Schengen im Patt: Zwischen nationalen Reflexen und notwendiger Reform

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Von Daniel Schade

„Die Fragmentierung des Schengen-Raums und die anhaltende Nichtanwendung geltenden EU-Rechts machen deutlich, dass eine Schengen-Reform überfällig ist.“

Die offenen Binnengrenzen innerhalb der Europäischen Union sind eine der sichtbarsten Errungenschaften der europäischen Integration. Ermöglicht werden sie durch den sogenannten Schengen-Raum und die ihm zugrunde liegende Gesetzgebung. Im Normalfall ist der Schengen-Raum nur durch die weitgehende Unsichtbarkeit der europäischen Grenzen erfahrbar. In den letzten Jahren können Reisende jedoch vermehrt in eigentlich längst abgeschafft geglaubte Grenzkontrollen geraten – und müssen so erleben, wie wichtig die Innovation Schengen für das europäische Zusammenwachen über Grenzen hinweg ist.

Die fast permanente Wiederkehr eigentlich längst abgeschaffter Grenzkontrollen in Teilen des Schengen-Raums begann 2015 im Zuge der sogenannten Migrationskrise. Auf dem Höhepunkt der Corona-Pandemie war die Reisefreiheit dann an einem Großteil der Schengen-Grenzen eingeschränkt. Inzwischen ist zwar wieder mehr Normalität in den Raum der offenen Grenzen eingekehrt, aber einige Grenzkontrollen, die so im Wesentlichen 2015 von sechs Staaten eingeführt und seither nicht wieder aufgehoben wurden, bestehen bis heute fort. Deutschland, im Zentrum der EU gelegen und rhetorisch stets für die europäische Integration eintretend, ist dabei einer der Staaten, die mit Grenzkontrollen, insbesondere an der Grenze zu Österreich, bereits seit Längerem sowohl gegen den Geist als auch gegen das geltende Recht des Schengen-Raums verstoßen.

Es geht bei Schengen auch um die Identität der EU

Dieser Beitrag soll einen Überblick über die aktuellen und die ihnen zugrundeliegenden strukturellen Probleme des Schengen-Raums geben und aufzeigen, warum eine Reform, die diese aus der Welt schaffen würde, politisch unwahrscheinlich ist. Der Schengen-Raum steht dabei letztlich exemplarisch für aktuelle verfassungspolitische Debatten innerhalb der EU und damit verbundene Kernfragen nach der sogenannten Finalität des europäischen Integrationsprozesses. Es geht bei Schengen also auch um die Auseinandersetzung über die verfassungsrechtliche Identität der EU und die Frage, in welche Art von politischem System, sei es föderal, konföderal oder etwas ganz anderes, sich diese entwickeln soll.

Im nächsten Abschnitt wird kurz erläutert, wie der Schengen-Raum funktioniert und welche Spannungen ihm zugrunde liegen. Anschließend wird auf die zunehmend politische Frage der Schengen-Mitgliedschaft eingegangen, um dann die Kernproblematik des immer hohleren Versprechens der offenen Binnengrenzen zu erläutern. Wie sich zeigt, wäre eine grundlegende Reform Schengens mit der Übertragung weiterer Kompetenzen auf die europäische Ebene zwar notwendig, ist aber derzeit politisch nicht durchsetzbar.

Schengen – eine Einführung

Wie im gesamten Prozess der europäischen Integration besteht auch für den Schengen-Raum ein grundsätzliches Spannungsverhältnis zwischen der Notwendigkeit supranationaler europäischer Regelungen und dem Wunsch der einzelnen Mitgliedstaaten, möglichst viele Kompetenzen auf nationaler Ebene zu behalten. Genau wie in anderen europäischen Politikfeldern können sich die Vorteile des Schengen-Raums nur dann voll entfalten, wenn die Regeln überall einheitlich sind und gleichermaßen umgesetzt werden. Gleichzeitig bedeutet dies aber auch, dass die Mitgliedstaaten einen Teil ihrer Entscheidungskompetenzen abgeben müssen, um dies zu ermöglichen.

