Freitag, 21. Dezember 2018

Was die EU im Jahr 2019 erwartet

Zeit zu gestalten: Im Europawahljahr 2019 wird die EU neue Form annehmen.
Ende eines Zyklus: Im Wahljahr 2019 werden nicht nur das Europäische Parlament, die Europäische Kommission und die Präsidentschaft des Europäischen Rates neu besetzt; auch die mittelfristige Politikplanung der europäischen Institutionen – etwa der „Fahrplan“ der Kommission oder die „Leadersʼ Agenda“ des Europäischen Rates – ist nur bis zum Horizont der Europawahl ausgelegt. Entsprechend geht es derzeit vor allem darum, laufende Vorhaben abzuschließen: vom Verbot von Einwegplastik bis zur Reform der Eurozone, auch wenn Letztere nicht alle Hoffnungen erfüllte.

Sogar den Streit über den italienischen Haushalt legte die Kommission jüngst nach begrenzten Zugeständnissen der italienischen Regierung bei, vermutlich um ihn nicht zum zentralen Thema des Europawahlkampfs werden zu lassen. Die EU ist dabei, mit der ausgehenden Wahlperiode reinen Tisch zu machen. Was wird das neue Jahr bringen?

Europawahl und Neubesetzung der Spitzenämter

Über das zentrale europapolitische Thema 2019, die Europawahl am 23.-26. Mai und die Neubesetzung von Kommission und Ratspräsidentschaft in den darauffolgenden Monaten, ist auf diesem Blog regelmäßig und ausführlich zu lesen: Für eine Übersicht über die wichtigsten Fragen siehe hier, für einen Zeitplan der Schlüsselereignisse hier. An dieser Stelle deshalb nur eine kurze Aufzählung der wichtigsten Erwartungen:

Falls die Wahlumfragen nicht sehr irren, wird auch 2019 wieder die christdemokratisch-konservative Europäische Volkspartei stärkste Kraft im Europäischen Parlament werden. Das Bündnis aus EVP und Sozialdemokraten wird jedoch nicht mehr über eine absolute Mehrheit verfügen und deshalb stärker als bisher auf die Liberalen (oder die Grünen) angewiesen sein. Rechte Parteien werden zulegen, aber weiterhin nur eine Nebenrolle spielen.

Sofern die großen Fraktionen im Europäischen Parlament sich nach der Europawahl schnell hinter einem der Spitzenkandidaten versammeln, werden sie sich bei der Wahl des Kommissionspräsidenten auch diesmal gegen den Europäischen Rat durchsetzen. Ob es dazu kommt, ist allerdings unsicher, da EVP-Kandidat Manfred Weber bei den übrigen Fraktionen auf starke Ablehnung stößt. Ausgehend von der Person des Kommissionspräsidenten wird der Europäische Rat dann die übrigen „Top-Jobs“ (der Hohe Vertreter für die Außenpolitik und der Ratspräsident) so zu besetzen versuchen, dass dabei große und kleine, nördliche und südliche, westliche und östliche Mitgliedstaaten, beide Geschlechter und alle Parteien der Großen Koalition vertreten sind – wobei anders als 2014 diesmal wohl nicht nur EVP und Sozialdemokraten, sondern auch die Liberalen auf einem „Top-Job“ bestehen werden. Falls der Zeitplan ähnlich verläuft wie vor fünf Jahren, könnte die neue Kommission dann am 1. November ihr Amt antreten.

Neue Langfrist-Strategien

Gleichzeitig mit der Neubesetzung der Ämter werden auch neue inhaltliche Schwerpunkte für die nächsten Jahre gesetzt werden. Der Europäische Rat plant dazu gleich zwei Treffen in der ersten Jahreshälfte. Am Europatag, dem 9. Mai, treffen sich die Staats- und Regierungschefs im rumänischen Sibiu zu einem informellen Gipfel, der wohl nur zu einer feierlichen Erklärung führen wird. Nach der Europawahl wollen sie dann aber am 20./21. Juni eine „Strategische Agenda 2019-24“ verabschieden und damit implizit auch den politischen Rahmen für den (auf demselben Gipfel nominierten) neuen Kommissionspräsidenten abstecken. Doch auch dieser wird sich wohl nicht damit begnügen, nur die Wünsche des Europäischen Rates umzusetzen, sondern eigene Pflöcke einschlagen – so wie das auch sein Amtsvorgänger Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) 2014 tat.

Spätestens Mitte 2019 wird sich also abzeichnen, welche Ziele die EU-Institutionen in den nächsten Jahren vorrangig verfolgen wollen. Zu den zentralen Themen werden dabei wahrscheinlich auch weiterhin die Migrationspolitik, die Stärkung der außen- und verteidigungspolitischen Zusammenarbeit, der digitale Binnenmarkt und die Energie- und Klimapolitik gehören. Gespannt darf man hingegen sein, welchen Stellenwert etwa die weitere Vertiefung der Eurozone, die europäische Sozialpolitik oder die Erweiterung der EU auf dem westlichen Balkan einnehmen werden.

Mehrjähriger Finanzrahmen

Mit der Festlegung der inhaltlichen Prioritäten für die nächsten Jahre geht passenderweise auch die Diskussion über den neuen mehrjährigen Finanzrahmen der EU einher. Das ist einem glücklichen Zusammenfall geschuldet, da der Finanzrahmen traditionell auf sieben Jahre beschlossen wird und nicht mit dem fünfjährigen Europawahlzyklus übereinstimmt. Diesmal ergibt es sich jedoch, dass der aktuelle Finanzrahmen 2020 ausläuft. Die Diskussion über den neuen Finanzrahmen 2021-27, für den die Kommission bereits im vergangenen Mai erste Vorschläge vorgelegt hat, wird deshalb nach der Europawahl so richtig anlaufen.

Dass das offizielle Ziel, die Verhandlungen noch bis Ende 2019 abzuschließen, erreicht werden kann, ist jedoch unwahrscheinlich. Der Finanzrahmen muss nicht nur vom Europäischen Parlament, sondern auch von allen nationalen Regierungen der Mitgliedstaaten gebilligt werden – und deren Vorstellungen darüber, wie viel Geld der EU zur Verfügung stehen sollte, gehen weit auseinander, umso mehr, als mit Großbritannien künftig ein wichtiger Nettozahler aus der EU ausscheidet.

Hinzu kommt, dass die Kommission auch neue Einnahmequellen für das EU-Budget erschließen will, dass einzelne Ausgabenbereiche wie die Gemeinsame Agrarpolitik stark umstritten sind, dass die EU-Strukturfonds künftig an die Einhaltung von demokratischen Grundwerten gekoppelt sein sollen (was Regierungen wie Ungarn, Polen und Rumänien wohl nicht einfach durchwinken werden) und dass die Mitgliedstaaten der Eurozone einen eigenen Euro-Haushalt verankern wollen, was unter den Nicht-Euro-Staaten durchaus auf Skepsis stößt. An Streitthemen mangelt es also nicht, und auch in der Vergangenheit wurde der neue Finanzrahmen oft erst wenige Monate vor Ablauf des alten verabschiedet.

Brexit-Endspiel

Mit Einigungen in letzter Minute hat die EU also einige Erfahrung. Das könnte ihr helfen, auch im Drama über den Brexit die Nerven zu bewahren, in dem drei Monate vor dem offiziellen britischen Austrittstermin am 29. März noch fast alle Fragen offen sind. Zwar gibt es seit Mitte November ein Austrittsabkommen zwischen der britischen Regierung und der EU (hier im Wortlaut), doch im britischen Parlament gibt es bislang keine Mehrheit für dessen Ratifikation.

Aber auch jede der naheliegenden Alternativen stößt unter den britischen Abgeordneten mehrheitlich auf Widerstand, sodass völlig offen ist, was im Januar weiter geschehen könnte. Die Optionen reichen vom „No-Deal-Brexit“ (also dem härtestmöglichen Austritt ganz ohne Abkommen oder Übergangsfristen) über ein neues Referendum bis zur vollständigen Absage des Austritts (die Großbritannien nach einem EuGH-Urteil auch einseitig erklären kann). Ausgeschlossen hat die EU lediglich, dass das bereits ausgehandelte Abkommen noch einmal aufgeschnürt wird. Im Brexit-Endspiel nehmen die europäischen Institutionen damit selbstgewählt nur eine Zuschauerrolle ein: Die Entscheidung wird letztlich im britischen Parlament fallen, während die EU sich auf jede Eventualität gefasst machen muss.

Ungarn und Polen: Wie weiter im Artikel-7-Verfahren?

Aber auch innerhalb der EU wird im nächsten Jahr nicht alles auf Start gestellt. Zu den Fragen, die die Europäer seit Jahren beschäftigen und auch 2019 aktuell bleiben werden, gehört das Ringen um die gemeinsamen demokratischen und rechtsstaatlichen Grundwerte, die in mehreren Mitgliedstaaten von den nationalen Regierungen untergraben werden. Besonders prominent sind dabei Ungarn und Polen: Gegen beide Regierungen laufen inzwischen Verfahren nach Art. 7 Abs. 1 EUV, in einem Fall angestoßen Ende 2017 durch die Europäische Kommission, im anderen im September 2018 durch das Europäische Parlament. Der nächste Schritt in diesen Verfahren wäre nun jeweils eine Abstimmung des Ministerrates, der mit Vierfünftelmehrheit „Empfehlungen“ an die betreffende Regierung richten oder „die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung“ der EU-Grundwerte feststellen kann.

