Die Privatisierung der
Wasserversorgung ist das Glühbirnenverbot des Jahres 2013. Seitdem
die Europäische Union Anfang 2009 ihre Umweltstandards so
heraufsetzte, dass sie nur noch von Energiesparlampen erfüllt werden
konnten, hat kein EU-Rechtsakt mehr solche Wellen der Empörung
ausgelöst – bis hin in die sonst eher nicht so
europainteressierten politischen Satiresendungen wie Neues aus der Anstalt oder
heute-show,
die beide in ihrer letzten
Ausgabe dieses Thema behandelten. Ähnlich wie beim Glühbirnenverbot
verläuft die Debatte dabei zuweilen hitzig bis an die Grenze der
Hysterie, mit dem Tenor, dass „die EU“ die Kommunen zu einer
Privatisierung der Wasserversorgung zwingen und damit die Bürger der
Willkür habgieriger Unternehmer ausliefern wolle, die menschliche
Grundbedürfnisse zu ihrer Bereicherung missbrauchten.
Konzessionsvergabe-Richtlinie
Ursache
der ganzen Aufregung ist der Vorschlag der Europäischen Kommission
für eine „Richtlinie über die Konzessionsvergabe“, in der ein
europaweit einheitliches Verfahren zur Ausschreibung von öffentlichen
Konzessionen festgelegt wird. Bei einer solchen Konzession
verpflichtet sich ein privates Unternehmen, eine bestimmte
öffentliche Aufgabe – etwa den Betrieb einer Straßenbahn oder eines Gasleitungsnetzes
oder eben die lokale Wasserversorgung – wahrzunehmen, und
erhält dafür das Recht zur kommerziellen Verwertung. Ebenso wie für
öffentliche Aufträge, bei denen das Privatunternehmen für seine
Leistungen ein festes Entgelt erhält, gelten für solche
Konzessionen bestimmte europarechtliche Rahmenregeln: Insbesondere
müssen die öffentlichen Stellen (oft Kommunen) die Vergabe in einem
öffentlichen Verfahren durchführen und dürfen inländische
Unternehmen dabei nicht besser behandeln als Unternehmen aus einem
anderen Mitgliedstaat.
Anders
als bei öffentlichen Aufträgen gibt es für die Konzessionsvergabe
jedoch bislang kein einheitliches Verfahren. Stattdessen ist es den
Kommunen selbst überlassen, wie sie die notwendige Transparenz und
Gleichberechtigung der Bewerber sicherstellen; benachteiligte
Konkurrenten können hinterher allenfalls vor dem Europäischen
Gerichtshof gegen die Entscheidung klagen. Wie eine Konsultation der Europäischen Kommission im Sommer 2010 ergab, führte dieses
Fehlen klarer Regeln im Ergebnis zu rechtlicher Unsicherheit und
häufig auch zu Günstlingswirtschaft und Korruption. Ende 2011
präsentierte deshalb die Kommission den Richtlinienvorschlag
(Wortlaut),
der nun vor einigen Tagen vom Binnenmarktausschuss des Europäischen
Parlaments in leicht veränderter Form unterstützt wurde. Im März sollen die Verhandlungen zwischen Kommission, Rat
und Parlament über die Endfassung der Richtlinie beginnen.
Erzwungene
Privatisierung?
Wie
aber soll diese auf den ersten Blick so harmlose Richtlinie zu einer
erzwungenen Privatisierung des Wasserversorgung führen? Jedenfalls
nicht auf eine offensichtliche Weise: Wie die Kommission wiederholt klargestellt hat, können die Kommunen nicht dazu gezwungen
werden, überhaupt Konzessionen an private Unternehmen zu vergeben.
Stattdessen steht es ihnen weiterhin frei, die Wasserversorgung
einfach selbst durchzuführen oder ein Unternehmen im öffentlichen
Besitz damit zu beauftragen. Solche „In-house-Vergaben“ sind auch
weiterhin ohne Ausschreibung möglich.
