Montag, 6. Mai 2013

Ist die Macht von Experten der Grund für das Demokratiedefizit der EU?

Könnte es ein schöneres Sinnbild bürgerferner Technokratie geben als die Architektur des Brüsseler Kommissionsgebäudes?
In der letzten Ausgabe des Freitag findet sich ein interessanter Artikel, in dem sich der bekannte Parteienforscher Franz Walter mit der „Politik der Ingenieure“ befasst. Seine Grundthese ist, dass die jüngsten Bürgerproteste in Deutschland von einem stark technokratischen Impuls getragen sind: Ihre Protagonisten sind häufig Experten auf einem bestimmten Feld, die der Idee einer objektiv besten Problemlösungsstrategie anhängen und die vielen Kompromisse verachten, zu denen Politiker in einem pluralistischen System gezwungen sind. Walter zieht dabei einen Bogen, der vom scheinbar über allen Konflikten stehenden Bundesverfassungsgericht bis zur jüngst gegründeten europaskeptischen Partei AfD reicht, und warnt davor, dass das Politikverständnis der „Gesellschaftsingenieure und Reißbrettökonomen“ letztlich mit der Demokratie unvereinbar ist:
Und so könnte eine Expertengesellschaft in einem nächsten Schritt den Weg […] in ein Zensussystem neuen Typus nehmen, in dem kleine oligarchische Zirkel von Honoratioren des Sachverstands und Führungskader hochspezialisierter Fachkenntnisse die Dinge regeln. Man soll sich nicht täuschen: Auf die derzeitigen Strukturen transnationaler Kommissionen wäre ein solches Verständnis einer von der Volkssouveränität entkleideten Expertokratie perfekt zugeschnitten.
Und da ich vermutlich nicht der Einzige bin, der bei der Formulierung „transnationale Kommission“ als Erstes an das gleichnamige Organ der Europäischen Union denkt, stellt sich die Frage: Besteht das Demokratieproblem der EU tatsächlich darin, dass die ehemals auf nationaler Ebene erfolgreich verankerte Herrschaft der Bürger einer entstaatlichten Herrschaft der Experten weicht?

Vorwürfe an die EU

Um fair zu bleiben: Franz Walter selbst erwähnt die EU in seinem Artikel mit keinem einzigen Wort, und man sollte ihm nicht unterstellen, dass er gerade sie im Sinn hatte. Tatsächlich gibt es auf dieser Welt eine ganze Reihe anderer internationaler Organisationen, die sich in erster Linie über ihre fachliche Expertise legitimieren. Ein gutes Beispiel hierfür ist die OECD, die sich als ein Forum zum zwischenstaatlichen Austausch von best practices versteht und mit ihren Statistiken und Vergleichsanalysen starken Einfluss auf politische Diskurse ausüben kann – man denke nur an die viel diskutierte PISA-Studie, die im letzten Jahrzehnt die nationale Bildungspolitik zahlreicher Länder durcheinander gewirbelt hat. Allerdings besitzt die OECD keine formelle Macht, sondern kann allenfalls Empfehlungen aussprechen. Eine Bedrohung für Volkssouveränität und Demokratie ist sie eher nicht.

Die Europäische Union hingegen übt echte staatliche Gewalt aus und steht darum auch sehr viel öfter im Mittelpunkt der öffentlichen Debatte. Und an Vorwürfen mangelt es nicht: Das Bild eines regelungswütigen Beamtenapparats, eines „Raumschiffs Brüssel“, einer selbstbezogenen und bürgerfernen „Eurokratie“ ist spätestens seit den 1980er Jahren weit verbreitet. Durch die Eurokrise verschärfte sich diese Kritik noch weiter, da das EU-Expertentum nun oft auch als Bedrohung für die nationale Demokratie wahrgenommen wurde. Besonders virulent war die Debatte Ende 2011, als in Griechenland und Italien zwei parteilose Ökonomen zu Regierungschefs ernannt wurden. Zwar gaben beide inzwischen ihre Ämter nach Neuwahlen wieder an Berufspolitiker ab, sodass die Aufregung um diese „Technokraten-Kabinette“ heute weitgehend vorüber ist. Die Kritik an den supranationalen Organen, speziell der Europäischen Kommission, bleibt uns hingegen erhalten. Ist sie berechtigt?

Die technokratischen Anfänge der europäischen Integration

Blickt man auf die 1950er Jahre zurück, so zeigt sich, dass die Idee einer Expertenherrschaft bei der Gründung der Europäischen Gemeinschaften tatsächlich eine wesentliche Rolle spielte. Der Historiker Guido Thiemeyer hat dies am Beispiel der Vorgeschichte zur gemeinsamen europäischen Agrarpolitik dargelegt. Demnach strebten zentrale politische Akteure die europäische Integration zunächst insbesondere deshalb an, weil dadurch wichtige wirtschaftspolitische Entscheidungen dem demokratischen Wechselspiel, das sich immer nur am kurzfristigen (Wahl-)Erfolg, an Klientelpolitik und an den Forderungen einflussreicher Interessenverbände ausrichte, entzogen würden. Stattdessen sollte mit der Kommission ein mächtiges überstaatliches Expertengremium geschaffen werden, das allein das europäische Gemeinwohl in den Blick nehmen würde.