Da eine solche Abstimmung als starke Eskalation angesehen würde (und überdies nicht sicher ist, ob die nötige Vierfünftelmehrheit überhaupt zustande käme), wird sie wohl kaum vor der Europawahl und der für Spätherbst 2019 geplanten polnischen Parlamentswahl stattfinden. Fraglich ist aber, wie lange der Rat dem Thema noch aus dem Weg gehen kann, ohne Artikel 7 EUV vollständig bedeutungslos zu machen. Die Ereignisse in Ungarn in den letzten Wochen haben jedenfalls deutlich gemacht, dass sich die dortige Regierung durch gutes Zureden allein nicht bremsen lassen wird.

Instabilität in Italien und Spanien

Aber auch in anderen Ländern kündigt sich das neue Jahr politisch unruhig an. Auch wenn die Auseinandersetzung um den italienischen Haushalt nun beigelegt wurde, bleibt in Italien das Konfliktpotenzial hoch. Die Regierungskoalition aus Lega (BENF) und M5S (–) ist in fast allen wichtigen Fragen uneins und wird im Europawahlkampf einer schweren Zerreißprobe ausgesetzt sein. Wenn sich diese internen Konflikte nach außen entladen, könnte es angesichts der ohnehin ambivalenten europapolitischen Haltung der beiden Parteien schon in den kommenden Monaten zum nächsten großen Streit mit den EU-Institutionen kommen.

In Spanien wiederum köchelt der Katalonien-Konflikt weiter und ist in letzter Zeit wieder etwas heißer geworden. Allein im Dezember kam es zu zweideutigen Äußerungen des katalanischen Ministerpräsidenten Quim Torra, der die slowenische Unabhängigkeit von Jugoslawien (und damit, wie seine Kritiker meinten, implizit auch den Zehn-Tage-Krieg 1991) zum Vorbild für Katalonien erklärte, zu einem fast dreiwöchigen Hungerstreik von vier inhaftierten katalanischen Politikern und zu mehreren Festnahmen, als selbsternannte „Komitees zur Verteidigung der Republik“ anlässlich einer in Barcelona abgehaltene Kabinettssitzung der spanischen Regierung Straßen blockierten und Polizeiabsperrungen zu durchbrechen versuchten.

Für die spanische Regierung unter Pedro Sánchez (PSOE/SPE) ist diese Eskalation auch deshalb problematisch, weil sie für ihre prekäre Mehrheit im nationalen Parlament auch auf die Stimmen der separatistischen katalanischen Parteien angewiesen ist. Sollte die Regierung deshalb im Januar mit ihrem Haushaltsentwurf scheitern, könnte es vorgezogene Neuwahlen geben, womöglich gleichzeitig mit der Europawahl im Mai. Davon würde nicht zuletzt auch die rechtsextreme Partei Vox profitieren, die in Spanien bislang ein außerparlamentarisches Schattendasein führte und nun in Umfragen auf bis zu 10 Prozent gelangt.

Frankreich und Deutschland: mit sich selbst beschäftigt

Und auch die beiden größten Mitgliedstaaten Deutschland und Frankreich werden im neuen Jahr vor allem mit sich selbst beschäftigt sein. Die Unruhen um die französischen gilets jaunes scheinen sich nach den sozialpolitischen Zugeständnissen der Regierung (und angesichts der bevorstehenden Festtage) zwar erst einmal gelegt zu haben. Doch Präsident Emmanuel Macron (LREM) ist politisch angeschlagen und könnte durch einen Erfolg der links- und rechtsnationalen Oppositionsparteien bei der Europawahl weiter unter Druck geraten.

In Deutschland wiederum steht im Herbst 2019 die im Koalitionsvertrag zwischen CDU/CSU (EVP) und SPD (SPE) vorgesehene Halbzeit-Überprüfung an, was die umfragengebeutelten Sozialdemokraten wohl zum Anlass für eine parteiinternen Debatte über einen Regierungsaustritt nehmen dürften. Die CDU wiederum will sich unter der neuen Vorsitzenden Annegret Kramp-Karrenbauer bis 2020 ein neues Grundsatzprogramm geben – wobei von den Leitfragen im Abschnitt zur Europa- und Außenpolitik die erste den deutschen „nationalen Interessen“ und erst die zweite der Zukunft der „europäischen Idee“ gewidmet ist. Auch der deutschen Politik dürfte in den nächsten Monaten also einiges an nationaler Nabelschau bevorstehen.

Unsere Chance auf eine demokratische Debatte

2019 könnte für die Europäische Union zu einem Jahr des Aufbruchs werden, mit einem frisch gewählten Parlament, einer neuen Kommission und einer Debatte über die strategischen Herausforderungen und Ziele für die nächsten Jahre. Doch dieser Neuanfang droht die Regierungen der großen Mitgliedstaaten, die mit anderen Sorgen beschäftigt sind, auf dem falschen Fuß zu erwischen. Es ist deshalb zu befürchten, dass sie sich zuletzt für den Weg des geringsten Widerstands und ein weitgehend ambitionsloses Weiter-so entscheiden. Das aber könnte sich später als bitterer Fehler erweisen: Jean-Claude Junckers Warnung von 2017, man müsse „das europäische Haus fertigstellen, solange die Sonne noch scheint“, hat nichts von ihrer Aktualität verloren.

Erst einmal aber steht im Mai 2019 die Europawahl an – und vielleicht entfaltet der Wahlkampf ja eine ganz eigene Dynamik, aus der die europäische Integration neue Impulse bezieht. Hoffen wir zum Jahreswechsel jedenfalls das Beste: Hier liegt unsere Chance auf eine breite demokratische Debatte über die Zukunft der Europäischen Union!

Und damit geht dieses Blog in seine alljährliche Winterpause. Allen Leserinnen und Lesern frohe Feiertage und ein gutes neues Jahr!

Montag, 17. Dezember 2018

Peitsche oder Zuckerbrot: Die EU folgt in Polen und Ungarn unterschiedlichen Strategien – und eine ist erfolgreicher als die andere

Während Jarosław Kaczyński in Polen seinen Angriff auf die unabhängige Justiz zuletzt gebremst hat, legt Viktor Orbán in Ungarn noch einen Zahn zu.
Wie umgehen mit den Regierungen von Mitgliedstaaten, die auf nationaler Ebene die gemeinsamen Grundwerte von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechten untergraben? Die Europäische Union steht hier vor einem Dilemma: Einerseits versteht sie sich als eine Wertegemeinschaft, in der autoritäre Regime keinen Platz haben können – schon allein, weil die verschiedenen nationalen politischen und rechtlichen Systeme inzwischen so eng miteinander verflochten sind, dass Angriffe auf die Demokratie oder die unabhängige Justiz in einem Mitgliedstaat auch in allen anderen zu spüren sein können.

Andererseits hat die EU jedoch nur ziemlich beschränkte Mittel, um gegen den Demokratieverfall in einzelnen Mitgliedstaaten anzukämpfen. Ihr steht zwar ein gewisses Spektrum an Instrumenten zur Verfügung (siehe auch hier). Doch diese sind oft mit hohen politischen Hürden verbunden, und ihre genaue Wirkung ist meist nur schwer vorauszusagen.

Zwei Strategien: Konfrontation oder Einbindung?

Hinzu kommt, dass die betreffenden autoritären Regierungen in der Regel ja demokratisch gewählt worden sind und deshalb wenigstens zum Zeitpunkt ihres Amtsantritts eine Mehrheit ihrer eigenen nationalen Bevölkerung hinter sich haben. Harte Maßnahmen der EU können in der nationalen Öffentlichkeit deshalb schnell als unzulässige Einmischung von außen und Angriff auf die nationale Souveränität gedeutet werden. Das könnte der autoritären Regierung weiteren Zulauf verschaffen und die bestmögliche Lösung, nämlich die demokratische Abwahl dieser Regierung durch die nationale Bevölkerung, eher erschweren.

Aus dieser Perspektive ist es nicht vollkommen abwegig, statt auf eine harte Konfrontationsstrategie eher auf eine behutsame Eindämmung und Einbindung der autoritären Regierungen zu setzen – in der Hoffnung, dass diese letztlich ja auch an den Vorteilen guter europäischer Beziehungen interessiert sind und sich deshalb durch eine fortgesetzte Zusammenarbeit mäßigen lassen. Doch auch diese Strategie ist mit offensichtlichen Risiken verbunden: Zum einen kann eine zurückhaltende Reaktion der EU die autoritären Regierungen ermutigen, ihren Kurs nun erst recht fortzusetzen. Und zum anderen verlieren die EU-Institutionen ihre eigene Glaubwürdigkeit, wenn sie über Angriffe auf ihre Grundwerte hinwegsehen und die Opfer der autoritären Politik – zivilgesellschaftliche Organisationen, freie Medien, Oppositionsparteien – im Stich lassen.

Eine Art soziales Experiment

Welche Strategie ist also erfolgversprechender? Aus einer rein theoretischen Betrachtung ist diese Frage kaum zu beantworten, und in der Praxis wird im Umgang mit autoritären Regierungen wohl immer ein gewisser taktischer Pragmatismus aus Zuckerbrot und Peitsche zu beobachten sein. Immerhin aber ist es bemerkenswert, dass die Europäische Union in den letzten Monaten – ob beabsichtigt oder nicht – mit ihren zwei wichtigsten Problemregierungen Polen und Ungarn eine Art soziales Experiment durchgeführt hat, in dem sie mal die eine, mal die andere Strategie zur Anwendung brachte.

