Freitag, 13. Dezember 2019

Was die EU im Jahr 2020 erwartet

Ho, ho, ho! Im Jahr 2020 dürfen wir uns auf die Konferenz zur Zukunft Europas freuen.
Es geht los: Nach einigem Auf und Ab und einer einmonatigen Verzögerung bei der Auswahl ihrer Mitglieder ist seit dem 1. Dezember die Europäische Kommission unter Ursula von der Leyen (CDU/EVP) im Amt. Und sie hat sich einiges vorgenommen. Nach den politischen Leitlinien, die von der Leyen im Europäischen Parlament präsentiert hat, will die Kommission in den ersten hundert Tagen, das heißt bis Anfang März 2020, konkrete Vorschläge zu drei Flaggschiff-Projekten vorlegen, die die weitere Amtszeit prägen sollen: einen „europäischen Grünen Deal“, der Europa bis 2050 klimaneutral machen soll, ein Modell für europaweite Mindestlöhne und Lohntransparenz sowie ein Konzept zur Regulierung künstlicher Intelligenz.

Allein diese Agenda würde schon genügen, um im nächsten Jahr viele wichtige und weitreichende Debatten über die Zukunft des Kontinents zu führen. Aber so gemütlich wird es natürlich nicht werden. Auch 2020 werden noch eine Vielzahl weiterer Themen die europäischen Institutionen in Atem halten.

Brexit

Gleich im Januar steht der erste große Umbruch an: Nach jahrelangen Verhandlungen und mehreren Verzögerungen ist nun wohl endlich der Zeitpunkt gekommen, an dem das Vereinigte Königreich die Europäische Union verlässt. Nach dem Erdrutschsieg der Conservative Party (EKR) bei der gestrigen Unterhauswahl steht der Ratifikation des zwischen der EU und der Regierung Johnson ausgehandelten Austrittsvertrags nichts mehr im Wege, sodass das Vereinigte Königreich aller Voraussicht nach am 31. Januar 2020 aus der Europäischen Union austreten wird.

Doch damit wird der Brexit keineswegs von der Tagesordnung verschwinden. Vielmehr stehen nach dem Austritt die Verhandlungen über ein künftiges Handelsabkommen zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich an – die eher noch komplexer werden dürften als die Austrittsverhandlungen bisher. Bis Ende 2020 gilt erst einmal eine Übergangsphase, in der Großbritannien weiterhin zum europäischen Binnenmarkt zählt, europäisches Recht anwendet und in den europäischen Haushalt einzahlt. Aber dass ein Jahr wirklich genügen wird, um die Verhandlungen zu einem erfolgreichen Abschluss zu bringen, glaubt kaum jemand ernsthaft. Um eine Rückkehr von Zollkontrollen zu vermeiden, wäre eine Verlängerung der Übergangsphase nötig, die bis Mitte des Jahres beschlossen werden müsste. Johnson schließt das bisher aus, aber es wäre nicht die erste Kehrtwende in dieser Verhandlungsachterbahn.

Mehrjähriger Finanzrahmen

Mit dem Brexit verliert die Europäische Union rund ein Zwanzigstel ihrer Fläche, ein Achtel ihrer Bevölkerung und ein Sechstel ihres Bruttoinlandsprodukts. Das hat auch Auswirkungen auf den Haushalt, in dem der Brexit eine Budgetlücke hinterlässt, die nun von den übrigen Mitgliedstaaten gefüllt werden muss, wenn die EU auch in Zukunft finanziell so handlungsfähig bleiben soll wie bisher.

Die Höhe des EU-Haushalts in den nächsten Jahren wird deshalb eine Schlüsselfrage in den Diskussionen des nächsten Jahres werden. Ende 2020 läuft nämlich auch der aktuelle „mehrjährige Finanzrahmen“ aus, mit dem der Umfang des europäischen Budgets jeweils für sieben Jahre im Voraus festgelegt wird. Erste Vorschläge für den neuen Finanzrahmen 2021-27 hat die Europäische Kommission bereits Anfang 2018 vorgelegt, und schon die finnische Ratspräsidentschaft im zweiten Halbjahr 2019 bemühte sich, darüber eine Einigung im Ministerrat zu erzielen. Doch damit der Finanzrahmen in Kraft tritt, müssen alle 27 Regierungen und das Europäische Parlament zustimmen – und deren Vorstellungen darüber, wie viel Geld der EU zur Verfügung stehen sollte, gehen weit auseinander.

Hinzu kommt, dass die Höhe des Budgets keineswegs das einzige Streitthema ist. Zur Diskussion stehen zum Beispiel auch neue Einnahmequellen für das EU-Budget (etwa aus dem Emissionshandel oder einer Plastiksteuer), die Abschaffung des bisherigen Rabattsystems für große Nettozahler und die Verteilung des Budgets auf verschiedene Ausgabenbereiche mit der möglichen Umschichtung von alten Schwerpunkten wie der Landwirtschaft auf neue wie die Klimapolitik. Eine Einigung über all diese Fragen wird erst gegen Jahresende 2020 erwartet.

Rechtsstaatlichkeits-Mechanismen

In den Verhandlungen über den mehrjährigen Finanzrahmen geht es diesmal aber nicht nur um Geld, sondern auch um harte Verfassungspolitik: Geht es nach den Vorstellungen der Kommission, soll die Auszahlung europäischer Finanzmittel künftig daran gebunden sein, dass die Mitgliedstaaten bestimmte politische Bedingungen erfüllen. Diese „Konditionalität“ betrifft neben Verpflichtungen in der gemeinsamen Klima- und Migrationspolitik auch die Einhaltung der europäischen Werte von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit. Während einige Regierungen, darunter auch die bisherige finnische Ratspräsidentschaft, diese Idee nachdrücklich unterstützen, lehnen insbesondere Polen und Ungarn (aber auch ihre Verbündeten in der Visegrád-Gruppe, Tschechien und Slowakei) sie vehement ab.

