Dienstag, 17. Februar 2015

Wie weiter mit der Währungsunion? Der „analytische Vermerk“ der vier Präsidenten

Jean-Claude Juncker will über eine Neuvermessung der europäischen Währungsunion diskutieren. Aber leider ist die Öffentlichkeit gerade mit anderem beschäftigt.
Das Top-Thema, das in den letzten Tagen die öffentliche Aufmerksamkeit für europapolitische Fragen fesselt, ist natürlich die Griechenland-Krise. Das Feiglingsspiel, bei dem sich die griechische Regierung und ihre Geldgeber mit wechselseitigen Drohgebärden einzuschüchtern und zugleich ihre jeweilige nationale Wählerschaft zu beeindrucken versuchen, bleibt nicht ohne Wirkung; und von der Bild-Zeitung, die wie gewohnt den Scharfmacher spielt, bis hin zur altehrwürdigen Europa-Union Deutschland gibt es kaum jemanden, der sich nicht daran beteiligt – auch wenn es offensichtlich noch einigen Raum für Kompromisse gibt. Wenn ein zentraler Konfliktpunkt der Verhandlungen tatsächlich nur in der Frage besteht, ob Griechenland mit seinen Geldgebern ein „agreement“ oder ein „programme“ abschließt, darf man wohl durchaus darauf vertrauen, dass es in letzter Minute doch noch zu einer Einigung kommt.

Ein neues Dokument der „vier Präsidenten“

Die interessantere Frage ist deshalb schon heute nicht, wie genau die Übereinkunft mit der griechischen Regierung am Ende aussehen wird, sondern wie es mit der Währungsunion in Zukunft weitergeht. Die Krise der letzten Jahre hat einige eklatante Schwächen in ihrem institutionellen Aufbau offensichtlich gemacht, und auch wenn es zuletzt schon einige Nachbesserungen gab (vom ESM über das „europäische Semester“ bis zur Bankenunion), dürfte die Eurozone von einem optimalen Währungsraum doch noch ein gutes Stück davon entfernt sein.

Angesichts dessen ist es bedauerlich, dass ein Dokument, das die Europäische Kommission am vergangenen Donnerstag veröffentlichte, in der Öffentlichkeit kaum zur Kenntnis genommen wurde. Es handelt sich um einen „analytischen Vermerk“ mit dem Titel Preparing for Next Steps on Better Economic Governance in the Euro Area, den Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) in Zusammenarbeit mit Ratspräsident Donald Tusk (PO/EVP), Eurogruppen-Präsident Jeroen Dijsselbloem (PvdA/SPE) und Zentralbankpräsident Mario Draghi verfasst hat.

Er soll die Grundlage für einen ausführlicheren Bericht über eine „engere Koordinierung der Wirtschaftspolitik“ geben, den der Europäische Rat im vergangenen Dezember erbeten hat und der spätestens im kommenden Juni vorgelegt werden soll. Thema sind die Ursachen, die zur Eurokrise führten, die Maßnahmen, die dagegen ergriffen wurden, und die Schritte, die für die Zukunft noch nötig sind.

Junckers Reformaufschlag

Der Vermerk steht damit in Kontinuität zu dem Bericht Auf dem Weg zu einer echten Wirtschafts- und Währungsunion (PDF), den die „vier Präsidenten“ bereits im Dezember 2012 vorlegten. Zwei Dinge haben sich seitdem allerdings geändert: Zum einen lag die Federführung damals noch beim Ratspräsidenten, nicht bei der Kommission. Und zum anderen hat sich durch die Europawahl auch die personelle Zusammensetzung geändert; statt Juncker und Tusk waren 2012 noch José Manuel Durão Barroso (PSD/EVP) und Herman Van Rompuy (CD&V/EVP) im Amt.

