Donnerstag, 11. Juni 2015

Die Eurozone als Kerneuropa (2): Vorschläge zur institutionellen Reform

Das Europäische Parlament bleibt in den Vorschlägen der nationalen Regierungen zur Reform der Eurozone weitgehend außen vor.
Vor dem Treffen des Europäischen Rats am kommenden 25./26. Juni haben die Regierungen der vier größten Euro-Länder Pläne zu einer Reform der europäischen Währungsunion formuliert, über die ich hier schon in der vergangenen Woche geschrieben habe. Unter anderem geht es darin um einen kohärenteren Ansatz in der gemeinsamen Wirtschaftspolitik, um eine engere Zusammenarbeit der Sozialsysteme und womöglich um ein eigenes Budget für die Eurozone, etwa in Form einer europäischen Arbeitslosenversicherung, die auch als automatischer Stabilisator dienen könnte. Nur auf diese Weise, so die Überzeugung der Euro-Regierungen, wird die Währungsunion gefährliche Krisen wie in den letzten Jahren künftig vermeiden können. (Im Wortlaut sind das deutsch-französische Memorandum hier, das italienische hier, das spanische hier zu finden.)

Doch während die Eurozone sich zu einem neuen Integrationsschub anschickt, hält sich die Begeisterung für eine weitere Europäisierung der Wirtschafts- und Sozialpolitik in anderen Ländern – speziell in Großbritannien – in engen Grenzen. Die Reform der Währungsunion dürfte deshalb den Spalt zwischen Euro- und Nicht-Euro-Ländern vertiefen: Die Idee eines „Kerneuropa“, die europäische Verfassungspolitiker seit rund zwei Jahrzehnten beschäftigt, könnte, scheint mehr denn je zur Realität zu werden.

Euro-Gruppe und Euro-Gipfel

Damit aber stellt sich gleich eine ganze Reihe von institutionellen Fragen. Außer der Europäischen Zentralbank gibt es in der EU bislang nämlich nur zwei politische Gremien, die explizit auf die Eurozone zugeschnitten sind: zum einen die „Euro-Gruppe“, die faktisch seit 2004 existiert, aber erst 2009 durch den Vertrag von Lissabon offiziell wurde, zum anderen den „Euro-Gipfel“, der 2012 mit dem Fiskalpakt eingerichtet wurde. Beide sind rein intergouvernemental: Während sich in der Euro-Gruppe die nationalen Finanzminister der Euro-Länder treffen, versammelt der Euro-Gipfel die Staats- und Regierungschefs. De facto handelt es sich dabei also um eine auf die Eurozone verkleinerte Version des EU-Finanzministerrats bzw. des Europäischen Rates. Tatsächlich finden ihre Treffen in der Regel unmittelbar vor oder nach den Tagungen des entsprechenden EU-weiten Gremiums statt.

Zur Leitung ihrer Sitzungen ernennen sowohl die Euro-Gruppe als auch der Euro-Gipfel einen eigenen Präsidenten. Derzeit sind das Jeroen Dijsselbloem (PvdA/SPE), der zugleich niederländischer Finanzminister ist, und Donald Tusk (PO/EVP), gleichzeitig Präsident des Europäischen Rates. Allerdings gelten die beiden Gremien nur als „informelle“ Foren. Auf internationaler Ebene, etwa bei IWF oder G-20, wird die Eurozone deshalb nicht etwa von Dijsselbloem repräsentiert, sondern nur über die einzelnen nationalen Regierungen der Euroländer oder über die Organe der Gesamt-EU.

Machtgewinn der intergouvernementalen Gremien

Anders als der Europäische Rat und der Finanzministerrat haben die supranationalen Organe der EU – das Europäische Parlament und die Europäische Kommission – kein Pendant auf Ebene der Eurozone. Zwar ist mit Valdis Dombrovskis (V/EVP) einer der Vizepräsidenten der Kommission speziell für den Euro zuständig, und im Europäischen Parlament gibt es einen Ausschuss für Wirtschaft und Währung. Doch diesem Ausschuss gehören auch Mitglieder an, die in Großbritannien, Schweden oder Tschechien gewählt wurden. Verantwortlich sind die Abgeordneten letztlich allen europäischen Bürgern.

Hinzu kommt, dass das Parlament in wirtschaftspolitischen Fragen zuletzt immer weiter an den Rand gedrängt wurde. Da der Währungsunion die notwendigen Instrumente fehlten, um die Eurokrise zu bewältigen, verlagerten sich die Entscheidungen zunehmend auf Euro-Gipfel und Euro-Gruppe, wo die nationalen Regierungen improvisierte Vereinbarungen aushandelten. Dieser Machtgewinn der intergouvernementalen Gremien aber ist nicht nur ein Problem für die Demokratie: Da die formelle Kompetenz für die Wirtschaftspolitik weiterhin bei den Einzelstaaten liegt, ist der Euro-Gipfel immer auf einen Konsens seiner Mitglieder angewiesen, was die Währungsunion etwa im Streit über die Reformpolitik in Griechenland immer wieder an den Rand des Abgrunds treibt.