Aber auch abseits des mehrjährigen Finanzrahmens wird im neuen Jahr über Maßnahmen zur Wahrung der Rechtsstaatlichkeit diskutiert werden. So will die Kommission künftig für jeden Mitgliedstaat einen jährlichen Rechtsstaatsbericht vorlegen; die deutsche und belgische Regierung haben Anfang 2019 einen „Peer-Review-Mechanismus“ vorgeschlagen, in dem sich die Mitgliedstaaten gegenseitig begutachten. Bei der ungarischen Regierung kommen all diese Vorschläge wenig überraschend nicht allzu gut an, was einige scharfe Debatten erwarten lässt.

Laufende Artikel-7-Verfahren

Überhaupt Ungarn: Bereits Ende 2018 leitete das Europäische Parlament ein Artikel-7-Verfahren ein, das – wenigstens in der Theorie – zu Sanktionen gegen die Regierung unter Viktor Orbán (Fidesz/EVP) führen könnte. Ein ähnliches Verfahren gegen die polnische Regierung läuft sogar schon seit Sommer 2018. In beiden Verfahren wäre der nächste Schritt, dass der Ministerrat formal feststellt, dass „die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der [europäischen Grundwerte] besteht“. Dafür ist allerdings eine Vier-Fünftel-Mehrheit (21 von 27 nationalen Regierungen) erforderlich, und da nicht sicher ist, ob der Rat diese Hürde nehmen würde, wurde die Entscheidung bisher immer wieder verschoben.

Jüngst kam es noch einmal zum Eklat, als der ungarische Regierungssprecher Zoltán Kovács aus einer vertraulichen Ratssitzung zum Artikel-7-Verfahren twitterte und Kommissionsmitglieder sowie Minister der anderen EU-Mitgliedstaaten als „Soros Orchestra“ bezeichnete (in Anspielung auf den ungarisch-amerikanischen Investor und Demokratie-Aktivisten George Soros). Ob es 2020 konkrete Fortschritte in diesem Verfahren geben wird, ist allerdings zweifelhaft. Dass in den letzten Wochen auch in Malta die Rechtsstaatskrise eskalierte, dürfte die Debatten auf europäischer Ebene nicht erleichtern.

Parteiausschluss von Fidesz und PSD?

Doch nicht nur die EU-Institutionen suchen nach Möglichkeiten, Regierungen, die gegen die Grundwerte von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit verstoßen, zur Rechenschaft zu ziehen. Andere Akteure könnten sehr viel schneller handeln: Die Europäische Volkspartei hat die Mitgliedschaft der ungarischen Regierungspartei Fidesz bislang nur suspendiert, nicht aufgehoben. Donald Tusk (PO/EVP), der nach dem Ende seiner Amtszeit als Ratspräsident jüngst zum EVP-Parteivorsitzenden gewählt wurde, will nun bis Ende Januar eine Entscheidung herbeiführen. Tusk selbst gilt dabei eher als Orbán-Gegner. Allerdings stellt die Fidesz im Europäischen Parlament mit 13 Abgeordneten die drittgrößte nationale Delegation in der EVP-Fraktion. Wären die europäischen Konservativen wirklich bereit, auf sie zu verzichten?

Vor ähnlichen Fragen stehen auch die europäischen Sozialdemokraten, die vor einigen Wochen beschlossen, die Suspendierung ihrer rumänischen Mitgliedspartei PSD bis zum kommenden Juni aufrechtzuerhalten und dann erneut darüber darüber zu beraten. Dass der PSD zuletzt in den Umfragen abgestürzt ist und die nationale Regierungsmacht verloren hat, könnte den europäischen Sozialdemokraten aber die Trennung erleichtern. Würde es dazu kommen, wäre das ein deutliches Signal vor der rumänischen Parlamentswahl, die voraussichtlich im Herbst 2020 stattfinden wird.

Nationale Wahlen

Außer in Rumänien sind im neuen Jahr auch in der Slowakei, Kroatien und Litauen nationale Parlamentswahlen geplant. In Kroatien und Polen finden zudem Präsidentschaftswahlen statt. Die meisten davon dürften allerdings eher undramatisch verlaufen.

Größere Unsicherheit herrscht in Italien, wo die nächste reguläre Wahl zwar erst 2023 ansteht, aber die im Herbst gebildete „gelb-rote“ Koalition zwischen M5S (–) und PD (SPE) nach hundert Tagen im Amt heillos zerstritten wirkt. Sollte es zu Neuwahlen kommen, hätte ein Rechtsaußenbündnis mit Matteo Salvinis Lega (ID) und den rechtsextremen Fratelli dʼItalia (EKR) beste Aussichten auf den Sieg. Genau das könnte allerdings auch dazu führen, dass sich die jetzige Regierung noch einmal zusammenrauft.

Deutsche Ratspräsidentschaft

Und Deutschland? Der größte Mitgliedstaat der EU übernimmt in der zweiten Jahreshälfte den Vorsitz im Ministerrat. Der hat zwar seit dem Vertrag von Lissabon an Bedeutung verloren, kann aber noch immer genutzt werden, um eine Führungsrolle auszuüben. Als ein großes Land mit einer effizienten Ministerialbürokratie dürfte Deutschland mit den vielen organisatorischen Aufgaben, die mit der Ratspräsidentschaft verbunden sind, ohne Weiteres klarkommen. Die Bundesregierung könnte sich deshalb darauf konzentrieren, eigene Ideen voranzubringen und der EU einen neuen Schub zu geben.