Das neue Dokument gibt daher nicht nur einen Einblick in das Krisennarrativ, das unter den führenden Entscheidungsträgern der EU als konsensuell gelten darf. Es könnte auch der Aufschlag zur institutionellen Reformagenda von Jean-Claude Juncker sein, der sich bekanntlich als Chef einer „politischen Kommission“ versteht und gerne seine eigenen Schwerpunkte und Akzente setzt.

Die vielfältigen Ursachen der Eurokrise

Und tatsächlich knüpft der „analytische Vermerk“ kaum an den Bericht von 2012 an, sondern beginnt mit einer Reihe ganz grundsätzlicher Feststellungen über die Eurozone. Diese versteht Juncker nicht nur als Währungsunion, sondern auch als ein „politisches Projekt“. Die Mitgliedstaaten geben darin „ein für alle Mal“ ihre nationalen Währungen auf und bilden deshalb eine „Schicksalsgemeinschaft“, die gleichermaßen „Solidarität in Krisenzeiten“ und „Respekt für die gemeinsam vereinbarten Regeln“ voraussetzt.

Anschließend widmet sich der Text recht ausführlich den „vielfältigen Ursachen“ der Eurokrise, die als „Finanzkrise“ im Bankensektor begonnen habe und vor allem durch die nationalen Bankenrettungsprogramme zu einer „Staatsschuldenkrise“ geworden sei. Gleichzeitig sei sie aber auch eine „Wettbewerbsfähigkeitskrise“: Da die Produktivität in einigen Mitgliedstaaten deutlich hinter anderen zurückblieb, entstanden Handelsbilanzungleichgewichte, die nach Ausbruch der Krise zu einer Kapitalflucht in die produktiveren Länder führten. Und schließlich gebe es auch noch eine „Märktekrise“ – genauer ein Marktversagen, da die Investoren zuerst nicht in der Lage waren, diese Entwicklungen zu antizipieren, und dann nach Ausbruch der Krise panikartig überreagierten.

Bereits ergriffene Maßnahmen

Gegen all diese Probleme wurde bereits eine Reihe von Maßnahmen ergriffen, von denen der Vermerk fünf auflistet:

● den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM), der Krisenländern mit Rettungskrediten beispringen kann,
● die Bankenunion, die verhindern soll, dass Krisen im Finanzsektor erneut zu nationalen Staatsschuldenkrisen führen,
● das Verfahren bei makroökonomischen Ungleichgewichten, das problematische Wirtschaftsentwicklungen künftig schon früher sichtbar machen soll,
● der reformierte Stabilitätspakt und der Fiskalpakt, die die Staaten zu strikter Haushaltsdisziplin verpflichten, sowie
● die Stärkung des Europäischen Statistikamts Eurostat, die verhindern soll, dass Mitgliedstaaten gefälschte Defizit-Daten veröffentlichen.

Teufelskreis zwischen Verschuldung und Wachstumsschwäche

Auf eine vertiefte Analyse dieser bereits ergriffenen Maßnahmen verzichtet der Vermerk. In einem weiteren Abschnitt wendet er sich stattdessen den gegenwärtigen drückendsten Problemen der Eurozone zu: der hohen Arbeitslosigkeit und dem niedrigen Wachstum. Letzteres stehe in einem gefährlichen Teufelskreis mit der öffentlichen und privaten Verschuldung, da sich hohe Schulden „üblicherweise“ negativ auf das Wirtschaftswachstum auswirkten, ein niedriges Wachstum aber auch den Schuldenabbau erschwere.

(Der Versuch, diesen Effekt auch mit Daten nachzuweisen, misslingt in dem Vermerk allerdings: Jedenfalls illustriert er die Behauptung, dass ein hoher Schuldenstand zu einem niedrigeren Wachstum führen würde, mit einer Grafik, aus der sich ein solcher Zusammenhang beim besten Willen nicht erkennen lässt – siehe hier, Seite 6, Chart 6. Aber natürlich soll der Vermerk kein ökonomisches Lehrbuch sein, und immerhin hat er mit seiner These auch die Bank für Internationalen Zahlungsausgleich und das deutsche Finanzministerium auf seiner Seite.)

