jetzigen Form allerdings auch auf Grenzen und inhärente Widersprüche, die sein Potenzial bei der Demokratisierung der EU beschränken. Dass so viel über die „richtige“ Lesart des Verfahrens gestritten wird, ist deshalb kein Zufall. Um auf dem Weg zu einer parlamentarischen Kommission voranzukommen, muss es um weitere Reformen ergänzt werden. Dazu in Kürze mehr im zweiten Teil dieses Artikels.

Wie weiter mit den Spitzenkandidaten?

1: Warum das neue Verfahren schon jetzt ein Erfolg ist
2: Welche Schritte zur Parlamentarisierung der EU jetzt folgen müssen

Bild: European Union 2019 – Source: EP [CC BY 4.0], via Flickr.

Mittwoch, 29. Mai 2019

Nach der Europawahl 2019


GUE/
NGL
Grüne/
EFA
S&D ALDE EVP EKR EDD ENF fʼlos Weitere
alt 52 52 187 69 216 77 42 36 20
neu,
mit UK
42 69 144 113 177 61 45* 71 11 18*
dynamisch 44 73 147 117 165 76 88 41
neu,
ohne UK
41 62 139 101 180 59 16* 75 10 22*
dynamisch 44 67 142 105 168 74 93 12

Wahlergebnis (mit UK, dynamisches Szenario), Stand: 29.5.2019. Details hier.
Kaum ist die Europawahl vorbei, schon geht die europapolitische Debatte zu den nächsten Aufregern über: Wer wird Kommissionspräsidentin, wer sichert sich einen der anderen EU-Top-Jobs? Die gestrigen Treffen der Fraktionschefs des Europäischen Parlaments sowie der Staats- und Regierungschefs boten hierzu wenig neue Informationen, aber ausgiebig Raum für Diskussion und Spekulation. An dieser Stelle aber soll es noch einmal um eine Bilanz der Wahl selbst gehen: Wie haben sich die Kräfte- und Mehrheitsverhältnisse im Parlament geändert, welche langfristigen Entwicklungen setzten sich fort, und wo zeichnen sich Trendwenden ab?

Dabei sind alle Angaben zu den Fraktionsstärken in diesem Artikel noch vorläufig: Da viele nationale Parteien noch nicht eindeutig erklärt haben, welcher Fraktion sie sich anschließen wollen, lassen sich Aussagen über die künftige Zusammensetzung des Parlaments bis jetzt nur unter Vorbehalt treffen. (Ein laufend aktualisierter Gesamtüberblick über die neuen Fraktionen ist hier zu finden.) Die wesentlichen Konturen des Wahlergebnisses aber zeichnen sich jetzt schon deutlich ab.

Niedergang der Volksparteien

Das erste, offensichtlichste und schon am Wahlabend stark kommentierte Ergebnis sind dabei die massiven Stimmverluste der traditionellen Volksparteien der rechten und linken Mitte, die im Europäischen Parlament die Fraktionen der Europäischen Volkspartei (EVP) und der Sozialdemokraten (S&D) bilden. Die S&D erreichte ihr mit Abstand schlechtestes Wahlergebnis überhaupt; und auch die EVP befindet sich nahe an ihrem Tiefstpunkt von 1989 und könnte noch darunter fallen, falls sich die ungarische Fidesz dazu entschließt, die Fraktion zu verlassen. Gemeinsam kommen die beiden Fraktionen der informellen Großen Koalition, deren Zusammenarbeit seit jeher den Ton im Europäischen Parlament angab, erstmals nicht mehr auf eine absolute Mehrheit der Sitze.

Historische Wahlergebnisse.
Allerdings ist diese Entwicklung durchaus nicht überraschend. Schon bei den vorangehenden drei Europawahlen war der kombinierte Sitzanteil der beiden größten Fraktionen bei jeder Europawahl kontinuierlich zurückgegangen. Und auch während der Wahlperiode 2014-19 hatten Umfragen von Anfang an einen nahezu kontinuierlichen Abstieg für EVP und S&D gezeigt: In den Sitzprojektionen auf diesem Blog hatte die Große Koalition schon seit Dezember 2017 keine Mehrheit mehr. Auch wenn sich der Niedergang der traditionellen Volksparteien beschleunigt hat, war diese Europawahl also nicht etwa ein „Erdbeben“, wie diverse Medien schrieben, sondern nur die Fortsetzung eines längerfristigen Trends.

Eher „Finnlandisierung“ als „Niederlandisierung“

Ein Schlagwort, mit dem dieser Trend verschiedentlich zu beschreiben versucht wird, ist die „Niederlandisierung“ des europäischen Parteiensystems. Gemeint ist damit die zunehmende Fragmentierung der Parteienlandschaft, wie man sie in den Niederlanden besonders deutlich beobachten kann. Begünstigt durch ein reines Verhältniswahlrecht ohne Sperrklausel sind dort seit der letzten nationalen Wahl 13 Parteien im Parlament vertreten, von denen nur eine einzige auf mehr als 15 Prozent der Stimmen kam.

So ganz lässt sich der Vergleich allerdings nicht auf das Europäische Parlament übertragen. Denn anders als in den Niederlanden führte der Niedergang der großen Volksparteien auf europäischer Ebene bislang nicht zu einer Zersplitterung mit einer Vielzahl kleiner und kleinster Gruppierungen. Auch wenn in verschiedenen Mitgliedstaaten neue Parteien ins Europäische Parlament einziehen, gelingt es den bestehenden Fraktionen vielmehr recht gut, diese zu integrieren. Tatsächlich könnte sich die Zahl der Fraktionen im nächsten Parlament sogar von acht auf sieben verringern.

