Freitag, 27. Januar 2012

Was die parteipolitische Debatte in Europa hemmt

Wie können die Fraktionen in diesem Parlament sichtbarer werden?
Vor einigen Tagen habe ich hier über das Paradox des Martin Schulz geschrieben, dass es sich dabei eigentlich um ein Paradox im politischen System der Europäischen Union handle: Statt dass die Auseinandersetzung über die politische Entwicklung der EU zwischen den europäischen Parteien ausgetragen werden, was den Bürgern eine Möglichkeit gäbe, bei den Europawahlen selbst eine Richtungsentscheidung zu treffen, spielen sich die für die Öffentlichkeit sichtbarsten Konflikte zwischen den Mitgliedstaaten oder zwischen den verschiedenen Organen ab – zwischen dem Europäischen Parlament, der Kommission und dem Rat. Warum aber ist das eigentlich so? Warum gelingt es dem Europäischen Parlament nicht, die öffentliche Debatte entlang parteipolitischer Unterschiede zu strukturieren, wie wir das aus jeder erfolgreichen nationalen Demokratie kennen?

Die einfachste Erklärung dafür ist, dass es im Europäischen Parlament nicht die Dynamik zwischen Regierungs- und Oppositionsfraktionen gibt, wie wir sie von Nationalstaaten gewohnt sind. Egal, wie viele Parteien in einem Parlament vertreten sind – in der Regel zerfallen sie immer in zwei Lager, solche, die die Regierung unterstützen, und solche, die sie ablehnen. (Natürlich gibt es auch Sonderfälle wie die Schweiz, aber deren politisches System basiert ohnehin stärker auf direktdemokratischen als parlamentarischen Verfahren.) Dabei stimmt die Mehrheit meist geschlossen ab, sodass sich die Regierung darauf verlassen kann, dass ihre Gesetzgebungspläne auch verwirklicht werden. Die Opposition versucht derweil, mit Alternativvorschlägen auf sich aufmerksam zu machen, um bei der nächsten Wahl selbst die Regierung zu übernehmen. Dieses Wechselspiel macht die politische Auseinandersetzung für den Bürger überschaubar und verständlich: Ist er im Großen und Ganzen mit der Politik zufrieden, so kann er die Regierungspartei wiederwählen, will er Veränderung, so entscheidet er sich für die Opposition. 

Es fehlt eine Opposition

Im Europäischen Parlament dagegen gibt es keine zwei Blöcke. Die Fraktionen haben (anders als vor dreißig Jahren) inzwischen zwar recht kohärente Linien und stimmen auch meist geschlossen ab, aber die Mehrheiten, mit denen eine Entscheidung herbeigeführt wird, wechseln noch immer von Mal zu Mal. Während auf nationaler Ebene die Opposition regelmäßig von der Regierungsmehrheit überstimmt wird und gerade deshalb eine glaubwürdige politische Alternative darstellen kann, ist im Europäischen Parlament jede der drei größten Fraktionen (die christdemokratische EVP, die sozialdemokratische S&D und die liberale ALDE) an über 80 % der Entscheidungen beteiligt. Die Gegensätze zwischen den Parteien zeigen sich nur im Voraus, wenn hinter den Kulissen über die Formulierung der Beschlüsse diskutiert wird, nicht bei der Abstimmung selbst. Dadurch aber müssen zuletzt auch alle großen Fraktionen die Entscheidungen mitverantworten – und schon gibt es nur noch eine politische Linie „des Parlaments“, nicht mehr eine für jede Partei. Eine Art Opposition bilden nur die kleineren Fraktionen, etwa die linke GUE-NGL und die rechtspopulistische EFD, die aber keine echte Alternative darstellen, da sie auf absehbare Zeit nicht imstande sein werden, selbst die Mehrheit zu übernehmen.

Was aber hindert die großen europäischen Parteien daran, in die Opposition zu gehen? Sie würden dadurch nicht nur der europäischen Demokratie einen Dienst erweisen, sondern auch ihr Profil und damit ihre Chancen bei der Europawahl steigern. Warum also erklärt etwa die S&D nicht rundheraus, dass sie die Initiativen der konservativ dominierten Kommission Barroso nicht länger unterstützen wird? Dafür gibt es verschiedene Gründe, von denen einige hier kurz dargestellt werden sollen.

