EU Analytics – February 2026 review: The power shifts in EU migration policy

By Nicolai von Ondarza

EU migration policy is now effectively decided by a centre-right to far-right majority in the European Parliament.

February certainly ended with another seismic event for European politics, with the US/Israel war against Iran starting and quickly spiralling out to the wider region. As I am writing this monthly review in early March, the military threat comes closer and closer, all the way to hits to Cyprus (on the sovereign territory of UK bases).

To some extent, this overshadows the fact that February has been another month of high-stakes votes in both the EU Parliament and the Council, in particular regarding the designation of “safe third countries of origin” in asylum policy. The votes in both legislative chambers underlined how much the political mood has swung in the EU, and how strongly the now regular cooperation of centre-right and far right is determining EU policy in this area.

At the same time, votes on foreign policy such as the Ukraine loan and on Iran show where the centre is holding, and where it is fracturing. Time to dive in:

Highlight of the month: Twin votes on list of “safe third countries”

For the deep dive of this month, I was torn between the votes on the Ukraine loan (which I have looked into on Bluesky), which showed where the centre held and where it was fractured (hint: France), and the twin votes in the EP and Council on the “safe third countries” list. I decided to opt for the latter since it shows how much the EU political majorities on migration are shifting.

In terms of policies, the debate on “safe third countries” hides a large shift. It is essentially a debate about which countries EU member states can deport migrants back to. This was not just a question of law and whether the respective countries are indeed safe. Rather, much like the Rwanda scheme in the UK and the Albania scheme in Italy, the decisions adopted in the EU in February were aimed at making a political decision on which third countries are deemed safe, in order to speed up and widen deportations. This is a policy aim first advocated by the far right, but increasingly also adopted by the centre-right and parts of the centre-left, such as the Social Democrats in Denmark.

Data source: Council of the EU. (Click to enlarge.)

In consequence, the votes in both the EP and the Council revealed new divisions. Let us start with the Council, which adopted a “Regulation as regards the application of the ‘safe third country’ concept” on the 23 of February 2026. The vote was highly unusual in two ways: On the one hand, it was adopted by a surprisingly close margin, with only 71.2% in favour and 28.8% against (the required quorum in qualified majority voting is 65%).

On the other hand, it was also about who was outvoted: France, which is almost never outvoted, together with Spain and Portugal, who are now at the margins of EU migration policy. Instead, amongst national governments, the dominant forces are now those from the centre-right, Nordic centre-left, and far right, driving the EU towards a hardening of its stance.

Data source: HowTheyVote.EU. (Click to enlarge.)

Now, let us look at the European Parliament. Here, the vote in the graph above shows a picture that is familiar by now: a clear left-right division, with a majority composed of the centre-right EPP plus the three far-right groups ECR, PfE and ESN winning the vote. There are a few rebels from the centre-left S&D and the liberal Renew, so that at least those in the EPP can say that the most extreme MEPs from the AfD-led ESN were not crucial to winning the vote.

What is novel here is that, unlike the Omnibus I votes, there was never any doubt in the plenary which majority would win the day: The EPP was clear that it would vote with the far right, even if it still says that there is no official coordination. What is clear from the data is that there were three votes on migration in the February session, and all of them were won by the “Venezuela” majority – clearly no accident or political coincidence.

Source: Own calculation, based on data from HowTheyVote.EU. (Click to enlarge.)

The pattern becomes even more revealing if you look at the political groups’ co-voting behaviour in all the plenary votes in this legislative period on migration policy. Here the real switch becomes apparent: The EPP has, on migration policy, voted more often with the national-conservative ECR, the right-wing populist “Patriots for Europe” of Viktor Orbán and Jordan Bardella and even the more extremist “Europe of Sovereign Nations” led by the AfD than it has voted with the centre-left or the Liberals.

Taken together, EU migration policy in this legislative period is effectively decided by a centre-right to far-right majority in the European Parliament and a majority of right-wing leaning national governments in the Council.

Final votes in the European Parliament

In February 2026, the EP had one major plenary session from 9-12 February and a short, symbolic one focused on Ukraine on 24 February. In terms of the votes, the plenary session had 22 votes recorded at HowTheyVote.EU. On those, I already wrote a flash analysis with a look at who won the votes, the coalitions, where the far right mattered, and on the group coherence. This will therefore be a shorter cross-cutting look.

First, as expected, the snapback to the “von der Leyen” majority observed in January turned out to be an outlier. In February, the EP had more of the characteristics of a parliament with a minority government. The “von der Leyen” platform won only about 75 per cent of the votes, while five votes, including all those on migration, were won by the “Venezuela” majority of centre-right and far right.

If this continues, to me it really means that effectively the European Parliament is working on two separate, but clearly established formations now. This graph of voting agreements between the blocks show the downward trend amongst the centre-right and centre-left “von der Leyen” platform, as well as the inverse trend of all three far-right parties voting with each other.

Source: Own calculation based on voting data from HowTheyVote.EU. (Click to enlarge.)

The other notable data point is the behaviour of the S&D and Renew towards the EPP. Although there is now a pattern of the EPP voting with the far right on several issues, there is an equally clear dynamic that the centre-left and Liberals are not willing to break the von der Leyen platform. As they have no ability to construct a majority with the left alone, they each face the difficult choice of either accepting that the EPP now regularly goes against their interests or going into opposition mode, knowing that then the far right would be even more influential.

So far, it is clear that both opt for option 1. Overall, the S&D now votes noticeably more often with Renew and the Greens than with the EPP, and in February even more often with the Left than the EPP. A further move towards a left-right division in European politics.

Additionally, a sizeable number of rebels in the S&D, and even more in Renew, regularly also votes with the EPP even when it votes with the far right. This has the “bonus” that, technically, the most extremist AfD-led group ESN is not required for the Venezuela majority then. It also underscores that, in particular on migration, there are quite a few MEPs from the centre-left and liberal spectrum who also want to take the hard turn.

Source: Own calculation based on voting data from HowTheyVote.EU. (Click to enlarge.)

Public votes in the Council of the EU

For monitoring the Council votes, the analysis builds upon the public votes published, which are always fewer. For February 2026, there were a total of 10 public votes, which included quite a few important ones:

• Of the 10 votes, only 4 were adopted unanimously. The other six had at least abstentions (3) or one or several no votes (3). This continues the trend of recent months that less decisions are adopted by consensus.
• The decisions with no votes included setting up the Ukraine loan facility, where only Hungary voted against, despite not contributing to the Enhanced Cooperation. While this vote was by QMV, the loan also needs a unanimous decision to borrow on the EU budget, which Hungary is currently blocking – contrary to the promises given by Orbán at the December European Council.
• The vote covered above on “list of safe third countries” is also notable for being the first instance in years that France was outvoted on a public vote – right on the back of also being outvoted on the Mercosur Trade Agreement.
• Finally, I noted that Czechia, under the new Babiš government, is moving a bit to the margins. After not having been outvoted at all in the previous 12 months, in February it abstained and voted no once each, plus staying on the outside of the Enhanced Cooperation for the Ukraine loan.