Allzu große Erwartungen sollte man damit jedoch nicht verbinden: Erstens hat die Bundesregierung in den letzten Jahren allgemein keine übermäßigen europapolitischen Ambitionen erkennen lassen. Zweitens befindet sich die Große Koalition in der Dauerkrise, sodass viel politische Energie von innenpolitischen Fragen absorbiert werden dürfte. Und drittens wird ein großer Teil der Ratsvorsitz-Aktivitäten wohl ohnehin darauf gerichtet sein müssen, den mehrjährigen Finanzrahmen unter Dach und Fach zu bringen. Es bleibt abzuwarten, wie viel Raum da noch für weitere Initiativen übrig bleibt.

Turbulenzen in der Außen-, Handels-, Konjunkturpolitik

Ein Thema, das aber auf jeden Fall auf der Agenda der deutschen Ratspräsidentschaft stehen wird, ist die gemeinsame Außenpolitik. Im Herbst 2020 wird in Leipzig ein EU-China-Gipfel tagen, an dem erstmals alle Staats- und Regierungschefs der EU teilnehmen sollen. Und im November findet die amerikanische Präsidentschaftswahl statt, was die Außenpolitik der Trump-Regierung noch erratischer machen könnte, als sie ohnehin schon ist. Aber selbst wenn sich bei der US-Wahl die Demokraten durchsetzen, werden die künftige Rolle der NATO und, damit verbunden, die Weiterentwicklung der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU auf der Tagesordnung bleiben.

Und auch die globale Handelspolitik könnte 2020 wieder einige Turbulenzen erleben. Zwar kündigten die USA jüngst eine Einigung im Handelsstreit mit China an, aber wie tragfähig diese wirklich ist, bleibt abzuwarten. Dass der WTO Appellate Body, das Schiedsgericht der Welthandelsorganisation, seit einigen Tagen handlungsunfähig ist, weil die USA die Nachbesetzung offener Stellen blockierten, dürfte jedenfalls nicht zu einer Beruhigung der Welthandelspolitik beitragen. Auch die EU-Kommission stellt sich bereits auf eine härtere Gangart ein.

Die globalen Handelsstreitigkeiten und die möglichen Brexit-Verwerfungen lassen eine Abschwächung des Wirtschaftswachstums in der EU erwarten; erste Ökonomen empfehlen den EU-Staaten deshalb bereits, neue Konjunkturpakete zu schnüren. Wenigstens kurzfristig wird es dazu wohl nicht kommen. Wahrscheinlich ist aber, dass in den nächsten Monaten wieder vermehrt über Konjunkturpolitik und Haushaltsdefizite gestritten wird. Dass sich die Finanzminister zuletzt weder auf die ESM-Reform noch auf einen Fahrplan für die gemeinsame Einlagensicherung einigen konnten, ist ebenfalls kein allzu gutes Vorzeichen für das kommende Jahr.

Konferenz zur Zukunft Europas

Doch bei all die Krisen und Streitigkeiten gibt es natürlich auch einiges, worauf man sich im neuen Jahr freuen kann. Für die Freunde einer stärkeren europäischen Demokratie ist das besonders die Konferenz zur Zukunft Europas, die von Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen in ihren Leitlinien ankündigte und die in der ersten Jahreshälfte 2020 ihre Arbeit aufnehmen und zwei Jahre lang tagen soll. Die genaue Zusammensetzung, der Ablauf und das Mandat dieser Konferenz sind derzeit noch offen. Vorschläge dazu gibt es unter anderem vom Ausschuss für konstitutionelle Fragen, von der deutschen und französischen Regierung und von Thinktanks wie dem European Policy Centre.

Einigkeit besteht aber darüber, dass die Konferenz institutionelle Reformen wieder auf die Agenda setzen soll, etwa die Rolle der Spitzenkandidaten und die Wahlrechtsreform. Damit kann die Debatte über die Chancen und Voraussetzungen einer überstaatlichen Demokratie 2020 neue Fahrt aufnehmen. Und dieses Blog, so viel steht fest, wird sich daran beteiligen.

Erst einmal aber geht Der (europäische) Föderalist in seine alljährliche Winterpause. Allen Leserinnen und Lesern frohe Feiertage und ein glückliches neues Jahr!

Bild: Eigenes Foto.

Montag, 9. Dezember 2019

Resuscitating the lead candidates procedure: What can the Europarties do themselves?

The leading candidates procedure was meant to democratize the election of the EU Commission President, but it was never uncontroversial. Why did it fail in 2019? And how could it be reformed? In a series of guest articles, representatives from politics, academia and civil society answer to these question. Today: Gert-Jan Put. (To the start of the series.)

“Why did not a single Europarty undertake a serious attempt to organize a selection procedure that has the potential to substantially engage and excite European citizens?”
When supporters of the lead candidates procedure look back on the 2019 European election cycle, they will not be very satisfied with the outcome. The selection of Ursula von der Leyen, a non-Spitzenkandidat who had no role during the European election campaign and who was thus largely unknown to the broader European citizenry, begs many questions regarding the future of the procedure. Did the failure to select one of the lead candidates as the new Commission president result in its death? Or has the lead candidate procedure only gone into a deep coma, which implies that it simply needs a number of reforms to get resuscitated for future European elections?

The ongoing public debate gives some indications that the procedure is not completely off the table. During her opening statement for the European Parliament, Commission president von der Leyen herself announced that she wants “to work together to improve the Spitzenkandidaten system. We need to make it more visible to the wider electorate [...]”. Moreover, other practitioners and EU scholars have analyzed the flaws of the current system and proposed a number of reforms.

What can be done at a partisan level?

However, the largest part of the debate focuses on what can be done at the EU systemic level, which refers to the legal-institutional rules that are in place to appoint the Commission president. Inevitably, such a discussion often boils down to the institutional ‘division of labor’ between the European Parliament and the European Council, two central actors claiming the lead role in the appointment process.

