FIIA Briefing Paper: Die Wahlen 2024 in Russland, der EU und den USA

Von Manuel Müller

2024 wird ein globales Superwahljahr: Unter anderem wird es in Russland, der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten Präsidentschafts- und/oder Parlamentswahlen geben. Diese Wahlen werden sich nicht nur auf die Innenpolitik dieser drei Länder auswirken, sondern auch auf die internationale Arena.

Auch wenn die russische Präsidentschaftswahl im März keinerlei demokratische Glaubwürdigkeit besitzt, könnte die Bestätigung für eine neue Amtszeit Wladimir Putin zu einer noch aggressiveren Militärpolitik ermutigen. Allerdings wäre damit auch ein innenpolitisches Risiko verbunden, und Putin erwartet in erster Linie, dass die westliche Hilfe für die Ukraine nachlässt.

Die Europawahlen im Juni werden voraussichtlich zu einem starken Anstieg rechtsextremer Parteien führen, doch die dezentralen Machtstrukturen und konsensbasierten Verfahren der EU machen schnelle politische Veränderungen unwahrscheinlich. Die Erweiterungspolitik wird in der nächsten Legislaturperiode ganz oben auf der Tagesordnung der EU stehen.

Im November schließlich werden bei den Präsidentschafts- und Kongresswahlen in den USA zwei entgegengesetzte Visionen aufeinanderprallen. Die Folgen für die amerikanische Innen- und Außenpolitik können je nach Wahlausgang drastisch unterschiedlich ausfallen.

In einem neuen Briefing Paper für das Finnish Institute of International Affairs haben Jussi Lassila, Maria Lindén und ich analysiert, was von den drei Wahlen zu erwarten ist – für die betreffenden Länder und für die Weltpolitik im Ganzen, insbesondere den Krieg in der Ukraine.

Das vollständige Briefing Paper (auf Englisch) ist hier zu finden.

Bild: Cover des FIIA Briefing Paper, basierend auf einem Foto von IBNER/Daniel Fleig, ImagoImagesStock / Lehtikuva.

FIIA Briefing Paper: The 2024 elections in Russia, the EU, and the US

Deutsch

By Manuel Müller

2024 will be a global super election year: Among others, presidential and/or parliamentary elections will be held in Russia, the European Union, and the United States. They will carry implications not only for the domestic politics of these three polities but also for the international arena.

While the Russian presidential election lacks any democratic credibility, Vladimir Putin’s confirmation may encourage him to pursue an even more aggressive military policy. However, this would still be a domestic political risk, and Putin’s primary expectation is that Western aid to Ukraine will wane.

The European Parliament elections are expected to result in a surge of far-right parties, but the EU’s decentralized power structures and consensus-based procedures make sudden political changes unlikely. Enlargement policy will be high on the EU’s agenda in the next legislative period.

In the US, the presidential and congressional elections will see a clash between two very different visions for both domestic and foreign policy. The consequences will be drastically different depending on the outcome of the elections.

In a new Briefing Paper for the Finnish Institute of International Affairs, Jussi Lassila, Maria Lindén and I analyse what can be expected from these elections – for the countries involved and for global politics at large, in particular for the war in Ukraine.

The complete Briefing Paper can be found here.

Picture: Cover of the FIIA Briefing Paper, based on a photo by IBNER/Daniel Fleig, ImagoImagesStock / Lehtikuva.

Addressing democratic backsliding in Hungary: Biting intergovernmentalism, made in Berlin

Deutsch

In the Berlin Perspectives series, the Institut für Europäische Politik (IEP) presents analyses of Germany’s European policy to an English-speaking audience. The authors analyse German positions on current debates and provide policy recommendations based on their findings.

The latest policy brief by York Albrecht is re-published on this blog in an extended version. You can find the original text on the IEP website.

“For a long time, the other member states neglected Hungaryʼs democratic regression. The ʻZeitenwendeʼ must be a window of opportunity for Germany and its allies to protect liberal democracy.”

Since Viktor Orbán took office as Hungary’s prime minister in 2010, his Fidesz-led government has systematically dismantled electoral fairness, judicial independence and media freedom. With these violations of fundamental liberal-democratic standards and its repeated use of vetoes in the European Union, Budapest also openly challenges the EU’s identity as a community of rights and values and undermines its capacity to act.

This poses substantial challenges for Germany, which must balance the interests of German companies that heavily invested in Hungary and its foreign policy agenda. Berlin has tried to pursue a more values-based foreign policy in recent years, and it had to give up on its concept of Wandel durch Handel (change through trade) since Russia’s full invasion of Ukraine in February 2022.

What does the Zeitenwende that Chancellor Olaf Scholz proclaimed immediately after the invasion imply for addressing the threat that Hungary poses to core values of Germany and the EU? This policy brief proposes that one promising avenue for Berlin is to increase cooperation with like-minded EU members, as such ‘biting intergovernmentalism’ can enable it to do more to protect the rule of law in the EU.

The problem: democratic backsliding in Hungary

The domestic power of Orbán and Fidesz is predominantly based on three pillars.

First, the electoral system has been redesigned to keep Fidesz in power. After the ratification of the new constitution in 2012 without any real public consultation, referendum or parliamentary deliberation, the party drafted a new election law, which since “has handed Orbán his two-thirds supermajority in three elections”. Elections are accompanied by the gerrymandering of parliamentary constituencies, misleading ballots to confuse voters and ‘voter tourism’ allowing citizens to register anywhere in the country to tilt close districts.

Second, the government controls the public and private media. Since 2018, media entrepreneurs close to Orbán have transferred their ownership of newspapers (including all regional ones), broadcasting stations and other print and online outlets to the newly established Central European Press and Media Foundation (KESMA), whose board is controlled by Orbán allies. The parliament has appointed Fidesz-friendly members of the governing body for the public service broadcasting media. And state advertising is used to subsidize government-aligned media. Moreover, the space of civil society organisations and academic freedom are massively restricted.

Third, the government consolidates its power through state-sponsored corruption and nepotism. A new economic elite close to Orbán has emerged, living off public procurement contracts. Often, EU funds end up in the pockets of “Orbán’s oligarchs”, including his son-in-law. Fidesz is working to nationalize strategically important business sectors, ousting foreign companies including from other EU members in blunt violation of the Single Market regulations. German companies operating in Hungary lament increasing pressure from new special taxes, search warrants and even the threat of expropriation.

Pressuring the EU with veto threats

In addition to the state capture by Fidesz, Hungary’s behaviour at the EU level challenges its allies. In December 2022, Orbán used the country’s veto to block €18 billion in aid for Ukraine and EU support for a global corporate tax rate as leverage to obtain the release of frozen EU funds for Hungary. He repeated similar manoeuvres in May, October and November 2023.

More recently, Hungary threatened to block any sanctions on Russia’s nuclear sector as the two countries are collaborating in the construction of two new nuclear reactor blocs at the Paks site. Additionally, the Hungarian parliament has to date repeatedly postponed the ratification of Sweden’s NATO accession.

The German response: longstanding close contacts with Fidesz

Germany’s stance towards Hungary under Orbán since 2010 has been ambiguous and has gone through three phases.

