Deutschland und die Debatte um Rückkehrzentren: Den Nebel lichten

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Von Svenja Niederfranke

Die Debatte um Rückkehrzentren zeigt ein tieferes Problem der EU-Migrationspolitik: den Drang zu entschlossenem Handeln, ohne zuvor zu klären, was eine Maßnahme genau beinhaltet und welche Kosten damit verbunden sind.

Die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten sind unzufrieden mit den niedrigen Rückführungsquoten ausreisepflichtiger Migrant:innen. Deshalb disktutieren sie über Rückkehrzentren: Ausreisepflichtige Migrant:innen, deren unmittelbare Rückführung in ihre Herkunftsstaaten nicht möglich ist, sollen in Einrichtungen außerhalb des EU-Territoriums verbracht werden.

Die Rückführung von Migrant:innen in Drittstaaten ist keine neue Idee; die EU-Mitgliedstaaten versuchen schon seit langem, die Rückübernahme von Nichtstaatsangehörigen in bilaterale Abkommen mit Drittstaaten aufzunehmen. Neu ist jedoch der Begriff „Rückkehrzentrum“ („Return Hub“) – und der Vorschlag der Europäischen Kommission vom März 2025 für eine Rückführungsverordnung, der den Mitgliedstaaten die Möglichkeit einräumt, „Drittstaatsangehörige, gegen die eine Rückkehrentscheidung ergangen ist, in einen Drittstaat rückzuführen, mit dem ein Abkommen oder eine Vereinbarung über die Rückkehr geschlossen wurde“.

Das Konzept bleibt im Vorschlag der Kommission jedoch vage und lässt viele operative, rechtliche und finanzielle Fragen für die Mitgliedstaaten offen. Als der Rat im Dezember 2025 seinen Standpunkt festlegte, ging er auf diese Fragen nicht ein. Das Europäische Parlament debattiert derzeit über einen Berichtsentwurf des Berichterstatters Malik Azmani (VVD/ALDE); das Konzept der Rückkehrzentren gehört dabei zu den umstrittenen Themen.

Deutschlands Haltung zu Rückkehrzentren

Die deutsche Haltung zur Auslagerung von Rückführungen hat sich im Laufe des letzten Jahres weiterentwickelt. Im Mai 2024 beteiligte sich die damalige deutsche Mitte-Links-Regierung nicht an einem gemeinsamen Brief von 15 Mitgliedstaaten, die Änderungen an der EU-Rückführungsrichtlinie forderten, um Rückkehrzentren zu ermöglichen. Die Parteien der aktuellen Regierung nahmen das Konzept weder in ihre Wahlprogramme für die Bundestagswahl 2025 auf, noch fand es Eingang in den Koalitionsvertrag. Im Wahlkampf machten einige Parteien jedoch die Auslagerung von Asylverfahren zum Thema, ein wohl noch weitreichenderes Konzept.

Erst nach dem Amtsantritt der neuen Regierung im Mai 2025 gewann die Debatte über Rückkehrzentren in Deutschland an Dynamik. Dies lässt sich zumindest teilweise damit erklären, dass die Bundesregierung einen Standpunkt zu diesem Konzept entwickeln musste, um im Rat über den Vorschlag für eine Rückführungsverordnung verhandeln zu können.

Keine gemeinsame Koalitionslinie

Wie üblich gibt es innerhalb der deutschen Regierung unterschiedliche Positionen zu dem Konzept. Das Bundesinnenministerium (BMI) unter der Leitung von Alexander Dobrindt (CSU/EVP) befürwortet Rückkehrzentren nachdrücklich – wie der Zugspitzengipfel im Juli 2025 und das Munich Migration Meeting im Oktober 2025 gezeigt haben. Auch Bundeskanzler Friedrich Merz (CDU/EVP) unterstützt diesen Ansatz.

Andere relevante Ministerien haben sich in der Debatte zurückgehalten, zumindest öffentlich. Das ebenfalls von der CDU geführte Außenministerium dürfte einen vorsichtigeren Ansatz verfolgen, ohne sich offen gegen den Innenminister zu stellen. Jede Stellungnahme des Außenministeriums wird die Bedeutung der Einhaltung europäischer und internationaler Menschenrechtsverpflichtungen sowie die Berücksichtigung von außenpolitischen Interessen betonen, die über die Migrationskontrolle hinausgehen.