This contribution will instead focus on what can be done at the EU partisan level, in other words by the political parties that are active in the European political arena. Indeed, the Europarties also play a crucial role in the procedure as they are required to organize internal selections to determine their lead candidate for the Commission presidency. These parties are free to design these internal processes as they see fit. What is often overlooked is that the nature of these intra-party contests can have important consequences for the public excitement, legitimacy and success of the lead candidates procedure more generally.

Designing an internal selection process: Why it matters

The 2014 elections were a landmark in the history of European political parties. For the very first time these organizations were required to take charge of a political recruitment process and put forward their own European wide lead candidate. The fact that Europarty elites were expected to develop a procedure from scratch should have been considered as a once-in-a-lifetime opportunity, as they were not constrained by path dependency like national political parties typically are when recruiting their candidates and electoral leaders.

After all, Europarties could opt for any specific procedural design they wished for: limited or strict requirements for anyone who wanted to become the lead candidate; the decision-making could have been democratic (possibility of participation by a large group of people) or exclusive (dominated by a small group of people within the party); the decision-making could have been centralized (little influence of the member parties) or decentralized (a lot of influence of member parties); by using consensual decision or majority voting to choose the candidate.

At least within the context of national parties, the argument has been made time and again that these choices matter. It matters for the degree of competition between candidates in the selection process, for the profiles of the candidates that ultimately get selected, or the responsiveness of politicians to their party. Even more importantly for European elections, it matters for the general public’s perception of the election process. Democratically organized selections can lead to citizens being more politically trusting and satisfied with the way democracy works. What’s more, when parties organize democratic procedures the media attention grows, leading to more visibility and legitimacy for the entire process. In this sense, by instrumentalizing their selections the Europarties can make it more difficult – for the European Council – to side-step the lead candidates procedure.

The limited imagination of Europarties in 2014 and 2019

In order to challenge the European Council’s tendency to downplay the role of lead candidates in the appointment of the Commission president, Europarties should have implemented an open procedure such as primary selections. This selection procedure could have invited a broader group of European citizens to get more involved in the European electoral process, to inform themselves – directly via communication of the parties or indirectly via the increased media attention – about the alternative political visions of the different European parties.

In practice, however, European parties have not really experimented a lot with procedural openness to leverage attention for their internal contests and lead candidates. In 2014, time constraints forced parties to copy-paste existing procedures that were internally applied to select their party leadership. In fact, four out of five Europarties (EPP, PES, ALDE and EL) that appointed a lead candidate used a delegate system where each member party was allowed to appoint a weighted number of delegates for the electoral congress. Only the EGP launched a more ambitious approach and organized an online Green primary with voting rights for all EU citizens above the age of 16.

In 2019, even the EGP abandoned the idea of an open contest and largely mimicked the other Europarties’ procedures: selection at a large electoral congress where national member party delegates gathered to decide on the new lead candidate. While the EL even made its procedure more exclusive by moving away from a delegate selection to selection by the party’s executive board, the EPP, PES and ALDE held on to the selection via delegates that was already in place five years before. It seems that the design of the 2014 internal practices was ‘sticky’, even though these procedures had been developed ad hoc and on extremely short notice before those elections.

The EGP open online primary as a ‘failed experiment’

Why did not a single Europarty undertake a serious attempt to organize a selection procedure that has the potential to substantially engage and excite European citizens? There are, of course, negative consequences and pitfalls when organizing open recruitment contests via primaries. First, parties might appear internally divided if multiple candidates openly battle for the position of the lead candidate. Nevertheless, more political competition can help raise the stakes of the EP election and the public awareness for the lead candidates. Second, organizing primaries takes a longer time and can be more costly for the European party organizations than, for instance, inviting delegates to an electoral congress or letting the party leadership decide.

But more importantly, the well informed critic will argue against the primary idea based on the failed experiment of the EGP in 2014. The European Greens already organized an open online primary back then, which did not engage a very large group of European citizens. With a turnout of less than 23.000 participants, the interest of the general public seemed rather limited. Several factors add to this disappointing outcome: the party had to organize this primary on relatively short notice, it was highly experimental as even today the idea of an online election is not a given, and it was also the first time that lead candidates were introduced for the European elections, a concept which was not well known to the wider audience.

Last but not least, the procedural design itself perhaps contributed the most to the primary’s failure. The EGP organized a pan-European selection, whereas not even the EP elections are organized at the pan-European level. Instead, EP elections are in fact organized over 28 different member states. For a primary selection process to work, the Europarties rely on their member parties to engage the national public to participate, aligning the process with national political agendas and election cycles (i.e. EP elections are often organized concurrently with elections for other governance levels). Another problem is that Europarties do not have members in the same way as national party organizations do, which makes it impossible to organize member primaries in exactly the same way as national parties.

What kind of procedure do the Europarties need, then?

A potential solution is the organization of a closed primary with a greater role for member parties as intermediaries in the procedure. First, it is up to these member parties to internally encourage their top candidates to participate in such a primary contest and take their campaign efforts seriously. Indeed, a set of ‘worthy’ and publicly active lead candidates raises the stakes, leads to higher candidate recognition among voters and more public engagement for the European election.

Second, after nominating a set of high-level potential lead candidates, the Europarties can call on their member parties to organize member primaries within their own organizational machineries, granting voting rights only to individual members of the member parties. Again, as EP elections are often organized concurrently with other elections, these primaries can even take place simultaneously with the selection processes organized to selected candidates for those other elections.

At least the timing seems feasible: the majority of the Europarties already nominated their lead candidate more than six months before European election day, which allows member parties to coordinate and align with potentially other ongoing selection processes. Moreover, such a more decentralized and vertically integrated approach allows Europarties to pass on at least part of the resource burden of organizing a primary contest to their member parties.

Granted, some of these national parties will appear reluctant to do so. But surely we can expect those parties in favor of a stronger European dimension in European Parliament elections to take up their responsibility?

Gert-Jan Put is a post-doctoral researcher at KU Leuven. His research interests include intra-party competition, candidate selection and electoral systems.