The liberal-conservative coalition government in office between 2009 and 2013 was characterized by close contacts and ideological proximity with the Fidesz government, especially regarding fiscal austerity policies after the 2008 financial crisis. Close ties between Fidesz and the German CDU/CSU (EPP) can also be traced back to the “political father-son relationship” between Orbán and former chancellor Helmut Kohl.

Rifts between Berlin and Budapest emerged during the migration crisis in 2015, in which Orbán and Chancellor Angela Merkel took opposing positions. Furthermore, Hungary’s repeated vetoes in EU foreign policy votes generated controversy in Germany. Nevertheless, Bavaria’s CSU invited Orbán to confidential meetings until he opposed the party’s Manfred Weber’s bid for running as the Spitzenkandidat of the European People’s Party at the European elections 2019. This conflict ultimately led to Fidesz’s withdrawal from the EPP in 2021.

A more critical stance under the traffic-light coalition

The most recent phase started when Germany’s ‘traffic-light’ coalition government took office in 2021. The SPD (PES), FDP (ALDE) and Grüne (EGP) have been markedly more critical of Hungary. The government’s stricter stance on defending European values was reinforced by Russia’s full-scale invasion of Ukraine. The war added a geopolitical impetus to the debate in Germany on Hungary’s democratic regression because Orbán is the EU head of government closest to Russia’s President Vladimir Putin, as their meeting in Beijing in October 2023 reiterated.

Despite this, Germany is still Hungaryʼs most important trading partner. In 2022, their bilateral trade reached an all-time high of €65.5 billion. German companies have invested heavily in the country due to low wages, one of the lowest corporate tax rates in the EU and an education system similar to the German one. Thus, Berlin must balance business interests with the protection of EU law and the Union’s capacity to act on foreign policy matters.

The EU response: developing the rule of law toolbox

At the EU level, the democratic backsliding in Hungary (and Poland) led to the development of a ‘rule of law toolbox’. This complements the various infringement procedures opened by the European Commission against Hungary, as well as the procedure under Article 7 of the Treaty on European Union (TEU) that since 2018 has been stuck in the European Council, where Hungary and Poland protect each other. Orbán could lose this protection due to the probable change of government in Warsaw, which is why he is now trying to woo the newly elected Slovakian Prime Minister Robert Fico, who has a similarly pro-Russian stance.

The toolbox contains instruments such as the Rule of Law Dialogue in the Council, the EU Justice Scoreboard and the Rule of Law Report. Since 2021, it also contains the Conditionality Regulation that allows the European Commission to use its ‘power of the purse’ to protect the EU budget from violations of fundamental values by a member state. The Common Provisions Regulation that accompanies the budget also enables the European Commission to freeze funds for member states, for example, from its Cohesion Policy. Altogether, Brussels has suspended at least €28.7 billion for Hungary, which deeply affects Orbán’s regime and the country’s economy.

Release of EU funds in exchange for approval of Ukraine aid?

The Commission recently adopted the revised Hungarian Recovery and Resilience Plan (RRP) and announced its intention to disburse almost one billion Euros to Hungary from the REPowerEU instrument, which aims to make the energy supply of member states more sustainable. The instrument was introduced in mid-2022 in view of the massive rise in energy prices across Europe as a result of the Russian war of aggression against Ukraine. In order to access the funds, the member states must add REPowerEU chapters to their RRPs.

This now allows the Commission to perform a delicate balancing act between Hungary and the other member states. On the one hand, it can propose releasing the REPowerEU funds that are not linked to rule of law requirements. On the other hand, it can simultaneously insist on the implementation of the so-called 27 “super milestones” according to which Hungary must, among other things, strengthen the independence of the judiciary to receive funds from the Recovery and Resilience Facility. The Commission’s action can therefore be interpreted as an attempt to avert Orbán’s announced veto against further aid for Ukraine in exchange for EU funds. The Council still has to approve the Commission’s decision.

Pressure from Brussels alone is not enough

Germany’s role in developing the toolbox was ambiguous. For a long time, it had a rather lax attitude to democratic backsliding in Hungary due to their extensive political and economic ties. Germany was a driving force behind linking EU funds and observance of the rule of law, yet its Council Presidency in 2020 contributed to watering down the legislative proposal for doing so in order to reach an agreement among member states.

In an attempt to unfreeze the funds, Hungary’s government has made changes to the country’s judicial system and of public-procurement procedures. However, as an analysis by the Hungarian Helsinki Committee shows, these are not sufficient to restore judicial independence and to tackle systemic, state-sponsored corruption. Meanwhile, Orbán uses Brussels as a scapegoat for high inflation rates and low wages. The European Commission’s pressure alone is unlikely to make him curb his power.

A possible solution: biting intergovernmentalism

While the European Commission is the ‘guardian of the treaties’, the member states can also contribute to protecting EU values. In 2021, the parliaments of Denmark and the Netherlands called on the countries’ respective governments to file a lawsuit at the Court of Justice of the EU (CJEU) against Poland due to its curtailment of judicial independence and LGBTIQ+ rights, though they were not heeded. In December 2022, 15 member states, including Germany, joined the European Commission as third parties when it brought in front of the court an infringement procedure against Hungary regarding its ‘LGBTIQ+ law’.

These two cases show the increased willingness of member states, or at least part of their political scene − to defend European values. They are examples for what Dimitry Kochenov termed ‘biting intergovernmentalism’ – a process in which groups of states act in ‘coalitions of the willing’ within the EU to defend its core values. The most prominent example is the informal Friends of the rule of law group, consisting of Belgium, Denmark, Finland, Germany, Luxembourg, the Netherlands, Portugal and Sweden. France also supports the group’s actions on a case-by-case basis.

Member states can take each other to the CJEU

The Friends of the rule of law can act through two strategies. First, they can join infringement procedures opened by the European Commission to express their political support based on Article 40 of the CJEU’s statute. Second, they can refer to Art. 259 TFEU. According to the article, a member state (or more) that considers that another has failed to fulfil an obligation under the treaties, such as respecting the values in Art. 2 TEU, may bring the matter before the CJEU. Using Art. 259 TFEU has three advantages: it can enable swift EU-level action, it avoids the unanimity gridlock of Art. 7 TEU, and it increases the pressure on the European Commission to act more decisively.

To address the autocratization of Hungary, Germany should make more use of such possibilities for member states to protect fundamental EU values. In its coalition agreement, the traffic-light government vowed to advance structural EU reforms, including with other member states. This could also be the basis for coordinating legal efforts against Hungary with the Friends of the rule of law and other like-minded member states.

Three pillars for action 

A biting intergovernmentalism ‘made in Berlin’ should be based on three pillars.

• First, Germany should strengthen the intergovernmental network of the Friends of the rule of law. More contacts among officials and diplomats can help to sound out national sensitivities that could prevent legal action against Hungary and develop strategies to mitigate them. Eventually, this could help to escape the collective action trap that keeps states from invoking Art. 259 TFEU.
• Second, Germany should be smart and creative regarding its biting intergovernmentalism. The debate on the rule of law in the EU is not only legal but also inherently political. Rather than its immediate application, the threat of using Art. 259 TFEU could already serve as political leverage against Orbán. A united opposition of member states would increase the pressure on Hungary’s prime minister and demonstrate his isolation, including on the matter of the frozen EU funds.
• Third, Germany addressing socio-economic convergence inside the EU would help as this concerns a split among member states that matches the one on defending the rule of law. The current defenders consist of the most prosperous Nordic and West European EU members whereas the less prosperous Mediterranean, Central and Southeast European ones are missing. Germany also should use Hungary’s crackdown on foreign companies as a cause to get member states behind common legal action. Overall, it should use its influence in the EU to promote and extend the network of rule-of-law defenders because a geographical schism on fundamental values would paralyze the whole bloc.