Nicolai von Ondarza is Head of the Research Division EU/Europe of the German Institute of International and Security Affairs (Stiftung Wissenschaft und Politik).

EU Analytics is a monthly column by Nicolai von Ondarza. It focuses on data-driven analysis of EU institutional affairs, looking at voting in the European Parliament and the public votes of the Council of the EU. The articles are cross-posted here from Nicolai’s own newsletter on Substack, where he occasionally also does other institutional analysis.

Pictures: EP plenary cartoon: Nicolai von Ondarza, with Google Gemini [all rights reserved]; portrait Nicolai von Ondarza: Stiftung Wissenschaft und Politik [all rights reserved].

Germany and the return hubs debate: Clearing the fog

Deutsch

By Svenja Niederfranke

The debate around return hubs exposes a broader issue in EU migration governance: the impulse to act decisively without first defining what action entails and what the costs may be.

The European Union and its member states are dissatisfied with their low return rates for migrants with return orders. This has given rise to the concept of return hubs; relocating migrants who have been ordered to leave – but who cannot be immediately returned to their countries of origin – to facilities outside of EU borders.

Wanting to return migrants to third countries is not a new idea; EU member states have long tried to include readmission of non-nationals into bilateral agreements with third countries. The novelty lies in the term ‘return hub’ – and the European Commission’s March 2025 proposal for a return regulation, which introduces the possibility for member states to “return third-country nationals who have been issued a return decision to a third country with which there is an agreement or arrangement for return”.

The concept remains vague in the Commission proposal, leaving many operational, legal and financial questions open to member states. When the Council finalised its position in December 2025, it failed to address these questions. The European Parliament is now debating a draft report by rapporteur Malik Azmani (VVD/ALDE); the return hub concept is among the controversial issues.

Germany’s position on return hubs

Germany’s stance on externalising returns has evolved over the past year. In May 2024, the former German centre-left government did not sign a joint letter from 15 member states that called for changes to the EU Return Directive to enable return hubs. The parties in the current government did not include the concept in their political manifestos before the 2025 federal elections, nor did it feature in the coalition agreement. In the election campaign, however, some parties focused on externalising asylum processes, arguably an even further-reaching concept.

Debate on return hubs only gained momentum in Germany after the new government took office in May 2025. This can be explained at least in part by the need to adopt a position on the concept in order to negotiate the Return Regulation Proposal in the Council.

No common line within the German coalition

As is usually the case, positions on the concept differ within the German government. The German Ministry of the Interior (BMI), led by Alexander Dobrindt (CSU/EPP), is strongly in favour of return hubs – as shown by the ‘Zugspitze summit’ in July 2025 and the Munich Migration Meeting in October 2025. The German Chancellor Friedrich Merz (CDU/EPP) also supports this approach.

Other relevant ministers have remained silent in the debate, at least publicly. The Ministry of Foreign Affairs, while also led by the CDU, is likely to take a more cautious approach without open opposition to the Interior Minister. Any stance taken by the Foreign Office will stress the importance of complying with EU and international human rights obligations while also considering broader diplomatic concerns beyond migration control.

Another German Ministry developing their position on the concept is the Ministry of Development Cooperation (BMZ), under leadership of the Social Democrats (SPD/PES). While the Ministry has taken an active part in Germany’s return policy, supporting return and reintegration activities in countries of origin, its support for the concept would depend on identifying development-oriented benefits which remain highly uncertain.

Talking past another

Germany once again lacks Ressortkohärenz (departmental coherence) – a unified German government position on the concept. While unity on any migration issue is inherently difficult for German governments, this is exacerbated by the vague nature of the return hubs concept. Discussions often give the impression that opponents and proponents are talking past one another, referring to fundamentally different ideas under the same term.

A clear definition of the concept would help present a more united front for the German government internally, towards the EU and other member states and towards third countries. It would also enable more precise cost-benefit and risk assessments, ensuring policy choices are based on rigorous analysis rather than vague assumptions.

How to define return hubs

The following four questions should guide the development of a narrower definition:

1. What is the purpose of the hubs and which groups will Germany target?

The German government must clarify the purpose of return hubs and which groups of people they would target.

• If the hubs are to serve as a transit point to facilitate return logistics (e.g. because of mobility agreements between the country of transit and the country of origin), then the targeted group should be limited to a few nationalities, likely in the same region as the country of transit (see current Dutch plans to return migrants via Uganda).
• If the goal is to send the political signal of relocating migrants with criminal records outside of the country (similar to Denmark’s planned Kosovo model), the target group would be small (certain migrants ordered to leave with a criminal record). This would amount to a costly outsourcing of criminal detention, and would likely face legal challenges.
• If the plan is to promote deterrence and incentivise returns, then the target group would likely be more general – without specifying a nationality (similar to the Italy-Albania model). This hoped-for deterrence effect is widely debated and lacks empirical support. Whether voluntary departures would increase depends on the probability of transfer, which would be low given the likely small scale of any hub – similar arrangements have ranged in the low three digits.

2. How long and under which conditions will migrants stay?

The German government must clarify whether migrants in hubs would face detention or restrictions on movement, what living conditions would be assured, and how long stays would last in practice. To avoid court injunctions, the German government must consider its legal obligations under EU law and the European Convention on Human Rights on the prohibition of ill-treatment and restrictions on freedom of movement.

Investing in centres susceptible to legal challenges would waste already scarce resources that could be spend on integration, housing or health care. It would damage Germany’s reputation internationally and internally, as it would demonstrate the opposite of the political capacity to act.

3. Who is responsible in the long run?

The German government needs to specify from the onset who will be responsible if migrants cannot or will not return to their country of origin after having reached the maximum length of stay in the return hub. If Germany retains full responsibility (as in the Italy-Albania case), it may have to relocate unreturnable migrants back to Germany.

4. Which country would host migrants?

Experience from externalisation projects suggests that finding a country to host a return hub is far from a given. Countries have agreed to similar arrangements citing special historic or diplomatic ties, or because the head of state sees advantages to being seen as cooperative with European governments.

Germany’s experience so far is a cautionary tale; Albanian Prime Minister Edi Rama (PS/PES) openly stated that Albania would not accept German externalisation centres. As for the UK-Rwanda deal, the UK has also struggled to find a suitable country. The East-African country was not even on the short list of 30 countries initially considered by the UK Foreign Office.

A cost-benefit analysis is needed

Answers to these questions would resolve the current ambiguity of the concept, especially its purpose and risks. A more precise definition would improve discussions within Germany and at the EU level, both in the Council and in Parliament. Once there is clarity on the issue being debated, a necessary next step is a cost-benefit analysis to decide whether to continue pursuing the idea. Any calculation must go beyond purely financial costs, also considering that:

• Human costs could include potential detriment to migrants’ rights and well-being. NGOs have criticised Italy’s return centre in Albania for its inadequate living conditions, seen as contributing to severe psychological distress among migrants – including multiple reported suicide attempts and other serious health issues.
• Diplomatic costs could involve deprioritizing other issues with host countries (e.g. democratisation and rule of law, regional stability, human rights).
• Geopolitical costs could include unintentionally strengthening opposing political factions in host countries. For instance, sending migrants (who may have a criminal record) to an EU accession candidate country might help pro-Russian forces in the country.
• Domestic costs could occur, such as further loss of trust in the government if the hubs fail despite significant investment.