Pictures: EPP nominating congress in Helsinki: European People's Party [CC BY 2.0], via Flickr; portrait Gert-Jan Put: private [all rights reserved].

Wiederbelebung des Spitzenkandidaten-Verfahrens: Was können die europäischen Parteien selbst tun?

Das Spitzenkandidaten-Verfahren sollte die Wahl des EU-Kommissionspräsidenten demokratischer machen, aber unumstritten war es nie. Woran ist es 2019 gescheitert? Und wie ließe es sich reformieren? Auf diese Fragen antworten hier Vertreterinnen und Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft. Heute: Gert-Jan Put. (Zum Anfang der Serie.)

„Warum wagte keine einzige europäische Partei ein Nominierungsverfahren, das wirklich das Potenzial gehabt hätte, europäische Bürger einzubinden und für die Wahl zu begeistern?“
Wenn Befürworter des Spitzenkandidaten-Verfahrens auf die Europawahl 2019 zurückblicken, können sie mit dem Ergebnis nicht zufrieden sein. Die Wahl von Ursula von der Leyen, einer Nicht-Spitzenkandidatin, die während des Wahlkampfs keine Rolle spielte und deshalb einer breiteren europäischen Öffentlichkeit weitgehend unbekannt war, wirft viele Fragen zur Zukunft des Verfahrens auf. Bedeutete das Scheitern der Wahl eines Spitzenkandidaten zum Kommissionspräsidenten schon seinen Tod? Oder ist das Spitzenkandidatenverfahren nur in einem tiefen Koma und benötigt lediglich einige Reformen, um für künftige Europawahlen wiederbelebt zu werden?

Die laufende öffentliche Debatte weist jedenfalls darauf hin, dass das Verfahren noch nicht ganz vom Tisch ist. In ihrer Eröffnungsrede vor dem Europäischen Parlament kündigte Kommissionspräsidentin von der Leyen selbst an, sie wolle mit dem Parlament „gemeinsam daran arbeiten, das Spitzenkandidaten-System zu verbessern. Wir müssen es für mehr Wähler klarer sichtbar machen [...]“. Praktiker und Beobachter der EU haben die Schwächen des derzeitigen Systems analysiert und Reformen vorgeschlagen.

Was die Parteien selbst tun können

Doch der größte Teil der Debatte konzentriert sich darauf, was auf der systemischen Ebene der EU getan werden kann, also in Bezug auf die rechtlich-institutionellen Bestimmungen, die die Ernennung des Kommissionspräsidenten regeln. Unvermeidlich führt diese Diskussion oft zur Frage der institutionellen „Arbeitsteilung“ zwischen dem Europäischen Parlament und dem Europäischen Rat, den beiden zentralen Akteuren, die die Führungsrolle im Ernennungsverfahren einfordern.

Dieser Beitrag wird stattdessen in den Blick nehmen, was auf einer parteipolitischen Ebene getan werden kann, also durch die europäischen politischen Parteien selbst. Tatsächlich spielen auch diese eine Schlüsselrolle im Verfahren, schließlich müssen sie interne Vorwahlen durchführen, um ihre Spitzenkandidaten für die Kommissionspräsidentschaft zu bestimmen. Die Parteien sind frei, diese internen Prozesse zu gestalten, wie sie es für richtig halten. Häufig übersehen wird dabei jedoch, dass der Ablauf dieser innerparteilichen Wettbewerbe wichtige Folgen für das öffentliche Interesse, die Legitimität und den Erfolg des Spitzenkandidatenverfahrens insgesamt haben kann.

Warum Nominierungsverfahren wichtig sind

Die Wahl von 2014 war ein Meilenstein in der Geschichte der europäischen Parteien. Zum ersten Mal mussten diese Organisationen einen politischen Rekrutierungsprozess durchführen und eigene europaweite Kandidaten aufstellen. Dass von den Eliten der europäischen Parteien erwartet wurde, ein von Grund auf neues Verfahren zu entwickelt, hätte eine einmalige Gelegenheit für sie sein können, da sie nicht den Pfadabhängigkeiten unterworfen waren, die für nationale Parteien bei der Auswahl ihres Führungspersonals und ihrer Kandidaten typisch sind.

Die europäischen Parteien konnten das Verfahren gestalten, wie sie wollten: Die Voraussetzungen für Bewerber, die Spitzenkandidaten werden wollten, konnten locker und strikt ausfallen; die Entscheidung über die Nominierung konnte demokratisch (mit der Möglichkeit einer Beteiligung für eine große Zahl an Menschen) oder exklusiv (dominiert von einer kleinen Gruppe innerhalb der Partei) sein, zentralisiert (mit wenig Einfluss für die nationalen Mitgliedsparteien) oder dezentral (mit viel Einfluss für die Mitgliedsparteien), konsensbasiert oder durch Mehrheitsentscheidungen innerhalb der Parteigremien.

In Bezug auf nationale Parteien wurde bereits mehrfach gezeigt, dass diese Verfahrensfragen wichtig sind. Sie haben Auswirkungen auf den Ausmaß an innterparteilichem Wettbewerb, auf das Profil der Bewerber, die letztlich gewählt werden, auf die Responsivität der Politiker gegenüber ihrer Partei. Was für die Europawahl noch wichtiger ist: Sie haben auch Auswirkungen auf die öffentliche Wahrnehmung. Demokratisch organisierte Auswahlmechanismen können das Vertrauen und die Zufriedenheit der Bürger mit dem demokratischen System steigern. Mehr noch, wenn Parteien demokratische Verfahren organisieren, steigt die Medienaufmerksamkeit, was zu mehr Sichtbarkeit und Legitimität für das gesamte Verfahren führt. Wenn die europäischen Parteien also ihre Nominierungsverfahren richtig nutzen, wäre es für den Europäischen Rat schwerer, das Spitzenkandidaten-Verfahren zu umgehen.