Stärkung des Präsidenten der Euro-Gruppe

In den Memoranden der vier großen Euro-Staaten spielt die institutionelle Reform deshalb aus gleich mehreren Gründen eine zentrale Rolle. So kritisiert etwa die italienische Regierung, die „Notwendigkeit, Einstimmigkeit zu erreichen“ sei „oft ein Hindernis für effektive EU-Entscheidungen im gemeinsamen Interesse der Mitgliedstaaten“. Sie schlägt deshalb vor, die nationalen Vetorechte „wenigstens teilweise zu überdenken“, und verweist auch gleich auf die Brückenklausel in Art. 48 Abs. 7 EUV, die einen Übergang zu Mehrheitsentscheidungen auch ohne Vertragsreform möglich machen würde.

Deutschland und Frankreich wiederum setzen für die bessere Koordinierung der Wirtschaftspolitik in der Eurozone vor allem auf eine Stärkung des Euro-Gipfels. So sollen sich die Staats- und Regierungschefs der Eurozone künftig nicht nur „regelmäßiger“ treffen, sondern auch die Möglichkeit bekommen, „andere Minister der Eurozone zu beauftragen, z. B. die Arbeits- und Sozialminister, Forschungs- und Wirtschaftsminister“. Neben der Euro-Gruppe als Kerneuropa-Version des Finanzministerrats könnte es künftig also auch für jede andere Ratsformation ein Pendant auf Ebene der Eurozone geben. Darüber hinaus wollen Deutschland und Frankreich wenigstens eine „Prüfung der Möglichkeit“, den Präsidenten der Euro-Gruppe zu stärken und ihm zusätzliche Ressourcen zur Verfügung zu stellen.

Eine gemeinsame Forderung aller drei Länder ist schließlich, der Eurozone auch in den internationalen Finanzorganisationen eine gemeinsame Stimme zu geben – wobei die Memoranden nicht explizit machen, aber doch erahnen lassen, dass auch dies eine Aufgabe für den Präsidenten der Euro-Gruppe sein könnte.

Und das Europäische Parlament?

Eher im Vagen bleiben die Memoranden hingegen, wenn es um den Parlamentarismus geht. So erklärt die italienische Regierung nur sehr allgemein, dass die „Einbindung des Europäischen Parlaments und der nationalen Parlamente in das Europäische Semester gestärkt werden könnte“. Deutschland und Frankreich wiederum wollen „die Einrichtung von spezifischen, der Eurozone gewidmeten Strukturen im Europäischen Parlament, wobei es dem Parlament überlassen bleibt, welche Mittel dafür eingesetzt werden“ – was auf Anhieb etwas befremdlich klingt, da es den Ausschuss für Wirtschaft und Währung im Parlament ja bereits gibt.

Tatsächlich scheint der deutsch-französische Vorschlag auf die Idee einer „Euro-Kammer“ anzuspielen, also einer speziellen Formation innerhalb des Parlaments, an der nur diejenigen Abgeordneten beteiligt sein sollen, die in Mitgliedstaaten der Eurozone gewählt wurden. Im Europäischen Parlament stieß dieser Vorschlag bislang allerdings immer auf Ablehnung (zu den Gründen dafür siehe hier und hier). Warum das künftig anders sein sollte, erklärt das Memorandum nicht. Und auch welchen Sinn die neue Kammer haben sollte, bleibt offen: Von zusätzlichen Mitspracherechten für die Abgeordneten ist in dem deutsch-französischen Plan jedenfalls keine Rede.

„So etwas wie ein Finanzminister der Eurozone

Einen ganz eigenen Vorschlag unterbreitet schließlich die spanische Regierung, die bei der demokratischen Legitimation der Eurozonen-Politik vor allem auf eine „stärkere Zusammenarbeit zwischen den nationalen Parlamenten“ setzt. Zu diesem Zweck möchte sie eine neue interparlamentarische Versammlung einrichten, die sich aus den Wirtschaftsausschüssen des Europäischen Parlaments und der nationalen Parlamente der Eurozone zusammensetzen soll. Dieses Gremium soll in einem ersten Schritt das Recht bekommen, zweimal im Jahr die Präsidenten von Euro-Gipfel, Euro-Gruppe und Europäischer Zentralbank sowie die für Währungsfragen zuständigen Kommissionsmitglieder zu befragen.