Junckers Lösung: Strukturreformen und Binnenmarkt

Dieser Teufelskreis zwischen niedrigem Wachstum und Staatsverschuldung ist schließlich auch der gedankliche Rahmen, aus dem der Vermerk die nötigen nächsten Schritte ableitet. Dabei bekennt er sich zunächst noch einmal knapp zu einer „konsistenten Strategie um das ‚Tugend-Dreieck‘ aus Strukturreformen, Investitionen und fiskalischer Verantwortung“. Aber natürlich sind mehr öffentliche Investitionen auch mit höheren Ausgaben, also Schulden verbunden, und natürlich schnürt „fiskalische Verantwortung“, also eine scharfe Sparpolitik, das Wirtschaftswachstum ab.

Ohne dies allzu explizit zu machen, lässt der Vermerk deshalb diese beiden Ansätze fallen und setzt bei den vorgeschlagenen kurzfristigen Maßnahmen stattdessen ganz auf Strukturreformen: Auf nationaler Ebene sollen die Arbeitsmärkte flexibilisiert, die Gründung von Unternehmen erleichtert und der Marktzugang vereinfacht werden. Länderübergreifend soll es außerdem darum gehen, den Europäischen Binnenmarkt auszubauen, um die Mobilität von Arbeitskräften und die Verflechtung des Kapitalmarkts zu erhöhen.

Dieser Zweiklang aus nationalen Strukturreformen und einer Vertiefung des Binnenmarkts dürfte also die Strategie sein, mit der Jean-Claude Juncker die Eurozone aus der Wirtschaftskrise holen will. Und siehe da: Dieselben beiden Forderungen bildeten auch den wirtschaftspolitischen Schwerpunkt im Europawahlprogramm der Europäischen Volkspartei, als deren Spitzenkandidat Juncker vor einem knappen halben Jahr zum Kommissionspräsidenten gewählt wurde.

Und langfristig?

Auf die Frage, wie es mit der Währungsunion langfristig weitergehen soll, bleibt der Vermerk allerdings eine Antwort schuldig: Stattdessen endet er mit einer Reihe von Fragezeichen, für die erst der nächste Bericht der „vier Präsidenten“ im Juni eine Lösung präsentieren soll. Die weitergehenden Vorschläge, die bereits in dem Bericht von 2012 enthalten waren (unter anderem war darin von einer europäischen Arbeitslosenversicherung die Rede, ganz wie ich sie auch auf diesem Blog verschiedentlich thematisiert habe), „bleiben“ zwar „gültig“. Erst einmal soll nun aber weiter diskutiert werden.

Unter den Freunden entschlossener Integrationsschritte (etwa bei Paolo Vacca, dem Generalsekretär der Union Europäischer Föderalisten) ist diese Verzögerung nicht nur auf Begeisterung gestoßen. Warum noch einmal zurück an den Diskussionstisch, wenn die nötigen Reformen doch schon vor fast zweieinhalb Jahren klar benannt worden sind? Andererseits könnte in Junckers neuem Anlauf aber auch eine Chance liegen: nämlich darauf, auch in der Öffentlichkeit ein Bewusstsein dafür zu schaffen, dass es anders als 2012 nicht mehr primär darum geht, eine akute Krise zu bekämpfen, sondern die Eurozone auch für die mittlere und fernere Zukunft wetterfest und demokratisch zu machen.

Aber dafür müssten wir natürlich erst einmal aufhören, uns über Alexis Tsipras aufzuregen. Vielleicht sind wir im Juni ja so weit.

Alle Zitate aus dem Vermerk sind meine Übersetzung des englischen Originaltextes. Bild: By Erina (Own work) [Public domain], via Wikimedia Commons.

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