2014 und 2019: begrenzte Vorstellungskraft der Parteien

Der Europäische Rat neigt dazu, die Rolle der Spitzenkandidaten für die Ernennung des Kommissionspräsidenten herunterzuspielen. Um dagegen anzugehen, hätten die europäischen Parteien offene Verfahren durchführen sollen, etwa in Form von Vorwahlen. Solche Verfahren hätten einen größeren Teil der europäischen Bevölkerung eingeladen, sich am europäischen Wahlprozess zu beteiligen und sich über die unterschiedlichen politischen Visionen der verschiedenen europäischen Parteien zu informieren – sei es durch direkte Kommunikation mit den Parteien oder indirekt über das erhöhte Medieninteresse.

Doch in der Praxis wagten die europäischen Parteien kaum Experimente, um durch offene Verfahren Aufmerksamkeit für für ihre internen Wettbewerbe und Kandidaten zu erzeugen. 2014 kopierten sie aufgrund von zeitlichen Zwänge meist existierende Verfahren, die sie intern auch für die Ernennung ihrer Parteivorsitzenden anwandten. Vier von fünf europäischen Parteien (EVP, SPE, ALDE und EL), die einen Spitzenkandidaten ernannten, nutzen dafür ein Delegiertensystem, in dem jede Mitgliedspartei eine bestimmte Anzahl an Delegierten für einen Wahlparteitag entsenden durfte. Nur die EGP wagte einen ambitionierteren Ansatz und organisierte eine „grüne Online-Primary“ mit einem Wahlrecht für alle EU-Bürger über 16 Jahren.

2019 gab jedoch auch die EGP die Idee eines offenen Wettbewerbs auf und übernahm im Wesentlichen die Verfahren der übrigen europäischen Parteien: ein großer Nominierungsparteitag, bei dem Delegierte der nationalen Mitgliedsparteien zusammenkamen, um über den neuen Spitzenkandidaten zu entscheiden. Die EL machte ihr Verfahren sogar noch exklusiver, indem sie von einem Delegiertensystem zu einer Nominierung durch den Parteivorstand überging. EVP, SPE und ALDE blieben bei dem Delegiertenverfahren, das sie schon fünf Jahre zuvor angewandt hatten. Offenbar hatte sich das Design der internen Verfahrensabläufe von 2014 festgesetzt – obwohl sie damals ad hoc und unter extremen Zeitdruck entwickelt worden waren.

Die Online-Primary der EGP als „gescheitertes Experiment“

Warum wagte keine einzige europäische Partei den ernsthaften Versuch zu einem Nominierungsverfahren, das wirklich das Potenzial gehabt hätte, europäische Bürger einzubinden und für die Wahl zu begeistern? Ein offenes Nominierungsverfahren mit Vorwahlen ist natürlich auch mit negativen Folgen und Fallstricken verbunden. Erstens können Parteien intern gespalten erscheinen, wenn mehrere Bewerber offen um die Position als Spitzenkandidat konkurrieren. Andererseits kann mehr politischer Wettbewerb auch die Relevanz der Europawahl und die öffentliche Sichtbarkeit der Spitzenkandidaten erhöhen. Zweitens dauert die Organisation von Vorwahlen länger und kann für die europäischen Parteien mit höheren Kosten verbunden sein als zum Beispiel ein Delegiertenparteitag oder eine Entscheidung des Parteivorstands.

Drittens und vor allem aber verweisen gut informierte Vorwahl-Kritiker auf das gescheiterte Experiment der europäischen Grünen von 2014. Die offene Online-Vorwahl, die die EGP damals organisierte, erreichte nicht gerade eine große Gruppe europäischer Bürger: Mit einer Beteiligung von weniger als 23.000 Teilnehmern schien das Interesse der Öffentlichkeit recht überschaubar. Zu diesem enttäuschenden Ergebnis trugen verschiedene Faktoren bei. Die Partei musste die Vorwahl recht kurzfristig organisieren, sie war hochgradig experimentell (selbst heute ist die Idee einer Online-Wahl keine Selbstverständlichkeit), und es war das erste Mal, dass überhaupt Europawahl-Spitzenkandidaten aufgestellt wurden – ein neues Konzept, das einem breiteren Publikum nicht bekannt war.

Nicht zuletzt aber trug auch das Verfahrensdesign selbst wesentlich zum Scheitern der grünen Primary bei. Die EGP führte ein gesamteuropäisches Nominierungsverfahren durch, obwohl nicht einmal die Europawahl selbst gesamteuropäisch organisiert ist, sondern faktisch als 28 getrennte nationale Wahlen stattfindet. Damit ein Vorwahlverfahren erfolgreich sein kann, müssen sich die europäischen Parteien darauf verlassen, dass ihre Mitgliedsparteien die nationalen Öffentlichkeiten zur Teilnahme motivieren und das Verfahren mit den nationalen politischen Agenden und Wahlabläufen synchronisieren (häufig finden Europawahlen gleichzeitig mit Wahlen für andere politische Ebenen statt). Hinzu kommt, dass die europäischen Parteien keine Mitglieder in derselben Form wie nationale Parteien haben, sodass sie nicht in derselben Form wie nationale Parteien Mitglieder-Vorwahlen durchführen können.

Welche Art von Verfahren brauchen die europäischen Parteien also?

Eine mögliche Lösung wäre die Organisation eines geschlossenen Vorwahl-Verfahrens, in dem die Mitgliedsparteien eine größere Rolle als Vermittler einnehmen. Zum einen sollten die Mitgliedsparteien intern ihr Spitzenpersonal animieren, in einer solchen Vorwahl ihren Hut in den Ring zu werfen und eine ernsthafte Kampagne zu führen. Wenn eine größere Anzahl von „achtbaren“ und öffentlich aktiven Bewerbern antritt, führt das zu größerer Relevanz, einem höheren Bekanntheitsgrad der Kandidaten bei den Wählern und einer stärkeren Beteiligung der Öffentlichkeit.