Ein
Problem jedoch entsteht durch die sogenannten public
private partnerships (PPPs),
also gemischte Unternehmen, die
nur teilweise im öffentlichen und teilweise im privaten Besitz sind
– was inzwischen für die Stadtwerke der meisten deutschen Städte
zutrifft. Die Idee solcher PPPs besteht darin, dass die privaten
Teilhaber ihr Kapital, ihre Betriebsmittel und ihr Fachwissen
einbringen und dafür am Profit beteiligt werden, während
gleichzeitig aber die Kommunen bei allen Entscheidungen das letzte
Wort besitzen, da sie in dem gemeinsamen Unternehmen die
Stimmrechtsmehrheit halten. Nach dem Richtlinienvorschlag sollen
solche gemischten, aber von der Kommune kontrollierten PPPs ebenso
wie öffentliche Unternehmen von der Ausschreibungspflicht
ausgenommen werden – aber nur, wenn sie mindestens 80 Prozent ihres
Umsatzes durch Leistungen für die Kommune erzielen.
In vielen
deutschen Städten beschränken sich die Stadtwerke jedoch nicht
allein auf die Durchführung öffentlicher Dienstleistungen, sondern
sind daneben auch in größerem Umfang auf dem freien Markt tätig
(zum Beispiel als Stromanbieter, wo sie mit privaten Unternehmen
konkurrieren). Die Kommunen könnten ihnen deshalb die Konzession zur
Wasserversorgung künftig nicht mehr einfach so übertragen, sondern
müssten sie öffentlich ausschreiben, wodurch rein
privatwirtschaftliche Unternehmen die Möglichkeit bekämen, sich als
Konkurrenten der Stadtwerke am Vergabeverfahren zu beteiligen. Aus
einer Halbprivatisierung in Form einer kommunal kontrollierten public
private partnership könnte auf
diese Weise eine Vollprivatisierung werden.
Alternative:
Aufspaltung der Stadtwerke
Niemand
jedoch zwingt die Kommunen zu diesem Schritt, denn schließlich
entsteht der Zwang zur öffentlichen Ausschreibung nur durch die
privatwirtschaftlichen Aktivitäten der Stadtwerke. Die Alternative
bestünde deshalb in einer Spaltung der bestehenden PPPs: Anstelle
von integrierten Stadtwerken, die zugleich als (öffentlicher)
Wasserversorger und als (privater) Stromanbieter auftreten, müsste
es künftig für jeden Aufgabenbereich ein eigenes Unternehmen geben.
Wenn der Wasserversorger dann nur als Konzessionär im Auftrag der
Kommune handelt, unterliegt er auch nicht der europäischen
Ausschreibungspflicht: Die Wasserversorgung wäre weiterhin
ausschließlich in öffentlicher Hand.
Ärgerlich
ist diese Lösung lediglich für die Stadtwerke und die Kommunalpolitiker, die es sich im heutigen System eingerichtet und kein Interesse an einer Umstellung haben. Nicht
zufällig zählen deshalb die deutschen Stadtwerke und die
Kommunalverbände zu den schärfsten Gegnern der neuen Richtlinie.
Für die Bürger selbst jedoch könnte eine Aufspaltung der
Stadtwerke am Ende tatsächlich die beste aller Lösungen sein, schon
weil die Entflechtung ihrer Tätigkeitsfelder ordnungspolitisch
sauberer ist als der heutige Status quo.
Wasser als
Menschenrecht?
Derartige
Überlegungen zur Organisationsform deutscher Stadtwerke spielen in
der erregten öffentlichen Debatte jedoch so gut wie keine Rolle.
Stattdessen konzentrierten sich die Gegner des Richtlinienvorschlags
auf ein anderes Argumentationsmuster: nämlich dass Wasser ein
Menschenrecht sei und deshalb die Privatisierung der Wasserversorgung
grundsätzlich verboten werden müsse. Prominent wird dies etwa von
der Europäischen Bürgerinitiative right2water vorgebracht. Diese Initiative (die wesentlich vom Europäischen Gewerkschaftsverband für den Öffentlichen Dienst gesponsert
wird, welcher unter anderem die Mitarbeiter von Stadtwerken und
Kommunalverwaltungen vertritt) konnte bis jetzt europaweit fast
900.000 Unterschriften sammeln. Sofern sie, was zu erwarten ist, bis
September eine volle Million erreicht, müsste die Europäische
Kommission die Vorschläge der Initiative entweder umsetzen oder ihre
Ablehnung ausführlich begründen.