Eine verhältnismäßig harte Linie legte die EU, genauer: die Europäische Kommission, dabei gegenüber der polnischen Regierung an den Tag. Nachdem deutlich geworden war, dass die Regierungspartei PiS (AKRE) das nationale Justizsystem nach ihren Interessen umzubauen plante, hatte die Kommission Anfang 2016 zunächst ein weitgehend harmloses „Rechtsstaatlichkeitsverfahren“ eingeleitet, das letztlich im Sand verlief.

Harte Gangart in Polen

Ende 2017 verschärfte die Kommission dann aber merklich die Gangart, indem sie ein Verfahren nach Art. 7 Abs. 1 EUV vorschlug. Nach diesem Verfahren kann der Rat mit Vierfünftelmehrheit „feststellen, dass die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung“ der EU-Grundwerte besteht und „Empfehlungen“ an den betreffenden Mitgliedstaat richten. Diese Feststellung allein würde zwar nicht unmittelbar zu konkreten Sanktionen führen; diplomatisch wäre sie für die polnische Regierung aber ein Debakel. (Eine Abstimmung des Rates darüber steht noch aus.)

Parallel zu diesen politischen Maßnahmen schlug die Kommission aber auch noch einen rechtlichen Weg ein, nämlich in Form eines Vertragsverletzungsverfahrens vor dem Europäischen Gerichtshof. Bereits Ende Dezember 2017 verklagte die Kommission die polnische Regierung wegen verschiedener Maßnahmen zum Umbau des nationalen Justizsystems. Im September 2018 folgte eine weitere Klage wegen eines Gesetzes, mit dem ein Großteil der Richter des polnischen Obersten Gerichts zwangsweise in den Ruhestand versetzt werden sollte.

Der EuGH wiederum zeigte sich für diese Klagen durchaus offen. Schon in der ersten Jahreshälfte machte er in zwei wegweisenden Urteilen deutlich, dass er die europarechtliche Garantie einer unabhängigen nationalen Justiz durchaus als Teil seiner eigenen Zuständigkeit sieht (siehe hier und hier). Im Oktober stoppte er die Zwangspensionierung der polnischen Richter per einstweiliger Anordnung.

Die PiS-Regierung gibt teilweise nach

Und das Resultat? Wenigstens soweit bis jetzt zu erkennen ist, scheint die harte Linie der Kommission auf die polnische Regierung durchaus Eindruck zu machen. Zwar wehrte sie sich gegen das absehbare Urteil des EuGH zunächst mit allen Mitteln – bis hin zu einem Verfahren vor dem nationalen Verfassungsgericht, das bereits 2016 auf Regierungslinie gebracht wurde und nun unter Verweis auf die polnische Souveränität bestimmte EuGH-Vorlagen untersagen könnte. Die Folge könnte ein „Krieg der Gerichte“ sein, der das europäische Justizsystem insgesamt bedroht.

Ende November allerdings gab die polnische Regierung wenigstens teilweise nach und nahm die vom EuGH kritisierte Zwangspensionierung der polnischen Richter wieder zurück. Sie reagierte damit auch auf den Druck ihrer eigenen nationalen Öffentlichkeit, in der Warnungen der Opposition, dass der Kurs der Regierung letztlich auf einen polnischen EU-Austritt hinauslaufe, einigen Widerhall gefunden hatten. Auch wenn die Gefahr für den polnischen Rechtsstaat noch längst nicht vorüber ist – die polnische Regierung hat bislang nur in einer Teilfrage eingelenkt und verteidigt weiterhin den Kern ihrer Justizreform –, hat die Kommission hier mithilfe des EuGH zweifellos einen wertvollen Teilerfolg errungen.

Zurückhaltung in Ungarn

Ganz anders die Lage in Ungarn. Seit der Regierungsübernahme von Viktor Orbán (Fidesz/EVP) verschlechtert sich der Zustand von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit hier rapide; im Freedom-House-Index hat das Land den schlechtesten Wert aller EU-Mitgliedstaaten. Dennoch geht die Kommission gegen die ungarische Regierung bislang deutlich zurückhaltender vor als gegen die polnische.

Zwar strengte sie auch gegen bestimmte ungarische Gesetze Vertragsverletzungsverfahren an, insbesondere gegen das sogenannte NGO-Gesetz, das ungarischen Nichtregierungsorganisationen die Annahme von ausländischen Spenden erschwert, und gegen das Hochschulgesetz, das die Tätigkeit von Universitäten mit außereuropäischem Hauptsitz einschränkt und sich de facto allein gegen die Central European University in Budapest richtet. In beiden Fällen steht das Urteil noch aus.

Diese Verfahren betreffen jedoch jeweils nur bestimmte (wenn auch wichtige) Bereiche der ungarischen Zivilgesellschaft. Umfassende Maßnahmen gegen den grundsätzlichen Verfall von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in Ungarn hat die Kommission bislang nicht ergriffen – obwohl die Lage hier der Situation in Polen keineswegs unähnlich ist. Stattdessen war es das Europäische Parlament, das im September 2018 mit dem sogenannten Sargentini-Bericht ein Art.-7-Abs.-1-Verfahren gegen die ungarische Regierung einleitete.

Die Kommission hat zu lange gezögert

Als Grund für diese Zurückhaltung der Kommission gegenüber Ungarn lassen sich vor allem zwei Faktoren ausmachen. Zum einen ist die ungarische Fidesz-Regierung bereits seit 2010 im Amt und ging beim Abbau der nationalen Demokratie und Rechtsstaatlichkeit geschickter und weniger überstürzt vor als die polnische PiS. Während die polnische Regierung bei der Entmachtung der Justiz recht offensichtlich auch gegen nationales Verfassungsrecht verstieß, verabschiedete die Fidesz zu diesem Zweck mithilfe ihrer parlamentarischen Zweidrittelmehrheit 2011 eine ganz eigene, neue Verfassung, gegen die mit nationalen Rechtsmitteln nicht mehr anzukommen war.

Und obwohl es von Anfang an nicht an Warnungen vor diesen Entwicklungen mangelte (unter anderem auch auf diesem Blog, etwa hier und hier), zögerte die Kommission, drastische Gegenmaßnahmen zu ergreifen – offenbar in der vergeblichen Hoffnung, dass Ungarn ein Einzelfall bleiben und sich beizeiten von selbst lösen würde. Inzwischen sind die neue ungarische Verfassung und zahlreiche darauf aufbauende Gesetze nun schon so lange in Kraft, sodass sie anders als die polnische Justizreform nur schwer wieder rückgängig zu machen sein werden.

Brückenbauen“ in der EVP

Zum anderen spielen bei der unterschiedlichen Behandlung der polnischen und der ungarischen Regierung offenkundig auch parteipolitische Überlegungen eine Rolle. So gehört die polnische PiS auf europäischer Ebene der Allianz der Konservativen und Reformer für Europa (AKRE) an, in der ansonsten außer einigen kleineren nationalkonservativen Parteien vor allem die britischen Tories Mitglied sind: kaum die Partner, die einem in den EU-Institutionen starken Beistand leisten können.

Die Fidesz hingegen ist Mitglied der Europäischen Volkspartei (EVP), die die großen christdemokratischen und konservativen Parteien der EU vereint und in allen wichtigen EU-Institutionen die stärkste Parteiengruppe stellt. Tatsächlich hat sich die EVP in der Vergangenheit immer wieder schützend vor die Fidesz gestellt – wobei ihr Europawahl-Spitzenkandidat Manfred Weber (CSU/EVP) ausdrücklich auf die Notwendigkeit von „Dialog“ und „Brückenbauen“ verweist, um die ungarische Regierung auf dem Boden der europäischen Grundwerte zu halten.

Und auch wenn die EVP dem Sargentini-Bericht mehrheitlich zugestimmt hat, hat Parteichef Joseph Daul einen Ausschluss der Fidesz Ende September noch einmal ausdrücklich ausgeschlossen. Solange Orbán in die EVP eingebunden bleibe, so ist häufig zu hören, sei er von europafreundlichen Kräften leichter zu beeinflussen, als wenn er in ein neues Bündnis mit anderen Rechtsaußenparteien getrieben würde.

Die Fidesz setzt den Demokratieabbau fort

Inwieweit diese Argumente ernst gemeint oder lediglich ein Vorwand sind, um das machttaktische Interesse der EVP an einer Zusammenarbeit mit der Fidesz zu verschleiern (immerhin kommt diese als einzige Mitgliedspartei auf nationale Umfragewerte von über 50 Prozent), sei an dieser Stelle dahingestellt. In der Praxis aber geht die Strategie offensichtlich nicht auf, wie allein ein Blick auf die Nachrichten der letzten Wochen zeigt: Obwohl Manfred Weber den Erhalt der Central European University noch vor wenigen Monaten als eine „rote Linie“ bezeichnet hatte, die Orbán nicht übertreten dürfe, gab die Universität Anfang Dezember ihre erzwungene Übersiedlung nach Wien bekanntohne dass die EVP Konsequenzen zog.