Zum anderen könnten nach der Nominierung einer Reihe potenzieller hochkarätiger Spitzenkandidaten die europäischen Parteien ihre Mitgliedsparteien auffordern, innerhalb ihrer eigenen Parteistrukturen Vorwahlen durchzuführen, bei denen nur die Individualmitglieder der Mitgliedsparteien ein Stimmrecht haben. Wenn die Europawahl gleichzeitig mit anderen (z.B. nationalen oder regionalen) Wahlen stattfindet, könnten diese Vorwahlen ebenfalls zusammen mit dem Auswahlverfahren für die Kandidaten für diese anderen Wahlen erfolgen.

Wenigstens was die Zeitplanung betrifft, sollte dies möglich sein: Die Mehrzahl der europäischen Parteien nominierten ihre Spitzenkandidaten bereits mehr als sechs Monate vor dem Europawahltag. Die Mitgliedsparteien hätten also genügend Zeit, um das Verfahren mit möglichen anderen Nominierungsverfahren zu koordinieren. Mit einem solchen stärker dezentralen und vertikal integrierten Ansatz könnten die europäischen Parteien zudem wenigstens einen Teil der nötigen Kosten für die Durchführung einer Vorwahl an ihre Mitgliedsparteien weitergeben.

Gewiss, einige der Mitgliedsparteien werden einer solchen Idee eher widerstrebend begegnen. Aber wir können doch wohl erwarten, dass wenigstens die Parteien, die sich für eine stärkere europäische Dimension bei der Europawahl einsetzen, hier ihrer Verantwortung gerecht werden?

Gert-Jan Put ist Postdoc-Wissenschaftler an der KU Leuven. Zu seinen Forschungsinteressen gehören der innerparteiliche Wettbewerb, die Kandidatenauswahl der Parteien und Wahlsysteme.

Bilder: EVP-Nominierungsparteitag in Helsinki: European People's Party [CC BY 2.0], via Flickr; Porträt Gert-Jan Put: privat [alle Rechte vorbehalten].

Mittwoch, 4. Dezember 2019

Die Europawahl darf keine Wundertüte sein: Für eine rechtliche Verankerung des Spitzenkandidaten-Prinzips

Das Spitzenkandidaten-Verfahren sollte die Wahl des EU-Kommissionspräsidenten demokratischer machen, aber unumstritten war es nie. Woran ist es 2019 gescheitert? Und wie ließe es sich reformieren? Auf diese Fragen antworten hier Vertreterinnen und Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft. Heute: Gaby Bischoff. (Zum Anfang der Serie.)

„In dieser Legislaturperiode muss eine Lösung gefunden werden, die sicherstellt, dass in Zukunft nur Spitzenkandidaten für das Amt der Kommissionspräsidentin vorgeschlagen werden.“
Aktuelle Umfragen zeigen, dass die EU weiter breite Akzeptanz genießt, die Bürger*innen jedoch erheblichen Reformbedarf sehen. Europa hat ein Gerechtigkeitsdefizit, so zeigte 2019 die Umfrage „Gerechter. sozialer. Weniger ungleich“ der Friedrich-Ebert-Stiftung. Das Erscheinungsbild ist von Uneinigkeit und nationalen Egoismen geprägt. Es scheint, als wollten die Mitgliedstaaten die Vorteile der Integration ausschöpfen und für den Rest nicht verantwortlich sein. Es fehlt an Solidarität.

Trotzdem – oder deswegen – hatte die Europawahl 2019 die höchste Wahlbeteiligung seit 20 Jahren. Über 50 Prozent der wahlberechtigten Bürgerinnen und Bürger haben an der Europawahl teilgenommen. Es ist das erste Mal seit der ersten Direktwahl zum Europäischen Parlament 1979, dass die Wahlbeteiligung gestiegen ist. In insgesamt 21 Mitgliedstaaten nahm die Wahlbeteiligung zu, in sieben Ländern sogar um mehr als 10 Prozentpunkte. Diese Entwicklung zeigt, dass das Interesse der Europäerinnen und Europäer an der Europawahl wieder gewachsen ist. Mit ihrem Stimmzettel möchten diese Menschen die zukünftige Ausrichtung der Europäischen Union beeinflussen. Dafür ist es notwendig, dass die Wahl auch für die Besetzung der Kommissionspräsidentschaft eine entscheidende Rolle spielt.

Die Schwächen des Spitzenkandidaten-Prinzips

Die Verträge sehen vor, dass der Europäische Rat unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Europawahl eine Kandidatin bzw. einen Kandidaten für den Vorsitz der Kommission vorschlägt. Die Staats- und Regierungschefs haben am 2. Juli 2019 einen Vorschlag für den Vorsitz der EU-Kommission gemacht. Der Zeitpunkt dieses Vorschlags war nicht unerheblich. Das neugewählte Europäische Parlament hat sich genau an diesem Tag, also parallel zum Treffen des Europäischen Rates konstituiert. Zu diesem Zeitpunkt hatten die neugewählten Europaabgeordneten, zu denen ich auch gehöre und die 58% der Mitglieder ausmachen, noch nicht einmal ihr Büro im Europäischen Parlament bezogen. Das war meiner Meinung nach nicht nur ein unglücklicher Zeitplan, sondern politisches Kalkül des amtierenden Präsidenten des Europäischen Rates Donald Tusk.