Nun
erscheint mir das inhaltliche Ziel der Bürgerinitiative, der Erhalt einer öffentlich kontrollierten Wasserversorgung, durchaus begrüßenswert. Tatsächlich haben zahlreiche Städte in der Vergangenheit sehr
schlechte Erfahrungen mit der Wasser-Privatisierung gemacht; und man darf wohl annehmen, dass die naive Erwartung, dass
Privatisierung immer zu steigendem Wettbewerb und dadurch zu
sinkenden Preisen führe, in diesem Fall einfach nicht zutrifft.
Auf der anderen Seite kann ich jedoch nicht recht erkennen, wo der
Zusammenhang zwischen diesem rein ökonomischen Argument und der
Bezeichnung von Wasser als Menschenrecht bestehen soll: Denn auch bei
einer Privatisierung besteht wohl kaum die Gefahr, dass irgendein
Europäer verdursten muss. Schon heute muss man fast überall in
Europa für den Wasserkonsum bezahlen, und schon heute wird das Recht
auf Wasser vom Staat schlicht dadurch gewährleistet, dass er
bedürftigen Menschen Sozialhilfe zur Finanzierung des
Existenzminimums bezahlt. Wenn eine Privatisierung der
Wasserversorgung am Ende zu höheren Preisen führen sollte, müsste
also einfach das Sozialhilfeniveau erhöht werden – was nicht schön
für den Steuerzahler ist, aber ganz bestimmt auch kein
Menschenrechtsproblem.
Wir brauchen eine
europäische Opposition
So
also macht man aus einer Mücke einen Elefanten: Im ersten Schritt wird aus
einer Richtlinie, wegen der die deutschen Kommunen die
Tätigkeitsfelder ihrer Stadtwerke entflechten müssten, ein Versuch der
Europäischen Kommission, die Privatisierung der Wasserversorgung zu
erzwingen. Und im zweiten Schritt wird diese Privatisierung der
Wasserversorgung mit einem Verstoß gegen die Menschenrechte
gleichgesetzt. Am Ende ist die Entrüstung groß – und der Bösewicht
wie so häufig „Brüssel“. Nun ist es sicher sinnvoll, über
Themen wie die öffentliche Wasserversorgung eine intensive und
kontroverse politische Debatte zu führen. Doch der Tonfall
der gegenwärtigen Auseinandersetzung hilft für die öffentliche Meinungsbildung
nicht wirklich weiter.
Wie
aber ließe sich eine Versachlichung der Debatte erreichen und
verhindern, dass jede Uneinigkeit über Fragen wie diese immer gleich
zu einer Fundamentalkritik an allen europäischen Institutionen
führt? Der „deliberative“ Ansatz der Europäischen Kommission,
durch ein öffentliches Konsultationsverfahren frühzeitig die
Meinung der betroffenen Interessengruppen einzuholen, ist
offensichtlich nur begrenzt dafür geeignet – im Fall der
Konzessionsvergabe-Richtlinie wurde 2010 schließlich genau so ein
Konsultationsverfahren durchgeführt, ohne dass das den heutigen
Ärger in irgendeiner Weise verhindert hätte. Und auch die
Europäische Bürgerinitiative, von der sich ihre Befürworter vor
einem Jahr noch den Durchbruch zur europäischen Demokratie erwartet hatten, befördert in
diesem Fall zwar ziemlich deutlich die öffentliche Debatte, kann
aber die pauschale Delegitimierung von „Brüssel“ kaum
verhindern.
Am
Ende scheint mir die einzige Lösung deshalb darin zu bestehen, was
ich bereits vor einigen Monaten zum Glühbirnenverbot geschrieben habe: Wir
brauchen eine europäische Opposition. Wir brauchen eine
institutionalisierte Debatte im Europäischen Parlament, bei der eine
stabile Regierungsmehrheit die Vorschläge der Kommission unterstützt
und in der Öffentlichkeit gegen überzogene Vorwürfe verteidigt,
während eine stabile Minderheit die Kritik daran aufgreift und sich
als Alternative profiliert. Das würde die Argumente in der Debatte
zwar nicht unbedingt rationaler machen, wie man an manchen
Diskussionen auf nationaler Ebene sehen kann. Aber zumindest wäre
sie ein bisschen weniger schrill, da Gegner wie Befürworter eines
Vorschlags erkennen könnten, dass ihre Interessen im politischen
System vertreten sind und sie bei der nächsten Europawahl Einfluss
auf die Kräfteverteilung zwischen ihnen nehmen können.
