Mittwoch, 27. November 2013

Vertragspartnerschaften als „goldene Zwangsjacke“: Wie in der Eurozone die Demokratie erodiert und welche Alternative es gäbe

Nein, ein Pakt mit dem Teufel sollen die Vertragspartnerschaften nicht werden. Aber besonders demokratisch wären sie auch nicht.
Der Umbau der europäischen Währungsunion kommt schleichend, aber er kommt: Wenn alles nach Zeitplan geht, will der Europäische Rat am 14./15. Dezember die sogenannten „Vertragspartnerschaften“ beschließen, und wenn jemand nicht weiß, was es damit auf sich hat, dann dürfte er wohl zur großen Mehrheit der europäischen Bevölkerung zählen. Dabei ist der Vorschlag durchaus nicht neu: Zum ersten Mal fand er sich bereits im Oktober 2012 in einem Bericht des EU-Ratspräsidenten Herman Van Rompuy (CD&V/EVP), als „Instrument für Konvergenz und Wettbewerbsfähigkeit“ (CCI) übernahm ihn später auch die Europäische Kommission. Besonders gefördert wurde er von der deutschen Bundesregierung; als „Pakt für Wettbewerbsfähigkeit“ erschien er im Bundestagswahlprogramm der CDU/CSU (EVP); und als „vertragliche Reformvereinbarungen mit der europäischen Ebene“ steht er auch im Koalitionsvertrag mit der SPD (SPE).

Im vergangenen Oktober schließlich sprach sich der Europäische Rat prinzipiell für den Ansatz aus – obwohl das Nachrichtenportal EUobserver danach gewisse Zweifel vermeldete, „weil verschiedene Regierungschefs überhaupt nicht zu verstehen schienen, worum es bei diesen Verträgen eigentlich ging“. Da Angela Merkel (CDU/EVP) die Vertragspartnerschaften allerdings zur politischen Bedingung für Fortschritte bei der Bankenunion gemacht hat, ist eine Einigung im Dezember sehr wahrscheinlich. Und bevor wir dann hinterher alle überrascht sind, lohnt es sich wohl, spätestens jetzt etwas genauer hinzusehen, was da eigentlich auf die Eurozone zukommt.

Ziel: Mehr Biss für die wirtschaftspolitische Koordinierung

Gedanklicher Ausgangspunkt des Vorschlags ist die Erkenntnis, dass sich in einer Währungsunion die Wirtschaftspolitik jedes einzelnen Landes auch auf alle übrigen auswirkt. Das im Vertrag von Maastricht vereinbarte System, bei dem die Mitgliedstaaten zwar bestimmte Verschuldungsgrenzen einhalten müssen, aber in ihrer Wirtschaftspolitik weitgehend frei entscheiden können, kann deshalb auf die Dauer nicht funktionieren. Um die zwischenstaatliche Koordinierung zu verbessern, wurden 2011 die „länderspezifischen Empfehlungen“ eingeführt, mit denen die Europäische Kommission die heterogenen nationalen Wirtschaftspolitiken zu einer gesamteuropäischen Strategie zusammenzufügen versucht. Allerdings bleiben diese Empfehlungen bislang weitgehend wirkungslos, da die Mitgliedstaaten sie oft einfach nicht umsetzen – und sich im Zweifel darauf berufen, dass nach den EU-Verträgen das Letztentscheidungsrecht über die Wirtschaftspolitik ja nach wie vor nicht auf europäischer, sondern auf nationaler Ebene liegt.

Die Vertragspartnerschaften nun sind der Versuch, der europäischen Koordinierung mehr Biss zu verleihen, ohne formal die nationale Hoheit über die Wirtschaftspolitik aufzugeben. Das Mittel dazu sind sogenannte „Reformverträge“, mit denen die einzelnen Mitgliedstaaten sich zu bestimmten wirtschaftspolitischen Maßnahmen (etwa zu Reformen am Arbeitsmarkt oder im Rentensystem) verpflichten sollen. Rechtlich würde es sich dabei um bilaterale völkerrechtliche Abkommen zwischen dem jeweiligen Staat und der EU handeln, möglicherweise gestützt auf einen neuen multilateralen Rahmenvertrag, der wie der ESM-Vertrag und der Fiskalpakt eigenständig neben den existierenden EU-Verträgen existieren würde.

