Die Budgetverhandlungen und das Öffentlichkeitsdefizit der Europäischen Union

Viele Köche verderben den mehrjährigen Finanzrahmen. Und die öffentliche Debatte darüber gleich dazu.

Über die Einigung des Europäischen Rates auf den neuen mehrjährigen Finanzrahmen ist in den letzten Tagen viel geschrieben worden: dass er zu klein ist, dass er nicht in die Zukunft weist, dass er vor allem bei der Infrastruktur kürzt, dass die einzige Hoffnung nun darin besteht, der Eurozone ein eigenes, ambitionierteres Budget zu geben, dass in Kürze ohnehin das Europäische Parlament sein Veto einlegen und dass die Abstimmung dort hoffentlich nicht geheim sein wird. Besonders interessant fand ich jedoch einen kurzen Eintrag im Blog Polscieu, in dem Ron Patz feststellt, wie vielfältig und kontrovers die Debatten über das Thema sind, und dann schlussfolgert:

We seem far from being ruled by a dictatorship given the multitude of democratically elected voices. We seem far from being unable to reach compromises despite the differences in ideological and regional views.

We seem far from censorship of European media, politicians or other individuals when it comes to European affairs. We seem far from having only technocratic European debates. We seem far from only hearing national politicians’ views on the national aspects of European politics.

Listening to the 2014-2020 EU budget debate very much sounds like traditional democratic politics, with all its good and bad sides, all its deficiencies […] and all its great little moments. Could be worse.

Ich möchte da, mit allem Respekt, ein paar Zweifel anmelden. Natürlich ist es richtig, dass die Europäische Union keine Diktatur ist, die nur von Technokraten beherrscht und in der jede abweichende Stimme unterdrückt wird. Aber das ist ohnehin nur ein albernes Zerrbild der radikalen Europaskeptiker. Das Demokratiedefizit der EU ist subtiler als das: Es besteht darin, dass es den Teilnehmern in der europäischen Öffentlichkeit bis heute nicht gelingt, in einer gemeinsamen politischen Debatte ihre unterschiedlichen Positionen zu kontrastieren, Alternativen aufzuzeigen und dann in den demokratisch gewählten Organen zu richtungsweisenden Leitentscheidungen über die künftige Ausgestaltung unseres Zusammenlebens zu gelangen.

Der Zweck einer Haushaltsdebatte

Gerade diese Vorgabe einer bestimmten Entwicklungsrichtung scheint mir die wichtigste Funktion politischer Auseinandersetzungen über öffentliche Haushalte zu sein. Mit der Verteilung von Finanzmitteln auf unterschiedliche Politikbereiche werden zentrale strategische Leitplanken gezogen, da sie das gesamte weitere staatliche Handeln bedingen: Nur wo genügend Geld für Personal, für Material oder zur Umverteilung vorhanden ist, kann die Exekutive auch konkrete Maßnahmen ergreifen. Nicht umsonst war das Budgetrecht deshalb in den halbdemokratischen Systemen des 19. Jahrhunderts meist der entscheidende Hebel, über den die nationalen Parlamente Einfluss auf die Regierungspolitik ausüben konnten. Und nicht umsonst dienen die Haushaltsverhandlungen bis heute in den meisten Parlamenten der Welt als Anlass für Generaldebatten, bei denen die Regierung um Zustimmung für ihre politische Agenda wirbt, während die Opposition ihrerseits die Gelegenheit nutzt, um mit den Fehlern der Regierung abzurechnen und sich selbst als Alternative mit einem eigenen Programm zu profilieren.

Und wenn dies schon für die jährlichen Budgetdebatten zutrifft, um wie viel mehr müsste es dann für einen „mehrjährigen Finanzrahmen“ gelten, der nicht nur die Schwerpunkte für das nächste Jahr definiert, sondern gleich für den Rest dieses Jahrzehnts. Gerade hier sollte man eine grundsätzliche strategische Auseinandersetzung erwarten dürfen: Welchen Tätigkeiten sollte sich die Europäische Union in Zukunft prioritär zuwenden? Welche Bereiche wollen wir ausbauen, worauf wollen wir verzichten? In einem Wort: Wie stellen wir uns das Zusammenleben in der europäischen Gesellschaft im Jahr 2020 vor – und welchen Beitrag kann und soll die europäische Politik leisten, damit wir dorthin gelangen?