The debate around return hubs exposes a broader issue in European migration governance – the impulse to act decisively without first defining what action entails and what the costs may be. For Germany, clearing the definitional fog on the concept is a precondition for coherent policy and the prevention of unwanted costs.

Svenja Niederfranke is a research fellow in the Center for Migration of the German Council on Foreign Relations (DGAP), where she researches the foreign policy and development impacts of migration cooperation.

This article was first published in the Berlin Perspectives series of the Institut für Europäische Politik (IEP).

Pictures: Person on an asphalt road / metal fence: IEP Berlin, based on Yasin Arıbuğa [Unsplash license], via Unsplash, and jules a. [Unsplash license], via Unsplash; portrait Svenja Niederfranke: DGAP/Anita Back [all rights reserved].

Deutschland und die Debatte um Rückkehrzentren: Den Nebel lichten

English

Von Svenja Niederfranke

Die Debatte um Rückkehrzentren zeigt ein tieferes Problem der EU-Migrationspolitik: den Drang zu entschlossenem Handeln, ohne zuvor zu klären, was eine Maßnahme genau beinhaltet und welche Kosten damit verbunden sind.

Die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten sind unzufrieden mit den niedrigen Rückführungsquoten ausreisepflichtiger Migrant:innen. Deshalb disktutieren sie über Rückkehrzentren: Ausreisepflichtige Migrant:innen, deren unmittelbare Rückführung in ihre Herkunftsstaaten nicht möglich ist, sollen in Einrichtungen außerhalb des EU-Territoriums verbracht werden.

Die Rückführung von Migrant:innen in Drittstaaten ist keine neue Idee; die EU-Mitgliedstaaten versuchen schon seit langem, die Rückübernahme von Nichtstaatsangehörigen in bilaterale Abkommen mit Drittstaaten aufzunehmen. Neu ist jedoch der Begriff „Rückkehrzentrum“ („Return Hub“) – und der Vorschlag der Europäischen Kommission vom März 2025 für eine Rückführungsverordnung, der den Mitgliedstaaten die Möglichkeit einräumt, „Drittstaatsangehörige, gegen die eine Rückkehrentscheidung ergangen ist, in einen Drittstaat rückzuführen, mit dem ein Abkommen oder eine Vereinbarung über die Rückkehr geschlossen wurde“.

Das Konzept bleibt im Vorschlag der Kommission jedoch vage und lässt viele operative, rechtliche und finanzielle Fragen für die Mitgliedstaaten offen. Als der Rat im Dezember 2025 seinen Standpunkt festlegte, ging er auf diese Fragen nicht ein. Das Europäische Parlament debattiert derzeit über einen Berichtsentwurf des Berichterstatters Malik Azmani (VVD/ALDE); das Konzept der Rückkehrzentren gehört dabei zu den umstrittenen Themen.

Deutschlands Haltung zu Rückkehrzentren

Die deutsche Haltung zur Auslagerung von Rückführungen hat sich im Laufe des letzten Jahres weiterentwickelt. Im Mai 2024 beteiligte sich die damalige deutsche Mitte-Links-Regierung nicht an einem gemeinsamen Brief von 15 Mitgliedstaaten, die Änderungen an der EU-Rückführungsrichtlinie forderten, um Rückkehrzentren zu ermöglichen. Die Parteien der aktuellen Regierung nahmen das Konzept weder in ihre Wahlprogramme für die Bundestagswahl 2025 auf, noch fand es Eingang in den Koalitionsvertrag. Im Wahlkampf machten einige Parteien jedoch die Auslagerung von Asylverfahren zum Thema, ein wohl noch weitreichenderes Konzept.

Erst nach dem Amtsantritt der neuen Regierung im Mai 2025 gewann die Debatte über Rückkehrzentren in Deutschland an Dynamik. Dies lässt sich zumindest teilweise damit erklären, dass die Bundesregierung einen Standpunkt zu diesem Konzept entwickeln musste, um im Rat über den Vorschlag für eine Rückführungsverordnung verhandeln zu können.

Keine gemeinsame Koalitionslinie

Wie üblich gibt es innerhalb der deutschen Regierung unterschiedliche Positionen zu dem Konzept. Das Bundesinnenministerium (BMI) unter der Leitung von Alexander Dobrindt (CSU/EVP) befürwortet Rückkehrzentren nachdrücklich – wie der Zugspitzengipfel im Juli 2025 und das Munich Migration Meeting im Oktober 2025 gezeigt haben. Auch Bundeskanzler Friedrich Merz (CDU/EVP) unterstützt diesen Ansatz.

Andere relevante Ministerien haben sich in der Debatte zurückgehalten, zumindest öffentlich. Das ebenfalls von der CDU geführte Außenministerium dürfte einen vorsichtigeren Ansatz verfolgen, ohne sich offen gegen den Innenminister zu stellen. Jede Stellungnahme des Außenministeriums wird die Bedeutung der Einhaltung europäischer und internationaler Menschenrechtsverpflichtungen sowie die Berücksichtigung von außenpolitischen Interessen betonen, die über die Migrationskontrolle hinausgehen.

Ein weiteres deutsches Ministerium, das derzeit seine Position zu dem Konzept entwickelt, ist das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ). Das SPD/SPE-geführte Ministerium hat sich zwar aktiv an der deutschen Rückführungspolitik beteiligt und Rückführungs- und Reintegrationsmaßnahmen in den Herkunftsländern unterstützt, doch seine Unterstützung für das Konzept hängt davon ab, ob damit auch ein erkennbarer entwicklungspolitischer Nutzen verbunden ist. Das erscheint sehr fraglich.

Gegner:innen und Befürworter:innen reden aneinander vorbei

Wieder einmal mangelt es Deutschland an Ressortkohärenz – einer einheitlichen Position der Bundesregierung zu dem diskutierten Vorschlag. Während Konsens in Migrationsfragen für Bundesregierungen ohnehin schwierig ist, wird dies durch die Unklarheit des Konzepts der Rückkehrzentren noch verschärft. Die Diskussionen vermitteln oft den Eindruck, dass Gegner:innen und Befürworter:innen aneinander vorbeireden und mit dem gleichen Begriff grundlegend unterschiedliche Vorstellungen verbinden.

Eine klare Konzeptdefinition könnte der Bundesregierung helfen, eine kohärentere Positionierung sowohl nach innen als auch gegenüber der EU, den Mitgliedstaaten und Drittländern zu entwickeln. Außerdem würde sie eine genauere Kosten-Nutzen- und Risikobewertung ermöglichen und sicherstellen, dass politische Entscheidungen auf gründlichen Analysen und nicht auf vagen Annahmen beruhen.

Wie lassen sich Rückkehrzentren definieren?