Das Besondere an der Entwicklung auf europäischer Ebene ist deshalb nicht so sehr die Fragmentierung, sondern der schrumpfende Abstand zwischen den großen und den mittelgroßen und kleineren Fraktionen. Sucht man für dieses Muster ein Vergleichsbeispiel aus einem der EU-Mitgliedstaaten, so wird man am ehesten wohl in Finnland fündig, wo es drei bis vier große Parteien gibt, die jeweils um die 20 Prozent der Stimmen erreichen. Auch in anderen Mitgliedstaaten, etwa Spanien, Luxemburg und Deutschland, zeichnet sich eine ähnliche Entwicklung ab, ohne dass daraus gleich eine so starke Zersplitterung des Parlaments wie in den Niederlanden folgen würde.

Neue Polarisierung: Inklusion vs. Exklusion

Die mittelgroßen Fraktionen, die bei dieser Europawahl dazugewinnen konnten, entstammen aus sehr unterschiedlichen Ecken des politischen Spektrums: Mit dem größten Sitzzuwachs im neuen Parlament können die liberale ALDE und die rechte ENF rechnen (die beide künftig unter einem anderen Namen firmieren werden), gefolgt von den europäischen Grünen. Alle drei Fraktionen könnten so stark werden wie noch niemals zuvor.

Auch dieses Ergebnis lässt sich als Folge eines längerfristigen Trends verstehen, nämlich einer zunehmenden Polarisierung entlang des Gegensatzes zwischen inkludierender und exkludierender Politik. Während sich die traditionellen Volksparteien vor allem über einen ökonomischen Rechts-Links-Gegensatz (wirtschaftliche Freiheit oder soziale Umverteilung) definierten, gewinnen in der politischen Debatte schon seit einigen Jahrzehnten zunehmend andere Konfliktachsen an Bedeutung. Im Wesentlichen geht es dabei in der Regel um die Trennlinie zwischen der („inkludierenden“) Gleichstellung unterschiedlicher Bevölkerungsgruppen einerseits und der („exkludierenden“) Bewahrung etablierter gesellschaftlicher Ordnungsmuster, Hierarchien und sozialer Privilegien andererseits. Dieser Gegensatz zeigt sich besonders deutlich etwa in der Migrations- und der Geschlechterpolitik sowie der Debatte über den Islam, aber auch in der Frage, welche Verhaltensänderungen bestimmten sozialen Gruppen zur Bekämpfung des Klimawandels zuzumuten sind.

Diese Debatten werden meist nicht mehr von den traditionellen Volksparteien der linken und rechten Mitte dominiert, deren Anhängerschaft in diesen Fragen oft intern gespalten ist. Wer die Pole in den neuen gesellschaftlichen Auseinandersetzungen besetzt, sind vielmehr rechte und rechtspopulistische Parteien einerseits und urban-kosmopolitische (Links-)Liberale andererseits. Und genau diese Gruppierungen gewannen auch bei dieser Europawahl am stärksten hinzu.

Erfolge kosmopolitischer Liberaler und Grüner

Am kosmopolitischen Pol sind dabei sowohl die liberale ALDE-Fraktion als auch die europäischen Grünen angesiedelt. Letztere waren nach der Europawahl 2014 zunächst zurückgefallen, legten in den Umfragen aber seit Mitte 2017 kontinuierlich zu und konnten am Wahlabend – wohl auch begünstigt durch die mediale Sichtbarkeit der „Fridays-for-Future“-Klimademonstrationen, die in den Tagen und Wochen vor der Wahl in zahlreichen Mitgliedstaaten stattfanden – noch einmal deutlich die Erwartungen übertreffen. Allerdings ist diese „grüne Welle“ stark auf den Nordwesten der EU begrenzt: Während die Grünen in Deutschland, Frankreich, Irland, Österreich und Finnland gut abschnitten, konnten sie unter den seit 2004 beigetretenen Mitgliedstaaten nur in Lettland und Litauen Sitze gewinnen.

Die liberale ALDE wiederum hatte die größten Zugewinne dank der jungen französischen Regierungspartei LREM, die bei der Wahl erstmals ins Parlament einzog und mit 21 Sitzen gleich die mit Abstand stärkste Kraft in der Fraktion wird. Stark zulegen konnten auch die britischen LibDems, die den größten Teil der Anti-Brexit-Stimmen auf sich zogen. Aber auch in den östlichen Mitgliedstaaten konnten zentristisch-liberale Parteien, die oft erst vor wenigen Jahren gegründet wurden, Erfolge feiern – etwa in Rumänien, Ungarn oder der Slowakei, wo die neuen ALDE-Mitglieder sich jeweils als Gegenpol zu autoritären oder als korrupt angesehenen nationalen Regierungen profilieren konnten.

Konsolidierung der Rechten

Auf der rechten Seite fallen die Zugewinne weniger spektakulär aus, als das die mediale Aufregung in den Wochen vor der Wahl zum Teil erwarten ließ. Nur wenige Parteien – vor allem die italienische Lega – konnten sich gegenüber der Europawahl 2014 deutlich verbessern; insgesamt dürfte das rechte Lager von rund 160 auf gut 180 Sitze zulegen (rechte Fraktionslose sowie das italienische M5S jeweils eingeschlossen). Dieses Ergebnis ist damit vor allem Ausdruck einer Konsolidierung in den letzten Jahren: Bei der Europawahl 2014 hatten rechtspopulistische Parteien in vielen Ländern deutliche Zugewinne erfahren, die sie nun im Wesentlichen halten konnten. Wie in vielen EU-Mitgliedstaaten wird auch im Europäischen Parlament der starke Rechtsblock zur neuen Normalität.