For a long time, the member states neglected Hungary’s democratic regression. Russia’s aggression against Ukraine changed this. The subsequent geopolitical impetus given to the EU’s rule-of-law crisis presents a window of opportunity for Germany and its EU allies to protect liberal democracy.

York Albrecht is a Research Associate at Institut für Europäische Politik (IEP) in Berlin.

Picture: Heroes Square in Budapest: Shawnn Tan [Unsplash License], via Unsplash; portrait York Albrecht: Marlene Pfau [all rights reserved].

Eine Strategie gegen Ungarns demokratische Regression: „Biting intergovermentalism“, made in Berlin

English

In der Serie Berlin Perspectives veröffentlicht das Institut für Europäische Politik (IEP) Analysen der deutschen Europapolitik für ein englischsprachiges Publikum. Die Autor:innen beschreiben die deutschen Positionen und geben Empfehlungen.

Der jüngste Beitrag von York Albrecht erscheint auf diesem Blog in deutscher Übersetzung. Das englischsprachige Original ist auch auf der Website des Instituts für Europäische Politik zu finden.

„Lange haben die Mitgliedstaaten den demokratischen Rückschritt Ungarns vernachlässigt. Die Zeitenwende muss für Deutschland und seine Verbündeten eine Gelegenheit sein, die liberale Demokratie stärker zu schützen.“

Seit dem Amtsantritt von Viktor Orbán als ungarischer Ministerpräsident im Jahr 2010 hat seine Fidesz-geführte Regierung systematisch die Integrität von Wahlen, die Unabhängigkeit der Justiz und die Freiheit der Medien abgebaut. Mit diesen Verstößen gegen grundlegende freiheitlich-demokratische Standards und den wiederholten Vetos gegen europäische Beschlüsse untergräbt Budapest nicht nur die Handlungsfähigkeit der EU, sondern stellt auch ihre Identität als Rechts- und Wertegemeinschaft offen in Frage.

Die Bundesregierung steht vor der großen Herausforderung, die Interessen deutscher Unternehmen, die stark in Ungarn investiert haben, mit der eigenen außenpolitischen Agenda zu vereinbaren. In den letzten Jahren hat Berlin versucht, eine stärker werteorientierte Außenpolitik zu betreiben, und seine langjährige Maxime „Wandel durch Handel“ nach Beginn des russischen Angriffskrieges gegen die Ukraine im Februar 2022 aufgegeben.

Was bedeutet die von Bundeskanzler Olaf Scholz unmittelbar nach dem Einmarsch ausgerufene „Zeitenwende“ für den Umgang mit der Herausforderung, die von Ungarn für die Grundwerte Deutschlands und der EU ausgeht? In diesem Beitrag argumentiere ich, dass eine stärkere Zusammenarbeit mit gleichgesinnten EU-Mitgliedstaaten im Sinne eines „biting intergovernmentalism“ eine vielversprechende Strategie für die Bundesregierung ist, mehr für den Schutz der Rechtsstaatlichkeit in der EU zu tun.

Das Problem: die demokratische Regression Ungarns

Die innenpolitische Macht von Orbán und seiner Fidesz-Partei beruht im Wesentlichen auf drei Säulen.

Erstens wurde das Wahlsystem umgestaltet, um Fidesz an der Macht zu halten. Nach der Ratifizierung der neuen Verfassung im Jahr 2012, die ohne echte öffentliche Konsultation, Referendum oder parlamentarische Beratung erfolgte, hat die Partei ein neues Wahlgesetz ausgearbeitet, das Orbán seither bei drei Wahlen eine Zweidrittelmehrheit beschert hat. Die Wahlen werden begleitet von der Umbildung von Wahlkreisen, irreführenden Stimmzetteln, um die Wähler:innen zu verwirren, und einem „Wahltourismus“, der es Bürger:innen erlaubt, sich überall im Land zu registrieren und so enge Wahlkreise zu kippen.

Zweitens kontrolliert die Regierung die öffentlichen und privaten Medien. Seit 2018 haben Orbán-nahe Medienunternehmer ihr Eigentum an Zeitungen (einschließlich aller Regionalzeitungen), Rundfunksendern und anderen Print- und Online-Medien auf die neu gegründete Mitteleuropäische Presse- und Medienstiftung (Közép-Európai Sajtó és Média Alapítvány, KESMA) übertragen, deren Leitung von Orbán-Verbündeten kontrolliert wird. Das Parlament hat Fidesz-freundliche Mitglieder in das Leitungsgremium der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten berufen. Zudem werden regierungsnahe Medien mit staatlicher Werbung subventioniert. Darüber hinaus werden der Handlungsspielraum zivilgesellschaftlicher Organisationen und die Wissenschaftsfreiheit massiv eingeschränkt.

Drittens festigt die Regierung ihre Macht durch staatlich geförderte Korruption und Vetternwirtschaft. Es hat sich eine neue, Orbán nahestehende Wirtschaftselite herausgebildet, die von öffentlichen Aufträgen lebt. Oft landen öffentliche und EU-Gelder in den Taschen von „Orbáns Oligarchen“, darunter auch sein Schwiegersohn. Fidesz arbeitet daran, strategisch wichtige Wirtschaftszweige zu verstaatlichen und ausländische Unternehmen, auch aus anderen EU-Ländern, zu verdrängen, was einen eklatanten Verstoß gegen die Regeln des Binnenmarktes darstellt. Deutsche Unternehmen, die in Ungarn tätig sind, beklagen den zunehmenden Druck durch neue Sondersteuern, Durchsuchungsbefehle und sogar die Androhung von Enteignungen.

Vetodrohungen als Druckmittel auf EU-Ebene

Neben der Vereinnahmung des Staates durch Fidesz stellt auch Ungarns Verhalten auf EU-Ebene eine Herausforderung für andere Mitgliedstaaten dar. Im Dezember 2022 drohte Orbán sein Veto gegen die geplanten 18 Mrd. EUR an Hilfen für die Ukraine und die EU-Unterstützung für einen globalen Körperschaftssteuersatz einzusetzen, um so die Freigabe eingefrorener EU-Mittel für Ungarn zu erreichen. Ähnliche Manöver wiederholte er im Mai, Oktober und November 2023.

Eine weitere Vetodrohung betraf im Herbst 2022 Sanktionen gegen den russischen Nuklearsektor, da Ungarn und Russland beim Bau von zwei neuen Reaktorblöcken am Kernkraftwerk in Paks zusammenarbeiten. Darüber hinaus hat das ungarische Parlament die Ratifizierung des schwedischen NATO-Beitritts bis heute wiederholt verschoben.