Die folgenden vier Fragen sollten die Entwicklung einer genaueren Definition leiten:

1. Was ist der Zweck der Zentren und welche Zielgruppen hat Deutschland im Blick?

Die Bundesregierung muss klären, was der Zweck der Rückkehrzentren sein soll und für welche Personengruppen sie gedacht sind.

• Wenn die Zentren als Transitpunkt zur Erleichterung der Rückführungslogistik dienen sollen (z. B. weil es ein Mobilitätsabkommen zwischen dem Transitland und dem Herkunftsland gibt), wäre die Zielgruppe auf wenige Nationalitäten beschränkt, die in der Regel aus der näheren Umgebung des Transitlands stammen würden (siehe etwa die aktuellen niederländische Pläne zur Rückführung von Migrant:innen über Uganda).
• Wenn das Ziel darin besteht, durch die schnelle Abschiebung vorbestrafter Migrant:innen ein politisches Signal zu senden (ähnlich wie bei dem von Dänemark geplanten Kosovo-Modell), wäre die Zielgruppe klein (bestimmte Migrant:innen mit Vorstrafen, deren Ausreise angeordnet wurde). Dies würde einer kostspieligen Auslagerung der Strafvollzugshaft gleichkommen und wahrscheinlich rechtliche Probleme mit sich bringen.
• Zielt das Vorhaben auf Abschreckung und das Schaffen von Rückkehranreizen, dann wäre die Zielgruppe wahrscheinlich allgemeiner – ohne Festlegung auf eine bestimmte Nationalität (ähnlich wie beim Modell Italien-Albanien). Dieser erhoffte Abschreckungseffekt ist allerdings umstritten und wird nicht von empirischen Daten gestützt. Ob die Zahl der freiwilligen Ausreisen steigen würde, hängt von der Wahrscheinlichkeit einer Überstellung ab. Angesichts der voraussichtlich geringen Größe der Rückkehrzentren wäre diese wohl eher klein; existierende ähnliche Vereinbarungen bewegen sich im niedrigen dreistelligen Bereich.

2. Wie lange und unter welchen Bedingungen werden die Migrant:innen sich im Zentrum aufhalten?

Die Bundesregierung muss außerdem klären, ob Migrant:innen in den Zentren mit Inhaftierung oder Einschränkungen ihrer Bewegungsfreiheit rechnen müssten, welche Lebensbedingungen gewährleistet wären und wie lange der Aufenthalt in der Praxis dauern würde. Um rechtliche Anfechtungen zu vermeiden, muss die Regierung ihre rechtlichen Verpflichtungen gemäß EU-Recht und der Europäischen Menschenrechtskonvention beachten, insbesondere hinsichtlich des Verbots unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung und der Beschränkungen der Bewegungsfreiheit.

In Zentren zu investieren, die einer rechtlichen Prüfung nicht standhalten, würde ohnehin knappe Ressourcen binden, die sonst für Integration, Wohnraum oder Gesundheitsversorgung ausgegeben werden könnten. Ein solches Vorgehen würde Deutschlands Reputation sowohl international als auch im Inland beschädigen, da es das Gegenteil politischer Handlungsfähigkeit unter Beweis stellte.

3. Wer ist langfristig verantwortlich?

Die Bundesregierung muss von Anfang an festlegen, wer verantwortlich ist, wenn Migrant:innen nach Ablauf der maximalen Aufenthaltsdauer im Rückkehrzentrum nicht in ihr Herkunftsland zurückkehren können. Wenn Deutschland die volle Verantwortung behält (wie im Fall Italien-Albanien), muss es möglicherweise nicht rückführbare Migrant:innen wieder nach Deutschland zurückholen.

4. Welches Land würde Migrant:innen aufnehmen?

Die Erfahrungen aus Externalisierungsprojekten zeigen, dass es keineswegs selbstverständlich ist, ein Land zu finden, das zum Betreiben eines Rückkehrzentrums bereit ist. Länder haben ähnlichen Vereinbarungen etwa aufgrund von besonderen historischen oder diplomatischen Beziehungen zugestimmt, oder weil ihr Staatsoberhaupt Vorteile darin sah, sich gegenüber europäischen Regierungen kooperativ zu zeigen.

Deutschlands eigene bisherige Erfahrungen sind jedoch ein abschreckendes Beispiel. Der albanische Ministerpräsident Edi Rama (PS/SPE) hat offen erklärt, dass Albanien keine deutschen Zentren akzeptieren werde. Auch Großbritannien hatte vor seinem Abkommen mit Ruanda Schwierigkeiten, ein geeignetes Land zu finden. Das ostafrikanische Land stand nicht einmal auf der Liste von 30 Ländern, die das britische Außenministerium ursprünglich in Betracht gezogen hatte.

Eine Kosten-Nutzen-Analyse ist nötig

Antworten auf diese Fragen würden die Unklarheit beseitigen, die derzeit insbesondere den Zweck und die Risiken des Konzepts umgibt. Eine präzisere Definition könnte die Diskussionen innerhalb Deutschlands und auf EU-Ebene, sowohl im Rat als auch im Parlament, verbessern. Sobald Klarheit darüber herrscht, was überhaupt diskutiert wird, ist der nächste notwendige Schritt eine Kosten-Nutzen-Analyse, um zu entscheiden, ob die Idee weiterverfolgt werden soll. Dabei muss jede Berechnung über die rein finanziellen Kosten hinausgehen und auch Folgendes berücksichtigen:

• menschliche Kosten, insbesondere mögliche Verletzungen der Rechte von Migrant:innen. Nichtregierungsorganisationen haben das italienische Rückführungszentrum in Albanien wegen seiner unzureichenden Lebensbedingungen kritisiert, die zu erheblichen psychischen Belastungen der Migrant:innen beitrügen – darunter mehrere dokumentierte Suizidversuche sowie weitere gravierende Gesundheitsprobleme.
• diplomatische Kosten, die dazu führen können, dass Deutschland andere Themen in den Gastländern (etwa Demokratisierung und Rechtsstaatlichkeit, regionale Stabilität, Menschenrechte) depriorisiert.
• geopolitische Kosten, zu denen etwa die unbeabsichtigte Stärkung gegnerischer politischer Gruppen in den Aufnahmeländern gehören kann. So könnte beispielsweise die Überstellung von (womöglich vorbestraften) Migrant:innen in ein EU-Beitrittskandidatenland dort pro-russischen Kräften Auftrieb geben.
• innenpolitische Kosten, beispielsweise ein weiterer Vertrauensverlust in die Regierung, wenn die Rückkehrzentren trotz erheblicher Investitionen scheitern.

Die Debatte um Rückführungszentren offenbart ein grundlegenderes Problem der europäischen Migrationspolitik: den Drang zu entschlossenem Handeln, ohne zuvor zu definieren, worin dieses Handeln besteht und welche Kosten damit verbunden sein könnten. Für Deutschland ist das Lichten dieses konzeptionellen Nebels Voraussetzung für eine kohärente Politik und die Vermeidung unerwünschter Folgekosten.

Svenja Niederfranke ist Research Fellow im Zentrum für Migration der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP), wo sie zu außen- und entwicklungspolitischen Effekten von Migrationszusammenarbeit forscht.