Im Hinblick auf den Schengen-Raum wird dieses Spannungsverhältnis besonders deutlich. Einerseits geht es hier um zentrale Aspekte von Staatlichkeit. Letztlich sind die Territorialität und die Möglichkeit der Ausübung des staatlichen Gewaltmonopols durch die Öffnung der EU-Binnengrenzen betroffen. Andererseits ist Schengen essenziell für das Gelingen des europäischen Binnenmarktes und damit für eine der Kernpolitiken der Europäischen Union. So erleichtern offene Grenzen nicht nur den grenzüberschreitenden Warenaustausch innerhalb des EU-Binnenmarktes, sondern garantieren auch das reibungslose Funktionieren der Personenfreizügigkeit, also des grenzüberschreitenden Lebens und Arbeitens in der EU.

Zwischen supranationaler Regelung und nationaler Souveränität

In der derzeitigen Ausgestaltung des Schengen-Raums finden sich somit beide hier diskutierten Perspektiven wieder, also die gleichzeitige supranationale Regelung und die weitestgehende Wahrung nationaler Souveränität in diesem Kernbereich. So schafft der Schengen-Raum einerseits ein System offener Binnengrenzen durch einen möglichst einheitlichen Schutz der Schengen-Außengrenzen. Zudem soll die Möglichkeit von stichprobenartigen Kontrollen  durch Polizei- und Grenzschutzbehörden im Bereich der Schengen-Binnengrenzen die öffentliche Sicherheit gewährleisten.

Um die beschriebene supranationale Integration und Einschränkung der nationalen Kontrollbefugnisse zu ermöglichen, haben die Mitgliedstaaten auf der anderen Seite aber auch weitreichende Kompetenzen behalten, um in besonderen Situationen die eigenen Grenzen zumindest vorübergehend und weitgehend autonom wieder zu kontrollieren. Ein zumindest formaler Ausgleich zwischen beiden Perspektiven wurde dadurch gefunden, dass solche Kontrollen nicht länger als sechs Monate durchgeführt werden sollen.

Der Schengen-Raum ist nicht mit der EU identisch

Die besondere Ausprägung dieses Spannungsverhältnisses im Schengen-Raum dürfte auch der Grund dafür sein, dass dieser Raum auch hinsichtlich seiner Geschichte und Mitgliedschaft eine Sonderstellung innerhalb der Europäischen Union einnimmt. So wurde er seit 1985 zunächst außerhalb des Vertragswerks der damaligen Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft geschaffen und erst nach und nach in die reguläre EU-Politik überführt. Heute unterliegt er jedoch, wie ein Großteil der EU-Politiken, dem sogenannten ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, bei dem sowohl der Rat der EU als auch das Europäische Parlament Änderungen mit Mehrheit zustimmen müssen.

Die Besonderheit von Schengen besteht aber auch darin, dass seine Mitgliedschaft nicht mit der Mitgliedschaft in der EU identisch ist. Ähnlich wie die Eurozone ist Schengen damit Ausdruck der sogenannten differenzierten Integration. Zum einen sind nicht alle EU-Staaten Mitglieder des Schengen-Raums, zum anderen nehmen  auch Nicht-EU-Staaten am Schengen-Raum teil. Innerhalb der EU lassen sich Staaten unterscheiden, die aufgrund ihrer Besonderheiten nicht Mitglied Schengens sein können oder wollen, wie z. B. die Republik Irland aufgrund ihrer gemeinsamen offenen Grenze mit Nordirland, und andererseits Staaten wie Rumänien und Bulgarien, die zwar dem Schengen-Raum beitreten wollen, dies jedoch derzeit nicht können.