Damit die nationalen Regierungen auch tatsächlich bereit sind, solche bilateralen Reformverträge abzuschließen, könnte als Anreiz ein neuer europäischer Solidaritätsmechanismus eingerichtet werden, der den Mitgliedstaaten bei der Finanzierung der vereinbarten Strukturreformen hilft. Allerdings ist derzeit noch unklar, wo das Geld dafür herkommen soll. Sobald der Reformvertrag erst einmal unterzeichnet ist, könnte seine Einhaltung dann der Jurisdiktion des Europäischen Gerichtshofs unterliegen.

Drohender Demokratieverlust

Der Hauptzweck der Vertragspartnerschaften liegt also in der Garantie, dass die Mitgliedstaaten zugesicherte wirtschaftspolitische Maßnahmen auch tatsächlich verwirklichen. Zugleich würden damit auch Hängepartien wie in Griechenland im Sommer 2012 vermieden, als die Linkspartei Syriza (EL) ankündigte, dass sie im Falle eines Wahlsiegs einen Teil der Sparmaßnahmen, die die Technokraten-Regierung unter Lukas Papadimos zuvor mit dem Europäischen Rat vereinbart hatte, nicht umsetzen würde.

Auf den zweiten Blick erweist sich dieser wichtigste Nutzen der Vertragspartnerschaften allerdings zugleich als ein massiver Verlust an Demokratie: Da die Reformverträge künftige wirtschaftspolitische Kehrtwenden ausschließen sollen, schränken sie auch die Möglichkeit der Bürger ein, über Wahlen Einfluss auszuüben. Zwar müssten die Vereinbarungen als völkerrechtliche Abkommen jeweils von den nationalen Parlamenten der betroffenen Staaten ratifiziert werden. Das allein genügt aber nicht, um tatsächlich eine demokratische Kontrolle zu sichern: Wenn der Wahlakt nicht zu einer hohlen Zeremonie verkommen soll, müssen auch danach noch Kursänderungen möglich bleiben. Mit den Vertragspartnerschaften hingegen bräuchte die Europäische Kommission nur noch abzuwarten, bis in einem Land einmal eine zustimmungswillige Parlamentsmehrheit existiert – und könnte mit dieser dann womöglich für Jahre im Voraus vertraglich einen bestimmten wirtschaftspolitischen Kurs festlegen.

Das Rodrik-Trilemma

Am Ende erscheint mir das Problem der Vertragspartnerschaften geradezu als ein typischer Fall des Rodrik-Trilemmas, von dem ich in diesem Blog schon öfters geschrieben habe. Dessen Kernaussage ist, dass man nicht gleichzeitig Demokratie, nationale Souveränität und starke grenzüberschreitende Wirtschaftsverflechtungen haben kann, sondern immer auf eines der drei verzichten muss.

Anders ausgedrückt: In einer Wirtschafts- und Währungsunion funktioniert eine rein nationale Demokratie nicht mehr, da die starken Abhängigkeiten zwischen den Staaten dazu führen, dass kein Land seine Entscheidungen mehr frei treffen kann. Will man die wirtschaftliche Integration nicht rückabwickeln, bleiben deshalb nur zwei Alternativen: Die eine ist der supranationale Föderalismus, bei dem die wesentlichen wirtschaftspolitischen Kompetenzen von den Nationalstaaten auf die demokratischen Organe der EU übertragen werden. Die andere hingegen besteht in dem, was Dani Rodrik (in Anlehnung an Thomas L. Friedman) als die „goldene Zwangsjacke“ bezeichnet. Dabei liegt die Entscheidungsgewalt formell zwar weiterhin bei den nationalen Regierungen und Parlamenten. Ihre realen politischen Handlungsspielräume jedoch werden immer weiter reduziert, bis von einer echten Demokratie keine Rede mehr sein kann.