Dieser Artikel erschien zuerst auf Englisch in der Reihe Berlin Perspectives des Instituts für Europäische Politik (IEP).

Übersetzung: Manuel Müller.
Bilder: Mensch auf einer Asphaltstraße / Maschendrahtzaun: IEP Berlin, basierend auf Yasin Arıbuğa [Unsplash license], via Unsplash, und jules a. [Unsplash license], via Unsplash; Porträt Svenja Niederfranke: DGAP/Anita Back [alle Rechte vorbehalten].

FIIA Briefing Paper: Prioritäten der neuen EU-Kommission

English

Von Manuel Müller

Die Stärken der Europäischen Union liegen traditionell eher in der langfristigen als in der kurzfristigen Politikgestaltung. Mit ihrem konsensorientierten System und ihrem Fokus auf Gesetzgebung und Regulierung anstelle von punktuellen Exekutivmaßnahmen reagiert sie oft nur langsam auf veränderte Umstände. Andererseits macht dasselbe gleiche Konsenssystem sie auch weniger anfällig für plötzliche Richtungswechsel, und die gemeinsame Vision einer „immer engeren Union“ hat es ihr ermöglicht, Integrationsziele wie die Schaffung des Binnenmarktes oder die Entwicklung supranationaler Institutionen über Jahrzehnte hinweg zu verfolgen.

Doch die jüngste Häufung miteinander verknüpfter Krisen, gepaart mit innenpolitischem Druck durch Rechtsaußenparteien und Uneinigkeiten zwischen den Regierungen der Mitgliedstaaten, macht das langfristige Planen schwierig. In einer Zeit, in der selbst die kurzfristigen Aussichten höchst unsicher erscheinen, ist die EU gezwungen, auf Sicht zu fahren – auch wenn ihre institutionelle Infrastruktur für die dafür notwendige schnelle und reaktive Entscheidungsfindung oft schlecht gerüstet ist.

Langfristige Ziele mit kurzfristigen Erfordernissen versöhnen

Das Bemühen, diesen Herausforderungen gerecht zu werden, spiegelt sich in der Struktur und den politischen Prioritäten der neuen Europäischen Kommission von Ursula von der Leyen wider, die sich derzeit den Anhörungen im Europäischen Parlament stellen muss. Von der Leyen hat ihr Team so organisiert, dass es ein Machtzentrum um sie selbst und eine kleine Zahl von Vizepräsident:innen gibt, während sich die Ressorts der einzelnen Kommissar:innen vielfach überschneiden. Dies gibt ihr die Flexibilität, spezifische Aufgaben je nach Bedarf zuzuweisen, und trägt so zu etwas höherer Handlungsfähigkeit bei. Um andere grundlegende Unzulänglichkeiten in der Entscheidungsfindung der EU zu überwinden, werden jedoch weitere strukturelle Reformen nötig sein.

Inhaltlich ist die Agenda der Kommission von den Krisen der letzten Jahre geprägt, die häufig mit der verstärkten strategischen Konkurrenz auf globaler Ebene zusammenhängen. Dies führt zu Spannungen zwischen den kurzfristigen Prioritäten und den traditionellen langfristigen Zielen der EU – insbesondere solchen, die keinen unmittelbaren geopolitischen Nutzen abwerfen. Aber auch wenn es unvermeidlich ist, auf Sicht zu fahren, muss man sein Ziel kennen. Während die EU auf kurzfristige Erfordernisse reagiert und sich für die Bewältigung aktueller geopolitischer Krisen rüstet, muss sie sich auch der langfristigen Auswirkungen ihrer Politik bewusst sein und sicherstellen, dass ihr heutiges Handeln zu ihrer Vision für die Welt von morgen passt.

Neues FIIA Briefing Paper

In einem neuen Briefing Paper für das Finnish Institute of International Affairs werfen meine Kolleg:innen und ich einen Blick auf die Prioritäten der Kommission in fünf zentralen Politikbereichen: Wirtschaftspolitik, Klima- und Energiepolitik, Asyl- und Migrationspolitik, Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik sowie Erweiterung und institutionelle Reformen.

Das vollständige Briefing Paper (auf Englisch) ist hier zu finden.

Bild: Cover des FIIA Briefing Paper, basierend auf einem Foto von European Parliament / European Union 2022 [CC BY 4.0], via Flickr.

FIIA Briefing Paper: Priorities of the new EU Commission

Deutsch

By Manuel Müller

The European Union’s strengths have traditionally been in long-term, rather than short-term policymaking. With its consensus-oriented system and its focus on legislation and regulation rather than executive action, it has sometimes been slow to respond to changing circumstances. On the other hand, the same consensus-oriented system has also made it less prone to sudden policy shifts, and a shared vision of “ever closer union” has enabled it to pursue integration goals like the creation of the single market or the development of supranational institutions over decades. 

However, the recent accumulation of interrelated crises, coupled with domestic pressure from the far right and disagreements between member state governments, has made long-term policy planning difficult. With even the short-term outlook appearing highly uncertain, the EU is forced to drive on sight – even though its institutional infrastructure is often ill-equipped for the kind of rapid, reactive decision-making that this requires.

Struggling to balance long-term goals with short-term needs

The effort to respond to these challenges is reflected in the structure and policy priorities of Ursula von der Leyen’s new Commission, currently under scrutiny by the European Parliament. Von der Leyen has organized her team with a centralized core of power around herself and a small number of executive vice-presidents, and many overlapping portfolios for individual commissioners. This will give her the flexibility to assign specific tasks according to the needs of the moment, even though more structural reforms will be required to overcome other fundamental inefficiencies in the EU’s decision-making capacity.

In terms of priorities, the Commission’s agenda has been marked by recent crises and urgencies, often related to the increased strategic competition at the global level. This creates tensions between short-term policy responses and traditional long-term objectives, particularly those that do not easily translate into immediate geopolitical gains. But even when driving on sight is unavoidable, one must know one’s destination. While acting with short-term necessities in mind and equipping itself to deal with current geopolitical crises, the EU must also be aware of the long-term consequences of its policies and ensure that its measures today are congruent with its vision for the world of tomorrow.

New FIIA Briefing Paper

In a new Briefing Paper for the Finnish Institute of International Affairs, my colleagues and I take a look at the Commission’s priorities in five key policy areas impacted by regional and global crises: economic policy; climate and energy; asylum and migration; foreign, security and defence policy; and enlargement and institutional reform.

The complete Briefing Paper can be found here.

Picture: Cover of the FIIA Briefing Paper, based on a photo by European Parliament / European Union 2022 [CC BY 4.0], via Flickr.

EU to go: Asylpolitik in Europa – viel Symbolik, wenig Solidarität?

In der Podcastserie „EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ präsentiert das Jacques Delors Centre kompakte Hintergründe zur Europapolitik. Einmal im Monat analysieren Moderatorin Thu Nguyen und ihre Gäste in 20 bis 30 Minuten ein aktuelles Thema.

„EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ erscheint hier im Rahmen einer Kooperation mit dem Jacques Delors Centre. Er ist auch auf der Homepage des Jacques Delors Centre selbst sowie auf allen bekannten Podcast-Kanälen zu finden.