„Bis hierher und nicht weiter“: Politisierte Schengen-Mitgliedschaft

Der differenzierte Charakter der Schengen-Integration bringt es mit sich, dass Fragen des Beitritts politisch determiniert sind. So gibt es zwar verbindliche rechtliche und politische Regeln, anhand derer die Bereitschaft eines Staates zur Mitgliedschaft im Schengen-Raum festgestellt werden kann. Die Aufnahme in den Schengen-Raum ist jedoch – ähnlich wie die Mitgliedschaft in der EU als solche – letztlich eine politische Frage und muss von allen bestehenden Mitgliedern befürwortet werden. Dies hat dazu geführt, dass die Erweiterung des Schengen-Raums um weitere EU-Staaten nur schleppend vorankommt, da die Frage der Erweiterung des Schengen-Raums ebenso wie die Erweiterung der EU in nationalen Debatten zunehmend politisch aufgeladen wird.

Zwar ist es gelungen, mit dem Beitritt Kroatiens zum 1. Januar 2023 den Schengen-Raum um einen Staat zu erweitern, doch Rumänien und Bulgarien, die bereits seit 2007 und damit länger als Kroatien EU-Mitglieder sind, bleiben außen vor. Zwar hat die Europäische Kommission beiden Ländern die Beitrittsreife bescheinigt, doch konnte dieses Argument nicht alle Mitgliedstaaten dafür überzeugen, sie gemeinsam mit Kroatien in den Schengen-Raum aufzunehmen.

Erhebliches Konfliktpotenzial

Die tatsächliche Entscheidung Ende 2022, bei der die Niederlande und Österreich als einzige Staaten gegen die Aufnahme stimmten, hatte wohl mehr mit der innenpolitischen Debatte zu tun als mit inhaltlichen Gründen, die gegen einen Beitritt sprächen. Zwar wurde die Ablehnung Österreichs mit der unzureichenden Bekämpfung irregulärer Migration in beiden Ländern begründet, doch entspricht dieses Argument nicht der Realität der europäischen Migrationsströme.

Angesichts der nationalen Reaktionen z. B. in Österreich sowie in Rumänien zeigt sich, dass die Frage des Schengen-Beitritts in der heutigen EU bereits ein erhebliches politisches Konfliktpotenzial birgt. Wie der folgende Abschnitt zeigt, ist die Beitrittsfrage jedoch zweitrangig gegenüber der fortgesetzten Aushöhlung der Schengener Errungenschaften durch eine Gruppe von Ländern, zu der wiederum Österreich, aber auch Deutschland gehört.

Offene Grenzen nur auf dem Papier? Anspannung im Schengenraum

Die Blockade der Erweiterung des Schengen-Raums ist für die betroffenen Staaten und die Einheitlichkeit der europäischen Personenfreizügigkeit zwar ärgerlich, aber derzeit nur das zweitgrößte Problem für den Schengen-Raum. Als zentrales Risiko für diesen Kernaspekt der europäischen Integration hat sich die systematische Aushöhlung der Schengen-Regeln durch einzelne Mitglieder seit der sogenannten Migrationskrise im Jahr 2015 herausgestellt. So führen sechs Staaten – Österreich, Deutschland, Dänemark, Schweden, Norwegen und Frankreich – seit nunmehr über sieben Jahren mehr oder weniger permanent Grenzkontrollen zu einigen oder allen Nachbarstaaten durch.

Begründet wird dies zumeist mit irregulärer Migration und dem unzureichenden Schutz der Schengen-Außengrenzen. Dabei halten sich diese Staaten zumindest formal an die sechsmonatige Befristung für die Wiedereinführung von Grenzkontrollen, unterlaufen diese aber, indem sie die Grenzkontrollen nach sechs Monaten einfach erneut einführen. Darüber hinaus wird berichtet, dass auch unabhängig von der formellen Wiedereinführung von Grenzkontrollen an einigen Binnengrenzen de facto Grenzkontrollen durchgeführt werden.