Bild: By Nikthestoned (Own work - also at Flickr) [CC-BY-SA-3.0], via Wikimedia Commons.
Hallo Manuel,
AntwortenLöschendeinen Artikel finde ich an vielen Stellen hervorragend geschrieben und sehr zutreffend. Leider vermisse ich eine Stellungnahme zu dem Vorwurf der Richtlinien-Gegner, die Kommission habe ihre Expertengruppe einseitig besetzt.
Das macht halt schon einen Unterschied, weil man möglicherweise opponierende Meinungen nicht früh genug einbezogen hat und sich überproportional stark auf die Konzerne und Verbände gestützt hat, die jetzt davon profitieren - das ist zumindest mein Kenntnisstand - und das hat für mich noch einmal eine ganz andere Qualität. Dieser kleine Umstand ist entscheidend, weil er die Richtlinie dem Vorwurf der tendenziösen Interessenpolitik ausliefert und das m.E. völlig zu recht.
Klar kann man sagen, die Richtlinie erzwingt nicht unmittelbar eine Privatisierung, aber da sie maßgeblich auf die Interessenlage bestimmter Akteure zurückgeht und die Stadtwerke zwingt, ihre relativ starke Stellung, etwa auf dem Strommarkt, zu räumen oder sich eben generell dem Druck der Großkonzerne zu stellen, übt sie nichtsdestotrotz Zwang aus und was das Schlimme ist:
Ein Mittel guten Regierens wird zum Instrument degradiert, im Ringen um Wettbewerbsvorteile und Marktanteil einen Vorteil zu erzielen. Die staatliche Gewalt ist korumpiert und missbraucht. Von gutem Regieren ist das für mich ganz, ganz weit entfernt und das Verhalten der Kommission an Dummheit kaum zu übertreffen. Schlechte PR und schlechte Politik - mehr kann der europäischen Integration kaum schaden.
Hallo, Christoph,
Löschenvielen Dank für deinen Kommentar. Ich bin mir nicht ganz sicher, welche "Expertengruppe" du meinst. Die Konsultation im Sommer 2010 jedenfalls war prinzipiell öffentlich und nannte als besondere Zielgruppen "the EU Business Community (thus EU undertakings and their associations), the EU contracting authorities and the social partners" - was also sowohl private Unternehmen als auch öffentliche Anbieter, die Kommunen selbst und sogar zivilgesellschaftliche Organisationen umfasst. Wenn man sich die veröffentlichten Beiträge im Einzelnen ansieht, scheinen sie mir auch eine recht bunte Mischung genau dieser Gruppen widerzuspiegeln. Davon abgesehen, habe ich ja bereits oben geschrieben, dass ich diese Art von Stakeholder-Konsultationen nicht für einen besonders guten Ersatz für eine intensive Debatte auf Grundlage eines Gegensatzes zwischen Regierungsmehrheit und Opposition im Europäischen Parlament halte.
Allerdings fällt es mir auch schwer, in dieser Auseinandersetzung ausgerechnet die deutschen Stadtwerke als den sympathischen Underdog zu sehen. Deren Vermischung unterschiedlicher Geschäftssparten ist ja nicht unbedingt ein Vorbild für Transparenz. Und im Übrigen würde eine Aufspaltung die Stadtwerke keineswegs dazu zwingen, sich vollständig aus dem Strommarkt zurückzuziehen: Sie müssten dieses Geschäft nur unter einer anderen Firma betreiben als die Wasserversorgung - was nebenbei auch die strukturelle Anfälligkeit für illegale Quersubventionen vom staatlich geförderten Wasser- zum privaten Stromgeschäft reduzieren würde.
Hallo Manuel,
AntwortenLöschenmeine Argumentation stütze ich auf das mittlerweile recht bekannt gewordene Interview Barniers durch Reporter von MONITOR, in dem Barnier dem Reporter zustimmt, dass man die Expertengruppen ausgeglichener besetzen hätte sollen.