Das Europäische Parlament spielt bei der Wahl der neuen Kommissionspräsidentin bzw. des neuen Kommissionspräsidenten eine entscheidende Rolle. Der Vorschlag des Europäischen Rates bedarf der Unterstützung der Mehrheit der Europaabgeordneten. Daher hat das Europäische Parlament ein großes Druckmittel, um den Europäischen Rat dazu zu bewegen, einen Spitzenkandidaten bzw. eine Spitzenkandidatin vorzuschlagen. Leider hat das neu gewählte Europaparlament diese Chance vertan, weil es sich nicht (schnell genug) auf ein Verfahren einigen konnte. 2014 war das mit den Spitzenkandidaten Martin Schulz und Jean-Claude Juncker anders. Der Vertrag von Lissabon hat die Rolle des Europäischen Parlaments (Art. 17 EUV) und die demokratische Legitimation der Europäischen Kommission gestärkt.

Kein Automatismus für den Kandidaten der stärksten Fraktion

Das Europäische Parlament hält am Spitzenkandidaten-Prinzip fest. In dieser Legislaturperiode muss eine Lösung gefunden werden, die sicherstellt, dass in Zukunft nur Spitzenkandidaten für das Amt der Kommissionspräsidentin bzw. Kommissionspräsidenten vom Europäischen Rat vorgeschlagen werden. Die Europawahl darf keine Wundertüte sein. Die Spitzenkandidaten stehen für ein Programm. Sie haben sich monatelang den Fragen und teilweise auch der Kritik der Bürgerinnen und Bürger gestellt. Während des Wahlkampfes sind sie die Gesichter der Europawahl geworden.

Die Position des Europäischen Parlaments zum Spitzenkandidatenprinzip ist klar: Die vom Europäischen Rat unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Europawahl nominierte Spitzenkandidatin bzw. der Spitzenkandidat, die bzw. der über eine Mehrheit im Parlament verfügt, wird in einer Abstimmung des Parlaments zur Präsidentin bzw. zum Präsidenten der Europäischen Kommission gewählt. Als Kommissionspräsidentin bzw. Kommissionspräsident muss also nicht automatisch der Spitzenkandidat der politischen Familie vorgeschlagen werden, der die Europawahl gewonnen hat, sondern ein Spitzenkandidat, der eine Mehrheit der Europaabgeordneten hinter sich bringen kann. Hier besteht kein Automatismus.

Es ist dieser kleine, aber feine Unterschied, der meiner Meinung nach letztendlich dazu geführt hat, dass das Spitzenkandidatenprinzip bei dieser Europawahl eine Rolle rückwärts gemacht hat. Die „Wahlsieger“ der Europawahl haben darauf beharrt, dass ihr Kandidat als Kommissionspräsident nominiert wird, so dass keine ernsthafte Diskussion innerhalb des Europäischen Parlaments über mehrheitsfähige Alternativen stattgefunden hat.

Das Spitzenkandidaten-Prinzip verankern

Es gibt mehrere Möglichkeiten, das Spitzenkandidatenprinzip fest zu verankern. Der direkteste Weg wäre eine entsprechende Änderung der europäischen Verträge. Die Stimmen für eine Vertragsänderung werden immer lauter. Die geplante Konferenz über die Zukunft der EU wird mit den entsprechenden Rahmenbedingungen ein Wegbereiter sein für eine Überarbeitung der EU-Verträge. Allerdings müssen wir auch bedenken, dass eine Vertragsänderung ein langwieriger Prozess ist mit ungewissem Ausgang.

Eine interinstitutionelle Vereinbarung zum Spitzenkandidaten-Prinzip zwischen dem Europäischem Parlament, dem Europäischen Rat und der Europäischen Kommission kann ebenfalls eine Lösung herbeiführen. Der Vorteil einer interinstitutionellen Vereinbarung ist, dass sie, wenn der entsprechende politische Wille seitens der EU-Institutionen da ist, zu einer schnellen Lösung führen kann. Zusätzlich zum Spitzenkandidatenprinzip muss eine interinstitutionelle Vereinbarung auch einen genauen Zeitplan festlegen, damit das Europäische Parlament die Möglichkeit hat, sich erst einmal zu konstituieren, bevor die wichtigen personellen Entscheidungen für die Spitzenposten in der EU getroffen werden.

Transnationale Listen für eine stärker europäische Identität

Ein einheitliches EU-Wahlrecht ist überfällig. Transnationale Listen und das Spitzenkandidatenprinzip gehören zu einer Reform des EU-Wahlrechts dazu und können auch zu einer stärkeren europäischen Identität der Abgeordneten führen. Vorschläge für transnationale Listen werden seit 1998 (Anastassopoulos-Bericht) und 2011-2012 (Duff-Bericht) diskutiert. Diese Idee fand zuvor Unterstützung im Ausschuss für konstitutionelle Fragen, gerade auch weil so ein „political space for public debate“, also eine europäische Öffentlichkeit geschaffen werden könnte. Sie wurde aber bislang nicht offiziell vom Europäischen Parlament unterstützt.

Meine Erfahrung ist, dass Mitglieder des Parlaments gegenwärtig immer wieder unter Druck gesetzt werden, die Position ihrer nationalen Regierung zu vertreten und nicht die der politischen Fraktion, der sie angehören. Dies führt zu einer „Renationalisierung der Politik“, die die Europäische Union weiter schwächt. Das Parlament muss vielmehr der Motor sein, Europa im Interesse seiner Bürger*innen zu stärken und zu verändern. Hierzu können transnationale Listen beitragen. Wir wollen die EU gerechter, sozialer und gleicher machen. Die Angleichung der Lebensverhältnisse auf dem Wege des Fortschritts bleibt unser Ziel.


Gaby Bischoff (SPD/SPE) ist Mitglied des Europäischen Parlaments und stellvertretende Vorsitzende im Ausschuss für konstitutionelle Fragen (AFCO).

Bilder: Spitzenkandidaten-Debatte: European Union 2019 – Source: EP [CC BY 4.0], via Flickr; Porträt Gaby Bischoff: European Union 2019 – Source: EP.