Die Kommission blieb als Hüterin der Verträge untätig

Obwohl die Europäische Kommission in ihrer stilisierten Rolle als „Hüterin der EU-Verträge“ diese Vorgänge hätte rügen und letztlich vor dem Europäischen Gerichtshof überprüfen lassen können, ist dies nicht geschehen. Dies dürfte politische Gründe haben, da ein solches Vorgehen zentrale Mitgliedstaaten in einem politisch sensiblen und im Rahmen der sogenannten Migrationskrise öffentlichkeitswirksamen Politikfeld vor den Kopf gestoßen hätte. Zudem wäre das Risiko zu groß, dass eine gerichtliche Entscheidung die betroffenen Staaten aufgrund der Sensibilität der Grenz- und Migrationsfrage nur zu einem begrenzten Einlenken führen würde und damit die Fragilität des Schengen-Raums weiter erhöhen könnte.

Die von Grenzkontrollen negativ betroffenen Mitgliedstaaten beklagen diese Aushöhlung des Schengenraums zwar öffentlichkeitswirksam, schrecken aber ebenfalls davor zurück, die Aufrechterhaltung von Grenzkontrollen gerichtlich überprüfen zu lassen. Dies mag in einigen Fällen, etwa Österreich, daran liegen, dass die von Grenzkontrollen negativ betroffenen Staaten selbst von Grenzkontrollen Gebrauch machen. Und auch Staaten, die derzeit keine Grenzkontrollen durchführen, wollen sich diese Option gegebenenfalls für die Zukunft erhalten und vermeiden, dass andere Staaten diese dann ihrerseits quasi als „Vergeltungsmaßnahme“ vor Gericht überprüfen lassen und vermutlich zu Fall bringen könnten.

Ein EuGH-Urteil wird ignoriert

Somit hing eine Überprüfung der langjährigen Praxis der oben genannten Mitgliedstaaten an einzelnen Bürger:innen, die persönlich von den Grenzkontrollen betroffen waren. In der Folge erklärte der Europäische Gerichtshof in einem Vorabentscheidungsverfahren im April 2022 die bestehende Praxis zumindest für Österreich für rechtswidrig. Das Gericht entschied, dass die Sechsmonatsfrist als Höchstfrist eng auszulegen sei und daher nicht immer wieder mit derselben Begründung neu angeordnet werden könne. Nur bei einer andersartigen Bedrohung der öffentlichen Sicherheit könnten die Mitgliedstaaten nach sechs Monaten wieder Grenzkontrollen einführen.

Das Urteil hat jedoch bis heute nicht dazu geführt, dass die betroffenen Staaten die Grenzkontrollen wieder abgeschafft hätten. Wie bisher ordnen sie diese nach jeweils sechs Monaten wieder an. Zunächst wurde das Urteil, das formal nur Österreich betraf, ignoriert, später wurde die Strategie geändert und versucht, die Verlängerungen mit leicht veränderten Begründungen zumindest oberflächlich urteilskonform zu gestalten.

So wird etwa die letzte Verlängerung der deutschen Grenzkontrollen nach Österreich bis November 2023 formal durch Gründe wie die Aktivität feindlicher Geheimdienste begründet, im öffentlichen Diskurs jedoch wie seit 2015 der Fall weiterhin durch das Risiko irregulärer Migration gerechtfertigt. Es bleibt somit dabei, dass diese Verstetigung der Grenzkontrollen durch Deutschland und andere Staaten in eklatantem Widerspruch zum Geist des Schengen-Raums steht und dessen Errungenschaften akut gefährdet.

Die zahlreichen Fallstricke einer Schengen-Reform

Die derzeitige Fragmentierung des Schengen-Raums und die anhaltende Nichtanwendung geltenden EU-Rechts machen deutlich, dass eine Schengen-Reform überfällig ist. Besonders sichtbar wurde dies auch während der Covid-19-Pandemie, bei der sich zeigte, dass der Schengen-Raum auf solche Ausnahmesituationen nicht vorbereitet ist.