Erstens: Die Konsenskultur

Eine gewisse Rolle spielt zweifellos die politische Kultur, die sich im Europäischen Parlament etabliert hat. Auch auf nationaler Ebene kann es einem aufmerksamen Zeitungsleser kaum entgehen, dass viele parteipolitische Konflikte nur wenig mehr als Theater sind. Parteien wollen miteinander ja koalitionsfähig bleiben, es gibt unter Parlamentariern fraktionsübergreifende Freundschaften, und für viele politische Probleme lassen sich auch ganz unideologisch pragmatische Lösungen finden. Nur die Beobachtung durch die Medien und der regelmäßig wiederkehrende Wahlkampf zwingt Politiker, in der Regel eher ihre Gegensätze statt ihrer Gemeinsamkeiten zu betonen. Auf europäischer Ebene fehlt diese Medienaufmerksamkeit jedoch oft, sodass die Parlamentarier, ganz menschlich, lieber einen guten Kompromiss suchen als sich sinnlos zu streiten. Für die Qualität der Entscheidungen mag das sogar zuträglich sein – aber es schadet der Demokratie, weil es die Sichtbarmachung von Alternativen verhindert. Die Straßburger Konsensfreude und die fehlende europäische Öffentlichkeit verstärken sich somit gegenseitig, zum Schaden des politischen Systems.

Zweitens: Die Zersplitterung des Parlaments

Außer kulturellen gibt es jedoch auch noch strukturelle Ursachen für die fehlende Opposition auf europäischer Ebene, die im politischen System selbst angelegt sind. Eine dafür ist die starke Zersplitterung des Parlaments, das aus sieben Fraktionen und nicht weniger als dreißig fraktionslosen Abgeordneten besteht (darunter einige Unabhängige und etliche Rechtsradikale). Dies erschwert natürlich die Bildung stabiler Mehrheiten: Das einzige Zwei-Parteien-Bündnis, das auf über 50% der Mandate kommt, wäre eine Große Koalition aus EVP und S&D; mögliche Dreierbündnisse könnten aus EVP und ALDE sowie entweder den Grünen oder der nationalkonservativen Fraktion ECR bestehen, wobei in jedem Fall die politischen Unterschiede und Spannungen beträchtlich wären.

Die Zersplitterung des Parlaments und insbesondere die große Zahl fraktionsloser Abgeordneter sind natürlich eine Folge des Wahlrechts. Dadurch, dass die Europawahlen auf nationaler Ebene stattfinden, werden immer wieder Abgeordnete gewählt, die gar nicht in europaweiten Parteien organisiert sind und auch keine eigene europapolitische Agenda haben, die es ihnen erlauben würde, sich in einer Fraktion mit Parlamentariern anderer Länder zusammenzuschließen – ein Problem, das das deutsche Bundesverfassungsgericht vor einigen Monaten übrigens noch unnötig vergrößerte, als es die Fünfprozentklausel im deutschen Europawahlgesetz abschaffte und damit die Tür zum Europaparlament auch für Kleinstparteien öffnete, denen es den Zugang zum Deutschen Bundestag mit gutem Grund verwehrt.

Drittens: Die Wahl der Kommission

Der offensichtlichste Unterschied zwischen den politischen Lagern auf nationaler Ebene zeigt sich bei der Wahl der Regierung, die von der Parlamentsmehrheit gestützt und von der Opposition abgelehnt wird. Regierungsmitglieder gehören deshalb in der Regel auch selbst den Mehrheitsparteien an, von denen sie gewählt werden, und ein großer Teil der Parteiengegensätze wird in der öffentlichen Debatte an den Persönlichkeiten des Regierungschefs und des Oppositionsführers festgemacht, der selbst bei den nächsten Wahlen die Leitung der Regierung übernehmen will. Auf europäischer Ebene funktioniert dieser Mechanismus bislang jedoch allenfalls unvollständig: Zwar wird die Europäische Kommission vom Parlament gewählt und ist auch auf dessen Vertrauen angewiesen. Das Vorschlagsrecht für die Kommissionsmitglieder liegt jedoch beim Ministerrat; und da zudem verpflichtenderweise jeder Mitgliedstaat einen Kommissar stellt, hat es sich eingebürgert, dass de facto jede der nationalen Regierungen einen Politiker ihres Landes vorschlägt.