Diese Konsolidierung des rechten Lagers zeigt sich auch in der Aufteilung der Fraktionen, auch wenn hier noch einiges im Fluss ist. Die von der Lega dominierte, stark wachsende ENF dürfte zur neuen Referenzfraktion werden, der die meisten nationalen Rechtsparteien beitreten. Anders als früher handelt es sich dabei auch nicht mehr um ein reines Oppositionsbündnis: Inzwischen sind rechte Parteien in mehreren EU-Staaten an der Regierung beteiligt und setzen angesichts ihres wachsenden Einflusses im Ministerrat zunehmend darauf, europäische Politik aktiv mitzugestalten – wenigstens in Fragen wie dem Außengrenzschutz, in dem sie länderübergreifend eine geschlossene Position vertreten.

Neuzuschnitt der Rechtsfraktionen

Die EFDD-Fraktion hingegen, die bisher unter Führung der britischen UKIP und des italienischen M5S eine heterogene Sammlung meist nationalpopulistischer Parteien versammelte, wird im neuen Parlament wohl nicht mehr existieren. Auch die vom M5S angestrebte Neugründung der Fraktion mit veränderter Mitgliederschaft dürfte scheitern: Von den vier möglichen Partnerparteien, die M5S-Chef Luigi di Maio im Februar präsentierte, schaffte nur eine einzige (die kroatische ŽZ) den Sprung ins Parlament.

Größere Veränderungen stehen auch der nationalkonservativen EKR-Fraktion bevor, in der die bisher dominierende Kraft, die britischen Tories, stark geschwächt aus der Wahl hervorgingen und nach dem Brexit ganz wegfallen werden. Unter der neuen Führung der polnischen Regierungspartei PiS wird die EKR zwar als eigene Fraktion bestehen bleiben, muss sich aber neu definieren. Sie könnte künftig zum Auffangbecken für europaskeptische Parteien werden, die sich aus unterschiedlichen Gründen nicht an der ENF beteiligen wollen: Sei es, dass sie (wie die PiS) die pro-russische Linie der ENF ablehnen, sei es, dass sie (wie die italienischen FdI) auf nationaler Ebene mit einem ENF-Mitglied konkurrieren. Insgesamt dürfte die EKR dabei jedenfalls heterogener werden und zugleich weiter nach rechts rücken.

Mehrheitsoptionen: Die Große Koalition muss sich erweitern

Mehrheitsoptionen (mit UK, dynamisches Szenario), Stand: 29.5.2019. Details hier.
Der Niedergang der großen und der Aufstieg der mittelgroßen Fraktionen wirft auch die Frage auf, welche Mehrheitsoptionen im Europäischen Parlament noch möglich sind. Die Große Koalition aus EVP und S&D wird künftig bekanntlich auf die Unterstützung weiterer Fraktionen angewiesen sein. Die plausibelsten Partner sind dabei die liberale ALDE, mit der es ohne Weiteres für eine Mehrheit reicht, sowie die Grünen, mit denen zusammen EVP und S&D ebenfalls auf knapp mehr als die Hälfte der Sitze kommen.

Diese notwendige Erweiterung der Großen Koalition wird das Kräftegleichgewicht im Parlament beeinflussen, eine dramatische Veränderung dürfte sie jedoch nicht bringen. Tatsächlich waren Liberale und Grüne schon bisher bei den meisten Abstimmungen auf einer gemeinsamen Linie wie EVP und S&D: Die Suche nach großen, fraktionenübergreifenden Mehrheiten ist im Europäischen Parlament eine gängige Praxis, um in der institutionellen Auseinandersetzung mit dem Rat erfolgreich zu sein. Die neuen Mehrheitsverhältnisse werden also nur die bisherige Entwicklung verstärken, nach der die Parteien der Mitte – oft zu ihrem eigenen Verdruss – eng zusammenarbeiten müssen.

Mehrheitsoptionen: Mitte-Links kann an Bedeutung gewinnen

Neben der Großen Koalition spielten im Parlament bislang vor allem zwei Mehrheitsoptionen eine Rolle: ein Mitte-Links-Bündnis aus Sozialdemokraten, Liberalen, Grünen und Linken, das vor allem in Umwelt- und Bürgerrechtsfragen zusammenfand, sowie ein Mitte-Rechts-Bündnis als EVP, Liberalen und EKR, das in Wirtschafts- und Handelsfragen oft gemeinsame Linien vertrat. Beide Bündnisse hatten im Parlament jedoch knapp keine eigene Mehrheit, sodass sie jeweils auf Abweichler oder Enthaltungen aus anderen Fraktionen angewiesen waren.

In den nächsten Jahren könnte von diesen beiden Optionen vor allem das Mitte-Links-Bündnis an Bedeutung gewinnen. Dank der Sitzgewinne von ALDE und Grünen könnte es künftig knapp auf eine eigene Mehrheit im Parlament kommen; und auch in der Europäischen Kommission werden die Parteien links der EVP anders als früher eine Mehrheit der Mitglieder stellen. Allerdings sollte man dabei auch keine zu hohen Erwartungen haben: Das Bündnis bleibt eine politisch heterogene Gruppe („von Jean-Luc Mélenchon bis Christian Lindner“), aus der sich keine stabile themenübergreifende Allianz wird schmieden lassen. Und nicht zuletzt haben Regierungen mit EVP-Beteiligung auch nach wie vor eine Sperrminorität im Ministerrat. Es ist deshalb zu erwarten, dass sich zwar die Zusammenarbeit innerhalb des Mitte-Links-Bündnisses intensiviert, dieses aber auch in Zukunft nicht die dominante Mehrheitsoption im Parlament wird.

Mehrheitsoptionen: Mitte-Rechts wird politisch schwieriger

Demgegenüber kann das Mitte-Rechts-Bündnis zwar ungefähr seine Sitzzahl halten und wird auch künftig wohl nur knapp unter einer absoluten Mehrheit bleiben. Politisch wird diese Mehrheitsoption künftig jedoch schwieriger werden: Die nach rechts rückende und heterogenere EKR dürfte als Bündnispartner künftig unzuverlässiger werden – während sich umgekehrt die ALDE-Mitgliedsparteien in zahlreichen Ländern gerade über ihre Abgrenzung nach rechts definieren.