Reaktion in Deutschland: Lange Zeit enge Kontakte zu Fidesz

Die deutsche Haltung gegenüber Ungarn unter Orbán ist seit 2010 zwiespältig. Es lassen sich drei Phasen unterscheiden.

Die liberal-konservative Koalitionsregierung zwischen 2009 und 2013 zeichnete sich durch enge Kontakte und ideologische Nähe zur Fidesz-Regierung aus, insbesondere in Bezug auf die Austeritätspolitik nach der Finanzkrise 2008. Enge Verbindungen zwischen Fidesz und der deutschen CDU/CSU (EVP) gehen auch auf die „politische Vater-Sohn-Beziehung“ zwischen Orbán und Altkanzler Helmut Kohl zurück.

Zu einem zeitweiligen Zerwürfnis zwischen Berlin und Budapest kam es während der Migrationskrise 2015, in der Orbán und Bundeskanzlerin Angela Merkel gegensätzliche Positionen vertraten. Zudem sorgten Ungarns wiederholte Vetos bei außenpolitischen Abstimmungen der EU für Kontroversen in Deutschland. Dennoch lud die bayerische CSU Orbán zu vertraulichen Treffen ein, bis er sich 2019 gegen Manfred Weber als Spitzenkandidaten der Europäischen Volkspartei (EVP) aussprach. Dieser Konflikt führte schließlich zum Austritt der Fidesz aus der EVP im Jahr 2021.

Kritischere Haltung unter der Ampel-Koalition

Die jüngste Phase begann mit dem Amtsantritt der deutschen Ampelkoalition 2021. SPD (SPE), FDP (ALDE) und Grüne (EGP) haben sich gegenüber Ungarn deutlich kritischer geäußert. Die strengere Haltung der Regierung zur Verteidigung der europäischen Werte wurde durch die russische Vollinvasion der Ukraine noch verstärkt. Der Krieg verlieh der deutschen Debatte über Ungarns demokratische Regression einen geopolitischen Impuls, da Orbán der EU-Regierungschef mit den engsten Verbindungen zum russischen Präsidenten Wladimir Putin ist, wie ihr Treffen in Peking im Oktober 2023 erneut zeigte.

Trotzdem ist Deutschland immer noch Ungarns wichtigster Handelspartner. Im Jahr 2022 erreichte der bilaterale Handel ein Allzeithoch von 65,5 Milliarden Euro. Deutsche Unternehmen haben aufgrund vergleichsweise niedriger Löhne, eines der niedrigsten Körperschaftssteuersätze in der EU und eines Bildungssystems, das dem deutschen ähnelt, stark in dem Land investiert. Berlin muss daher die Interessen seiner Wirtschaft mit dem Schutz des EU-Rechts und der außenpolitischen Handlungsfähigkeit der EU in Einklang bringen.

Reaktion der EU: Entwicklung der „Rechtsstaatlichkeits-Toolbox“

Auf EU-Ebene haben die demokratischen Rückschritte in Ungarn (und Polen) zur Entwicklung einer „Rechtsstaatlichkeits-Toolbox“ geführt. Diese ergänzt die verschiedenen Vertragsverletzungsverfahren, die die Europäische Kommission gegen Ungarn eingeleitet hat, sowie das Verfahren nach Art. 7 EUV, das seit 2018 im Europäischen Rat festgefahren ist, da sich Ungarn und Polen gegenseitig schützen. Durch den wahrscheinlichen Regierungswechsel in Warschau könnte Orbán diesen Schutz verlieren, weshalb er nun den neu gewählten slowakischen Ministerpräsidenten Robert Fico, der eine ähnlich pro-russische Haltung vertritt, zu umgarnen versucht.

Die Toolbox enthält Instrumente wie den Rechtsstaatlichkeitsdialog im Rat, das EU-Justizbarometer und den Rechtsstaatlichkeitsbericht. Seit 2021 zählt auch die Konditionalitätsverordnung dazu, die es der Europäischen Kommission ermöglicht, Rechtsstaatsverstöße zu sanktionieren, wenn der EU-Haushalt betroffen ist. Die Verordnung über gemeinsame Bestimmungen, die den Haushalt begleitet, ermöglicht es der Europäischen Kommission außerdem, Mittel für die Mitgliedstaaten einzufrieren, zum Beispiel aus den Kohäsionfonds. Insgesamt hat Brüssel mindestens 28,7 Milliarden Euro für Ungarn ausgesetzt, was Orbáns Regime und die Wirtschaft des Landes stark beeinträchtigt.

Freigabe von EU-Mitteln gegen Zustimmung zu Ukrainehilfen?

Unlängst hat die Kommission den überarbeiteten ungarischen Aufbau- und Resilienzplan (ARP) angenommen und angekündigt, knapp eine Milliarde Euro aus dem REPowerEU-Instrument, mit dem die Energieversorgung der Mitgliedstaaten nachhaltiger gemacht werden soll, an Ungarn auszahlen zu wollen. Das Instrument war Mitte 2022 angesichts der europaweit massiv steigenden Energiepreise in Folge des russischen Angriffskrieges auf die Ukraine eingeführt worden. Um die Mittel abzurufen, müssen die Mitgliedstaaten ihren ARP REPowerEU-Kapitel hinzufügen.

Dieser Umstand ermöglicht der Kommission nun einen pikanten Drahtseilakt zwischen Ungarn und den übrigen Mitgliedstaaten. Sie kann einerseits vorschlagen, die nicht an Rechtsstaatlichkeitsvorgaben geknüpften REPowerEU-Mittel freizugeben. Andererseits kann sie gleichzeitig auf der Umsetzung der sog. 27 „Supermeilensteine“ beharren, denen zufolge Ungarn u.a. die Unabhängigkeit der Justiz stärken muss, um Gelder aus der Aufbau- und Resilienzfazilität zu erhalten. Das Vorgehen der Kommission kann deshalb als Versuch interpretiert werden, Orbáns angekündigtes Veto gegen weitere Ukrainehilfen im Tausch für EU-Mittel abzuwenden. Der Rat muss die Kommissionsentscheidung noch billigen.

Druck aus Brüssel allein wird nicht genügen

Die Rolle Deutschlands bei der Entwicklung des Instrumentariums war widersprüchlich. Lange Zeit hatte es aufgrund seiner weitreichenden politischen und wirtschaftlichen Beziehungen eine eher laxe Haltung gegenüber demokratischen Rückschritten in Ungarn. Zwar war Deutschland eine treibende Kraft bei der Verknüpfung von EU-Mitteln und der Einhaltung der Rechtsstaatlichkeit, dennoch trug der von der deutschen Ratspräsidentschaft im Jahr 2020 erreichte Kompromiss zur Konditionalitätsverordnung dazu bei, den Legislativvorschlag zu verwässern, um eine Einigung zwischen den Mitgliedstaaten zu erreichen.

Um eine Freigabe der eingefrorenen Gelder zu erreichen, hat die ungarische Regierung Änderungen am Justizsystem des Landes und an den Verfahren für die öffentliche Auftragsvergabe vorgenommen. Wie eine Analyse des Hungarian Helsinki Committee zeigt, reichen diese jedoch nicht aus, um die Unabhängigkeit der Justiz wiederherzustellen und die systemische, staatlich geförderte Korruption zu bekämpfen. In der Zwischenzeit nutzt Orbán Brüssel als Sündenbock für die hohen Inflationsraten und niedrigen Löhne. Der Druck der Europäischen Kommission allein wird ihn wohl kaum dazu bewegen, seine eigene Macht zu beschneiden.