Ein weiteres deutsches Ministerium, das derzeit seine Position zu dem Konzept entwickelt, ist das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ). Das SPD/SPE-geführte Ministerium hat sich zwar aktiv an der deutschen Rückführungspolitik beteiligt und Rückführungs- und Reintegrationsmaßnahmen in den Herkunftsländern unterstützt, doch seine Unterstützung für das Konzept hängt davon ab, ob damit auch ein erkennbarer entwicklungspolitischer Nutzen verbunden ist. Das erscheint sehr fraglich.

Gegner:innen und Befürworter:innen reden aneinander vorbei

Wieder einmal mangelt es Deutschland an Ressortkohärenz – einer einheitlichen Position der Bundesregierung zu dem diskutierten Vorschlag. Während Konsens in Migrationsfragen für Bundesregierungen ohnehin schwierig ist, wird dies durch die Unklarheit des Konzepts der Rückkehrzentren noch verschärft. Die Diskussionen vermitteln oft den Eindruck, dass Gegner:innen und Befürworter:innen aneinander vorbeireden und mit dem gleichen Begriff grundlegend unterschiedliche Vorstellungen verbinden.

Eine klare Konzeptdefinition könnte der Bundesregierung helfen, eine kohärentere Positionierung sowohl nach innen als auch gegenüber der EU, den Mitgliedstaaten und Drittländern zu entwickeln. Außerdem würde sie eine genauere Kosten-Nutzen- und Risikobewertung ermöglichen und sicherstellen, dass politische Entscheidungen auf gründlichen Analysen und nicht auf vagen Annahmen beruhen.

Wie lassen sich Rückkehrzentren definieren?

Die folgenden vier Fragen sollten die Entwicklung einer genaueren Definition leiten:

1. Was ist der Zweck der Zentren und welche Zielgruppen hat Deutschland im Blick?

Die Bundesregierung muss klären, was der Zweck der Rückkehrzentren sein soll und für welche Personengruppen sie gedacht sind.

• Wenn die Zentren als Transitpunkt zur Erleichterung der Rückführungslogistik dienen sollen (z. B. weil es ein Mobilitätsabkommen zwischen dem Transitland und dem Herkunftsland gibt), wäre die Zielgruppe auf wenige Nationalitäten beschränkt, die in der Regel aus der näheren Umgebung des Transitlands stammen würden (siehe etwa die aktuellen niederländische Pläne zur Rückführung von Migrant:innen über Uganda).
• Wenn das Ziel darin besteht, durch die schnelle Abschiebung vorbestrafter Migrant:innen ein politisches Signal zu senden (ähnlich wie bei dem von Dänemark geplanten Kosovo-Modell), wäre die Zielgruppe klein (bestimmte Migrant:innen mit Vorstrafen, deren Ausreise angeordnet wurde). Dies würde einer kostspieligen Auslagerung der Strafvollzugshaft gleichkommen und wahrscheinlich rechtliche Probleme mit sich bringen.
• Zielt das Vorhaben auf Abschreckung und das Schaffen von Rückkehranreizen, dann wäre die Zielgruppe wahrscheinlich allgemeiner – ohne Festlegung auf eine bestimmte Nationalität (ähnlich wie beim Modell Italien-Albanien). Dieser erhoffte Abschreckungseffekt ist allerdings umstritten und wird nicht von empirischen Daten gestützt. Ob die Zahl der freiwilligen Ausreisen steigen würde, hängt von der Wahrscheinlichkeit einer Überstellung ab. Angesichts der voraussichtlich geringen Größe der Rückkehrzentren wäre diese wohl eher klein; existierende ähnliche Vereinbarungen bewegen sich im niedrigen dreistelligen Bereich.

2. Wie lange und unter welchen Bedingungen werden die Migrant:innen sich im Zentrum aufhalten?

Die Bundesregierung muss außerdem klären, ob Migrant:innen in den Zentren mit Inhaftierung oder Einschränkungen ihrer Bewegungsfreiheit rechnen müssten, welche Lebensbedingungen gewährleistet wären und wie lange der Aufenthalt in der Praxis dauern würde. Um rechtliche Anfechtungen zu vermeiden, muss die Regierung ihre rechtlichen Verpflichtungen gemäß EU-Recht und der Europäischen Menschenrechtskonvention beachten, insbesondere hinsichtlich des Verbots unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung und der Beschränkungen der Bewegungsfreiheit.

In Zentren zu investieren, die einer rechtlichen Prüfung nicht standhalten, würde ohnehin knappe Ressourcen binden, die sonst für Integration, Wohnraum oder Gesundheitsversorgung ausgegeben werden könnten. Ein solches Vorgehen würde Deutschlands Reputation sowohl international als auch im Inland beschädigen, da es das Gegenteil politischer Handlungsfähigkeit unter Beweis stellte.