Von den auf nationaler Ebene regierenden Rechtsparteien (wie der Lega oder noch vor kurzem der österreichischen FPÖ) sowie von Vertretern des rechten Flügels der EVP (wie dem ungarischen Regierungschef Viktor Orbán) wurde vor der Wahl noch eine weitere mögliche Mehrheitsoption ins Spiel gebracht: nämlich ein reines Rechtsbündnis zwischen EVP, EKR und ENF. Tatsächlich kam es bereits in der Vergangenheit punktuell zu Abstimmungen, bei denen die EVP mithilfe der Rechtsparteien eine Mehrheit gegen S&D und ALDE schmiedete (etwa 2018 in der Frage der gesamteuropäischen Wahllisten). Allerdings hat das Bündnis aus EVP, EKR und ENF für sich allein weder im Europäischen Parlament noch in der Kommission oder dem Rat eine Mehrheit. Zudem lehnt der gemäßigt-liberale Flügel der EVP eine regelmäßige Zusammenarbeit mit der ENF ab.

Spitzenkandidaten: Unterwegs zur parlamentarischen Normalität

Für die Besetzung der EU-Spitzenämter bringen diese Wahlergebnisse vor allem die Aussicht auf komplizierte Verhandlungen. Mit EVP, S&D und Grünen gibt es im Europäischen Parlament zwar eine Mehrheit für das Spitzenkandidaten-Verfahren; erst gestern unterstrichen die Chefs dieser Fraktionen noch einmal, dass sie niemanden zum Kommissionspräsidenten wählen werden, der nicht zuvor als Kandidat für dieses Amt Wahlkampf geführt hat. Von dieser Linie abzuweichen, dürfte für das Parlament nicht ohne eine bleibende institutionelle Schwächung möglich sein.

Auf der anderen Seite zeichnet sich aber auch noch keine Mehrheit für einen spezifischen Kandidaten ab. Die möglichen Wege, die die vier hauptsächlichen Bewerber – Manfred Weber (CSU/EVP), Frans Timmermans (PvdA/SPE), Margrethe Vestager (RV/ALDE) sowie den Nicht-Spitzenkandidaten Michel Barnier (LR/EVP) – ins Amt führen könnten, wurden auf diesem Blog an anderer Stelle bereits genauer beschrieben. In den nächsten Wochen wird es nun intensive Gespräche sowohl zwischen den europäischen Parteien und Fraktionen als auch zwischen den nationalen Regierungschefs im Europäischen Rat geben, in denen Ratspräsident Donald Tusk (PO/EVP) für sich gestern bereits die Rolle als Vermittler in Anspruch genommen hat.

Damit erfährt auch das Spitzenkandidaten-Verfahren selbst eine Veränderung: Während es bei der Wahl 2014 noch oft so ausgelegt wurde, dass der Kandidat der stärksten Fraktion ein quasi automatisches Zugriffsrecht auf die Kommissionspräsidentschaft hätte, nehmen die Nach-Wahl-Verhandlungen zwischen den europäischen Parteien nun einen größeren Raum ein. Das lässt sich als eine Entwicklung in Richtung parlamentarischer Normalität verstehen – wobei der neue Kommissionspräsident anders als die meisten nationalen Regierungschefs nicht nur in einer, sondern in zwei Kammern (Parlament und Europäischem Rat) eine Mehrheit benötigt.

Und schließlich: Die Wahlbeteiligung

Was bei vielen Freunden der europäischen Integration am Wahlabend aber die größte Freude auslöste, waren die Daten zur europaweiten Wahlbeteiligung: Von der ersten Europawahl 1979 bis zur letzten Wahl 2014 war diese kontinuierlich zurückgegangen, von 62,0 auf 42,6 Prozent. Nun kam es erstmals zu einem Anstieg auf 51,0 Prozent – wenn auch weiterhin mit großen nationalen Unterschieden, deren Extreme wie schon vor fünf Jahren Belgien (88,5%) und die Slowakei (22,7%) markierten. Besonders stark stieg die Wahlbeteiligung in Polen (45,7% statt 23,8%), Spanien (64,3% statt 43,8%) und Rumänien (51,1% statt 32,4%) an; deutlich niedriger als 2014 lag sie nur in Bulgarien (30,8% statt 35,8%).

Der wichtigste Erklärungsfaktor für diesen Anstieg der Wahlbeteiligung dürfte die wachsende Sichtbarkeit europäischer und überstaatlicher Themen sein, die in den letzten Jahren die öffentliche Debatte in vielen Mitgliedstaaten beherrschten – von der Eurokrise über die Migration bis zum Klimawandel – und vielen Menschen vor Augen führten, dass Politik nicht mehr nur im nationalen Parlament gemacht wird. Hinzu kommt eine europaweit wachsende Zustimmung zur europäischen Integration, die insbesondere seit dem Brexit-Referendum 2016 auch von Sorge um den Verlust bisheriger Errungenschaften begleitet ist. Speziell in Deutschland, wo die Wahlbeteiligung ebenfalls überdurchschnittlich stark (nämlich von 48,1% auf 61,4%) anstieg, kamen noch massive Mobilisierungskampagnen aus Wirtschaft und Zivilgesellschaft hinzu.

Angesichts all dessen erscheint eine Beteiligung von nur wenig mehr als der Hälfte der Wahlberechtigten dann allerdings auch nicht allzu überragend. Tatsächlich hat sich an den strukturellen Gründen für das vergleichsweise große Desinteresse der Bevölkerung nichts geändert. Immerhin: Dass die Beteiligung diesmal nicht noch weiter sank, verschafft dem Parlament erst einmal eine etwas bessere demokratische Legitimation. Es ist zu hoffen, dass es damit auch die nötigen institutionellen Reformen durchsetzen kann, damit künftige Europawahlen zu echten Richtungsentscheidungen werden.