Eine mögliche Lösung: Biting intergovernmentalism

Die Europäische Kommission ist zwar die „Hüterin der Verträge“, aber auch die Mitgliedstaaten können zum Schutz der EU-Werte beitragen. Im Jahr 2021 forderten die Parlamente Dänemarks und der Niederlande ihre jeweiligen Regierungen auf, Polen wegen der Beschneidung der richterlichen Unabhängigkeit und der Rechte von LGBTIQ+-Personen vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) zu verklagen, was diese jedoch ablehnten. Im Juli 2022 leitete die Europäische Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn wegen seines „LGBTIQ+-Gesetzes“ ein, dem sich nach und nach 15 Mitgliedstaaten, darunter auch Deutschland, als Nebenkläger vor dem EuGH anschlossen.

Diese beiden Fälle zeigen die wachsende Bereitschaft der Mitgliedstaaten − oder zumindest einer Gruppe von ihnen −, europäische Werte zu verteidigen. Sie sind Beispiele für das, was Dimitry Kochenov als „biting intergovernmentalism“ bezeichnet − ein Prozess, bei dem Gruppen von Staaten in „Koalitionen der Willigen“ innerhalb der EU handeln, um ihre Grundwerte zu verteidigen. Das prominenteste Beispiel ist die informelle Gruppe der Friends of the rule of law, die aus Belgien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Luxemburg, den Niederlanden, Portugal und Schweden besteht. Auch Frankreich unterstützt von Fall zu Fall die Maßnahmen dieser Gruppe.

Mitgliedstaaten können einander vor dem EuGH verklagen

Die Friends können zwei Strategien anwenden. Erstens können sie sich auf der Grundlage von Art. 40 der Satzung des EuGH den von der Europäischen Kommission eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren anschließen, um ihre politische Unterstützung zum Ausdruck zu bringen. Zweitens können sie sich auf Art. 259 AEUV berufen. Nach diesem Artikel kann ein Mitgliedstaat (oder mehrere), der der Auffassung ist, dass ein anderer gegen Verpflichtungen aus den Verträgen verstoßen hat (z. B. gegen die Achtung der Werte in Art. 2 EUV), den EuGH anrufen. Die Anwendung von Artikel 259 AEUV hat drei Vorteile: Sie kann ein schnelles Handeln auf EU-Ebene ermöglichen, sie vermeidet die Einstimmigkeitsbeschränkung von Art. 7 EUV, und sie erhöht den Druck auf die Europäische Kommission, entschlossener zu handeln.

Um der Autokratisierung Ungarns entgegenzuwirken, sollte Deutschland diese Möglichkeiten der Mitgliedstaaten stärker nutzen, um fundamentale EU-Werte zu schützen. Die Ampelregierung hat sich in ihrem Koalitionsvertrag verpflichtet, strukturelle EU-Reformen voranzutreiben, auch mit anderen Mitgliedstaaten. Dies könnte auch die Grundlage für eine Koordinierung der juristischen Bemühungen gegen Ungarn mit den Friends of the rule of law und anderen gleichgesinnten Mitgliedstaaten sein.

Drei Ansatzpunkte für die Bundesregierung

Ein „biting intergovernmentalism“ made in Berlin sollte sich auf drei Säulen stützen.

• Erstens sollte Deutschland das intergouvernementale Netzwerk der Friends stärken. Mehr Kontakte zwischen Beamt:innen und Diplomat:innen können dazu beitragen, nationale Bedenken und Anliegen auszuloten, die ein rechtliches Vorgehen gegen Ungarn verhindern könnten, und Strategien zu entwickeln, um diese zu entschärfen. Dies könnte letztlich dazu beitragen, der Falle des kollektiven Handelns zu entgehen, die Staaten davon abhält, sich auf Art. 259 AEUV zu berufen.
• Zweitens sollte Deutschland in Bezug auf seinen „biting intergovernmentalism“ klug und kreativ sein. Die Debatte über die Rechtsstaatlichkeit in der EU ist nicht nur eine rechtliche, sondern grundsätzlich auch eine hochpolitische. Ohne ihn unmittelbar anwenden zu müssen, könnte bereits die Androhung von Art. 259 AEUV könnte als politisches Druckmittel gegen Orbán dienen. Eine geeinte Opposition der Mitgliedstaaten würde den Druck auf den ungarischen Ministerpräsidenten erhöhen und seine Isolation demonstrieren, auch in der Frage der eingefrorenen EU-Gelder.
• Drittens sollte Deutschland die sozioökonomische Konvergenz innerhalb der EU adressieren, da sie sich auch auf die Rechtsstaatlichkeit in der EU auswirkt.  Die derzeitigen Verteidiger bestehen aus den wohlhabendsten nord- und westeuropäischen EU-Mitgliedern, während die weniger wohlhabenden Mittelmeer-, mittel- und südosteuropäischen Länder fehlen. Deutschland sollte das harte Vorgehen Ungarns gegen ausländische Unternehmen zum Anlass nehmen, weitere Mitgliedstaaten für ein gemeinsames rechtliches Vorgehen zu gewinnen. Insgesamt sollte es seinen Einfluss in der EU nutzen, um das Netzwerk der Verfechter der Rechtsstaatlichkeit zu fördern und auszubauen. Eine geografische Spaltung in Bezug auf die Grundwerte würde die gesamte Union lähmen.

Lange Zeit haben die Mitgliedstaaten den demokratischen Rückschritt Ungarns vernachlässigt. Russlands Angriffskrieg gegen die Ukraine änderte das. Der daraus resultierende geopolitische Impuls betrifft auch die Rechtsstaatskrise in der EU und bietet Deutschland und seinen EU-Verbündeten eine Gelegenheit, die liberale Demokratie stärker zu schützen.

York Albrecht ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Europäische Politik in Berlin.

Bild: Heldenplatz in Budapest: Shawnn Tan [Unsplash License], via Unsplash; Porträt York Albrecht: Marlene Pfau [alle Rechte vorbehalten].

EU to go: Europas energieintensive Industrie – zukunftsfähig oder abgeschlagen?

In der Podcastserie „EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ präsentiert das Jacques Delors Centre kompakte Hintergründe zur aktuellen Europapolitik. Einmal im Monat analysiert Moderatorin Thu Nguyen zusammen mit Gästen ein aktuelles Thema. In 20 bis 30 Minuten erklären die Policy Fellows und Forscher:innen Zusammenhänge und stellen Lösungsansätze vor.

„EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ erscheint hier im Rahmen einer Kooperation mit dem Jacques Delors Centre. Er ist auch auf der Homepage des Jacques Delors Centre selbst sowie auf allen bekannten Podcast-Kanälen zu finden.