Derartige Überlegungen sind freilich nichts EU-Spezifisches und auch nichts, was zwingend im Widerspruch mit einem im Ganzen demokratischen System stehen müsste. Auch auf nationaler Ebene gibt es eine Vielzahl von Politikfeldern, die man den wechselnden parteipolitischen Mehrheiten entzieht und stattdessen unabhängigen Exekutivorganen überlässt. Ein typisches Beispiel ist etwa die Geldpolitik, die auch in Demokratien meist Sache einer unabhängigen Zentralbank ist, da diese glaubwürdiger als die Regierung eine langfristig stabile Inflationsrate garantieren kann. Aber auch andere staatliche Funktionen, vom öffentlich-rechtlichen Rundfunk bis zum Datenschutzbeauftragten, sind bewusst dem Zugriff der Politik entzogen. Man kann deshalb, wie es etwa der Politologe Giandomenico Majone tut, die europäische Integration generell als einen Versuch ansehen, auch für bestimmte staatenübergreifende Themen solche Mechanismen „nicht-majoritärer“ (d.h. nicht dem Mehrheitsverfahren unterworfener) Herrschaft einzurichten.

Wann Expertenherrschaft sinnvoll ist – und wann nicht

Das Problem ist allerdings, dass nicht alle Politikfelder dafür gleichermaßen geeignet sind. Sinnvoll sind nicht-majoritäre Verfahren vor allem dort, wo sich erstens (wie bei der Geldpolitik) recht einfach allgemein anerkannte Zielvorgaben formulieren lassen, deren Umsetzung dann lediglich eine Frage der richtigen Methode ist und wo zweitens (wie beim öffentlichen Rundfunk) die ernsthafte Sorge besteht, dass die jeweilige Regierung ihre Macht missbrauchen könnte. Problematisch sind nicht-majoritäre Verfahren hingegen, wenn es um die Abwägung von verschiedenen Werten (etwa dem Gleichgewicht zwischen Wirtschaftswachstum und Umweltschutz) oder um finanzielle Umverteilung (etwa durch Steuern oder Sozialsystem) geht. Da es in diesen Fällen keine „objektiv richtigen“ Entscheidungen geben kann, müssen sie der offenen politischen Debatte und den demokratischen Mechanismen der Mehrheitswahl unterliegen.

Besteht das Demokratiedefizit der Europäischen Union also möglicherweise darin, dass sie schlicht zu viele Politikfelder bei nicht-majoritären Expertenorganen angesiedelt hat? Auf den ersten Blick spricht einiges für diese These: Immerhin beschränken sich die Zuständigkeiten der EU bei weitem nicht auf rein technische Angelegenheiten, sondern greifen tief in das gesellschaftliche Zusammenleben ein. (Wobei, genau genommen, bereits die Einführung der gemeinsamen Agrarpolitik 1962 mit einem teuren Subventionssystem und daher mit Umverteilungseffekten verbunden war.) Spätestens seit Ausbruch der Eurokrise dürfte es kaum noch Zweifel daran geben, dass sich die EU nicht allein dadurch legitimieren lässt, dass ihre Politik für alle zu einem besseren Ergebnis führt – sondern dass hier gravierende Entscheidungen über die Verteilung von Kosten und Risiken getroffen werden müssen, die man letztlich nur den Betroffenen, also den Bürgern, und den von ihnen gewählten Parlamentariern überlassen kann.

Die EU-Organe sind politisch

Dennoch scheint es mir falsch, das Demokratiedefizit der Europäischen Union in erster Linie als einen Auswuchs der Expertokratie in der Europäischen Kommission zu verstehen – und zwar aus dem einfachen Grund, dass die wichtigsten Entscheidungsträger dort gar keine Experten sind. Tatsächlich entsprach Jean Monnet, der von 1952 bis 1955 als Erster die Hohe Behörde (den Vorgänger der Kommission) leitete, noch recht gut dem Bild eines technokratischen Beamten. Seine Nachfolger jedoch waren zum größten Teil Berufspolitiker, die zuvor in ihren jeweiligen Nationalstaaten politische Karriere gemacht hatten. Auch unter den 27 Mitgliedern der heutigen Kommission bekleideten fast alle zuvor wichtige nationale Partei- oder Regierungsämter, einige waren Europaabgeordnete. Natürlich gibt es auch einen Beamtenapparat, der ihnen zuarbeitet – die entscheidenden Beschlüsse aber fallen im Kommissarskollegium, und das ist eindeutig ein politisches, kein technokratisches Organ.