Langfristig womöglich noch bedeutungsvoller ist eine Mitte Dezember beschlossene Justizreform, mit der ein neues Höchstgericht für Verwaltungsangelegenheiten eingeführt wird, das ab 2020 für einen breiten Fächer von Rechtsbereichen zuständig sein soll. Die Kompetenzen dieses neuen Verwaltungsgerichts reichen von Steuerstreitigkeiten über Korruptionsfälle, das Polizeirecht und den Datenschutz bis hin zur Kontrolle politischer Wahlen – und die Aufsicht darüber, etwa die Ernennung der Richter sowie die Entscheidung über Disziplinarverfahren gegen sie, liegt beim nationalen Justizminister, der damit eine offensichtliche Möglichkeit zur politischen Einflussnahme erhält.

Zurückhaltung ist die falsche Strategie

Während die polnische Regierung bei ihrem Angriff auf die unabhängige Justiz in den letzten Wochen also wenigstens etwas aus dem Tritt gebracht wurde, setzt die ungarische ihren Weg in die „illiberale Demokratie“ unverdrossen weiter fort.

Nun sollte man diesen Gegensatz nicht zu scharf ziehen: Auch in Polen ist es für eine Entwarnung viel zu früh und eine weitere Verschlechterung der Dinge jederzeit möglich. Zudem sind die Unterschiede zwischen den beiden Ländern auch sicher nicht allein der Strategie der EU-Institutionen im Umgang mit ihnen geschuldet. Im Vergleich zu Ungarn hat Polen auch eine deutlich stärkere demokratische Opposition und eine besser organisierte Zivilgesellschaft. Eine eigene Rolle spielt zudem der polnische Staatspräsident Andrzej Duda, der zwar der PiS entstammt, sich jedoch in den letzten Jahren immer wieder auch gegen wichtige Vorhaben der Regierung stellte. Mit derartigen Hindernissen hatte die ungarische Fidesz-Regierung bisher nicht zu kämpfen.

Dennoch macht der Vergleich zwischen den beiden Ländern deutlich, dass Zurückhaltung gegenüber autoritären Regierungen in ihren Mitgliedstaaten für die Europäische Union nicht die richtige Strategie ist. Wenn es jemals eine ernsthafte Hoffnung gab, dass sich Viktor Orbán durch gutes Zureden würde bremsen lassen, hat sie sich im Lauf der letzten sieben Jahre unzweifelhaft als Illusion erwiesen. Die europäischen Institutionen – und besonders die Europäische Volkspartei und ihr Spitzenkandidat Manfred Weber – müssen daraus die Konsequenzen ziehen.

Bild: eigene Bearbeitung, Original: W. Kompała / KPRM [Public domain], via Flickr.

Montag, 10. Dezember 2018

„Das Spitzenkandidaten-Verfahren kann dazu beitragen, dass Personen wie Viktor Orbán Einfluss gewinnen“: Ein Interview mit Lars Becker

Lars Becker.
Die Nominierung von Spitzenkandidaten für die Wahl des Kommissionspräsidenten bedeutete einen Fortschritt für die europäische Demokratie: Darin waren sich Freunde der europäischen Integration lange Zeit einig. Entsprechend breit ist die Zustimmung zu dem neuen Verfahren – von der Union Europäischer Föderalisten über das Europäische Parlament selbst bis zum Autor dieses Blogs. Ablehnung kam 2014 hingegen vor allem aus den Reihen jener, die das supranationale Europa ohnehin mit Skepsis sehen, etwa David Cameron (Cons./AKRE) oder Viktor Orbán (Fidesz/EVP). Umso befremdlicher war es für viele, als in den vergangenen Monaten auch einige prominente Proeuropäer scharfe Kritik am Spitzenkandidaten-Verfahren äußerten, etwa der französische Präsident Emmanuel Macron (LREM/–) und der liberale Fraktionschef Guy Verhofstadt (Open-VLD/ALDE).

Zu diesen proeuropäischen Skeptikern gehört auch Lars Becker, Mitglied im Bundesvorstand der Europa-Union Deutschland. Zeit für ein klärendes Gespräch.

Warum Spitzenkandidaten?

D(e)F: In einer parlamentarischen Demokratie sollte die Exekutive vom gewählten Parlament ernannt werden, nicht diplomatisch zwischen den Regierungen der Mitgliedstaaten ausgehandelt. Die Spitzenkandidaten waren das Instrument, um dieses Prinzip wenigstens für den Präsidenten der EU-Kommission durchzusetzen. Das neue Verfahren ist nicht perfekt, aber es wieder abzuschaffen, würde bedeuten, das Ruder wieder allein dem Europäischen Rat zu überlassen. Welcher Teil dieser Argumentation überzeugt Dich nicht?

Lars Becker: Um ehrlich zu sein: mehrere. Angefangen bei der Generalisierung über den idealen Aufbau einer parlamentarischen Demokratie – es gibt in manchen Ländern auch direkt gewählte Staats- und Regierungschefs – über die implizite Annahme, dass das Instrument den Zielen gerecht würde. Ich habe insbesondere in den letzten beiden Jahren bei vielen Gesprächen festgestellt, dass es unter Proeuropäern und Föderalisten zwar eine große Einigkeit darin gibt, dass Spitzenkandidaten irgendwie eine gute Idee seien, dass die Gründe hierfür aber weit auseinander gehen.

So gibt es zum Beispiel jene, die mit dem Instrument lediglich die Hoffnung auf mehr Öffentlichkeit verbinden und die (meines Erachtens etwas naive) Annahme haben, dass nur mangelnde Personalisierung das Problem sei. Und es gibt jene, für die die Spitzenkandidaten auch ein Mittel sind, um die Politisierung der Kommission voranzutreiben.

Nur ein kleiner Baustein

Bleiben wir erst einmal bei letzterer Position: Ist es angesichts der zunehmend politischen (und nicht nur technischen) Aufgaben der Europäischen Kommission nicht wünschenswert, dass eine solche Politisierung stattfindet – und dadurch die europäischen Wählerinnen und Wähler die Möglichkeit bekommen, mit demokratischen Verfahren auf den Kurs der EU einzuwirken?

Natürlich. Ich teile die Sicht, dass wir eine Politisierung der Kommission brauchen. Ich glaube aber nicht, dass uns die Spitzenkandidaten allein dabei weiterhelfen. Sie sind ein kleiner Baustein, in einem ganzen Set von Bausteinen, die wir bräuchten. Jean-Claude Juncker spricht zwar oft davon, dass er eine politische Kommission führe – aber was heißt denn das genau? Ich würde bezweifeln, dass diese Kommission, wenn man sie nach ihrem Handeln bewertet, politischer ist als zum Beispiele die früheren Kommissionen von Walter Hallstein oder Jacques Delors.

Momentan sehen wir, dass die „Politisierung“ über Spitzenkandidaten eher Probleme verstärkt als löst. Der durchschnittliche wahlberechtigte Bürger nimmt keine Veränderung im Politisierungsgrad der Kommission wahr, während viele Mitgliedstaaten zunehmend argwöhnisch auf die Kommission sehen und sich sicherlich viele Akteure schon überlegen, was sie dieser von ihnen als Problem wahrgenommenen Politisierung entgegenstellen.

Personalisierung allein ist nicht das Ziel

Dass das Spitzenkandidaten-Verfahren nur ein erster Schritt sein kann, sehe ich ebenso: Um die Kommission wirklich parlamentarisch verantwortlich zu machen, müsste sich erstens das Ernennungsverfahren auch für die übrigen Kommissare ändern und zweitens die Möglichkeit eines Misstrauensvotums deutlich gestärkt werden.

Dennoch ist das neue Verfahren immerhin ein Anfang. Schon 2014 erfuhren die Spitzenkandidaten insgesamt mehr mediale Aufmerksamkeit als andere Europawahl-Kandidaten vor ihnen. Und das, obwohl 2014 ja noch eine Art Testlauf war: Viele Journalisten und andere Beobachter glaubten damals nicht an einen Erfolg des Verfahrens. Wenn die Spitzenkandidaten zur Normalität werden, dürfte sich ihre Sichtbarkeit auch in der breiten Öffentlichkeit deutlich erhöhen.

Und auch auf die Qualität der Personalauswahl scheint das Spitzenkandidaten-Verfahren eher einen positiven Einfluss zu haben: Hallstein und Delors waren Ausnahmefiguren in Umbruchszeiten. Die übrigen Kommissionspräsidenten in den letzten Jahrzehnten – Jacques Santer, Romano Prodi, José Manuel Durão Barroso – blieben in Sachen Charisma und politische Durchsetzungskraft hingegen deutlich hinter Juncker zurück.

Natürlich erfuhren die Spitzenkandidaten mehr Aufmerksamkeit! Wenn jeder Abgeordnete vorher im Durchschnitt 20 Interviews gegeben hat und ein Spitzenkandidat auf einmal 500, dann ist das ein signifikanter Anstieg, der ihnen mehr Aufmerksamkeit beschert. Aber trotz dieses Mehr an Aufmerksamkeit für die einzelnen Kandidaten maßen die meisten Wähler den Wahlen nicht wesentlich mehr Bedeutung bei als zuvor. Ich habe jedenfalls keine Studien gesehen, die mich zu der Annahme verleiten würden, dass die Spitzenkandidaten auf die Wählerschaft eine starke Auswirkung hinsichtlich der Bedeutung der Wahlen oder bei der Entscheidungsfindung gehabt hätten. Personalisierung alleine ist ja nicht das Ziel. Das Ziel ist eine Politisierung, die perspektivisch demokratische Alternanz mit klaren politischen Richtungsentscheidungen ermöglichen soll.