In den letzten Wochen hat das Thema Migration die europäische Agenda stark dominiert. Immer mehr EU-Länder fordern eine restriktivere Migrationspolitik, und auch in Deutschland wird hitzig über härtere Maßnahmen wie verstärkte Abschiebungen und Grenzkontrollen diskutiert. Warum setzen immer mehr Mitgliedstaaten auf Abschottung? Welche Folgen haben nationale Alleingänge und Maßnahmen für die Solidarität in Europa? Und welche pragmatischen und humanitären Lösungen könnten langfristig Abhilfe schaffen?

Judith Kohlenberger, Migrationsforscherin an der Wirtschaftsuniversität Wien und Affiliate Policy Fellow am Jacques Delors Centre, beleuchtet gemeinsam mit Thu Nguyen die zentralen Fragen: Kann die EU eine nachhaltige Lösung für die Asylpolitik finden, die pragmatisch und humanitär zugleich ist? Warum sind nationale Alleingänge, wie etwa das italienische Albanien-Abkommen wirkungslos? Gemeinsam analysieren sie den „Wettbewerb nach unten“ in der Migrationspolitik und die Rolle Deutschlands dabei.

EU to go: Abschotten oder Anwerben – das europäische Migrationsdilemma

In der Podcastserie „EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ präsentiert das Jacques Delors Centre kompakte Hintergründe zur Europapolitik. Einmal im Monat analysieren Moderatorin Thu Nguyen und ihre Gäste in 20 bis 30 Minuten ein aktuelles Thema.

„EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ erscheint hier im Rahmen einer Kooperation mit dem Jacques Delors Centre. Er ist auch auf der Homepage des Jacques Delors Centre selbst sowie auf allen bekannten Podcast-Kanälen zu finden.

Im Dezember 2023 einigten sich Rat und Europäisches Parlament nach sieben Jahren auf die zentralen Punkte der Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS). Die Einigung gilt als großer Schritt in der europäischen Migrationspolitik. Die EU setzt damit auf Abschottung, die Pläne stoßen auf Kritik – sowohl aus humanitärer Sicht als auch mit Hinblick auf den Fachkräftemangel in Europa. Denn die EU braucht dringend Fachkräfte aus dem Ausland und versucht mit immer mehr Initiativen, diese anzuwerben.

Über das Dilemma der europäischen Migrationspolitik zwischen Abschotten und Anwerben spricht Thu Nguyen in dieser Folge mit Judith Kohlenberger, Migrationsforscherin am Institut für Sozialpolitik der Wirtschaftsuniversität Wien und Associate Policy Fellow am Jacques Delors Centre, und Lucas Rasche, Experte für Migration, Flucht und Menschenrechte bei Misereor. Wie praxistauglich ist die geplante GEAS-Reform? Warum sind Ideen zur Auslagerung von Asylverfahren in Drittländer problematisch? Wie attraktiv sind EU-Mitgliedstaaten tatsächlich für qualifizierte Fachkräfte? Und welchen Einfluss hat die aktuelle Anti-Migrations-Rhetorik in der politischen Debatte auf die bevorstehenden Europawahlen?

Asyl- und Migrationspolitik der EU: Wann ist die Krise vorbei und wann wird sie zur Normalität?

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Von Alezini Loxa

Die EU-Asylpolitik ist geprägt von verfassungsrechtlichen Anomalien, die die Rolle des Rechts minimieren und den Grundrechtsschutz schwächen.

Die Migrations- und Asylpolitik der EU ist seit ihrer Gründung einer der meistkritisierten Bereiche des EU-Rechts. Die intergouvernementalen Ursprünge des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, seine widersprüchlichen Ziele und die Politisierung der von ihm betroffenen Fragen haben sich auf seine Konstitutionalisierung ausgewirkt (siehe Walker). Bis heute fällt es der EU schwer, im Bereich Asyl und Migration ein Gleichgewicht zwischen Sicherheitserwägungen und dem souveränen Anspruch auf Bevölkerungskontrolle einerseits und dem Schutz der Grundrechte sowie der Achtung demokratischer und rechtsstaatlicher Prozesse andererseits zu finden. Ersteres ging immer auf Kosten des Letzteren.

Nach den Ankünften von 2015/16 waren die Vorschläge zur Reform des EU-Asylsystems in eine Sackgasse geraten. Diese Situation wurde am vergangenen 8. Juni durchbrochen, als der Rat eine Einigung über wichtige Teile des neuen Asyl- und Migrationspakts erzielte. In diesem Beitrag geht es um die verfassungsrechtlichen Defizite, die sich im Migrations- und Asylrecht der EU seit 2015/16 gezeigt haben. Er befasst sich nicht mit den Problemen der nationalen Umsetzung, die in der Literatur gut dokumentiert sind und dort unter anderem auf die institutionelle Ausgestaltung des Politikbereichs selbst zurückgeführt werden (Thym).

Vielmehr soll in diesem Beitrag der Ansatz der EU zur Steuerung von Asyl und Migration nach 2015/16 dargestellt und der Frage nachgegangen werden, inwieweit verfassungsrechtliche Anomalien diesem Bereich des EU-Rechts ihren Stempel aufgedrückt haben. Zudem werden Überlegungen angestellt, wie sich die jüngste politische Einigung auf die Zukunft auswirken kann.

Die Krise ist vorbei, es lebe die Krise!

Die Krisenrhetorik, die die Ankunft von Migrant:innen und Geflüchteten in Europa im Sommer und Herbst 2015 begleitete, erzeugte die Stimmung eines dringenden Handlungsbedarfs der EU im Bereich Asyl und Migration. Dies schlug sich schließlich in einer institutionellen Rhetorik nieder, die darauf abzielte, den EU-Ansatz zur Steuerung von Asyl und Migration in Form des Neuen Asyl- und Migrationspakets völlig neu zu erfinden. Dieser Rhetorik der Neuerfindung und der Forderung nach einer gerechteren und effizienteren Steuerung der Migrationsströme wurde in der Praxis jedoch nicht gefolgt. Stattdessen war die Weiterentwicklung der europäischen Asyl- und Migrationspolitik davon geprägt, dass die Rolle des Rechts minimiert und der Grundrechtsschutz zurückgebaut wurde.

Zahlreiche Autor:innen, die sich mit verschiedenen Aspekten der Entwicklungen in diesem Bereich auseinandergesetzt haben, beschreiben das Vorgehen der EU als eine Zweiteilung des Rechts (Spijkerboer), als legislativen Stillstand und Flucht vor dem Recht (Tsourdi und Costello) oder als Nichtdurchsetzung, Nichteinhaltung und Informalisierung (Loxa und Stoyanova). In jüngerer Zeit haben Kochenov und Ganty den Begriff „lawlessness law“ („Gesetzlosigkeitsrecht“) geprägt, um den Ansatz der EU im Bereich Migration und Asyl zu beschreiben. In akademischen und politischen Kreisen besteht ein breiter Konsens darüber, dass die Steuerung von Migration und Asyl in der EU auf vielen Ebenen versagt.