Im Bericht ist von einer Steering Group die Rede, mit der sich die Kommission abstimmt. Angesichts der von dir vorgelegten Teilnahmeliste würde ich mein Argument ein Stück weit relativieren.
Klar ist aber, dass kommunale Interessengruppen und soziale Partner im Beratungsprozess nicht die Oberhand gewonnen haben, sonst wäre diese Richtlinie so wohl nie auf den Weg gebracht worden.
Ein letzter Rest Spekulation wird bezüglich der Frage des Einflusses wohl bleiben - und ein letzter REst Geschmäckle wohl auch.
Was den "sympatischen Underdog" angeht - naja der klassische Underdog sind die Stadtwerke jetzt auch nicht, aber mir immer noch lieber als Suez-Water, Nestle oder Violia. Vor allem auch leichter demokratisch zu kontrollieren.
Gerade habe ich noch ein wenig nachrecherchiert, was für eine Steering Group Monitor da gemeint hat. Aus einem im Film eingeblendeten Papier ist zu erkennen, dass es sich um die Steering Group der European Innovation Partnership on Water handelt, deren Zusammensetzung sich hier nachvollziehen lässt.
LöschenEntscheidend in diesem Zusammenhang ist allerdings, dass die EIP Water mit der Konzessionsvergabe-Richtlinie nichts, aber auch gar nichts zu tun hat. Erstens berät die Steering Group nicht die Generaldirektion Binnenmarkt (die für die Konzessionsvergabe zuständig ist), sondern die Generaldirektion Umwelt. Zweitens ist sie erst im Mai 2012 gegründet worden, also nachdem die Kommission den Richtlinienvorschlag verabschiedet hatte. Und drittens befasst sich die Steering Group nicht mit der Wasserversorgung selbst, sondern mit der Frage, wie sich technologische Innovationen im Wasserbereich am besten fördern lassen (z.B. bei der energiesparenden Wiederaufbereitung von Abwasser, die genaue Agenda findet sich hier). Dabei ist zwar recht häufig auch von "Market opportunities" die Rede, aber das ist wohl eher in dem Sinn zu verstehen, dass z.B. ein Unternehmen, das ein besonders energiesparendes Kläranlagenmodell entwickelt, dieses hinterher gewinnbringend an die Kläranlagenbetreiber vermarkten könnte - unabhängig davon, ob diese Betreiber nun selbst privat oder öffentlich sind.
Übrigens scheint auch Barnier in dem Monitor-Interview etwas Ähnliches gesagt (oder wenigstens zu sagen versucht) zu haben. In dem im Film gezeigten Ausschnitt weist er zuerst darauf hin, dass sich die Steering Group vor allem mit Umwelttechnologien beschäftigt (in seiner Formulierung: "mit der Qualität des Wassers"), wiederholt dann - als der Journalist auf den Einwand nicht eingeht, sondern auf der Zusammensetzung insistiert -, dass nicht er (sondern Umweltkommissar Janez Potočnik) die Gruppe eingerichtet hat, und macht erst am Schluss eine allgemeine Aussage, dass es nötig ist, Expertengruppen ausgeglichener zusammenzusetzen. Im Film wird nur dieser letzte Teil übersetzt, und das auch noch verzerrt: Aus Barniers "Diese Gruppe wurde nicht von mir eingerichtet" ("Ce groupe n'a pas été constitué par moi") wird ein "Diese Gruppe habe ich nicht persönlich zusammengestellt" - womit der falsche Eindruck erweckt wird, dass die Steering Group doch irgendwie mit ihm als Binnenmarktkommissar zusammenarbeiten würde. Mit anderen Worten: ein hübsches Stück schlecht recherchierter Tendenzjournalismus, und umso ärgerlicher, als es um ein so wichtiges Thema geht.
Chapeau! Gute Recherche. Das lässt die Sache tatsächlich noch einmal in einem anderen Licht dastehen. Auch wenn ich weiterhin der Meinung bin, die Wasserver- und Entsorgung sollte eine hoheitliche Aufgabe sein, da es sich um eine Grundversorgung handelt mit der kein Geld verdient werden sollte, muss ich bezüglich der einseitigen Besetzung der Expertengruppe einräumen, mangelhafter Berichterstattung auf den Grund gegangen zu sein.
AntwortenLöschenVielen Dank für die Diskussion und den guten Artikel!