Und ja, klar: Juncker war ein Glücksfall, der durch die Spitzenkandidaten möglich wurde. Aber das war eben nur einer von vielen Kontextfaktoren. Der nächste Kommissionspräsident könnte Manfred Weber sein – nicht trotz, sondern wegen des Spitzenkandidaten-Verfahrens. Für Viktor Orbán und Co. wird das Spitzenkandidatensystem in der jetzigen Form jedenfalls ein Grund sein, sich einer weiteren Europäisierung der Parteien entgegenzustellen: Mit dem jetzigen Delegiertensystem kann man „Probleme“ wie Alex Stubb besser ausschließen, als wenn man lebendige europäische Parteien hätte.

Machtkalküle in der Institutionendebatte

Du siehst das Spitzenkandidaten-Verfahren als Hindernis zu einer weiteren Europäisierung der Parteien? Gerade Orbán hat sich doch sowohl 2014 als auch 2018 gegen das Verfahren ausgesprochen – eben weil er es als Schritt zu mehr Supranationalität versteht.

Das Verfahren ist natürlich nicht als Hindernis gedacht, sondern als Baustein in einer Gesamtstrategie zur Politisierung der Kommission. Wir erleben aber nun, dass das Spitzenkandidatensystem institutionalisiert werden soll, während weitere Maßnahmen von einer relevanten Zahl von Akteuren blockiert werden. Die Zahl der Kommissare soll nicht gesenkt werden, jedes Land soll weiterhin mit einem Kommissar vertreten sein, es soll keine transnationalen Listen zu den Wahlen geben. Es zeichnet sich also ab, dass die weiteren unbedingt notwendigen Schritte nicht verwirklicht werden – auch weil über das institutionelle Setup der EU zunehmend nicht mehr unter dem Gesichtspunkt einer sinnvollen und fairen demokratischen Struktur entschieden wird, sondern aus machttaktischen Kalkülen.

Dass sich dabei ausgerechnet zwischen EVP und ALDE eine Bruchlinie auftut, ist doch kein Zufall. Warum ist die EVP für Spitzenkandidaten und gegen transnationale Listen und Macron (mit der ALDE) für transnationale Listen und gegen Spitzenkandidaten? Ganz einfach: Weil kurz- und mittelfristig der EVP vor allem die Spitzenkandidaten nützen und Macron (und der ALDE) die transnationalen Listen. Die unterschiedlichen Positionen haben weniger damit zu tun, welches Setup für sinnvoll gehalten wird, sondern folgen Machtkalkülen.

Aufgrund dieser Machtkalküle wird es dann aber auch zunehmend schwieriger, die fehlenden Bausteine nachzuholen. Wenn die Spitzenkandidaten sich als neue Normalität etablieren, kann die EVP es sich damit gemütlich machen und alles andere verhindern. Das Ergebnis müsste stattdessen eine Paketlösung sein, bei der Spitzenkandidaten und transnationale Listen zusammen festgeschrieben werden. Langfristig sind Letztere ein viel wichtigeres Vehikel, um das Parlament zu stärken. Die Spitzenkandidaten hingegen haben in ihrer heutigen Form keinen großen Mehrwert und führen momentan eher dazu, dass die machtpolitischen Interessen einer Partei besser bedient werden als die der anderen.

Die zentrale Rolle der EVP

Dass das Spitzenkandidaten-Verfahren einen einseitigen Vorteil für die EVP – als auf absehbare Zeit stärkste Fraktion – darstelle, ist auch von anderen Kritikern wie Guy Verhofstadt zu hören. Allerdings verlangt das Spitzenkandidaten-Verfahren ja nicht zwingend, dass der Kandidat der stärksten Fraktion gewählt wird. Es könnte sich im Europäischen Parlament auch eine Mehrheit ohne die EVP zusammenfinden.

Dass das zurzeit recht unwahrscheinlich ist, liegt an der internen Zersplitterung des Parlaments: Eine Mehrheit ohne die EVP wäre nur unter Beteiligung von Europagegnern oder mit einem wenig realistischen „rot-rot-grün-gelben“ Mitte-Links-Bündnis möglich. Aber diese Zersplitterung ist nun einmal Teil der demokratischen Realität in Europa. Muss man die zentrale Rolle der EVP in unserem Parteiensystem nicht einfach als Folge des Wählerwillens akzeptieren?

So einfach ist es nicht. Hierzulande wählt „die EVP“ der Wähler, der mit den Politikangeboten der CDU/CSU etwas anfangen kann. Über die Politikangebote der Fidesz, die ebenfalls der EVP angehört, weiß er in der Regel nur wenig. Das Fehlen einer europäischen Öffentlichkeit führt dazu, dass die Positionen der Partei im eigenen Land oft übergeneralisiert und die Positionen der anderen Mitgliedsparteien für die Wahlentscheidung nicht mit in Betracht gezogen werden.

Die Stärke der EVP rührt aber genau daher, dass sie extrem heterogen ist und in ihren Reihen neben liberalen auch autoritäre, europaskeptische Parteien hat. Auch wenn Manfred Weber das gerne herunterspielt: Der Grund, warum die EVP Problemfälle wie die Fidesz in den eigenen Reihen duldet, ist der Wunsch, ihre Rolle als stärkste Kraft zu erhalten. Dieser Wunsch wird durch die Spitzenkandidaten noch verstärkt.

Gerade die Institutionalisierung der Spitzenkandidaten kann also dazu beitragen, dass Personen wie Viktor Orbán Einfluss gewinnen. Das ist ein echtes Problem, das man nicht alleine mit einer Argumentation über „den“ Wählerwillen wegwischen kann. Denn Rechtsstaatlichkeit, Grundrechte und ähnliche Dinge sind aus guten Gründen Dinge, die normalerweise nicht über Wahlen verhandelt werden.

Weber und Orbán

Immerhin: Mitte September hat Manfred Weber seine EVP-Fraktion mehrheitlich für den Sargentini-Bericht stimmen lassen, mit dem sich das Europäische Parlament für ein Artikel-7-Verfahren gegen die Fidesz-Regierung aussprach. Nun ist es nicht ganz abwegig, dahinter vor allem taktische Beweggründe zu sehen – die Abstimmung fiel genau in die Tage, in denen der mediale Druck besonders groß war, weil Weber kurz zuvor seine Spitzenkandidaten-Bewerbung angekündigt hatte; und als die öffentliche Aufmerksamkeit danach wieder zurückging, blieben jegliche Folgemaßnahmen innerhalb der EVP aus. Aber trotzdem: Ist es nicht gut, wenn das Spitzenkandidaten-Verfahren Politikern wie Weber größere Sichtbarkeit verschafft und sie auf diese Weise zwingt, sich von zweifelhaften Parteifreunden wie Orbán zu distanzieren?

Das war aber ein Einzelfall. Das letzte Ereignis aus Ungarn, das öffentliche Bedeutung erlangte, war wohl, dass die Central European University aus Budapest nach Wien umziehen muss. Weber hat diesbezüglich noch 2017 von einer „roten Linie“ gesprochen, die Orbán nicht überschreiten dürfe. Jetzt ist er hingegen bemerkenswert still, oder?

Sein Votum für den Sargentini-Bericht wirkt deshalb wie ein „Deal“, der nur dem Wahlkampf dienen sollte. Dass das nur symbolisch war, wurde Orbán gegenüber durch das Votum der restlichen CSU-Kollegen unterstrichen, die alle gegen den Bericht gestimmt haben. Ich vermute, Orbán wird auch weiterhin regelmäßig nach Bayern eingeladen werden, und der stellvertretende CSU-Vorsitzende Weber wird damit wohl auch in Zukunft keine Probleme haben, sondern mit seinem positiv klingenden Ausspruch „Ich will Brücken bauen“ die Einbindung der autoritären Rechten begründen. Wirkliche Distanzierung sieht anders aus.

Nicht in einer Position der Stärke

Zurück zu der Verbindung zwischen Spitzenkandidaten und gesamteuropäischen Listen: Verstehe ich richtig, dass Du die Spitzenkandidaten vor allem taktisch ablehnst, solange kein Durchbruch zu einem voll parlamentarischen Regierungssystem erreicht werden kann?

Ja. Ich glaube, dass wir damit ein Instrument mit gutem Potenzial haben, das aber nur im Zusammenspiel mit anderen Instrumenten wirklichen Nutzen entfalten kann. Und die Wahrscheinlichkeit sinkt, dass wir diese Instrumente bekommen werden. Im übrigen nicht nur wegen der EVP, sondern auch weil auch unter jenen, die nicht machttaktisch argumentieren, manchmal nur scheinbare Einigkeit besteht. Ich habe im Präsidium meines Verbands zum Beispiel auch schon Diskussionen erlebt, in denen Vertreter der Grünen oder Sozialdemokraten argumentiert haben, dass man auch in Zukunft jedem Mitgliedstaat seinen eigenen Kommissar zubilligen müsse – obwohl das dem Ziel einer Politisierung der Kommission entgegenläuft.

Selbst unter Föderalisten bestehen intern also unterschiedliche Vorstellungen, was mit den Spitzenkandidaten erreicht werden soll. Und mein Eindruck ist, dass dabei jene, die eine echte Politisierung der Institutionen wollen, derzeit nicht in einer Position der Stärke sind. Das muss man berücksichtigen, bevor man jenen, die nur Machtinteressen folgen, die von ihnen gewünschten Instrumente in die Hand gibt.