Bilder: Eigene Grafiken.

Donnerstag, 23. Mai 2019

Am Sonntagabend wissen wir mehr: Offene Fragen zur Europawahl 2019

Die Europawahl 2019 hat begonnen.
Das Warten hat ein Ende: Am heutigen Donnerstag beginnt die Europawahl – zunächst in Großbritannien und den Niederlanden, bis zum Sonntag dann auch in allen anderen EU-Mitgliedstaaten. In den letzten Wochen sind in diesem Blog bereits einige Artikel erschienen, was bei der Wahl zu erwarten ist: Hier gibt es die letzte Sitzprojektion, eine Roadmap mit den wichtigsten Ereignissen der kommenden Wochen sowie verschiedene Szenarien, wie sich das Rennen um die Kommissionspräsidentschaft nach der Wahl entfalten könnte.

Doch sollte man sich von solchen Prognosen nicht zu dem Eindruck verleiten lassen, dass der Ausgang dieser Europawahl eigentlich schon feststünde. In Wirklichkeit sind noch viele Fragen offen, auf die es teils am Wahlabend, teils auch erst in den Tagen und Wochen danach Antworten geben wird. Hier soll es deshalb darum gehen, wo die wichtigsten Ungewissheiten dieses Wahlgangs liegen und worauf es sich in den nächsten Tagen zu achten lohnt.

Liegen die Umfragen richtig?

Die erste, offensichtliche Unsicherheit ist natürlich die Fehleranfälligkeit von Wahlumfragen. Für das Gesamtergebnis ist diese umso relevanter, je größer der betreffende Mitgliedstaat ist: In kleinen Ländern, in denen insgesamt nur wenige Sitze vergeben werden, müssen Abweichungen größer sein, um sich auf die Sitzverteilung auszuwirken. Überraschungen am Wahlabend könnte es deshalb vor allem in einigen größeren Mitgliedstaaten geben, in denen die Umfragen zuletzt sehr volatil oder unzuverlässig waren:

  • Besonders groß ist die Unsicherheit dabei im Vereinigten Königreich, wo sich die Umfragewerte der Parteien während des Wahlkampfs schnell entwickelten und stark schwankten. Wie hoch der erwartete Sieg der neu gegründeten Brexit Party wirklich ausfällt, wie tief die regierenden Conservatives (AKRE), aber auch die Labour Party (SPE) abstürzen und welche der proeuropäischen Parteien (LibDem/ALDE, Greens/EGP, SNP/EFA sowie die neu gegründete ChUK) wie stark dazugewinnen, wird sich erst am Wahlabend zeigen.
  • Ebenfalls unklar ist der Ausgang in Polen, wo sich die Werte der Parteien je nach Umfrageinstitut stark unterscheiden. In der letzten Woche sagte eine Umfrage der regierenden PiS (EKR) einen Vorsprung von 15 Prozentpunkten voraus, während eine andere das Oppositionsbündnis KE (PO/EVP, SLD/SPE, PSL/EVP u.a.) um 10 Prozentpunkte vorn sah
  • In Italien schwanken die Werte weniger stark, doch bei den letzten Wahlen (den nationalen Wahlen 2013 und 2018 und der Europawahl 2014) wichen die Ergebnisse regelmäßig weit von den Prognosen ab. Ob die Umfrageinstitute diesmal besser treffen, wird erst der Wahlabend zeigen.
  • In Deutschland schließlich können aufgrund der fehlenden Sperrklausel Kleinstparteien schon mit wenig mehr als einem halben Prozent der Stimmen einen Sitz gewinnen; die meisten Umfrageinstitute weisen Werte in dieser Größenordnung jedoch nicht einzeln aus. Welche und wie viele Kleinstparteien ins Parlament einziehen könnten, ist deshalb ungewiss.

Welche Parteien überwinden die Sperrklausel?

Ein weiterer Unsicherheitsfaktor sind nationale Sperrklauseln: Die Europawahl findet bis heute nach Mitgliedstaaten getrennt statt; jedes Land hat sein eigenes Sitzkontingent und gegebenenfalls auch seine eigene Sperrklausel, die mal bei 3, mal bei 4 oder 5 Prozent liegt. Ob eine Partei knapp über oder knapp unter der Hürde liegt, kann deshalb mit einem Schlag über mehrere Sitze entscheiden – vor allem in großen Mitgliedstaaten wie Frankreich, Polen und Italien. Das wiederum hat Einfluss auf die Stärke der betreffenden Fraktionen im Europäischen Parlament.

Davon betroffen ist etwa der französische PS (SPE): In den Umfragen liegt er mal über, mal unter der Fünfprozenthürde, was für die europäischen Sozialdemokraten einen Unterschied von vier bis fünf Sitzen im Parlament ausmachen wird. In der nationalkonservativen EKR-Fraktion wird es für die Mitgliedsparteien aus Frankreich (DLF) und Italien (FdI) knapp; Erstere liegt in den meisten Umfragen knapp unter, Letztere knapp über der Hürde. Für die liberale ALDE haben die Mitgliedsparteien aus Italien (+E) und Ungarn (MM) nur Außenseiterchancen. Und in Polen gibt es mit Kʼ15 und Konfederacja gleich zwei rechtspopulistische Listen, deren Einzug ins Parlament ungewiss ist.

Wie sind die Fraktionen zugeschnitten?