Das Verfahren muss die Debatte strukturieren

Diese Fragen sind von so grundsätzlicher Bedeutung, dass es nicht genügen kann, wenn hier und dort ein Politiker oder Publizist seine Meinung dazu verkündet und man zuletzt befriedigt nickend feststellt, dass es ja anscheinend öffentliche Aufmerksamkeit gegeben hat und die Beschlüsse deshalb schon irgendwie in Ordnung sein werden. Vielmehr muss das politische Verfahren der Debatte eine gewisse Struktur geben, durch die einerseits kollektive Lernprozesse in Gang gesetzt werden (sodass alle Beteiligten zu dem gleichen Verständnis davon gelangen, worum es bei den Verhandlungen überhaupt geht) und andererseits den Bürgern aufgezeigt wird, auf welche Weise wir selbst auf die getroffenen Entscheidungen Einfluss nehmen können.

Das nationale Haushaltsverfahren gewährleistet diese Debattenstruktur auf hervorragende Weise. Indem es die zahllosen Facetten der politischen Realität auf einen klaren Gegensatz zwischen Regierungsmehrheit und Opposition herunterbricht, bewirkt es (um mit Niklas Luhmann zu sprechen) eine „Reduktion von Komplexität“ in der öffentlichen Debatte: Die Regierung ist in der Pflicht, mit ihrem Budgetentwurf einen politischen Kurs vorzuschlagen und ihm einen übergeordneten Sinn zu geben, und die Opposition wird entscheiden, an welchen Stellen sie die mögliche gesellschaftliche Unzufriedenheit mit diesem Kurs aufgreift. Diese Sinngebung der Regierung und diese Kritik der Opposition prägen dann auch die öffentliche Auseinandersetzung – und zuletzt hat der Bürger bei der nächsten Wahl die Möglichkeit, sich zwischen den beiden Optionen zu entscheiden.

Das europäische Haushaltsverfahren

Ganz anders das Verfahren für den europäischen Haushalt, und speziell für den mehrjährigen Finanzrahmen. Der Vorschlag hierfür stammt zwar von der Europäischen Kommission (also gewissermaßen der Regierung der EU), die auch versucht hat, ihn mit einer gewissen Sinngebung zu versehen. Doch statt dass nun im Europäischen Parlament eine die Kommission stützende Mehrheit einen Schlagabtausch mit einer kritischen Opposition führen würde, ging der Entwurf erst einmal an den Europäischen Rat, also an 27 Staats- und Regierungschefs, von denen jeder Einzelne ein Vetorecht besitzt. Und von denen jeder Einzelne sich vor einer eigenen nationalen Wählerschaft zu verantworten hat.

Zugegeben: Noch niemals zuvor sind die Verhandlungen über den mehrjährigen Finanzrahmen auf ein solches Medieninteresse gestoßen wie in diesem Jahr. (Beim letzten Mal, 2005, fiel die große Budgetdiskussion allerdings mit der Debatte über den wenige Wochen zuvor gescheiterten EU-Verfassungsvertrag zusammen – sodass die Öffentlichkeit ohnehin mit etwas anderem beschäftigt war.) Aber zu einem gemeinsamen Deutungsmuster, worum es bei diesen Verhandlungen eigentlich geht und welche Implikationen die verschiedenen Vorschläge haben werden, ist die europäische Gesellschaft deshalb noch lange nicht gekommen. Wie Benedicta Marzinotto treffend zusammenfasst, wird der EU-Haushalt „noch immer als ein Anspruchshaushalt wahrgenommen, bei dem jeder Mitgliedstaat um einen gerechten Rückfluss [ins eigene Land] kämpft“. Und der gemäßigt EU-skeptische Thinktank Open Europe hat in einem Blogeintrag etwas spöttisch aufgelistet, wie nach dem Gipfel fast alle Regierungschefs ihren jeweiligen nationalen Medien zu erklären versuchten, warum gerade sie als Sieger aus den Verhandlungen hervorgegangen waren.

Etwas für jeden – aber wenig für die Union

Tatsächlich zeichnet sich der jüngste Beschluss des Europäischen Rates (hier im Wortlaut, hier eine Übersicht über die wichtigsten Zahlen auf EurActiv) vor allem dadurch aus, dass darin für jede nationale Öffentlichkeit ein Bonbon versteckt wurde. So wurde der Wunsch Deutschlands und Großbritanniens erfüllt, das Budget insgesamt zu reduzieren. Zugleich aber blieben die von den süd- und osteuropäischen Mitgliedstaaten eingeforderten Regionalfonds unangetastet, sodass in der Nettobilanz der neue Budgetrahmen womöglich sogar zu einer größeren Umverteilung zwischen reichen und armen Ländern führen wird. Auf französischen Wunsch wurde die Struktur der Agrarausgaben kaum reformiert (die Kommission hatte hier einen stärkeren Schwerpunkt auf Umweltaspekte legen wollen), und natürlich werden weiterhin etliche Millionen Euro für die sinnlosen und unter den Abgeordneten verhassten monatlichen Umzüge des Europäischen Parlaments nach Straßburg aufgewendet. Für alle möglichen Länder wurden außerdem besondere Beitragsrabatte oder Sonderzulagen eingeführt, die keinerlei Systematik folgen – Deutschland zum Beispiel erhält 200 Millionen Euro „für Leipzig“. Und so noch dies und das.