In den folgenden Abschnitten skizziere ich die Hauptmerkmale des vergangenen Zeitraums, nämlich der immer häufigere Rückgriff auf unverbindliche Instrumente, die sich den rechtlichen Garantien des EU-Rahmens entziehen, die Rolle der Kommission bei der Legitimierung rechtlicher Rückschritte sowie den konservativen Ansatz des Europäischen Gerichtshofs. Der Schluss des Beitrags wirft einen Blick auf Potenziale für künftige Reformen.

Herrschaft durch Soft Law

Der Einsatz von Soft Law (also „weichem“, nicht-bindendem Recht) als Instrument der EU-Governance ist weder neu noch eine Besonderheit des Migrations- und Asylbereichs. Seit 2015/16 hat die Verbreitung von nicht bindenden Rechtsinstrumenten in der europäischen Asyl- und Migrationspolitik jedoch dazu geführt, dass das EU-Recht umgangen und die demokratische Rechenschaftspflicht und die gerichtliche Kontrolle minimiert oder sogar ganz verhindert wurden. Das zentrale informelle Instrument ist dabei das EU-Türkei-Abkommen. Dieses Abkommen wurde seinerzeit in Form einer Pressemitteilung veröffentlicht und fällt (laut Europäischem Gerichtshof) nicht in den Geltungsbereich des EU-Rechts, gilt aber als Blaupause für die Steuerung von Migration und Asyl.

Neben diesem Abkommen regeln verschiedene weitere informelle Instrumente die Beziehungen der EU zu Drittstaaten, die an der Migrationssteuerung beteiligt sind (siehe z. B. den „Plan für ein gemeinsames Vorgehen Afghanistans und der EU in Migrationsfragen“ und andere Rücknahmevereinbarungen). Solche informellen Instrumente haben erhebliche Auswirkungen auf die verfassungsrechtliche Struktur der EU und schaffen einen Rahmen, der die Rechte von Migrant:innen ausblendet, eine Kontrolle durch das Europäische Parlament ausschließt und den Einzelnen die Möglichkeit einer gerichtlichen Überprüfung nimmt (siehe auch Molinari und Idriz).

Diese umfassende Regulierung durch nicht-bindendes Recht im Bereich Migration und Asyl führt dazu, dass im EU-Rahmen Räume „grenzwertiger Legalität“ entstehen, die gewisse Ähnlichkeiten mit dem Vorgehen der EU während der Wirtschaftskrise aufweisen (siehe Killpatrick).

Die Kommission – nicht länger Hüterin der Verträge

Welche Rolle spielt die Kommission als Hüterin der Verträge in einem Umfeld, in dem sowohl die Mitgliedstaaten als auch der Rat versuchen, den EU-Rechtsrahmen zu umgehen? Wie Guild und Costello bereits 2018 feststellten, hat es die Kommission „versäumt, sich als technische Koordinatorin auszuzeichnen, ihre Integrität als Hüterin des EU-Rechts zu wahren oder wenigstens auf unauffällige Weise die Kontrolle durch den Europäischen Gerichtshof aufrechtzuerhalten“.

Traditionell hat die Kommission nur sehr wenige Vertragsverletzungsverfahren wegen Mängeln im Gemeinsamen Europäischen Asylsystem eingeleitet, selbst wenn diese Mängel gut dokumentiert waren. Bereits vor 2015/16 betrachtete die Kommission die Nichteinhaltung von Asyl- und Migrationsgesetzen nicht als echte Bedrohung für das EU-Recht – ähnlich wie sie nach 2015/16 auch beim Zusammenbruch des Schengen-Systems untätig blieb. Wie Schade bereits in diesem Themenschwerpunkt diskutiert hat, haben mehrere Mitgliedstaaten die im Schengener Grenzkodex festgelegte Höchstdauer für die Wiedereinführung von Grenzkontrollen nicht eingehalten, ohne dass die Kommission darauf reagierte .

Die Fälle, in denen die Kommission strengere Maßnahmen ergriffen hat, betreffen die üblichen Verdächtigen in Sachen Rechtsstaatlichkeit (siehe C-715/17, C-718/17 und C-719/17, Kommission gegen Polen, Ungarn und die Tschechische Republik; C-808/18, Kommission gegen Ungarn; C-821/19, Kommission gegen Ungarn und C-823/21, Kommission gegen Ungarn). Diese Vertragsverletzungsverfahren sind jedoch im Kontext allgemeiner Rechtsstaatlichkeitsprobleme in bestimmten Mitgliedstaaten zu sehen. Sie stellen keine eigenständige Handlungslinie der Kommission gegen Verstöße gegen das EU-Asyl- und Migrationsrecht dar.

Stattdessen hat die Kommission Verstöße gegen den geltenden Rechtsrahmen legitimiert, indem sie Gesetzesänderungen vorschlug, die den Maßnahmen entsprachen, die Mitgliedstaaten zur Umgehung des EU-Rechts ergriffen hatten. Ähnliches gilt für die Untätigkeit der Kommission angesichts der militarisierten Gewalt, der Flüchtlinge und Migrant:innen an den EU-Grenzen ausgesetzt sind. In einem völligen Wandel ihrer Rhetorik ab 2020 hat die Kommission einen Vorschlag für eine Verordnung über die Instrumentalisierung von Flüchtlingsströmen vorgelegt, mit dem sie die Pushbacks an der polnisch-weißrussischen Grenze legitimiert. Während der Krise an der griechisch-türkischen Landgrenze pries die Kommission solche Maßnahmen – also eine militarisierte Reaktion auf die Ankunft von Menschen an den EU-Grenzen – sogar als „Schutzschild“ für Europa (siehe jedoch die Rechtssache C-72/22 PPU, Valstybės sienos apsaugos tarnyba, in der der Gerichtshof inzwischen die vollständige Anwendung der Garantien des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems gefordert hat).

Der Gerichtshof ist nicht auf der Höhe der Zeit

Der Gerichtshof der EU wird von Jurist:innen und Politikwissenschaftler:innen gleichermaßen mit großem Enthusiasmus studiert, da er beim Aufbau der Verfassungsarchitektur der EU eine zentrale Rolle gespielt hat. In vielen Urteilen hat der Gerichtshof über die Jahre hinweg das Ziel einer „immer engeren Union“ betont, um die europäische Integration auch über den ausdrücklichen Willen der Mitgliedstaaten bei der Aushandlung und Verabschiedung verschiedener EU-Rechtsinstrumente hinaus voranzutreiben.

Im Bereich Migration und Asyl hat der Vertrag von Lissabon dem Gerichtshof weitreichende Befugnisse zur gerichtlichen Überprüfung übertragen. Viele Kommentator:innen erwarteten deshalb, dass er die Maßnahmen der EU und der Mitgliedstaaten in diesem Bereich mit der gleichen Strenge prüfen und so die weitere Integration fördern würde. In Wirklichkeit blieb der Gerichtshof in seinen Auslegungen jedoch sehr viel formalistischer.