Zwar waren die im Rahmen der Pandemie weit verbreiteten zusätzlichen Grenzkontrollen nur von kurzer Dauer, doch hatten sie auch erhebliche negative Auswirkungen auch zentrale Aspekte des Binnenmarktes, die während der Pandemie weiterhin erforderlich waren, wie z. B. den Warenverkehr. Die Tatsache, dass zur Lösung der durch die zusätzlichen Grenzkontrollen entstandenen Probleme häufig improvisiert und ad hoc koordiniert  werden musste, zeigt auch, dass weitere Integrationsschritte in diesem Bereich notwendig sind.

Tatsächlich wurden bereits mehrere Versuche unternommen, den Schengener Grenzkodex, der die rechtliche Grundlage des Schengen-Raums bildet, zu reformieren. Dies hat sich jedoch insbesondere aufgrund des – durch die politische Realität und Wahrnehmung der Mitgliedstaaten hergestellten – Zusammenhangs zur EU-Migrationspolitik als besonders schwierig erwiesen.

Der Reformvorschlag der Kommission löst die Spannung nicht auf

Auch der Gesetzgebungsprozess zum Ende 2021 vorgelegten Vorschlag der Europäischen Kommission zur Reform des Grenzkodex verdeutlicht das Spannungsfeld zwischen der Notwendigkeit weiterer Integrationsschritte und dem nationalen Wunsch, letztinstanzlich die Kontrolle über die eigenen Grenzen zu behalten. So würden mit der Umsetzung des ursprünglichen Vorschlags verschiedene Krisenbewältigungsmechanismen, insbesondere zur Koordination zwischen Schengen-Mitgliedstaaten, die sich während der Covid-19-Pandemie bewährt haben, formalisiert und verstetigt, was einen weiteren Integrationsschritt bedeuten würde.

Gleichzeitig würde der Vorschlag einzelnen Staaten aber auch die Möglichkeit einräumen, unter bestimmten Umständen de facto Grenzkontrollen auf unbestimmte Zeit wieder einzuführen. Dies würde also die bestehende noch regelwidrige Praxis legitimieren und aufgrund des Risikos einer dauerhaften Fragmentierung des Schengen-Raums einen Rückschritt für die Schengen-Integration darstellen.

Keine Lösung in Sicht

Die Reaktion der Mitgliedstaaten auf diesen Vorschlag unterstreicht diesen Widerspruch noch einmal. So wollen sie einerseits die Koordinationsmechanismen stärken, andererseits aber ihre Entscheidungsautonomie über den Vorschlag der Kommission hinaus erhalten. Hingegen hat das Europäische Parlament bereits bei früheren Reformvorschlägen gefordert, möglichst rasch zu einem System tatsächlich weitgehend offener Binnengrenzen innerhalb des Schengen-Raums zurückzukehren.

Angesichts dieser konträren Positionen ist es wahrscheinlich, dass der der Schengen-Integration zugrunde liegende Widerspruch auch in der nahen bis mittleren Zukunft nicht durch Verhandlungen aufgelöst werden kann. Damit wird Schengen wohl auf absehbare Zeit ein Beispiel für ein europäisches Politikfeld bleiben, in dem der Anspruch in der Realität nicht einlösbar ist.

Daniel Schade ist Assistant Professor für European Union Studies an der Universität Leiden.

Dieser Beitrag ist Teil des Themenschwerpunkts „Überstaatliches Regieren zwischen Diplomatie und Demokratie – aktuelle Debatten um die Reform der EU“, der in Zusammenarbeit mit dem Online-Magazin Regierungsforschung.de erscheint.

Bilder: Geschlossener deutsch-österreichischer Grenzübergang während der Covid-19-Pandemie: Wald-Burger8 [CC BY-SA 4.0], via Wikimedia Commons; Porträt Daniel Schade: Das Progressive Zentrum [alle Rechte vorbehalten]; Europaflagge: Arno Mikkor (EU2017EE) [CC BY 2.0], via Flickr.