Die Wahlumfragen sind jedoch nicht der einzige Unsicherheitsfaktor für die Zusammensetzung des Europäischen Parlaments. Womöglich noch wichtiger werden die Entscheidungen einer Reihe von Parteien, die bis jetzt noch nicht öffentlich erklärt haben, welcher Fraktion sie sich nach der Wahl anschließen wollen. Diese Entscheidungen werden voraussichtlich auch am Wahlabend noch nicht fallen, ziemlich sicher aber in den Tagen und Wochen danach: Bis das Parlament sich am 2. Juli zu seiner konstituierenden Sitzung trifft, dürften alle Parteien ihre Fraktion gefunden haben.

Für den Zuschnitt der Fraktionen insgesamt sind dabei natürlich vor allem jene Parteien wichtig, die auf nationaler Ebene besonders viele Sitze gewinnen können. Unter diesen gibt es derzeit zwei, deren Zukunft besonders unklar ist: die ungarische Fidesz und das italienische M5S.

Verlässt die Fidesz die EVP?

Die Fidesz, die der Sitzprojektion zufolge mit 13 Sitzen rechnen kann, gehört bislang der christdemokratisch-konservativen EVP-Fraktion an. Diese nahm die Partei um Regierungschef Viktor Orbán über viele Jahre hinweg auch gegen den Vorwurf in Schutz, auf nationaler Ebene Demokratie und Rechtsstaat zu zerstören. In den letzten Monaten änderte sich dies jedoch: Die EVP ging zunehmend auf Distanz und beschloss im März 2019 die Suspendierung der Fidesz; umgekehrt sendet auch Orbán deutliche Signale für einen EVP-Austritt.

Sollte es dazu kommen, wären die Rechtsfraktionen EKR und ENF wohl beide sehr gern bereit, die Fidesz aufzunehmen, wobei Viktor Orbán zuletzt vor allem die Nähe zur ENF inszenierte. Allerdings achtete er dabei genau darauf, das Tischtuch mit der EVP nicht endgültig zu zerschneiden. Nach der Wahl könnte die Fidesz deshalb letztlich doch auch in der EVP verbleiben, falls sich beide Seiten davon einen Vorteil versprechen – was insbesondere dann der Fall sein könnte, wenn die EVP auf die Sitze der Fidesz angewiesen ist, um weiterhin stärkste Fraktion zu bleiben.

Schafft das M5S eine eigene Fraktion …

Das italienische Movimento Cinque Stelle (M5S), das 18 Abgeordnete erreichen könnte, gehörte bisher der heterogenen, nationalpopulistischen EFDD-Fraktion an. Diese jedoch wird es künftig nicht mehr in ihrer heutigen Form geben: Mehrere der aktuellen Mitglieder werden bei der Wahl nicht mehr ins Parlament einziehen; andere haben bereits den Wechsel in andere Fraktionen angekündigt. Das M5S strebt deshalb die Gründung einer neuen Fraktion an, wofür nach der Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments mindestens 25 Abgeordnete aus sieben verschiedenen Mitgliedstaaten nötig sind. Von den Verbündeten, die das M5S bislang präsentiert hat, haben jedoch nur zwei (die polnische Kʼ15 und die kroatische ŽZ) Aussicht auf Sitze im Parlament.

Damit die neue Fraktion doch noch zustande kommt, müsste das M5S deshalb nach der Wahl weitere Partner dazugewinnen. In Frage kämen dafür etwa die britische Brexit Party (als De-facto-Nachfolgepartei der UKIP, die bislang der EFDD angehörte), die litauische TT (bisher ebenfalls EFDD), die lettische KPV (die, sofern sie einen Sitz gewinnt, erstmals ins Parlament einziehen würde), die rumänische ALDE (die bisher der liberalen ALDE-Fraktion angehörte, dort jedoch im April ausgeschlossen wurde) und die ungarische Jobbik (bisher fraktionslos). Hinzu könnten noch Überläufer anderer Parteien kommen – so wie 2014 die Französin Joëlle Bergeron, die auf der Liste des Front National (ENF) gewählt worden war, diesen aber schon kurz nach der Europawahl verließ und die Gründung der EFDD-Fraktion ermöglichte.

… oder schließt es sich einer bestehenden an?

Doch auch wenn die Bildung einer neuen Fraktion nicht ganz unmöglich ist, bleibt sie unwahrscheinlich und prekär. Sollte das M5S damit scheitern, könnte es sich einer der bestehenden anderen Fraktionen anschließen – wobei allerdings recht unklar ist, welcher. Ausgeschlossen dürfte ein Beitritt zu EVP, S&D und ENF sein, in denen bereits jeweils andere große italienische Parteien vertreten sind. Ein Beitritt zur liberalen ALDE-Fraktion scheiterte schon Anfang 2017. Eine gewisse programmatische Übereinstimmung gibt es zur Linksfraktion GUE/NGL, in der das M5S jedoch (ebenso wie in der grünen G/EFA-Fraktion) durch seine schiere Größe das interne Kräftegleichgewicht durcheinanderbringen würde. Es ist zweifelhaft, dass die Fraktion sich darauf einlassen würde.

Damit bliebe noch die nationalkonservative EKR-Fraktion um die polnische Regierungspartei PiS: Auch wenn das M5S mit dieser inhaltlich eher nicht auf einer gemeinsamen Linie liegt, könnte ein Beitritt im beiderseitigen Interesse sein, um jeweils an Sichtbarkeit und Einfluss zu gewinnen. Ob es dazu kommt oder ob das M5S doch fraktionslos bleibt, wird sich jedoch erst in den Wochen nach der Wahl zeigen.

Wer wechselt noch?

Neben Fidesz und M5S gibt es noch eine Reihe weiterer mittelgroßer Parteien, deren künftige Fraktionszugehörigkeit ebenfalls unklar ist.