Die Vertragspartnerschaften als „goldene Zwangsjacke“

Die Vertragspartnerschaften wären geradezu ein Musterbeispiel für eine solche goldene Zwangsjacke. Sie entstehen aus dem Wunsch heraus, die formale Kompetenzverteilung in der Europäischen Union unangetastet zu lassen, aber dennoch die nationalen Spielräume für eine eigenständige Wirtschaftspolitik so stark einzuschränken, dass für die Währungsunion kein Schaden entsteht. Ihre Folge wird zum einen sein, dass die politische Verantwortung für die Wirtschaftspolitik verschwimmt: Wenn Reformen künftig immer das Resultat einer umständlich ausgehandelten Vereinbarung zwischen Kommission, Rat und nationaler Regierung sind, können alle Beteiligten die Verantwortung für ihre unpopulären Bestandteile auf die jeweils anderen Akteure abwälzen, ohne dass für den Bürger erkenntlich ist, wen er dafür zur Rechenschaft ziehen soll.

Zum anderen können durch die Vertragspartnerschaften bestimmte politische Optionen auch komplett vom Tisch geräumt werden, indem eine langfristige Reformagenda vertraglich festgeschrieben und damit dem demokratischen Wechselspiel entzogen wird. Ein ähnliches Problem kennt man auf einzelstaatlicher Ebene, wenn zu viele konkrete Politikinhalte in die Verfassung eingeschrieben werden. Selbst wenn ein Großteil der Bürger mit dem eingeschlagenen Kurs nicht zufrieden ist, sind die rechtlichen Hürden so hoch, dass er kaum noch korrigiert werden kann.

Die demokratische Alternative

Die Alternative zu diesem Weg habe ich oben bereits angedeutet: Sie besteht darin, nicht auf die Demokratie, sondern auf die nationale Souveränität im wirtschaftspolitischen Bereich zu verzichten. Wenn wir uns darüber einig sind, dass wir eine europäische Währungsunion wollen und dass daher ein gewisses Maß an Zentralisierung wirtschaftspolitischer Entscheidungen notwendig ist, dann sollten wir dazu stehen und der EU die entsprechenden Kompetenzen für die Planung und Umsetzung einer gesamteuropäischen Wirtschaftsstrategie auch formell übertragen. Die nationalen Parlamente wären dann in dieser Frage vollständig aus dem Spiel – dafür aber könnte das Europäische Parlament zum zentralen demokratischen Akteur aufsteigen. Durch den Gegensatz von parlamentarischer Mehrheit und Opposition wären in der öffentlichen Debatte die Verantwortungsstrukturen wieder klarer zu erkennen, und die Bürger hätten die Möglichkeit, bei der Europawahl effektiven Einfluss auf politische Richtungsentscheidungen zu nehmen.

Natürlich erfordert diese föderalistische Lösung eine Änderung der existierenden EU-Verträge, wofür als Erstes ein Europäischer Konvent einberufen werden müsste. Das ist, zugegeben, keine ganz leichte Übung, aber wenn wir die Demokratie in der Währungsunion bewahren wollen, dann werden wir darum nicht herumkommen. Wenn die Regierungschefs im Europäischen Rat politischen Mut haben, sollten sie dieses Ziel besser heute als morgen auf die Agenda bringen. Die „Vertragspartnerschaften“, die sie im Dezember beschließen wollen, sind hingegen ein demokratiepolitischer Irrweg, der kurzfristig zu einer wirtschaftlichen Stabilisierung führen mag, aber langfristig die Legitimität der Europäischen Union untergräbt.

Bild: By Derek Smootz (Scan from Compendium Maleficarum) [Public domain], via Wikimedia Commons.