Gekürzt hingegen wurde vor allem bei den Bereichen, an denen keinem Mitgliedstaat speziell gelegen ist: an der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, an der Entwicklungshilfe, an den Programmen zur Förderung der Unionsbürgerschaft, an der grenzüberschreitenden Verkehrs- und Energieinfrastruktur und natürlich an der Verwaltung. So sollen alle europäischen Institutionen in den nächsten fünf Jahren fünf Prozent ihres Personals einsparen – und die übrigen Mitarbeiter dafür unbezahlt länger arbeiten.

Und die Entscheidungsmacht der Bürger?

Irgendein übergeordneter Sinn oder ein klares politisches Ziel ist hinter diesem Finanzrahmen nicht zu erkennen. Das Beste, was sich über den Europäischen Rat sagen lässt, ist, dass er überhaupt zu einem Resultat kam, bei dem 27 nationale Eigeninteressen befriedigt wurden. Tatsächlich ist dies auch die Argumentationslinie in einem der wenigen positiven Medienkommentare zu dem jüngsten Gipfel. Martin Winter lobt in der Süddeutschen Zeitung die Einigung als das bestmögliche Ergebnis und schreibt, es sei gut, dass der Finanzrahmen es jedem Mitgliedstaat ermöglicht, „seinen praktischen Vorteil aus der Union zu ziehen“:

Und das nicht nur, weil ein Regierungschef, der als Verlierer nach Hause kommt, nicht gut gelitten ist. Wichtiger ist, dass die Zustimmung in der Bevölkerung zur EU auch davon abhängt, ob die Menschen Europa als eine ihnen wohltätig gesonnene Organisation empfinden.

Doch auch diese Hoffnung trügt. Denn mehr noch als von der einen oder anderen Milliarde, die ein Land weniger in den europäischen Haushalt einzahlt oder mehr aus ihm herausbekommt, ist die Zustimmung der europäischen Bürger zur EU davon abhängig, ob sie diese als ein demokratisches System wahrnehmen, auf dessen Entscheidungen sie selbst Einfluss nehmen können. Auf nationaler Ebene erfolgt dieser Einfluss, siehe oben, durch die Wahlmöglichkeit zwischen (mindestens) zwei klar abgegrenzten Alternativen: der Regierung und den Oppositionsparteien. Aber in Europa?

In der Praxis sind die Deals zwischen den Staats- und Regierungschefs der Einwirkung der Bürger weitgehend entzogen. Natürlich, ich kann bei der nationalen Wahl darüber abstimmen, wer mein Land im Europäischen Rat vertreten soll. Aber solange dort ohnehin nur die nationalen Interessen im Vordergrund stehen, macht dies für das Endergebnis kaum einen Unterschied. Das Kräfteverhältnis zwischen den verschiedenen nationalen Regierungen jedenfalls liegt außerhalb der Reichweite meines Einflusses als Bürger.

Und das Europäische Parlament? Nun, dort wird nicht nach Staaten, sondern nach Fraktionen abgestimmt, und tatsächlich habe ich die Möglichkeit, bei der Europawahl das Kräfteverhältnis zwischen den Fraktionen selbst mitzubestimmen. Aber was ändert das? Da das Parlament sich gegen den Rat erfahrungsgemäß nur dann durchsetzen kann, wenn es geschlossen auftritt, gibt es dort kein Wechselspiel zwischen Mehrheit und Opposition: Erst zuletzt haben die Vorsitzenden der vier stärksten Fraktionen den Entwurf des Europäischen Rats in einer gemeinsamen Erklärung kritisiert. Wenn ich diese Erklärung gut finde, welche der vier Fraktionen soll ich dann wählen? Und wenn ich eher auf der Seite des Europäischen Rates bin, wie könnte ich mich mit dieser Haltung im politischen System bemerkbar machen?

Demokratie ist die Auswahl zwischen Alternativen, und eine demokratische Öffentlichkeit ist eine Öffentlichkeit, die dem Bürger diese Alternativen und seine Wahlmöglichkeiten verdeutlicht. Bei den europäischen Haushaltsverhandlungen ist davon bislang nicht viel zu erkennen. 27 Vetospieler – 28 mit dem Europäischen Parlament – machen vielleicht eine Menge Lärm, aber noch keinen politischen Diskurs.

Bild: von Dorri (Eigenes Werk) [CC-BY-SA-3.0], via Wikimedia Commons.