Mittwoch, 3. Juni 2015

Die Eurozone als Kerneuropa (1): Deutsch-französische, spanische und italienische Reformvorschläge für die Währungsunion

Angela Merkel und François Hollande (Mitte) haben einen Vorschlag für die Zukunft der Eurozone. Matteo Renzi (links) auch.
Wenn die Medien in diesen Tagen von der Europäischen Währungsunion sprechen, dann geht es meistens um Griechenland: Wieder einmal steht das Land vor dem Bankrott, wieder einmal wird um Sozialkürzungen gestritten, wieder einmal soll in letzter Minute ein Rettungsdeal ausgehandelt werden. Doch auch über das griechische Drama hinaus ist für den Euro gerade einiges in Bewegung: Wenn sich am kommenden 25./26. Juni der Europäische Rat zum nächsten Mal trifft, wird es um nicht weniger gehen als die Frage, wie die Währungsunion in Zukunft funktionieren soll – tiefgreifende institutionelle Reformen nicht ausgeschlossen.

Der Bericht der „vier Präsidenten“

Der Aufschlag zu dieser Debatte liegt bereits eine Weile zurück: Im Dezember 2012 veröffentlichten die sogenannten „vier Präsidenten“ (der Europäischen Kommission, des Europäischen Rates, der Eurogruppe und der Europäischen Zentralbank) einen gemeinsamen Bericht mit dem Titel „Auf dem Weg zu einer echten Wirtschafts- und Währungsunion“ (PDF). Dieser Bericht enthielt einige kurzfristige Vorschläge wie die europäische Bankenunion, die in den folgenden Jahren umgesetzt wurden, aber auch längerfristige Ansätze, die teilweise eine Vertragsreform notwendig machen würden und bis heute auf ihre Verwirklichung warten.

Nach der Europawahl 2014 beauftragte der Europäische Rat deshalb den neuen Kommissionschef Jean-Claude Juncker (CSV/EVP), zusammen mit den übrigen Präsidenten einen weiteren Vorschlag auszuarbeiten, wie es in den nächsten Jahren mit der Währungsunion weitergehen soll. Erste Grundlagen dafür präsentierte Juncker bereits im vergangenen Februar in einem „analytischen Vermerk“, über den ich auf diesem Blog im Detail berichtet habe. Ende Juni soll nun der Abschlussbericht folgen. Danach liegt der Ball erst einmal wieder bei den Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat.

Memoranden zur Zukunft der Währungsunion

Was den Gipfel Ende Juni besonders pikant macht, ist aber, dass dort nicht nur über die Zukunft der Währungsunion gesprochen werden soll – sondern auch die britische Regierung unter David Cameron (Cons./AECR) die Reformforderungen vorstellen will, die sie zur Bedingung dafür macht, um sich bei dem für 2016 oder 2017 angesetzten britischen Referendum für eine weitere Mitgliedschaft in der EU einzusetzen. Die Pläne zu einer Vertiefung der Währungsunion können deshalb auch als eine implizite Drohung verstanden werden: Je mehr Ausnahmeklauseln Cameron für sein Land verlangt, desto eher muss er damit rechnen, dass die Eurozone künftig bei wichtigen Themen einfach allein vorangeht und Großbritannien immer weiter isoliert.

Wird die Eurozone nun also zu jenem „Kerneuropa“, über das europäische Verfassungspolitiker nun seit bald zwanzig Jahren diskutieren? Die Debatte ist jedenfalls eröffnet, und die europäischen Regierungen nehmen sie offensichtlich ernst: In den letzten Tagen haben mit Deutschland und Frankreich, Italien und Spanien alle vier großen Euro-Länder Memoranden vorgelegt, um ihre Vorstellungen zur künftigen Funktionsweise der Währungsunion zu erläutern und so auf die Diskussion am 25./26. Juni Einfluss zu nehmen. Und obwohl diese Memoranden eigentlich nicht öffentlich waren, fanden sie schnell den Weg in die Medien: Der deutsch-französische Vorschlag kann hier, der italienische hier, der spanische hier im Wortlaut nachgelesen werden. Im Folgenden ein kurzer Überblick.

Bessere Koordinierung der Wirtschaftspolitik

In einigen Punkten sind sich alle vier Länder einig: Die Wirtschaftspolitik in der Eurozone muss besser koordiniert werden. Zwar gibt es schon seit einigen Jahren das „europäische Semester“, in dem die Kommission „länderspezifische Empfehlungen“ für die Mitgliedstaaten gibt. Doch bislang sind diese Empfehlungen kaum aufeinander abgestimmt – und werden überdies von den nationalen Regierungen meistens einfach ignoriert.