Da aber die nationalen Regierungen ganz verschiedenen politischen Richtungen angehören, ist auch die Kommission parteipolitisch regelmäßig bunt gemischt. In der derzeit amtierenden Kommission sind die Verhältnisse noch einigermaßen klar: Sie setzt sich aus zwölf christdemokratischen, neun liberalen und sechs sozialdemokratischen Mitgliedern zusammen. Dies bewirkt aber schon, dass Parteimitglieder aller drei großen Fraktionen im Europaparlament in der Kommission vertreten sind – und keine von ihnen mit letzter Überzeugungskraft erklären kann, dass alles ganz anders aussähe, wenn nur endlich sie am Ruder wäre.

Viertens: Die absolute Mehrheit im Gesetzgebungsverfahren

Auch das europäische Gesetzgebungsverfahren trägt dazu bei, eine Zwei-Lager-Dynamik zwischen Mehrheit und Opposition im Europäischen Parlament zu verhindern. Jeder, der sich mit dem Arbeitsalltag von Abgeordneten auskennt, weiß, dass sie einer Vielzahl von Tätigkeiten nachgehen müssen, unter denen das Abstimmen im Plenum nur formell die wichtigste ist – während es in der Praxis mindestens ebenso darauf ankommt, Akten zu lesen, Gespräche mit anderen Politikern und mit zivilgesellschaftlichen Vertretern zu führen und sich überhaupt in die Zusammenhänge einzuarbeiten. In jedem Parlament der Welt bleibt der Plenarsaal deshalb auch bei Abstimmungen meist halbleer, und nur bei wirklich umstrittenen Fragen muss die Regierungskoalition zeigen, dass sie tatsächlich über die absolute Mehrheit der Sitze verfügt.

Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren der EU sieht nach Art. 294 Abs. 7 AEU-Vertrag jedoch vor, dass das Europäische Parlament wichtige Beschlüsse nur „mit der Mehrheit seiner Mitglieder“ treffen kann – nicht etwa „mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen“. Bei einer kleinen Koalition aus nur zwei oder drei Parteien wären deren Europaabgeordneten deshalb gezwungen, bei allen Abstimmungen tatsächlich zu erscheinen und einen unverhältnismäßig großen Anteil ihrer Arbeitszeit damit zu verbringen, die Knöpfchen ihres Abstimmgeräts zu drücken. Nur wenn tatsächlich eine sehr große Mehrheit der Parlamentarier einen Beschluss unterstützt – was kaum möglich wäre, wenn eine der großen Parteien sich in die Opposition begäbe –, hat sie auch bei einer gewöhnlichen Anwesenheitsquote die Möglichkeit, die für eine Entscheidung nötige Stimmenzahl aufzubringen. (Gelingt die Bildung einer solchen absoluten Mehrheit nicht, dann kann das Parlament bei der EU-Gesetzgebung übrigens einfach übergangen werden.)

Fünftens: Die Angewiesenheit auf den Ministerrat

Und noch an anderer Stelle schränkt das europäische Entscheidungsverfahren die parteipolitische Dynamik im Europäischen Parlament ein. Außer einigen internen Angelegenheiten wie der Wahl seines eigenen Präsidenten kann das Parlament nämlich keinen einzigen bedeutenden Beschluss alleine treffen – es ist dafür in der Regel auf Initiativen der Kommission und praktisch immer auf die Zustimmung des Ministerrates angewiesen. Damit aber geht der wichtigste Wahlkampfvorteil verloren, den Oppositionsparteien auf nationaler Ebene besitzen: das Versprechen, ein anderes politisches Programm durchzusetzen als das bisher praktizierte. Selbst wenn eine Partei bei der Europawahl eine absolute Mehrheit erringen sollte, wäre sie doch weiter darauf angewiesen, sich mit den nationalen Regierungen im Rat zu arrangieren und könnte von diesen gegebenenfalls ausgebremst werden.