Goldner Lang hat den Ansatz des Gerichtshofs als „juristischen Passivismus“ bezeichnet. Tatsächlich hatte der Gerichtshof bei vielen Gelegenheiten die Möglichkeit, die Rechtmäßigkeit wiederherzustellen und die verfassungsmäßigen Garantien der EU auch auf die europäische Asyl- und Migrationspolitik anzuwenden. Schließlich ist es nicht das erste Mal, dass EU-Institutionen und/oder Mitgliedstaaten in Krisenzeiten versuchen,  Maßnahmen außerhalb des Geltungsbereichs des EU-Rahmens zu ergreifen, um so die Garantien des EU-Verfassungsrechts zu umgehen. Während der Wirtschaftskrise entschied der Gerichtshof deshalb nach einer Reihe von Urteilen schließlich, dass die EU-Organe auch dann an die Charta gebunden sind, wenn sie außerhalb des EU-Rechtsrahmens handeln (C-8/15 P, Ledra Advertising gegen Kommission und EZB).

Bei der Überprüfung von EU-Maßnahmen im Bereich der Asyl- und Migrationspolitik, die ihm seit 2015/16 vorgelegt wurden, ging der Gerichtshof hingegen nicht annähernd so entschlossen vor: Für die Überprüfung des EU-Türkei-Abkommens erklärte er sich nicht zuständig, da es nicht als EU-Rechtsakt im Sinne von Art. 263 AEUV angesehen werden könne (siehe verbundene Rechtssachen C-208/17 P bis C-210/17 P, NF u.a./Europäischer Rat sowie für eine Analyse der Urteile des Gerichtshofs Carrera, den Hertog und Stefan). Ähnlich formalistisch war sein Ansatz im Fall der humanitären Visa (C-638/16 PPU, X und X gegen den belgischen Staat), in dem entschieden wurde, dass Visumanträge zum Zwecke der Asylsuche nicht in den Anwendungsbereich des EU-Rechts fallen (dazu kritisch Brouwer).

Ein letztes Beispiel für eine begrenzte gerichtliche Kontrolle mit erheblichen Auswirkungen auf die Menschenrechte betrifft die Tätigkeit der EU-Grenzschutzagentur Frontex. Grundrechtsverletzungen an den EU-Grenzen wurden umfassend dokumentiert (siehe hier, hier und hier) und führten zu einer Untersuchung durch das Europäische Parlament und das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung OLAF. Die Maßnahmen, die Frontex im Rahmen der verstärkten Verwaltungszusammenarbeit bei der Grenzverwaltung ergreift, haben zu Verantwortlichkeitslücken geführt, die von den Gerichten noch nicht geschlossen wurden (siehe auch Gkliati und Fink). Individualbeschwerden an den Gerichtshof unterliegen strengen Voraussetzungen, die den Rechtsweg gegen Grundrechtsverletzungen übermäßig erschweren. Eine Untätigkeitsklage gegen Frontex wurde bereits für unzulässig erklärt (T-282/21, SS und ST gegen Frontex), mehrere Schadensersatzklagen sind noch beim Gericht anhängig (T-136/22, Hamoudi gegen Frontex und T-600/21, WS u.a. gegen Frontex).

Schimmer der Hoffnung …

Eine oberflächliche Lektüre der einschlägigen Fachzeitschriften und Publikationen zum EU-Asyl- und Migrationsrecht zeichnet ein düsteres Bild von der Zukunft dieses Bereichs. Die Ausbreitung informeller Maßnahmen, die die verfassungsrechtlichen Garantien der EU umgehen, neue Vorschläge, die die Missachtung des EU-Rechts legitimieren, die Minimierung grundrechtlicher Standards – das alles deutet auf eine Desintegration hin. Gleichzeitig wird eine engere Verwaltungszusammenarbeit beim Grenzschutz angestrebt, ohne dass die notwendigen Garantien für eine gute Verwaltung und einen effektiven Schutz der Grundrechte geboten würden (siehe Tsourdi).

Der hoffnungsvollste Moment für die Zukunft des EU-Migrations- und Asylrechts ereignete sich im vergangenen Jahr, als infolge des russischen Angriffs auf die Ukraine die Richtlinie über vorübergehenden Schutz („Massenzustrom-Richtlinie“) aktiviert wurde. Obwohl die erstmalige Aktivierung der Richtlinie nicht ohne Kritik blieb, war sie ein willkommener Schritt der Hoffnung in Richtung einer neuen Solidarität in der EU und der Unterstützung schutzbedürftiger Personen.

… und anhaltende Desillusionierung

Die jüngste politische Einigung im Rat steht hingegen in krassem Gegensatz zur Reaktion auf die Fluchtbewegung aus der Ukraine. Der stark politisierte Charakter des Asyl- und Migrationsrechts der EU hat in Verbindung mit dem weit verbreiteten Euroskeptizismus und Populismus ein schwieriges Umfeld geschaffen, in dem die Versuche, eine Gesetzesreform voranzutreiben, letztlich nur zu weiteren Rückschritten führten.

Die Einigung der Mitgliedstaaten auf ein allgemeines Konzept für die Verordnung über Asyl- und Migrationsmanagement und die Verordnung über Asylverfahren ist nicht in der Lage, die Dysfunktionalität des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems zu beheben. Der European Council on Refugees and Exiles hat bereits darauf hingewiesen, dass die erzielte Einigung die Schutzstandards senkt, da sie umfangreiche Grenzverfahren (und damit ein höheres Risiko von Inhaftierung und Zurückschiebung) vorsieht und „flexible“ Solidaritätsmechanismen ermöglicht.

Sollte das Abkommen nach den Verhandlungen mit dem Europäischen Parlament ohne wesentliche Änderungen verabschiedet werden, bestünde die einzige Hoffnung für die Zukunft darin, dass sich der Gerichtshof bei der Auslegung der entsprechenden Rechtsakte stark auf die Grundrechtecharta stützt. Bis es dazu kommt, würden jedoch Jahre vergehen, während denen viele Geflüchtete und Migrant:innen erleben müssten, wie ihre Rechte beschnitten und verletzt werden. Zum jetzigen Zeitpunkt muss man sich deshalb die Frage stellen, wie viel ein gerichtlicher Akteur tun kann, um Grundrechtsgarantien in einem System wiederherzustellen, das gerade auf deren Umgehung angelegt ist.

Alezini Loxa ist Doktorandin an der Juristischen Fakultät der Universität Lund.

Dieser Beitrag ist Teil des Themenschwerpunkts „Überstaatliches Regieren zwischen Diplomatie und Demokratie – aktuelle Debatten um die Reform der EU“, der in Zusammenarbeit mit dem Online-Magazin Regierungsforschung.de erscheint.

Übersetzung: Yannik Uhlenkotte, Manuel Müller.
Bilder: Bootsflüchtlinge: Mstyslav Chernov/Unframe [CC BY-SA 4.0], via Wikimedia Commons; Porträt Alezini Loxa: Stina Johansson / Lund University [alle Rechte vorbehalten]; Europaflagge: Arno Mikkor (EU2017EE) [CC BY 2.0], via Flickr.