Hinzu kommt, dass Europapolitik natürlich nicht von der Kommission allein gemacht wird, sondern auch vom Europäischen Parlament und dem Rat, die sich beide ebenfalls nicht aus Experten, sondern aus gewählten Berufspolitikern zusammensetzen. Im Rahmen der „delegierten Rechtsakte“ nach Art. 290 AEUV können diese zwar der Kommission widerrufbar begrenzte Gesetzgebungsbefugnisse übertragen, was immer mal wieder zu Kritik führt. Doch analoge Verfahren gibt es auch auf nationaler Ebene schon lange (in Deutschland etwa in Art. 80 GG), ein Beleg für eine besonders ausgeprägte europäische Expertokratie sind sie eher nicht.

Und die EZB?

Das einzige bedeutende Exekutivorgan der EU, das tatsächlich primär nach dem Kriterium fachlichen Expertentums zusammengesetzt ist, scheint mir die Europäische Zentralbank zu sein. Allerdings ist die Geldpolitik, siehe oben, ja genau eines der Politikfelder, die man am besten unabhängigen Experten überlassen sollte. Solange die EZB sich auf ihre Kernzuständigkeit konzentriert, scheint mir also auch hier nicht viel Anlass zu Sorge gegeben.

Aus demokratischer Sicht problematischer ist allerdings die Rolle der EZB in der Eurokrise, in der sie auch jenseits der reinen Geldpolitik an Bedeutung gewann: Sei es durch den massiven Aufkauf von Staatsanleihen, der de facto zu einer finanziellen Umverteilung führt; sei es durch die Teilnahme an der „Troika“, in der sie zusammen mit der Kommission und dem Internationalen Währungsfonds die radikalen Sparprogramme in die Krisenstaaten überwacht. Nicht ganz zu Unrecht stieß dieser Machtgewinn in der öffentlichen Debatte auf teils heftige Kritik. Unverkennbar ist allerdings auch, dass die EZB selbst ihre Krisenaktivitäten nur höchst widerwillig aufnahm – weniger als ein Versuch der technokratischen Herrschaftsübernahme denn als Reaktion auf das Versagen des Europäischen Rates. Als Bürger sollten wir uns deshalb weniger Gedanken darüber machen, die EZB aufzuhalten, als die eigentlich zuständigen politischen Institutionen endlich zu einer funktionierenden Krisenlösungsstrategie zu bewegen.

Worin das eigentliche Demokratiedefizit der EU besteht

Und damit nähern wir uns dem eigentlichen Kern des europäischen Demokratiedefizits an. Denn dieses besteht eben nicht in einer ungebremsten Herrschaft nicht gewählter Experten – sondern ganz im Gegenteil in einem Zuviel an politischen Akteuren, das zu einer Auflösung von Verantwortlichkeiten führt. Dies beginnt bei der Wahl der Kommission, die nicht in erster Linie parteipolitischen Kriterien folgt, sondern dem Willen der nationalen Regierungen. Es zeigt sich in einem Gesetzgebungsverfahren, in dem kaum etwas ohne einen Kompromiss zwischen Kommission, Rat und Parlament beschlossen werden kann. Es setzt sich fort in einem Budgetverfahren, in dem jeder Staat ein Vetorecht besitzt, sodass der EU-Haushalt weniger eine gesamteuropäische Strategie als ein Tauziehen von Partikularinteressen widerspiegelt. Und schließlich manifestiert es sich noch in Details wie den Abstimmungsregeln im Europäischen Parlament, die oft breite fraktionenübergreifende Mehrheiten erzwingen und damit parteipolitische Unterschiede verdecken.

Was die europäische Politik bürgerfern und intransparent macht, ist nicht ein Übermaß an Expertokratie, sondern ein überkomplexes System politischer checks and balances. Gerade dadurch, dass Herrschaftsausübung auf europäischer Ebene nur im Konsens möglich ist, lässt es sich für den Bürger häufig nicht mehr nachvollziehen, welche Institution eine bestimmte Entscheidung zu verantworten hat und wie er selbst durch sein Wahlrecht darauf einwirken könnte, dass die Entscheidung anders ausfällt. Dies ist in der Tat ein Legitimationsproblem, das wir nicht unterschätzen dürfen. Schuld daran sind aber nicht irgendwelche Technokraten – sondern die nationalen Regierungen und Parlamente, die als „Herren der EU-Verträge“ zum großen Teil noch nicht bereit sind, zugunsten einer supranational-parlamentarischen Demokratie auf eigene Mitspracherechte zu verzichten.

Bild: antaldaniel [CC-BY-SA-2.0], via Flickr.

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