In Zukunft will Italien deshalb einen „systemischen Ansatz“, der „mittelfristige Euro-weite Prioritäten“ definiert und besser berücksichtigt, wie sich die wirtschaftspolitischen Maßnahmen jedes einzelnen Landes auf die Wirtschaft der anderen Mitgliedstaaten auswirkt. Ganz ähnlich schlagen Deutschland und Frankreich vor, dass die Kommission künftig nicht nur länderspezifische Empfehlungen veröffentlichen soll, sondern auch eine Strategie für die Eurozone insgesamt. In konkrete wirtschaftspolitische Maßnahmen aber wollen die Regierungen sich auch künftig nicht hereinreden lassen: Für Deutschland und Frankreich soll die Kommission sich bei ihren Empfehlungen auf eine „begrenzte Anzahl von wichtigen Herausforderungen“ konzentrieren und „stärker die Ziele als die Mittel“ festlegen; und auch Italien und Spanien verlangen, die Umsetzung in „nationaler Eigenverantwortung“ der Mitgliedstaaten zu belassen.

In einem Punkt allerdings geht die spanischen Regierung einen Sonderweg. Als Einzige drängt sie darauf, in die wirtschaftspolitische Koordinierung künftig auch die nationale Inflationsentwicklung einzubeziehen, um die derzeitigen starken Unterschiede zwischen den EU-Mitgliedstaaten einzudämmen. Dazu möchte die Regierung unter Mariano Rajoy (PP/EVP) sogar das Mandat der Europäischen Zentralbank überarbeiten: Statt nur die Preisstabilität im europaweiten Durchschnitt zu garantieren, soll diese künftig auch einen „Beitrag zur Vorbeugung makroökonomischer Divergenzen und Ungleichgewichte zwischen den Ländern“ leisten. Allerdings ist dieser Vorschlag auch in Spanien auf Kritik gestoßen, da die Regierung ihn offenbar nicht mit der spanischen Zentralbank abgestimmt hat.

Binnenmarkt-, Investitions- und Steuerpolitik

Ein anderer Punkt, in dem sich die vier großen Euro-Staaten einig sind, ist der weitere Ausbau des Binnenmarkts, um die wirtschaftliche Verflechtung zwischen den Mitgliedstaaten und dadurch auch ihre Widerstandsfähigkeit gegen asymmetrische Krisen zu erhöhen. Alle drei Memoranden unterstützten deshalb explizit die Energieunion, die digitale Agenda, die Vollendung der Bankenunion und die Kapitalmarktunion. In einem Detail allerdings unterscheiden sich die Memoranden: Spanien und Italien wollen für die Bankenunion auch eine gemeinsame Einlagensicherung – wovon im deutsch-französischen Vorschlag (wohl nicht zufällig) keine Rede ist.

Und auch was öffentliche Investitionen betrifft, zeigen die beiden südeuropäischen Länder sehr viel mehr Emphase: So unterstützen zwar alle vier Regierungen den von Jean-Claude Juncker initiierten Europäischen Fonds für Strategische Investitionen (EFSI). Spanien und Italien würden diesen Fonds allerdings gern noch weiter ausbauen und ihm die Möglichkeit einer Kreditaufnahme geben. Außerdem will Spanien eine „goldene Regel“ im europäischen Stabilitätspakt einführen, nach der nationale Investitionen in bestimmten, von der EU vorgegebenen Bereichen künftig nicht mehr auf das nationale Defizit angerechnet werden. Und schließlich wollen beide Länder gerne auch einen Teil der Mittel im Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) zur Finanzierung von europäischen Investitionsprojekten nutzen.

Ein weiteres gemeinsames Ziel aller vier Regierungen ist der Kampf gegen Steuervermeidung. Deutschland und Frankreich wollen dafür „die Einrichtung eines Konvergenzrahmens der Bemessungsgrundlagen insbesondere für die Körperschaftssteuer“. Spanien wiederum hat gleich ein ganzes Bündel an Vorschlägen, unter anderem die Einführung einer europaweit einheitlichen Steuer-Identifikationsnummer.

Arbeitsmobilität und Sozialpolitik

Um die Währungsunion krisenfester zu machen, setzen alle vier Regierungen zudem auf größere Mobilität von Arbeitnehmern. Vor allem für Spanien, wo die Arbeitslosigkeit während der Eurokrise auf über 26 Prozent stieg und bis heute kaum gesunken ist, ist das ein zentrales Thema. Durch eine bessere Koordinierung der nationalen Sozialversicherungen, eine leichtere Anerkennung von Bildungsabschlüssen und eine Überwindung von Sprachbarrieren will die spanische Regierung europäischen Bürgern die Jobsuche in anderen Mitgliedstaaten erleichtern. Langfristig will sie sogar sogar „alle Kompetenzen, die mit der Arbeitsmobilität verbunden sind, auf die europäische Ebene übertragen, einschließlich beispielsweise der Sozialversicherung, der Arbeitslosenversicherung und der Berufsqualifikation“.