  • Die größte von ihnen ist die britische Brexit Party um Nigel Farage (19 Sitze in der Projektion), die faktisch die Nachfolge der UKIP antritt. Wie bisher wird Farage das Europäische Parlament vor allem als Bühne nutzen wollen, wofür die Mitgliedschaft in einer Fraktion und das damit verbundene längere Rederecht im Plenum hilfreich sind. An einer konstruktiven Beteiligung an der Parlamentsarbeit dürfte er hingegen kaum interessiert sein. Entsprechend könnte eine Fortsetzung des heterogenen EFDD-Bündnisses mit dem M5S für die Brexit Party interessant sein – weniger hingegen der Beitritt zur Rechtsaußenfraktion ENF, deren Mitglieder großteils nicht mehr auf den EU-Austritt, sondern auf eine aktive Umgestaltung der EU von innen heraus abzielen.
  • Die spanische Rechtsaußenpartei Vox (6 Sitze in der Projektion) hat bislang noch keine klare Aussage getroffen, ob sie sich der EKR- oder der ENF-Fraktion anschließen will. Vox spielt damit eine wichtige Rolle für das Kräfteverhältnis zwischen den Rechtsfraktionen – zusammen mit Fidesz, den polnischen Kʼ15 und Konfederacja sowie einigen rechten Kleinparteien, die sich ebenfalls noch nicht erklärt haben.
  • Die rumänische ALDE (4 Sitze) wurde im April aus der ALDE-Fraktion ausgeschlossen und ist im Parlament seitdem heimatlos.
  • Die tschechische Regierungspartei ANO (6 Sitze) gehört bislang der ALDE-Fraktion an, ist dort jedoch wegen Korruptions- und Autoritarismus-Vorwürfen umstritten. Die erwartete Neugründung und Umbenennung der ALDE nach dem Beitritt der französischen Regierungspartei LREM könnte deshalb ein Anlass sein, um die ANO auszuschließen. Bei einem Treffen von ALDE- und LREM-Vertretern Mitte Mai war die ANO jedenfalls auffällig abwesend.
  • Die polnische Wiosna (4 Sitze) wurde erst vor wenigen Monaten neu gegründet und wird erstmals ins Parlament einziehen. Die Partei hat bereits ihre Nähe zur sozialdemokratischen S&D-Fraktion bekundet, schließt aber auch andere Optionen wie die ALDE und die G/EFA noch nicht aus.
  • Die tschechischen Piráti (4 Sitze) werden erstmals ins Parlament einziehen. Bislang gehörten Abgeordnete der europäischen Piratenpartei stets der G/EFA-Fraktion an; ob das auch in Zukunft so bleibt oder ob sie zur ALDE wechseln, wollen sie jedoch erst nach der Wahl entscheiden.
  • Die griechische Regierungspartei Syriza (6 Sitze) gehört zur Linksfraktion GUE/NGL, betonte zuletzt jedoch wiederholt die Notwendigkeit einer engen Zusammenarbeit mit den übrigen Mitte-links-Fraktionen. Manche Beobachter spekulieren deshalb, dass Syriza zur sozialdemokratischen S&D-Fraktion wechseln könnte – insbesondere falls innerhalb der GUE/NGL die kompromisslose, linksnationalistische französische Mitgliedspartei France Insoumise deutlich an Gewicht gewinnt.

Welche Mehrheiten im Parlament sind möglich?

Die größte offene Frage an dieser Europawahl dürften ihre Auswirkungen auf die Ernennung der EU-Spitzenämter sein, allen voran des nächsten Kommissionspräsidenten. Die Debatte darüber wird sich in den Tagen nach der Wahl schnell zuspitzen: Bereits für kommenden Dienstag ist ein Sondergipfel des Europäischen Rates angesetzt, auf dem über das neue Personaltableau beraten werden soll.

Indessen hat das Europäische Parlament wiederholt angekündigt, für das Amt des Kommissionspräsidenten niemanden in Betracht zu ziehen, der nicht zuvor Spitzenkandidat einer europäischen Partei gewesen ist. Der entscheidende Hebel ist dabei Art. 17 Abs. 7 EUV, nach dem der Kommissionspräsident für seine Wahl die Unterstützung einer absoluten Mehrheit der Abgeordneten benötigt. Und so wird – selbst wenn wegen der beschriebenen Ungewissheiten das genaue Kräfteverhältnis zwischen den Fraktionen am Wahlabend noch nicht ganz feststehen wird – vom ersten Tag an darüber diskutiert werden, welche Mehrheiten im Parlament künftig möglich sind.

Hat Weber oder Timmermans die Nase vorn?

Ein Fokus wird dabei auf dem Verhältnis zwischen den beiden größten Fraktionen EVP und S&D liegen: Wird die EVP mit deutlichem Abstand stärkste Kraft, so hat deren Spitzenkandidat Manfred Weber gute Chancen, als „Wahlsieger“ und damit als legitimer nächster Kommissionspräsident anerkannt zu werden. Fällt das Ergebnis hingegen knapp aus oder hat gar die S&D die Nase vorn, so dürfte der sozialdemokratische Spitzenkandidat Frans Timmermans ebenfalls einen Anspruch auf den Posten erheben.

Projektion vom 2. Mai 2019, Details hier.
Im Wahlkampf hat Timmermans zudem immer wieder die Möglichkeit ins Spiel gebracht, sich von einer Mitte-links-Allianz aus S&D, ALDE, G/EFA und GUE/NGL wählen zu lassen. Damit ein solch heterogenes Bündnis funktionieren kann, müsste es jedoch deutlich über der absoluten Mehrheit liegen, um gegebenenfalls einige Abweichler auszuhalten. Bleibt es (wie nach der letzten Projektion zu erwarten ist) knapp unter der absoluten Mehrheit, dürfte dieser Weg für Timmermans definitiv versperrt sein.