Der Widerstand wächst

Die „Methode der kleinen Schritte“ hat in der Geschichte der europäischen Integration freilich eine lange Tradition: Man einigt sich auf das Machbare, auch wenn man dabei ein System mit Ungleichgewichten und inneren Widersprüchen produziert – in der bis jetzt meistens zutreffenden Hoffnung, dass die dadurch entstehenden Krisen später produktiv gelöst werden und zu weiteren Fortschritten führen. Die Alternative wären oft nur Stagnation und Rückschritt.

Und ist es bei den Spitzenkandidaten nicht genauso? Sie in ihrer jetzigen Form einfach zu verwerfen, würde wenigstens kurzfristig wohl eher nicht zu einer großen Paketlösung führen, sondern dazu, dass das Parlament als gescheitert gilt und der Europäische Rat die Zügel der Kommissionswahl noch fester in der Hand hält als zuvor.

Diese neofunktionalistische Methode der kleinen Schritte hat lange gut funktioniert und wird in einigen Politikfeldern auch weiterhin noch tragen. Man muss aber sehen, dass diese Theorie problematisch ist, wenn sie zu einer handlungsleitenden Weltanschauung wird. Man landet schnell bei einer Form der Teleologie, das heißt bei der Annahme, dass die Integration am Ende quasi ganz von selbst zu den Vereinigten Staaten von Europa führen würde. Ich glaube mittlerweile, wer das glaubt, macht sich etwas vor.

In allen Politikfeldern, die bei Fragen nationaler Souveränität ans Eingemachte gehen, sind wir nicht viel weiter als vor zwanzig Jahren. Und da die nächsten Integrationsschritte immer dichter an diese zentralen Politikfelder heranführen, sehen wir, dass auf Seiten eher intergouvernementalistischer Vertreter der Widerstand gegen weitere Integrationsmaßnahmen wächst – während umgekehrt auf Seiten der Integrationsbefürworter die normativen Erwartungen an die EU, z.B. an die Demokratisierung ihrer Institutionen oder an ihre Fähigkeit zur Intervention bei nationalen Problemen mit der Rechtsstaatlichkeit, steigen. Das ist ein Problem.

Auf die Spitzenkandidaten gewendet bedeutet das: Wenn wir das Verfahren in seiner heutigen Form akzeptieren, weil wir hoffen, dass es später ein Baustein für unsere Pläne sein wird – dann akzeptieren wir auch, dass sich die EVP ein Machtinstrument gesichert hat, während sie andere Instrumente, die noch sinnvoller, aber ihr nicht dienlich sind, weiter ablehnen kann. Das Ziel der Orbáns in dieser EU wird sein, auf absehbare Zeit schwache Kommissionen zu produzieren. So paradox es klingt: Spitzenkandidaten in der jetzigen Form können ihnen dabei helfen.

Eine Paketlösung bis 2024

Was wäre in Deinen Augen denn die Alternative? Wäre eine Kommission, deren Präsident wieder vor allem durch den Europäischen Rat ausgewählt wird, denn stärker?

Ich glaube tatsächlich, dass unter jetzigen Bedingungen im Europäischen Rat bessere Chancen auf einen integrationsfreudigen Kommissionspräsidenten bestünden als im Parlament. Durch die Festlegung auf einen Spitzenkandidaten und durch die Ansage, dass nur ein Spitzenkandidat Kommissionspräsident werden darf, gibt es keine einfache Möglichkeit, „schlechte“ Kandidaten wieder abzuräumen. Eine solche blinde Festlegung haben wir bei der Wahl unserer Bundeskanzlerinnen und Bundeskanzler ja übrigens auch nicht.

Es muss gelingen, die Debatte so zu verändern, dass die Spitzenkandidaten nicht mehr als Selbstzweck gelten, sondern als eine Maßnahme, die nur im Zusammenspiel mit weiteren Integrationsschritten erstrebenswert ist. Wir sollten deshalb deutlich machen, dass wir das Spitzenkandidaten-Verfahren für die Zukunft nur dann unterstützen, wenn für den Anfang zumindest auch ein paar Sitze über transnationale Listen eingeführt werden.

Damit hätte man dann gleichzeitig auch die Chance, die starke Selbstzweckorientierung der derzeitigen Debatte zu verschieben in Richtung einer Debatte über das Ziel einer demokratischen, politischen Kommission. Das Ziel muss sein, bis 2024 eine Debatte über eine Paketlösung zu bekommen, denn das könnte für längere Zeit die letzte Chance sein, dass den Spitzenkandidaten etwas folgen wird.

Das Parlament ist in der Pflicht

Und wer hätte aus Deiner Sicht eine realistische Chance, 2019 als Kommissionspräsident gewählt zu werden, um dann bis 2024 eine solche Agenda voranzutreiben?

Hier ist Personalisierung fehl am Platz: Statt auf einen Kommissionspräsidenten zu hoffen, der diese Agenda antreibt, muss das Parlament gestalten. Das Problem in dieser Frage war nicht die Kommission: Juncker hätte bei transnationalen Listen problemlos mitgemacht. Es war das Europäische Parlament, das Fortentwicklungen verhindert hat – und, das muss man so deutlich sagen, dort im Wesentlichen die EVP, nicht die ALDE, die jetzt wegen der Spitzenkandidaten kritisiert wird. Man muss in dieser Frage also die Abgeordneten in die Pflicht nehmen und darf sie nicht aus ihrer Verantwortung entlassen.

Lars Becker ist stellvertretender Vorsitzender der Europa-Union Hamburg und Mitglied im Bundesvorstand der Europa-Union Deutschland. Die hier geäußerten Positionen geben seine persönliche Meinung wieder.

Dieses Interview wurde im Dezember 2018 als Online-Chat geführt und nachträglich redaktionell bearbeitet.

Bild: Lars Becker (alle Rechte vorbehalten).

Donnerstag, 29. November 2018

Europaskeptische Einheitsfraktion? Zur Zukunft der rechten Parteien nach der Europawahl

Matteo Salvini würde gern die europäische Rechte einigen – unter seiner Führung.
Matteo Salvini spricht davon, Steve Bannon spricht davon, die AfD spricht schon lange davon: Die Idee einer großen Sammelbewegung, in der sich das zersplitterte rechtsnational-europaskeptische Lager nach der Europawahl zusammenschließen könnte, ist in der Welt. Mit einer solchen Allianz könnten die rechten Parteien nicht nur ihre Sichtbarkeit, sondern auch ihren politischen Einfluss im Europäischen Parlament steigern. Nach der letzten Sitzprojektion dieses Blogs von Mitte November kommen die drei europaskeptisch-rechten Fraktionen EKR, EFDD und ENF gemeinsam auf 132 Abgeordnete; bezieht man weitere europaskeptische Parteien ein, die 2019 erstmals einziehen werden, sind es sogar 169 – ein knappes Viertel der 705 Sitze, die das Parlament insgesamt umfasst.

Ein Bündnis aller rechter Kräfte würde damit mühelos die sozialdemokratische S&D-Fraktion übertreffen und läge nur knapp hinter der Europäischen Volkspartei als stärkster Gruppierung im Parlament. Doch wie realistisch ist solch eine rechte Einheitsfraktion tatsächlich? Und warum sollte sie ausgerechnet jetzt zustande kommen, nachdem ähnliche Versuche in der Vergangenheit immer wieder gescheitert sind? Um die Aussichten eines rechten Zusammenschlusses besser einschätzen zu können, lohnt sich zunächst ein Blick darauf, wie das Mitte-Rechts-Spektrum im Europäischen Parlament bis jetzt strukturiert ist. Denn dass es rechts der Europäischen Volkspartei gleich drei Fraktionen gibt, ist kein Zufall, sondern geht auf reale Unterschiede in deren politischer Ausrichtung zurück.

Die heutigen Rechtsfraktionen

● Die größte Gruppierung im Mitte-Rechts-Spektrum ist die Europäische Volkspartei (EVP) mit derzeit 219 Sitzen. Die EVP vereint christdemokratische und gemäßigt-konservative Parteien und ist seit rund zwanzig Jahren die stärkste politische Kraft in der EU. Sie versteht sich als proeuropäisch und grenzt sich damit traditionell vom europaskeptisch-rechten Lager ab.

● Die Fraktion der Europäischen Konservativen und Reformer (EKR, 73 Sitze) entstand in ihrer heutigen Form nach der Europawahl 2009, als die britischen Tories die EVP-Fraktion verließen und sich mit der polnischen PiS und der tschechischen ODS zusammenschlossen. Die EKR steht der supranationalen Integration kritisch gegenüber, entzieht sich aber nicht der Logik des politischen Systems der EU: Viele ihrer Mitgliedsparteien stellen oder stellten bereits nationale Regierungschefs und Mitglieder der Europäischen Kommission; im Europäischen Parlament bildet die EKR – als einzige der drei Rechtsfraktionen – immer wieder taktische Allianzen mit der EVP und der liberalen ALDE. Vor allem durch den Einfluss der britischen Tories war die EKR marktliberal ausgerichtet und auch für einen EU-Beitritt der Türkei offen. Außenpolitisch steht sie für eine starke Rolle der NATO und einen harten Umgang mit Russland.