Ein ähnliches Problem gab es bis vor kurzem auch im politischen System der Bundesrepublik Deutschland, wo die Zahl der Zustimmungsgesetze im Lauf der Jahre ständig zugenommen hatte – also derjenigen Gesetze, die nicht allein vom Bundestag verabschiedet werden können, sondern auch die Unterstützung des Bundesrats benötigen. Da während der 1990er und 2000er Jahre Bundestag und Bundesrat meist von jeweils unterschiedlichen Mehrheiten kontrolliert wurden, kam es zu einer Lähmung des politischen Systems. Gelöst wurde das Problem durch die Föderalismusreform von 2006, einer Grundgesetzänderung, bei der die Kompetenzen zwischen Bund und Ländern entflochten wurden, sodass der Bundesrat an Bedeutung verlor und wieder mehr Entscheidungen entweder vom Bundestag oder von den Landesparlamenten allein getroffen werden konnten. Auf die europäische Ebene übertragen würde das heißen, dem Ministerrat bestimmte Kompetenzen zu entziehen – und diese entweder wieder auf die Mitgliedstaaten oder allein auf das Europäische Parlament zu übertragen: Letzteres wäre ein Novum im europäischen Vertragssystem.

Was tun?

Was also ist zu tun, damit die Auseinandersetzung zwischen den Parteien im Europäischen Parlament mehr öffentliche Sichtbarkeit bekommt? Die Lösungen für die angeführten Probleme sind ganz unterschiedlicher Art. Die politische Kultur im Europäischen Parlament wird sich nur ändern, wenn die Abgeordneten selbst einen Nutzen davon haben, mehr Parteikonflikte auszufechten, und dafür wiederum braucht es zunächst mehr öffentliche Aufmerksamkeit für diese Konflikte: letztlich ein Teufelskreis, der sich jedoch bei einer Beseitigung der übrigen Hindernisse recht einfach von selbst erledigen könnte. Der Zersplitterung des Parlaments ist nur durch ein besseres Europawahlrecht beizukommen – etwa durch eine Regelung, derzufolge nur solche Parteien zur Wahl antreten dürfen, die sich europaweit organisiert haben, was wenigstens die Zahl der fraktionslosen Abgeordneten stark reduzieren würde.

Eine stärkere Rolle bei der Wahl der Kommission zu gewinnen, hat das Parlament wiederum selbst in der Hand: Es würde genügen, dass sich eine stabile Koalition von zwei oder drei Fraktionen zusammenfindet, die einfordert, dass die Kommissionsmitglieder durchweg ihren eigenen Parteien entstammen sollen – und die jeden Personalvorschlag des Rates zurückweist, der diese Bedingung nicht erfüllt. Dass wenigstens die Sozialdemokraten bei der nächsten Europawahl mit einem vorher benannten Spitzenkandidaten für die Kommissionspräsidentschaft antreten wollen, ist jedenfalls ein Schritt in die richtige Richtung.

Der vierte und fünfte Punkt jedoch, die Reform des Gesetzgebungsverfahrens und die Einführung von Politikbereichen, in denen das Parlament auch ohne Zustimmung des Ministerrats entscheiden kann, verlangen nach einer Reform des AEU-Vertrags. Die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel hat sich kürzlich in einem Interview mit der internationalen Presse zu einer „politischen Union“ erkannt, zu der auch „ein starkes Parlament“ gehöre. Falls sie es damit ernst meint und tatsächlich die demokratische Auseinandersetzung im Europäischen Parlament stärken möchte: Hier wären einige Möglichkeiten.

Bild: By Alina Zienowicz Ala z (Own work) [GFDL, CC-BY-SA-3.0 or CC-BY-SA-2.5-2.0-1.0], via Wikimedia Commons.

Kommentare:

  1. Politikbereiche in denen das EP unabhängig entscheidet? Die MEPs wären komplett verloren aufgrund der fehlenden Reibung mit dem Rat, da sie ja so konsensverliwbt sind. Sobald die in Brüssel ankommen verlieren die ihre Zähne für intrainstitutionelle Kämpfe...
    Außerdem sind ja Kommissare überparteilich, sprich europäisch; da spielt Parteizugehörigkeit sowieso keine Rolle.

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  2. Herr Müller hat doch gerade gezeigt, was man tun könnte um etwas mehr Reibung zwischen den Parteien zu erreichen. Und wo steht geschrieben, dass die Komissare überparteilich sein müssen? Sie sollen die Interessen der EU fördern, aber welche Interessen das sind und wie sie zu fördern sind, kann sehr wohl unterschiedlich sein, weshalb jeder Komissar für eine Meinung Partei ergreifen muss. Wirklich überparteiliche Gremien oder Posten sind nur sinnvoll, wenn sie nur repräsentative Funktion haben.

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