3. Wer ist langfristig verantwortlich?

Die Bundesregierung muss von Anfang an festlegen, wer verantwortlich ist, wenn Migrant:innen nach Ablauf der maximalen Aufenthaltsdauer im Rückkehrzentrum nicht in ihr Herkunftsland zurückkehren können. Wenn Deutschland die volle Verantwortung behält (wie im Fall Italien-Albanien), muss es möglicherweise nicht rückführbare Migrant:innen wieder nach Deutschland zurückholen.

4. Welches Land würde Migrant:innen aufnehmen?

Die Erfahrungen aus Externalisierungsprojekten zeigen, dass es keineswegs selbstverständlich ist, ein Land zu finden, das zum Betreiben eines Rückkehrzentrums bereit ist. Länder haben ähnlichen Vereinbarungen etwa aufgrund von besonderen historischen oder diplomatischen Beziehungen zugestimmt, oder weil ihr Staatsoberhaupt Vorteile darin sah, sich gegenüber europäischen Regierungen kooperativ zu zeigen.

Deutschlands eigene bisherige Erfahrungen sind jedoch ein abschreckendes Beispiel. Der albanische Ministerpräsident Edi Rama (PS/SPE) hat offen erklärt, dass Albanien keine deutschen Zentren akzeptieren werde. Auch Großbritannien hatte vor seinem Abkommen mit Ruanda Schwierigkeiten, ein geeignetes Land zu finden. Das ostafrikanische Land stand nicht einmal auf der Liste von 30 Ländern, die das britische Außenministerium ursprünglich in Betracht gezogen hatte.

Eine Kosten-Nutzen-Analyse ist nötig

Antworten auf diese Fragen würden die Unklarheit beseitigen, die derzeit insbesondere den Zweck und die Risiken des Konzepts umgibt. Eine präzisere Definition könnte die Diskussionen innerhalb Deutschlands und auf EU-Ebene, sowohl im Rat als auch im Parlament, verbessern. Sobald Klarheit darüber herrscht, was überhaupt diskutiert wird, ist der nächste notwendige Schritt eine Kosten-Nutzen-Analyse, um zu entscheiden, ob die Idee weiterverfolgt werden soll. Dabei muss jede Berechnung über die rein finanziellen Kosten hinausgehen und auch Folgendes berücksichtigen:

• menschliche Kosten, insbesondere mögliche Verletzungen der Rechte von Migrant:innen. Nichtregierungsorganisationen haben das italienische Rückführungszentrum in Albanien wegen seiner unzureichenden Lebensbedingungen kritisiert, die zu erheblichen psychischen Belastungen der Migrant:innen beitrügen – darunter mehrere dokumentierte Suizidversuche sowie weitere gravierende Gesundheitsprobleme.
• diplomatische Kosten, die dazu führen können, dass Deutschland andere Themen in den Gastländern (etwa Demokratisierung und Rechtsstaatlichkeit, regionale Stabilität, Menschenrechte) depriorisiert.
• geopolitische Kosten, zu denen etwa die unbeabsichtigte Stärkung gegnerischer politischer Gruppen in den Aufnahmeländern gehören kann. So könnte beispielsweise die Überstellung von (womöglich vorbestraften) Migrant:innen in ein EU-Beitrittskandidatenland dort pro-russischen Kräften Auftrieb geben.
• innenpolitische Kosten, beispielsweise ein weiterer Vertrauensverlust in die Regierung, wenn die Rückkehrzentren trotz erheblicher Investitionen scheitern.

Die Debatte um Rückführungszentren offenbart ein grundlegenderes Problem der europäischen Migrationspolitik: den Drang zu entschlossenem Handeln, ohne zuvor zu definieren, worin dieses Handeln besteht und welche Kosten damit verbunden sein könnten. Für Deutschland ist das Lichten dieses konzeptionellen Nebels Voraussetzung für eine kohärente Politik und die Vermeidung unerwünschter Folgekosten.

Svenja Niederfranke ist Research Fellow im Zentrum für Migration der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP), wo sie zu außen- und entwicklungspolitischen Effekten von Migrationszusammenarbeit forscht.

Dieser Artikel erschien zuerst auf Englisch in der Reihe Berlin Perspectives des Instituts für Europäische Politik (IEP).

Übersetzung: Manuel Müller.
Bilder: Mensch auf einer Asphaltstraße / Maschendrahtzaun: IEP Berlin, basierend auf Yasin Arıbuğa [Unsplash license], via Unsplash, und jules a. [Unsplash license], via Unsplash; Porträt Svenja Niederfranke: DGAP/Anita Back [alle Rechte vorbehalten].