In diesem Fall wären auch Timmermansʼ nächste Schritte von Interesse: Stellt er sich öffentlich hinter Weber, um das Spitzenkandidaten-Verfahren zu stärken – so wie Martin Schulz das 2014 mit Jean-Claude Juncker tat? Oder wahrt er die Distanz und öffnet damit die Tür zu komplizierteren Verhandlungen, bei denen auch Kompromisskandidaten zum Zug kommen könnten?

Können die Grünen Königsmacher sein?

Doch auch wenn sich Timmermansʼ S&D hinter Weber stellt, würde das noch nicht genügen, um diesen zum Kommissionspräsidenten zu wählen. Damit EVP und S&D auf eine absolute Mehrheit kommen, sind jedenfalls noch die Stimmen einer dritten Fraktion nötig. In Frage kämen hierfür vor allem die liberale ALDE oder die grüne G/EFA. Die ALDE lehnt das Spitzenkandidaten-Verfahren jedoch ab und dürfte für eine Wahl Webers deshalb aus Prinzip nicht zur Verfügung stehen. Die G/EFA hingegen würde mit sich reden lassen – doch auch hier hegen viele Mitglieder große Vorbehalte gegenüber Manfred Weber, sodass bei der Wahl jedenfalls mit einigen Abweichlern zu rechnen wäre.

Aus dieser Perspektive spielt es deshalb auch eine Rolle, wie viele Sitze ein mögliches Bündnis aus EVP, S&D und G/EFA bei der Europawahl gewinnt. Liegt es deutlich über einer absoluten Mehrheit, so dürfte das Webers Chancen verbessern. Erreicht es die absolute Mehrheit hingegen nur knapp (wie die Projektion erwarten lässt), wird bei der Wahl des Kommissionspräsidenten wohl kein Weg an der ALDE vorbeiführen.

Was passiert in den Mitgliedstaaten?

Die gesamteuropäischen Ergebnisse sind das wichtigste, aber nicht das einzig Interessante an der Europawahl. Auch die nationalen Teilergebnisse können politische Auswirkungen haben – auf die betreffenden Mitgliedstaaten, aber indirekt auch auf die EU insgesamt:

  • In Polen ist die Europawahl vor allem ein Kräftemessen zwischen der Regierungspartei PiS (AKRE) und dem Oppositionsbündnis KE, das von der liberalkonservativen PO (EVP) über die sozialdemokratische SLD (S&D) bis zu den grünen Zieloni (EGP) reicht. Welches Lager dabei vorne liegt, sendet ein wichtiges Zeichen für die nationale Parlamentswahl im Herbst – deren Ausgang für die Zukunft von Demokratie und Rechtsstaat in Polen von entscheidender Bedeutung sein dürfte.
  • In Italien wachsen die Spannungen zwischen den beiden Regierungsparteien Lega (BENF) und M5S, seit Wochen wird über das bevorstehende Ende der Koalition spekuliert. Die Europawahl ist dafür ein Testlauf: Erreicht die Lega deutlich über 30 Prozent, könnte sie sich stark genug fühlen, um Neuwahlen herbeizuführen und eine reine Rechtsregierung ohne das M5S anzustreben.
  • In Österreich fällt die Europawahl in die aufgeheizte Stimmung nach dem Platzen der Koalition zwischen ÖVP (EVP) und FPÖ (BENF): Gleich am Montag steht im nationalen Parlament ein Misstrauensvotum gegen Bundeskanzler Sebastian Kurz (ÖVP/EVP) an. Die Wahl dürfte hier deshalb als wichtiger politischer Stimmungstest gesehen werden und wohl einen Dauerwahlkampf bis zu den nationalen Neuwahlen im September einleiten.
  • Auch in Dänemark ist die Europawahl ein Probelauf, nämlich für die nationale Parlamentswahl, die nur zehn Tage später stattfindet. Den Umfragen zufolge könnte dabei der „blaue“ Mitte-rechts-Block seine Mehrheit an die „rote“ Mitte-links-Allianz verlieren – was für die EU auch insofern von Bedeutung ist, als damit die Partei der möglichen Kommissionspräsidentschaftskandidatin Margrethe Vestager (RV/ALDE) wieder in die nationale Regierung zurückkehren würde.
  • Im Vereinigten Königreich schließlich dürfte die Europawahl das nationale Parteiensystem völlig durchpflügen und eine neue Polarisierung entlang der Position zum EU-Austritt zeigen: Während die neu gegründete Brexit Party klar gewinnen dürfte, legen auch die proeuropäischen LibDems (ALDE) und Greens (EGP) deutlich zu. Die europapolitisch ambivalente Labour Party hingegen könnte auf den dritten Platz zurückfallen, und die regierenden Conservatives (AKRE) müssen gar ein einstelliges Ergebnis befürchten. Dieses Debakel wird auch die britische Regierungskrise befeuern: Womöglich gibt Premierministerin Theresa May noch an diesem Freitag ihren Rücktritt bekannt.

Ein spannender Wahlabend

Im Vergleich zu nationalen Parlamentswahlen hat die Europawahl weniger Drama zu bieten: Sie ist keine Richtungsentscheidung, bei der Regierung und Opposition einander konfrontieren und eine Seite den Gewinn davonträgt. Stattdessen führt sie nur zu einer Neukalibrierung der komplexen Machtverhältnisse auf europäischer Ebene: zu politischen Verschiebungen, die oft zu fein sind, um die Aufmerksamkeit einer breiten Öffentlichkeit zu fesseln, und die zum Teil auch erst in den Tagen und Wochen nach der Wahl erkennbar sein werden.

Am Ende aber wird das Ergebnis dieser Europawahl den Kurs der Europäischen Union in den nächsten fünf Jahren prägen. Und es sind genügend Fragen offen, um uns am Sonntag auf einen spannenden Abend zu freuen.

Bilder: Wahlurne: Element5 Digital [Public Domain], via Unsplash; Sitzprojektion: eigene Grafik.