● Die Fraktion Europa der Nationen und der Freiheit (ENF, 34 Sitze) entstand erst 2015. Ihre Führungsfigur war anfangs die Französin Marine Le Pen (RN), inzwischen ist es vor allem der Italiener Matteo Salvini (Lega); auch die niederländische PVV und die österreichische FPÖ sind Teil der Gruppierung. Die ENF vertritt einen hart nationalistischen, teils offen EU-feindlichen Kurs und wurde deshalb von den übrigen Kräften im Europäischen Parlament zunächst politisch ausgegrenzt. Zum inhaltlichen Kern der Fraktion gehören zudem eine harte Linie gegenüber Einwanderern und Muslimen, was auch mit einer Ablehnung des türkischen EU-Beitritts einhergeht. Hingegen unterhalten viele ihrer Mitgliedsparteien gute Beziehungen zur russischen Regierung unter Vladimir Putin. Wirtschaftspolitisch ist die Fraktion eher protektionistisch ausgerichtet.

● Die Fraktion Europa der Freiheit und der Direkten Demokratie (EFDD, 43 Sitze) bildet eine Art populistisches Auffangbecken, in dem seit 2014 die britische UKIP und das italienische Movimento 5 Stelle als etwa gleich starke Partner den Ton angeben. Auch Jörg Meuthen, nach diversen Abspaltungen der einzige verbliebene Europaabgeordnete der deutschen AfD, gehört der EFDD an. Ideologisch wird die Fraktion vor allem durch die gemeinsame Gegnerschaft zum europapolitischen Establishment zusammengehalten; außenpolitisch stehen die meisten ihrer Mitgliedsparteien der Regierung Putin nahe. Ansonsten ist die EFDD politisch sehr heterogen – von allen Fraktionen im Parlament stimmt keine so selten geschlossen ab wie sie.

Abschwächung der Gegensätze

Diese auf den ersten Blick recht deutlichen Unterschiede lassen eine Einheitsfraktion, die die bisherigen Mitglieder von EKR, ENF und EFDD umfassen würde, auf Anhieb eher unwahrscheinlich erscheinen. Dennoch sind gewisse Veränderungen im rechten Spektrum nach der Europawahl unvermeidlich: Wenn mit dem Brexit die britische UKIP aus dem Europäischen Parlament ausscheidet, wird die EFDD aller Voraussicht nach nicht mehr die Bedingungen zur Konstituierung einer eigenständigen Fraktion erfüllen und sich deshalb 2019 auflösen. Ihre verbleibenden Mitglieder werden also gezwungen sein, sich neu zu orientieren und gegebenenfalls einer der anderen Rechtsfraktionen anzuschließen.

Doch auch über das Ende der EFDD hinaus gibt es Bewegung im rechten Lager: Verschiedene Entwicklungen in den letzten Jahren führten zu einer Abschwächung der Gegensätze zwischen den einzelnen Fraktionen, die in wichtigen politischen Fragen zunehmend ähnliche Positionen vertreten.

Radikalisierung des rechten EVP-Flügels

Diese Annäherung der europäischen Rechtsparteien beginnt im rechten Flügel der EVP, dessen wichtigster Exponent der ungarische Regierungschef Viktor Orbán ist. Zum einen treibt Orbán auf nationaler Ebene den Abbau von Demokratie und Rechtsstaat voran und verfolgt dabei ähnliche Ziele wie die zur EKR gehörende polnische Regierungspartei PiS. In den letzten Jahren haben sich die ungarische und polnische Regierung deshalb zugesichert, einander gegen mögliche Artikel-7-Sanktionen des Europäischen Rates zu schützen.

Zum anderen fordern Orbán, aber auch andere Vertreter des rechten EVP-Flügels eine weitgehende Abschottung der EU gegenüber Flüchtlingen und liegen damit nahe bei der ENF. Im Juli 2018 betonte etwa der deutsche Innenminister Horst Seehofer (CSU/EVP) die migrationspolitische Nähe zu seinen Amtskollegen aus Österreich und Italien, die beide ENF-Mitgliedsparteien angehören.

Rechtsdrift der EKR

Aber nicht nur Teile der EVP, auch die EKR bewegte sich in den letzten Jahren nach rechts. Diese Entwicklung begann schon nach der Europawahl 2014, als sich die EKR durch die Aufnahme neuer Mitglieder nach rechts öffnete – vor allem der nordischen Rechtsparteien wie der dänischen DF und der finnischen PS, im Juli 2018 auch der schwedischen SD. Der Brexit dürfte diese Rechtsdrift noch weiter verstärken: Die britischen Tories bildeten innerhalb der Fraktion traditionell den eher pragmatisch-gemäßigten Flügel, der auf gute Beziehungen zur EVP und auf ein Image von Regierungsfähigkeit achtete.

Zur allein dominierenden Kraft in der EKR dürfte künftig hingegen die polnische PiS werden, die aufgrund ihrer Angriffe auf den nationalen Rechtsstaat im gemäßigten Flügel der EVP kaum Freunde hat und in den letzten Jahren immer wieder mit aggressiv europaskeptischer Rhetorik auftrat. Hinzu kommt, dass auch die meisten EKR-Parteien in den letzten Jahren die Angst vor muslimischen Einwanderern als politisches Gewinnerthema entdeckt haben. Und nicht zuletzt dürfte auch die freundliche Haltung gegenüber der Türkei, die die EKR bislang von der ENF trennte, wohl der Vergangenheit angehören: Die türkische Regierungspartei AKP kündigte unlängst ihren Austritt aus der (zur EKR gehörigen) Europapartei AKRE an.

Normalisierung der ENF

Auf der anderen Seite gelang es den ENF-Parteien in den letzten Jahren, ihre politische Isolation zu durchbrechen. Die von Marine Le Pen angestrebte „Entdämonisierung“ rechtsextremer Positionen war in verschiedenen Mitgliedstaaten durchaus erfolgreich: Sowohl in Österreich als auch in Italien sind ENF-Parteien inzwischen (als Koalitionspartner von EVP- bzw. EFDD-Mitgliedern) an der nationalen Regierung beteiligt. Und auch im Europäischen Parlament kam es in den letzten Jahren zu einigen Entscheidungen, in denen die ENF als Teil einer gemeinsamen Mehrheit aus EVP und Rechtsfraktionen auftrat – in prominenter Form etwa im vergangenen Februar bei der Ablehnung gesamteuropäischer Europawahllisten.

Zugleich änderte sich auch die politische Rhetorik der ENF: Neben dem traditionellen Nationalismus finden sich nun auch Versatzstücke einer gemeinsamen europäischen Identität – etwa in Form einer „Verteidigung des wahren Europa“ gegenüber EU-Bürokraten und außereuropäischen Immigranten. Mit den nationalen Regierungsbeteiligungen und damit der Präsenz im EU-Ministerrat scheinen die ENF-Mitglieder die EU nicht mehr nur als Feindbild zu sehen. Stattdessen haben sie sie auch als ein mögliches machtpolitisches Betätigungsfeld entdeckt, um eigene politische Ziele voranzubringen – etwa was die Abschottung gegenüber Flüchtlingen betrifft. Diese veränderte Einstellung könnte auch die Bereitschaft der ENF zu Kompromissen mit anderen rechten Kräften im Europäischen Parlament erhöhen.

Manche Unterschiede bleiben

Doch auch wenn sich die Unterschiede zwischen den Rechtsfraktionen in den letzten Jahren etwas eingeebnet haben, bleibt eine Einheitsfraktion insgesamt ein unwahrscheinliches Szenario. Denn auch wenn es mit der Betonung identitärer und islamfeindlicher Diskurse sowie der Forderung nach einer schärferen Kontrolle der Außengrenzen inzwischen gemeinsame inhaltliche Leitlinien gibt, die das gesamte rechte Spektrum umfassen, existieren weiterhin auch einige deutliche Differenzen zwischen EKR und ENF.

Ein wesentlicher Unterschied betrifft dabei die geografische Ausrichtung der beiden Fraktionen: Während die EKR vor allem (wenn auch nicht ausschließlich) nordeuropäische Parteien umfasst, stammen die großen ENF-Mitglieder eher aus dem Süden der EU. Das hat nicht nur Folgen für die kulturelle Prägung der Fraktionen, sondern geht auch mit konkreten Interessengegensätzen einher: In der Flüchtlingspolitik sind sich EKR und ENF zwar in Bezug auf die Abschottung vor neu ankommenden Einwanderern einig. Was die bereits in Europa befindlichen Asylbewerber betrifft, sind ihre Positionen jedoch weit voneinander entfernt: Viele ENF-Politiker, besonders der Italiener Salvini, fordern hier eine Umverteilung zwischen den Mitgliedstaaten – was prominente EKR-Vertreter wie die polnische Regierung strikt ablehnen.

Ähnliche Gegensätze zeigen sich in Bezug auf den Umgang mit Russland: Während viele, vor allem nordöstliche EKR-Mitglieder das Nachbarland als Bedrohung ansehen, sucht die ENF weiterhin den Schulterschluss mit der russischen Regierung.