In einem zweiten Schritt soll die neue interparlamentarische Versammlung dann „auf Vorschlag des Europäischen Rates“ eine „für die Wirtschaftspolitik der Eurozone verantwortliche Autorität, so etwas wie einen Finanzminister der Eurozone“ wählen. Dieser Finanzminister würde nicht nur das (ebenfalls im spanischen Memorandum vorgeschlagene) Eurozonen-Budget verwalten, sondern langfristig „volle Befugnisse über die Fiskalpolitik der Währungsunion“ und eine „direkte Sanktionsmacht gegenüber den nationalen Behörden“ erhalten. Er würde damit zweifellos mehr Macht auf sich vereinen als jeder andere Amtsträger auf europäischer Ebene. Für die Parlamente selbst sieht der spanische Plan hingegen keine weiteren Mitspracherechte vor.

Demokratie ist für die Regierungen nur ein Nebenthema

Natürlich handelt es sich bei den drei Memoranden nur um die Vorschläge einzelner Regierungen, bis zu deren Umsetzung es auf jeden Fall noch ein längerer Weg ist. Trotzdem gibt das Demokratieverständnis, das darin zum Vorschein kommt, einigen Anlass zur Sorge. So ist Spanien offenbar vor allem daran gelegen, der Eurozone ein starkes exekutives Entscheidungszentrum zu verschaffen, während die parlamentarische Dimension auf eine als Wahlverein konzipierte Versammlung begrenzt bliebe, die noch nicht einmal direkt von den Bürgern gewählt würde.

Deutschland und Frankreich wiederum setzen fast ausschließlich auf Intergouvernementalismus. Mit dem gestärkten Eurogruppen-Präsidenten wollen auch sie der Eurozone ein neues exekutives Zentrum geben (wenn auch mit etwas weniger Allmacht als der Finanzminister des spanischen Memorandums), und es ist nicht ganz abwegig, dies als den Embryo für eine Eurozonen-Version der EU-Kommission zu deuten. Doch während der Kommissionspräsident immerhin vom Europäischen Parlament gewählt wird, würde der Präsident der Euro-Gruppe weiterhin allein von den nationalen Finanzministern ernannt.

Die italienische Regierung schließlich erscheint unter den vieren als diejenige, die noch die meiste Rücksicht auf eine parlamentarische Legitimation der Euro-Wirtschaftspolitik nimmt. Auch sie gibt jedoch keinerlei konkrete Antworten, wie diese ausgestaltet sein könnte. Insgesamt, so scheint es, ist die Demokratie für die nationalen Regierungen bei der Eurozone-Reform bestenfalls ein Nebenthema.

Alles nur Verhandlungstaktik?

Eine Möglichkeit allerdings sollte noch in Betracht gezogen werden: Es könnte auch sein, dass den vier Regierungen am Ende gar nicht wirklich an einer Umsetzung ihrer institutionellen Reformvorschläge gelegen ist. Denn neben der Zukunft der Währungsunion diskutiert der Europäische Rat am 25./26. Juni ja auch noch über ein anderes großes Thema – die Forderungen, die der britische Premierminister David Cameron (Cons./AECR) zur Bedingung macht, um sich bei dem britischen EU-Austrittsreferendum im nächsten oder übernächsten Jahr für einen Verbleib in der Union einzusetzen. Und eine dieser Forderungen ist gerade, dass die wesentlichen wirtschaftspolitischen Entscheidungen der EU auch in Zukunft unter Beteiligung aller Mitgliedstaaten getroffen werden, und nicht von der Eurozone allein.

Wenn Deutschland, Frankreich, Spanien und Italien mit ihren Vorschlägen nun genau in die entgegengesetzte Richtung zielen, so könnte das also auch eine bloße Verhandlungstaktik sein: Je deutlicher sie mit der Möglichkeit eines institutionell weitgehend eigenständigen „Kerneuropa“ drohen, desto mehr Raum haben sie später, um sich in dieser Frage auf Cameron zuzubewegen. Am Ende bliebe es dann vielleicht bei ein, zwei zusätzlichen Treffen des Euro-Gipfels pro Jahr, die aber weiterhin nur informelle Bedeutung hätten.

Nur: Wäre das wirklich eine Lösung? Wohl nicht – denn ganz gleich, zu welchem Deal die EU mit Großbritannien kommt, bleibt eine Reform der Währungsunion ja weiterhin notwendig, um eine Wiederholung der Eurokrise zu verhindern. Wie es aussieht, hat die Diskussion über die künftige institutionelle Gestalt der Eurozone gerade erst begonnen.

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