Darüber hinaus bekennen sich auch Deutschland und Frankreich zu einer „Stärkung der sozialen Basis der Wirtschafts- und Währungsunion“, wobei ihre Vorschläge im Einzelnen allerdings eher zurückhaltend bleiben. So sollen die Mitgliedstaaten „in bestimmten Bereichen wie aktive Arbeitsmarktpolitik und in Bezug auf die Systeme der sozialen Sicherheit“ künftig enger zusammenarbeiten. Außerdem sprechen sich Deutschland und Frankreich für Mindestlöhne aus, die aber „national zu definieren“ wären – also letztlich jedem Mitgliedstaat selbst überlassen.

Soziale Rechte als Unionsbürgerrechte

Deutlich ambitionierter ist hingegen die italienische Regierung. Eine effektive Sozialpolitik ist für sie nicht nur eine Investition in langfristiges Wirtschaftswachstum, sondern auch eine Basis für die soziale Akzeptanz der Währungsunion. Die Regierung unter Matteo Renzi (PD/SPE) schlägt deshalb die Einführung von „sozialen Rechten als ‚europäischen Bürgerrechten‘“ vor, um „den jüngsten Generationen einen Grund für den Glauben zu geben, dass die EU eine Quelle von Chancen statt nur einer Bedrohung für die soziale Sicherheit sein kann“.

Dabei setzt Italien unter anderem auf EU-finanzierte, aber von den Mitgliedstaaten umgesetzte „Direktmaßnahmen gegen extreme Armut“, aber auch auf eine europäische Arbeitslosenversicherung, die „ein machtvolles Signal für die Bereitschaft zu einer Bürgerunion sein könnte.

Automatische Stabilisatoren

Aber nicht nur das: Darüber hinaus hätte eine europäische Arbeitslosenversicherung aus italienischer Sicht auch den Vorteil, dass sie asymmetrische Konjunkturschocks auffangen und damit die Eurozone insgesamt stabilisieren könnte. Tatsächlich ist diese Notwendigkeit eines automatischen makroökonomischen Stabilisators bereits seit dem Vier-Präsidenten-Bericht von 2012 ein Dauerbrenner in der Diskussion über die Zukunft der Währungsunion. Vor allem die italienische Regierung legt einen großen Schwerpunkt auf das Thema, wobei sie außer der Arbeitslosenversicherung noch andere Möglichkeiten in Betracht zieht – etwa ein gemeinsames Eurozonenbudget, das über spezielle europäische Steuern finanziert werden könnte.

Auch das spanische Memorandum schlägt in diesem Sinne die „Schaffung einer begrenzten gemeinsamen Fiskalkapazität innerhalb der europäischen Währungsunion“ vor, die der Finanzierung öffentlicher Investitionen dienen würde. Langfristig allerdings strebt Spanien ohnehin eine „echte Fiskalunion“ an – in der es nicht nur ein Eurozonen-Budget geben, sondern die europäische Ebene auch frei über Einnahmen und Ausgaben entscheiden und die Möglichkeit zur Ausgabe von „gemeinsamen Schuldeninstrumenten“ haben soll.

Und die institutionelle Reform?

Selbst wenn sich die Euro-Mitgliedstaaten zuletzt nur auf den kleinsten gemeinsamen Nenner einigen: Die Memoranden der vier Regierungen lassen jedenfalls erwarten, dass die europäische Währungsunion in den nächsten Jahren eine Phase vertiefter Integration erfahren wird. Wirtschafts- und haushalts-, aber auch sozialpolitische Entscheidungen dürften künftig noch häufiger als bisher auf europäischer Ebene fallen. Oder genauer: auf Ebene der Eurozone. Denn sowenig die derzeitige britische Regierung ein Interesse daran haben wird, sich an einem weiteren Integrationsschub zu beteiligen, so wenig werden die Euro-Länder die künftige Funktionsfähigkeit der Währungsunion von den Bremsern aus London abhängig machen wollen.

Damit aber stellt sich natürlich auch die Frage einer institutionellen Reform. Welche Organe braucht die Eurozone, um wirksam und handlungsfähig zu sein? Wie können ihre Entscheidungen demokratisch legitimiert werden? Kurz gesagt: Wie viel „Kerneuropa“ soll es in Zukunft geben? Auch hierzu äußern sich die vier Regierungen in ihren Memoranden. Mehr dazu demnächst in einem weiteren Artikel auf diesem Blog.

Die Eurozone als Kerneuropa

1: Deutsch-französische, spanische und italienische Reformvorschläge für die Währungsunion
2: Vorschläge zur institutionellen Reform
3: Was das Europäische Parlament zur Reform der Währungsunion sagt

Bild: By European Council [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.

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