Die Industrie ist eine wichtige Säule der europäischen Wirtschaft, doch hohe Energiepreise und die steigenden Kosten für die grüne Transformation stellen insbesondere energieintensive Unternehmen vor immer größere Herausforderungen. Im Gespräch mit Thu Nguyen erklärt Philipp Jäger, Experte für Klima- und Energiepolitik, was die energieintensive Industrie ausmacht, wie wichtig sie für Deutschland und andere EU-Mitgliedstaaten wie Frankreich ist und welche Handlungsoptionen es seitens der EU für einen Weg nach vorne gibt.

Welche industriepolitischen Maßnahmen man auf europäischer Ebene einführen könnte, wie hoch das Risiko einer Deindustrialisierung ist, und wie man steigende Preise trotz grüner Transformation vermeiden könnte, all das erfahrt ihr in dieser Folge „EU to go“.

‘Democracy without politics’? Contesting the EU’s conception of institutionalised citizen participation

Deutsch

By Alvaro Oleart

To legitimise itself, the EU is increasingly relying on disintermediated citizen participation. But a vibrant democracy is impossible without political contestation.

The EU has recently organised a series of ‘citizen-centred’ processes that may be indicative of a new pattern in terms of democracy and participation. The main ‘democratic innovation’ has taken place in the context of the Conference on the Future of Europe (CoFoE), where a set of  European citizens’ panels (and also the national citizens’ panels, which were organised by member states and had to follow a particular criteria set by the CoFoE in order to be officially considered as such) were organised, and where the CoFoE plenary combined different types of representation (randomly selected citizens, EU institutions’ representatives, national MPs, civil society or trade unions). Similarly, the European Commission organised its own set of European citizens’ panels post-CoFoE.

The EU’s ‘citizen turn’

Conceived as the ‘citizen turn’ (Oleart, 2023), the logic with which the EU has organised these exercises is that by reaching out ‘directly’ to citizens, it is reducing the distance between ‘Brussels’ and ‘everyday citizens’. While this type of political exercises has been endorsed by some political theorists as a ‘new paradigm of democracy’ (Landemore, 2020), the way in which it has been implemented has led to the reproduction of the traditionally depoliticised and consensus-oriented understanding of democracy that is hegemonic in the EU context (Crespy, 2014).

It is fitting in this sense that it is the European Commission that has come out as the dominant EU institution in promoting institutionalised ‘citizen participation’ through the post-CoFoE set of European citizens’ panels. The emphasis on ‘embedding’ citizen participation within the consensus-oriented policy-making process of the Commission complicates the possibility of putting forward a more confrontational approach that would link up to existing political conflicts and involve relevant mediators. In turn, such processes fail to connect ‘citizen participation’ with the broader public sphere, and depoliticise ‘politics’. The underlying conception of ‘democracy’ is one that has no ‘politics’: ‘democracy without politics’ (see also Oleart and Theuns, 2022).

Hollowing out democracy through depoliticisation

This depoliticised approach to democracy has a demobilising effect, since political parties, trade unions and civil society actors are discouraged to participate. The idea of democracy without politics reflects well how EU institutions may actually deepen the hollowing out (Mair, 2013) of EU democracy through processes such as the citizens’ panels.

Pluralist democracy politics requires collective actors (political parties, trade unions, civil society, social movements) able to put forward their ideas in the public sphere and confront them with alternative ideas and opposing collective actors. Disintermediated citizen participation sidelines these actors, and constructs its political legitimacy on the basis of a randomly-selected group of citizens that are supposed to be ‘descriptively representative’ of the broaden citizenry. In doing so, it cuts the feedback loop with the public sphere and embeds a strong technocratic component in the political design.

Furthermore, often the Eurocentric justification of citizen assemblies stems from conceiving democracy as a system of equality that was ‘born’ in ‘Europe’. This is particularly problematic, considering that ancient Athens ‘democracy’ was primarily based on male “labouring citizens” (see Wood, 2015), as women were sidelined from political life and much of the system relied on slavery.

Private consultancies replace traditional intermediate actors

Furthermore, rather than actually ‘disintermediating’ the political debate by articulating a ‘direct’ relation between EU institutions and EU citizens, what is taking place is a redefinition of what mediation looks like. The European citizen panels illustrated this process, as they were operationally organised by a consortium of private consultancies subcontracted by the EU.

However, this redefinition of mediation at the EU level is done on the (discursive) grounds of disintermediation, and is a type of mediation that is disconnected from the public sphere and mass politics. Thus, the emergence of deliberative democracy entrepreneurs that are ‘selling’ a new form of mediation to EU institutions raises normative questions about European democracy.

Citizen Assemblies should shape discourse, not draft policy

There are alternatives to the EU’s depoliticised approach to citizen participation, as there are ways to include democratic innovations in a way that are coherent with an agonistic democracy logic (Mouffe, 2005). While there is a tension between making such exercises oriented towards political institutions or to the public sphere, there are some positive experiences. For instance, the Irish citizen assemblies meaningfully influenced the discourse on abortion and same sex marriage in the public sphere (and the assembly itself was influenced by the broader public debate). Similarly, the ‘Convention Citoyenne pour le Climat’ has heavily contributed to shaping public discourse on climate change in France. Thus, they provide a good example of how the micro-macro link (Olsen and Trenz, 2014) may be established.

As argued by Lafont (2015: 60), “Deliberative democrats should endorse the use of mini-publics for shaping public opinion, not public policies.” Accordingly, mini-publics should be oriented towards feeding the public sphere, rather than delegating on mini-publics the task of drafting concrete policy proposals.

A vibrant democracy requires politicised contestation

Overall, this emphasises that constructing reforms uniquely ‘from above’, such as the European citizen panels, will not meaningfully contribute to make EU politics a question of mass politics. Such processes fail to connect the citizens’ panels with the broader public sphere. In consequence, they depoliticise political participation. Instead, participatory democracy in the EU needs to be  politicised and closely integrated into mainstream democratic politics (see Youngs, 2022 ).

Thus, reclaiming an agonistic public sphere nourished by strong collective actors offers a promising way forward to develop democratic innovations that meaningfully contribute to democratise the EU. If instead of attempting to sample a ‘descriptively representative’ group of EU citizens via mini-publics, the focus of the EU would turn towards a public sphere perspective with an emphasis on democratic pluralism and (agonistic) politicisation, the potential for EU democratisation would emerge.

For democracy to be vibrant, processes of contestation should include the confrontation of real alternative visions of society, and open transnational deliberation on these alternatives in healthy and politicised public spheres. Democracy can only emerge by questioning current power structures in the EU context and fostering political debates around them.

Strengthening collective actors

It is thus crucial to move towards a more politicised understanding of democracy. Building a more democratic EU requires developing social and political collective structures that facilitate spaces for collective action and dissensus. The autonomy with which EU politics operates vis-à-vis national political debates is a major stumbling block for EU democratisation.

Against the background of the disintermediated and depoliticised ‘citizen participation’ mechanisms that the EU (and the European Commission in particular) is increasingly envisaging, a strengthening of collective actors at the national and transnational level is central to any attempt to democratise the EU. This entails a broader reconfiguration of the way in which democracy is conceived and facilitating activist and agonistic conflict-oriented ways of engaging in EU politics.

Transnational activism

The ‘democracy without politics’ approach contrasts with that of ongoing transnational activist processes. Movements that focus on organising solidarity and collective action bring together actors from different fields into a common but diverse political project, and eventually lead to contestation in the public sphere and mass politics.