Kommentare:

  1. Die "demokratische Alternative" ist doch in sich völlig undemokratisch. Die Wirtschafts- und Sozialpolitik eines Landes ist einer der zentralen Streitpunkte, über die im demokratischen Prozess gestritten wird. Diese Kompetenz auf EU-Ebene abzugeben, widerspräche fundamental dem Grundgesetz. Man bräuchte also nicht nur einen europäischen Konvent, sondern auch eine Verfassungsgebende Versammlung in Deutschland. Zumal man auch bedenken sollte, dass der demokratische Wettstreit um die besten Ideen, keine Spaßesübung ist, sondern wichtige Funktionen erfüllt.

    Hinzu kommt, dass das europäische Parlament höchstens ein demokratisches Feigenblatt darstellt. Sowohl die Funktionsweise (es gibt eben keine "Regierung und Opposition" es gibt höchstens eine Fundamentalopposition), als auch die Art der Wahl (ein Bürger Luxemburgs hat eine gewichtigere Stimme, als einer Frankreichs) sind meilenweit davon entfernt eine angemessene demokratische Partizipation der Bürger sicher zu stellen.

    Der hier gemachte Vorschlag müsste in letzter Konsequenz zu einer Auflösung der Europäischen Union und zur Schaffung eines europäischen Bundesstaates führen. Das kann man wollen, sollte man dann aber auch so verfolgen und benennen. Eine Bundesrepublik Deutschland, die sämtliche wirtschaftspolitische Kompetenzen auf die EU überträgt, kann und wird es nicht geben.

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  2. @Mooks: Dass über die Wirtschafts- und Sozialpolitik gestritten werden muss, sehe ich ganz genauso. Aber das sagt noch nichts darüber aus, auf welcher Ebene man das tun sollte. Man sollte sich da nicht vom deutschen Bundesverfassungsgericht täuschen lassen, das im Lissabon-Urteil den Begriff der "Demokratie" so sehr auf die nationale Demokratie verengt hat, dass es ihn zuletzt gleichbedeutend mit der nationalen Souveränität gebraucht. Das Rodrik-Trilemma ermöglicht es, diese Perspektive zu überwinden. Demokratie kann eben nicht nur im nationalen Parlament stattfinden, sondern auch auf überstaatlicher Ebene. Mehr noch: Wo die grenzüberschreitenden Wirtschaftsverflechtungen so groß sind wie in der europäischen Währungsunion, ist Demokratie zuletzt nur noch auf europäischer Ebene möglich.

    Dass dafür auch im Europäischen Parlament Veränderungen nötig sind: geschenkt. Zu der Frage, wie man die Auseinandersetzungen zwischen "Mehrheit" und "Opposition" im Parlament befördern könnte, habe ich unter anderen hier bereits einige Vorschläge gemacht. Die degressive Proportionalität bei der Sitzverteilung erscheint mir hingegen unter anderem aus den hier beschriebenen Gründen nicht ganz so gravierend. Dennoch bin ich für die Einführung transnationaler Listen, die dieses Problem weiter abmildern würden.

    Ob man das Ganze dann am Ende als europäischen Bundesstaat bezeichnet oder nicht, ist mir persönlich eigentlich ziemlich gleichgültig. Allgemein halte ich von dem hochtrabenden Gegensatzpaar "Bundesstaat/Staatenbund" (mit der EU als irgendetwas "sui generis" in der Mitte) nicht so besonders viel. Die Grenzen zwischen beiden Konzepten sind (übrigens auch in der rechtswissenschaftlichen Literatur) längst so fließend geworden, dass es mir sinnvoller erscheint, nicht mit solch allgemeinen Schlagwörtern zu hantieren. Stattdessen sollte man jeweils die konkrete institutionelle Ausgestaltung eines Mehrebenensystems in den Blick nehmen, und genau das ist es, was ich in dem Artikel hier angestrebt habe.

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