Strukturelle Interessen am Erhalt zweier Fraktionen

Zum anderen gibt es aber auch institutionelle Beharrungskräfte, die EKR und ENF wohl auch künftig auseinanderhalten werden. Die beiden Fraktionen haben inzwischen jeweils ein gewisses Eigenleben entwickelt. So tritt die EKR zur Europawahl 2019 erstmals mit einem europäischen Spitzenkandidaten an, wofür sich der Nominierte Jan Zahradil zuvor parteiintern stark gemacht hatte. Die ENF könnte darauf mit der Ernennung eines eigenen Spitzenkandidaten antworten; Matteo Salvini scheint jedenfalls interessiert zu sein. Im Ergebnis wäre die europaskeptische Rechte dann bereits im Wahlkampf mit zwei verschiedenen Gesichtern vertreten – was die Bildung einer Einheitsfraktion nach der Wahl kaum erleichtern dürfte.

Hinzu kommt die Differenzierung ihrer Mitgliedsparteien auf nationaler Ebene. Denn die geografische Trennung zwischen einer nordeuropäischen EKR und einer südeuropäischen ENF ist keineswegs perfekt: Vielmehr gibt es in etlichen europäischen Ländern mehrere konkurrierende nationale Rechtsparteien, von denen die eine in der einen, die andere in der anderen Fraktion ihre europäische Heimat gefunden hat. Vor allem die jeweils kleineren Parteien haben in diesen Fällen ein strukturelles Interesse daran, die beiden Fraktionen als getrennte Gruppen zu erhalten, um in der öffentlichen Wahrnehmung nicht von den größeren Parteien vereinnahmt zu werden.

So hat etwa die kleine italienische Rechtspartei Fratelli dʼItalia jüngst eine Zusammenarbeit mit der EKR angekündigt – offensichtlich um sich von der Lega abzugrenzen, die die ENF dominiert. Umgekehrt könnte die kleine rechtspopulistische Ruch Kukiza aus Polen nach der Europawahl der ENF beitreten, um gegenüber der nationalen Öffentlichkeit die Distanz zur PiS zu wahren. Ähnliche Konstellationen sind nach der Europawahl auch in Frankreich (RN / DLF), den Niederlanden (PVV / FvD, CU), Belgien (VB / N-VA), Tschechien (SPD / ODS) und der Slowakei (SNS / SaS, OĽ-NOVA) zu erwarten.

Fünf große Einzelparteien spielen eine Schlüsselrolle

Insgesamt erscheint deshalb derzeit ein Szenario ab wahrscheinlichsten, bei dem sich die EFDD auflöst, die übrigen Rechtsfraktionen jedoch – vielleicht unter anderem Namen als bisher – erhalten bleiben. Dieser Eindruck verstärkt sich, wenn man die strategischen Interessen von fünf großen Einzelparteien betrachtet, die bei dieser Entscheidung eine Schlüsselrolle spielen: der ungarischen Fidesz, der italienischen Lega, der deutschen AfD, der polnischen PiS und dem italienischen M5S. Um wirklich das gesamte europaskeptisch-rechte Spektrum zu einigen, müssten all diese Parteien zu einer Zusammenarbeit bereit sein.

● Viktor Orbáns Fidesz scheint wenigstens grundsätzlich mit diesem Gedanken zu spielen. Angesichts der wachsenden Kritik vonseiten des liberalen Flügels der EVP drohte Viktor Orbán in einer Rede im Juni 2018 offen mit einem Austritt aus der EVP und der Gründung einer neuen „gesamteuropäischen Anti-Einwanderungs-Formation“, die „zweifellos großen Erfolg bei der Europawahl 2019 hätte“.

Dass es wirklich dazu kommt, ist allerdings eher unwahrscheinlich – wenigstens wenn die EVP bei ihrem bisherigen Kurs bleibt, den Demokratieabbau in Ungarn zwar mit einem Stirnrunzeln zu verfolgen, die ungarische Regierung aber gegenüber konkreten Maßnahmen der EU weitgehend in Schutz zu nehmen. Einige EVP-Mitglieder, speziell die niederländische CDA und die finnische Kokoomus, sprechen sich zwar für einen Ausschluss der Fidesz aus der EVP aus. Eine Mehrheit dafür ist in der Partei jedoch nicht in Sicht und mit der Wahl von Manfred Weber zum Spitzenkandidaten auch nicht wahrscheinlicher geworden.

Salvinis Lega delle Leghe

● Matteo Salvini und seine Lega sind an einer breiten rechten Allianz offenkundig interessiert: Bereits im Sommer sprach Salvini von der Gründung einer „europäischen Lega delle Leghe, die alle freiheitlichen und souveränen Bewegungen vereint, die ihre eigenen Leute und ihre eigenen Grenzen verteidigen wollen“. Schon die Bezeichnung „Lega delle Leghe“ deutet freilich darauf hin, dass er dabei sich selbst und seiner Partei eine Führungsrolle zuschreibt. Faktisch läuft Salvinis Strategie deshalb darauf hinaus, die ENF um möglichst viele neue Mitglieder zu erweitern, ohne aber das Ruder aus der Hand zu geben.

● Im Fall der AfD dürfte Salvini damit Erfolg haben. So sprach sich nicht nur der FPÖ-Europaabgeordnete Harald Vilinsky vor einigen Wochen dafür aus, die AfD in die ENF aufzunehmen; auch der AfD-Vorsitzende Jörg Meuthen äußerte unlängst seine Sympathie für eine mögliche Europawahl-Spitzenkandidatur von Matteo Salvini. Bei der Aufstellung der AfD-Europawahlliste bezeichnete Meuthen Lega, FPÖ und Fidesz als die „natürlichen Verbündeten“ der AfD. Auch wenn andere Parteivertreter auch die polnische PiS als möglichen europäischen Partner sehen, scheint ein ENF-Beitritt der AfD derzeit mit Abstand das wahrscheinlichste Szenario.

Kaum Kontakte zwischen PiS und ENF

● Ob es wirklich so etwas wie eine rechte Einheitsfraktion geben wird, hängt jedoch vor allem von der polnischen PiS ab: Sollte diese sich für einen Wechsel von der EKR zur ENF entscheiden, so würde die ENF eindeutig die größere Fraktion werden – was in der Folge noch weitere EKR-Mitglieder zum Übertritt bewegen könnte.

Anzeichen dafür gibt es bis jetzt allerdings kaum. Die Kontakte zwischen PiS und ENF sind bislang eher oberflächlich; wenn überhaupt, so scheint die PiS eher an einem Übertritt zur EVP interessiert (was dort allerdings, außer bei Viktor Orbán, nicht auf allzu viel positive Resonanz stößt). Letztlich dürfte die attraktivste Lösung für die polnische Regierungspartei wohl der Erhalt der EKR-Fraktion sein, die sie künftig als mit Abstand stärkste Einzelpartei dominieren wird.

M5S auf Eigenständigkeit bedacht

● Die meisten Fragen wirft schließlich das italienische M5S auf. Nach offiziellen Verlautbarungen will die italienische Regierungspartei nach der Europawahl 2019 gern eine eigene Fraktion gründen, kann allerdings noch nicht sagen, welche anderen Parteien sich dieser anschließen sollten. Falls diese Fraktionsgründung scheitert, hat der M5S-Europaabgeordnete Marco Valli einen Beitritt zur ENF in Aussicht gestellt.

Dem widerspricht allerdings die Ankündigung von Parteichef Luigi Di Maio, demzufolge das M5S nicht mit den neuen Rechtsparteien zusammenarbeiten wird. Und auch inhaltlich ist das M5S, das zwischen rechtem und linkem Populismus (sowie zwischen europafreundlichen und europaskeptischen Positionen) oszilliert, durchaus nicht auf einer klaren gemeinsamen Linie mit der ENF. Am Ende könnte deshalb die Fraktionslosigkeit stehen – oder auch ein Beitritt zur EKR, sofern diese bereit ist, dem M5S dieselbe Beinfreiheit zuzugestehen, die es zuvor in der EFDD-Fraktion besaß.

Konsolidierung, aber keine Dominanz

Europawahl-Sitzprojektion, dynamisches Szenario (Stand: 13.11.2018).
Sollten sich diese Überlegungen (die auch dem „dynamischen Szenario“ der Europawahl-Projektion auf diesem Blog zugrunde liegen) bestätigen, so dürfte das rechts-europaskeptische Lager noch immer gestärkt aus der Europawahl hervorgehen: Die Konsolidierung, die mit dem Ende der EFDD einhergeht, wird jedenfalls der ENF einen deutlichen Zuwachs an Abgeordneten bescheren. Auch die EKR wird wohl den Verlust der britischen Tories zahlenmäßig ausgleichen können – und (je nach der Entscheidung des M5S) sogar noch dazugewinnen.

Doch dass die Europaskeptiker künftig die vorherrschende Kraft im Europäischen Parlament werden, ist wohl eher nicht zu befürchten: Solange EKR und ENF sich nicht vereinigen, wird jede von ihnen deutlich hinter EVP und Sozialdemokraten zurückbleiben; und solange die EVP nicht als Ganze deutlich nach rechts rückt, werden die Rechtsfraktionen wohl auch in Zukunft bei der Mehrheitsbildung im Parlament nur eine untergeordnete Rolle spielen.

Wenn die europaskeptische Rechte künftig größeren Einfluss auf die Politik der EU nimmt, so wird dies deshalb eher nicht über das Europäische Parlament geschehen – sondern über die nationalen Regierungen im Ministerrat.

Bilder: Salvini: Lega Salvini Premier [CC BY 3.0], via Wikimedia Commons; Europawahl-Sitzprojektion: eigene Grafiken.