This is not without challenges, as can be seen from the internal tensions within social movements trying to materialise transnational political coalitions. The primary challenges relate to transversal and intersectional solidarity, remaining coloniality, the agonistic channelling of tensions, and the construction of permanent political structures. Still, these experiences offer a window of hope in terms of the way in which they contrast with the EU’s mechanisms of ‘citizen participation’.

The EU needs democratic innovations – but no citizen-washing

All this is not to say that democratic innovations do not have a place in a hypothetical EU’s democratised political architecture. Rather, the point is that they should be embedded in such a way that they connect with ongoing collective actors and foster a transnational agonistic public sphere.

If unable to undertake such task, the launch of deliberative mechanisms via mini-publics is unlikely to contribute to the democratisation of the EU. If participation mechanisms operate as a citizen-washing exercise only, they will undermine, rather than improve, the EU’s democratic legitimacy.

Alvaro Oleart is a FRS-FNRS postdoctoral researcher at the Department of Political Science and Institute for European Studies of the Université Libre de Bruxelles

This article is based on the author’s book ‘Democracy Without Politics in EU Citizen Participation: From European Demoi to Decolonial Multitude’, which has been published by Palgrave Macmillan in October 2023.

Pictures: Visitors in the European Parliament: European Parliament/Pietro Naj-Oleari [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr [cropped]; portrait Alvaro Oleart: private [all rights reserved].

„Demokratie ohne Politik“? Eine Kritik des EU-Konzepts institutionalisierter Bürgerbeteiligung

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Von Alvaro Oleart

Um sich zu legitimieren, setzt die EU zunehmend auf Formen unmittelbarer Bürgerbeteiligung. Doch ohne politische Auseinandersetzung ist eine lebendige Demokratie unmöglich.

In letzter Zeit hat die EU eine Reihe von „bürgerorientierten“ Prozessen organisiert, die auf ein neues Muster der Demokratie und Bürgerbeteiligung hindeuten könnten. Die wichtigste solche „demokratische Innovation“ fand im Rahmen der Konferenz über die Zukunft Europas statt: Hier fanden zum einen mehrere europäische Bürgerforen statt (sowie nationale Bürgerforen, die von den Mitgliedstaaten organisiert wurden und bestimmte, von der Zukunftskonferenz festgelegte Kriterien erfüllen mussten), zum anderen kombinierte auch das Konferenzplenum verschiedene Arten der Vertretung (zufällig ausgewählte Bürger:innen, Vertreter:innen der EU-Institutionen, nationale Abgeordnete, Zivilgesellschaft und Gewerkschaften). Nach der Zukunftskonferenz organisierte die Europäische Kommission organisierte die Europäische Kommission eine eigene Reihe von ähnlich strukturierten europäischen Bürgerforen.

Die „Bürgerwende“ der EU

Die Logik dieser als „Bürgerwende“ (Oleart, 2023) beschriebenen Übungen besteht darin, dass die EU durch die „direkte“ Ansprache der Bürger:innen die Distanz zwischen „Brüssel“ und den „normalen Menschen“ verringern will. Diese Herangehensweise wurde von einigen politischen Theoretiker:innen als „neues Paradigma der Demokratie“ begrüßt (Landemore, 2020). Die Art ihrer Umsetzung führt jedoch zu einer Reproduktion des traditionell entpolitisierten und konsensorientierten Verständnisses von Demokratie, das im EU-Kontext ohnehin vorherrschend ist (Crespy, 2014).

In diesem Sinne ist es bezeichnend, dass unter den EU-Institutionen gerade die Europäische Kommission eine Führungsrolle bei der Förderung der institutionalisierten „Bürgerbeteiligung“ durch europäische Bürgerforen eingenommen hat. Indem Bürgerbeteiligung bewusst in den konsensorientierten Politikgestaltungsprozess der Kommission „eingebettet“ wird, wird es schwieriger, einen konfrontativeren Ansatz vorzuschlagen, der an bestehende politische Konflikte anknüpft und relevante intermediäre Akteure einbezieht. Die Kommissionsverfahren verhindern deshalb eine Verbindung der „Bürgerbeteiligung“ mit der breiteren Öffentlichkeit und entpolitisieren die dahinterstehenden politischen Auseinandersetzungen. Ihnen liegt eine Konzeption von „Demokratie“ zugrunde, das keine „Politik“ kennt: kurz, eine „Demokratie ohne Politik“ (siehe auch Oleart and Theuns, 2022).

Aushöhlung der Demokratie durch Entpolitisierung

Dieser entpolitisierte Demokratie-Ansatz hat eine demobilisierende Wirkung, da politische Parteien, Gewerkschaften und zivilgesellschaftliche Akteure von einer Beteiligung abgehalten werden. Die Idee einer „Demokratie ohne Politik“ spiegelt gut wider, wie die EU-Institutionen durch Prozesse wie die Bürgerforen in Wirklichkeit zu einer Aushöhlung der EU-Demokratie beitragen können (Mair, 2013).

Die Politik einer pluralistischen Demokratie erfordert kollektive Akteure (politische Parteien, Gewerkschaften, Zivilgesellschaft, soziale Bewegungen), die in der Lage sind, ihre Ideen im öffentlichen Raum zu vertreten und Auseinandersetzungen mit alternativen Ideen und gegnerischen kollektiven Akteuren auszutragen. Die unvermittelte Bürgerbeteiligung stellt diese Akteure ins Abseits. Stattdessen konstruiert sie ihre politische Legitimität auf Grundlage einer zufällig ausgewählten Gruppe von Bürger:innen, die angeblich „deskriptiv repräsentativ“ für die Gesamtheit der Bürger:innen sind. Auf diese Weise wird die Rückkopplung mit der Öffentlichkeit unterbrochen und eine starke technokratische Komponente in das politische Verfahren eingebettet.

Darüber hinaus werden Bürgerforen oft eurozentrisch damit gerechtfertigt, dass Demokratie als ein System politischer Gleichheit verstanden wird, das „in Europa geboren“ wurde. Dies ist besonders problematisch, wenn man bedenkt, dass die „Demokratie“ im antiken Athen in erster Linie auf männlichen „werktätigen Bürgern“ beruhte (siehe Wood, 2015), während Frauen vom politischen Leben ausgeschlossen waren und ein Großteil des Systems auf Sklaverei beruhte.

Private Beratungsunternehmen ersetzen intermediäre Akteure

Hinzu kommt noch, dass die jüngsten Entwicklungen gar nicht wirklich dazu führen, dass die politische Debatte durch eine „direkte“ Beziehung zwischen den EU-Institutionen und den EU-Bürger:innen weniger mittelbar würde. Vielmehr nimmt politische Vermittlung nur neue Formen an. Ein gutes Beispiel dafür sind die europäischen Bürgerforen, die von einem Konsortium privater Beratungsfirmen im Auftrag der EU organisiert wurden.

Diese Neugestaltung intermediärer Prozesse auf EU-Ebene erfolgt jedoch mit der (diskursiven) Begründung einer Disintermediation; tatsächlich handelt es sich um eine Art der Vermittlung, die von der Öffentlichkeit und der Massenpolitik abgekoppelt ist. Das Aufkommen von Unternehmern der deliberativen Demokratie, die den EU-Institutionen eine neue Form der Intermediation „verkaufen“, wirft daher normative Fragen zur europäischen Demokratie auf.

Bürgerforen sollten Diskurse prägen, nicht Politik entwerfen

Der entpolitisierte Bürgerbeteiligungsansatz der EU ist nicht alternativlos. Es gibt durchaus Wege, demokratische Innovationen in einer Weise einzubeziehen, die mit der Logik einer agonistischen Demokratie (Mouffe, 2005) vereinbar ist. Zwar besteht ein grundsätzlicher Zielkonflikt zwischen der Ausrichtung solcher Übungen entweder auf politische Institutionen oder auf den öffentlichen Raum, doch es gibt einige positive Erfahrungen für dessen Lösung.

So haben beispielsweise die irischen Bürgerversammlungen den dortigen öffentlichen Diskurs über Abtreibung und gleichgeschlechtliche Ehe maßgeblich geprägt (während sie auch ihrerseits von der breiteren Öffentlichkeit beeinflusst wurden). In ähnlicher Weise hat in Frankreich die „Convention Citoyenne pour le Climat“ wesentlich dazu beigetragen, den öffentlichen Diskurs über den Klimawandel zu gestalten. Sie sind somit gute Beispiele dafür, wie eine Mikro-Makro-Verbindung in der öffentlichen Deliberation (Olsen und Trenz, 2014) hergestellt werden kann.

Wie Lafont (2015: 60) argumentiert, sollten sich „deliberative Demokraten für den Einsatz von Mini-Öffentlichkeiten einsetzen, um die öffentliche Meinung zu prägen, nicht die öffentliche Politik“. Mini-Öffentlichkeiten wie die Bürgerforen sollten also darauf ausgerichtet sein, die breite Öffentlichkeit anzuregen. Sie sollten hingegen nicht die Aufgabe erhalten, konkrete politische Vorschläge zu entwerfen.

Eine lebendige Demokratie braucht politisierte Konflikte

Insgesamt wird damit deutlich, dass ausschließlich „von oben“ kommende Reformen wie die europäischen Bürgerforen keinen sinnvollen Beitrag dazu leisten, dass EU-Politik zur Massenpolitik wird. Da es nicht gelingt, die Bürgerforen mit einer breiteren Öffentlichkeit zu verknüpfen, führen sie zu einer Entpolitisierung der politischen Beteiligung. Nötig wäre es hingegen, die partizipative Demokratie in der EU zu politisieren und eng in die etablierten Formen demokratischer Politik einzubinden (siehe Youngs, 2022).

Ein vielversprechenderer Weg, um mit demokratischen Innovationen einen bedeutungsvollen Beitrag zur Demokratisierung der EU leisten, ist deshalb die Herstellung einer agonistischen Öffentlichkeit, die von starken kollektiven Akteuren getragen wird. Statt zu versuchen, über Mini-Öffentlichkeiten eine „deskriptiv repräsentative“ Gruppe von EU-Bürger:innen zusammenzustellen, sollte die EU sich auf ein Verständnis von Öffentlichkeit konzentrieren, das demokratischen Pluralismus und (agonistische) Politisierung hervorhebt, um so das Demokratisierungspotenzial der EU zu entfalten.

Um eine lebendige Demokratie zu ermöglichen, sind konfrontative Prozesse nötig, die eine Auseinandersetzung über echte alternative Visionen der Gesellschaft sowie eine offene transnationale Deliberation über diese Alternativen in einer gesunden, politisierten Öffentlichkeit ermöglichen. Demokratie kann nur entstehen, wenn die derzeitigen Machtstrukturen im EU-Kontext in Frage gestellt und politische Debatten darüber gefördert werden.

Kollektive Akteure stärken

Es ist daher von entscheidender Bedeutung, zu einem stärker politisierten Verständnis von Demokratie überzugehen. Für den Aufbau einer demokratischeren EU ist es nötig, soziale und politische kollektive Strukturen zu entwickeln, die Räume für kollektives Handeln und Dissens schaffen. Die Autonomie, mit der die EU-Politik gegenüber nationalen politischen Debatten agiert, ist ein großes Hindernis für die Demokratisierung der EU.

In Kontrast zu den ent-intermediatisierten und entpolitisierten „Bürgerbeteiligungs“-Mechanismen, die die EU (und insbesondere die Europäische Kommission) zunehmend anstrebt, ist eine Stärkung der kollektiven Akteure auf nationaler und transnationaler Ebene von zentraler Bedeutung für jeden Versuch, die EU zu demokratisieren. Dies bedeutet eine umfassende Neugestaltung des Demokratieverständnisses und die Erleichterung aktivistischer und agonistischer, konfliktorientierter Formen des Engagements in der EU-Politik.

Transnationaler Aktivismus

Der Ansatz einer „Demokratie ohne Politik“ steht im Gegensatz zu existierenden transnationalen Aktivistenprozessen: Bewegungen, die sich auf die Organisation von Solidarität und kollektivem Handeln konzentrieren, bringen Akteur:innen aus verschiedenen Bereichen in einem gemeinsamen, aber vielfältigen politischen Projekt zusammen und führen schließlich zu einer Auseinandersetzung in der Öffentlichkeit und in der Massenpolitik.

Dies ist keine einfache Aufgabe, wie die internen Spannungen innerhalb vieler sozialer Bewegungen zeigen, die versuchen, transnationale politische Bündnisse zu bilden. Zu den wichtigsten Herausforderungen gehören die transversale und intersektionale Solidarität, die verbleibende Kolonialität, die agonistische Kanalisierung von Spannungen und der Aufbau dauerhafter politischer Strukturen. Dennoch bieten diese Erfahrungen einen Hoffnungsschimmer als Alternative zu den „Bürgerbeteiligungs“-Mechanismen der EU.

Die EU braucht demokratische Innovation – kein „citizen-washing“

All dies bedeutet nicht, dass demokratische Innovationen in einer hypothetischen demokratisierten politischen Architektur der EU keinen Platz hätten. Vielmehr geht es darum, dass sie so eingebunden sein müssen, dass sie an die bestehenden kollektiven Akteure anknüpfen und eine transnationale agonistische Öffentlichkeit befördern.

Gelingt dies nicht, wird die Einführung deliberativer Mechanismen über Mini-Öffentlichkeiten kaum zur Demokratisierung der EU beitragen. Wenn Beteiligungsmechanismen nur als Instrument zum citizen-washing fungieren, werden sie die demokratische Legitimität der EU nicht stärken, sondern untergraben.

Alvaro Oleart ist Postdoktorand am Fachbereich Politikwissenschaften und am Institut d’Études Européennes der Université Libre de Bruxelles.

Dieser Artikel basiert auf dem vom Autor verfassten Buch ‘Democracy Without Politics in EU Citizen Participation: From European Demoi to Decolonial Multitude’, das im Oktober 2023 bei Palgrave Macmillan erschienen ist.

Übersetzung: Manuel Müller.
Bilder: Besuchergruppe im Europäischen Parlament: European Parliament/Pietro Naj-Oleari [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr [cropped]; Porträt Alvaro Oleart: privat [alle Rechte vorbehalten].