Die besseren Eurobonds

Dass Schuldenmachen schlecht ist, wusste man schon im Mittelalter. Aber vielleicht hat die Volkswirtschaftslehre seitdem auch dazugelernt.

Zu den Dauerbrennern der europäischen Finanzkrise gehört die Forderung nach Eurobonds, also nach gemeinsamen Staatsanleihen der Euro-Mitgliedstaaten. Schon seit 2008 sehen ihre Befürworter wie Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) darin das beste Mittel, um den Zinsdruck auf die Krisenstaaten zu reduzieren und die gegenwärtige Misere schnell zu überwinden. Umgekehrt fürchten ihre Gegner wie Angela Merkel (CDU/EVP) kaum etwas mehr als die Vergemeinschaftung von Anleihen, da dies, so die Angst, die eskalierende Verschuldung nur weiter antreiben und auch die bislang stabilen Staaten mit in die Krise ziehen würde. Seit Merkel im Sommer ankündigte, sie werde keine Eurobonds zulassen, „solange ich lebe“, ist die europaweite Debatte inzwischen weitgehend zum Stillstand gelangt. Da sich allerdings die SPD (SPE) in den letzten Monaten immer mal wieder für Eurobonds ausgesprochen hat, könnte sie durch die deutsche Bundestagswahl 2013 wieder an Dynamik gewinnen.

Gemeint ist dabei mit „Eurobonds“ in der Regel ein Konstrukt, in dem einzelne Mitgliedstaaten (bis zu gewissen Grenzen und unter gewissen Bedingungen) nationale Staatsanleihen herausgeben, für die im Fall einer Staatspleite auch alle anderen Mitgliedstaaten haften. Erstaunlich wenig wird hingegen über ein anderes Modell diskutiert, das eigentlich aus der Perspektive föderaler Staatsorganisation näherliegend ist und auch in der politischen Debatte schon früher aufgeworfen wurde. Gemeint ist der Vorschlag einer Anleihe, die nicht die Mitgliedstaaten, sondern die EU selbst begeben würde. Die Einnahmen aus dieser Anleihe würden dann in den Haushalt der Union fließen und könnten zum Beispiel verwendet werden, um nötige Investitionen und Konjunkturmaßnahmen zu finanzieren, wenn Mitgliedstaaten dazu aufgrund ihrer eigenen Überschuldung nicht mehr in der Lage sind. Anders als bei Eurobonds würden also nicht die nationalen Etats der Mitgliedstaaten gestützt, sondern das gemeinsame EU-Budget durch Kredite ausgeweitet und damit die Handlungsfähigkeit der Union bei der Krisenbekämpfung erhöht.

Erstmals wurde der Vorschlag einer solchen Unionsanleihe im Jahr 2003 vom ehemaligen Kommissionspräsidenten Jacques Delors (PS/SPE) vorgebracht; 2008 lag dieses Modell auch Junckers ersten Vorschlägen zugrunde, bevor sich die Diskussion in Richtung der heute gängigen Eurobond-Konstrukte verlagerte. Aber wurde hier vielleicht ein guter Gedanke allzu schnell begraben? Der neue EU-Eigenmittelbeschluss, der voraussichtlich 2013 parallel zum neuen mehrjährigen Finanzrahmen verabschiedet werden soll, könnte ein Anlass sein, noch einmal über diese Frage nachzudenken.

Warum (manche) Schulden sinnvoll sind

Insbesondere in Deutschland hat sich (nicht erst seit Ausbruch der Krise) in der öffentlichen Diskussion die Vorstellung verbreitet, dass Staatsschulden immer auf Kosten künftiger Generationen gingen und deshalb in allen Ländern eine strenge verfassungsrechtliche Regelung existieren sollte, die die Aufnahme neuer Schulden möglichst komplett verbietet. An diesem Maßstab gemessen scheint das derzeitige europäische System zunächst einmal optimal zu sein: Da es keine europäischen Anleihen gibt, kann die EU (von wenigen Ausnahmen abgesehen) auch keine Schulden aufnehmen und beendet ihr Haushaltsjahr theoretisch immer mit einer schwarzen Null. Durch die Einführung von Unionsanleihen hingegen würde sich das ändern – kann man das also überhaupt wollen?

Die Antwort lautet Ja, denn die Vorstellung, dass Staatsschulden an sich ein Übel wären, ist ökonomisch schlicht falsch. Eine gute Erklärung dafür bietet der deutsche Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung in seinem Gutachten aus dem Jahr 2007. Zum einen ist die Staatsverschuldung ein notwendiges Puffer, um kurzfristige Konjunkturschwankungen auszugleichen. Zum anderen sind öffentliche Schulden auch langfristig nützlich, wenn sie dazu dienen, öffentliche Investitionen zu tätigen, die dazu beitragen, das künftige Bruttoinlandsprodukt zu erhöhen. Entsprechend besagt die „goldene Regel der Finanzpolitik“ (über die ich in diesem Blog an anderer Stelle schon ausführlicher geschrieben habe), dass die öffentliche Hand durchaus Kredite aufnehmen sollte – aber eben nur zur Finanzierung von Investitions-, nicht von Konsumausgaben.

Gleiches gilt selbstverständlich auch für die Europäische Union. Während EU-Anleihen zur Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik sicher keine gute Idee wären, könnten zahlreiche Infrastrukturausgaben, wie sie etwa die Regionalfonds leisten, durchaus kreditfinanziert werden. Und natürlich ließen sich dadurch in einer Rezession europäische Konjunkturmaßnahmen (sagen wir: ein europäisches Kurzarbeitergeld) finanzieren – vorausgesetzt, die EU baut die dadurch angehäuften Schulden im nächsten Aufschwung wieder ab.

Ordnungspolitische Vorteile gegenüber Eurobonds

Für die Stabilität der Eurozone würde dies entscheidende Vorteile bringen. Bekanntlich ist die zentrale Schwäche der europäischen Währungsunion ihre Unfähigkeit, auf asymmetrische Schocks zu reagieren, bei denen manche Mitgliedstaaten härter betroffen sind als andere: Angesichts der vereinheitlichten Wechselkurs- und Geldpolitik können solche Krisenländer die Rezession nur durch höhere Staatsausgaben bekämpfen. Dies allerdings führt rasch zu einer Eskalation des nationalen Schuldenstands, wodurch die Bonität des Landes in Gefahr gerät und die Staaten für ihre Anleihen immer höhere Zinsen zahlen müssen – siehe Portugal, Irland oder Spanien. Für die EU als Ganzes wäre es hingegen kein Problem, die entsprechenden Konjunkturausgaben zu finanzieren, denn gerade bei einem asymmetrischen Schock gibt es ja immer auch Mitgliedstaaten, die sich weiterhin in einer wirtschaftlich guten Lage befinden. Die Bonität von Unionsanleihen würde deshalb bei einer asymmetrischen Krise nicht gefährdet, so wie auch die Bonität der USA nicht darunter leidet, wenn einzelne ihrer Staaten in die Rezession geraten.

Ein ganz ähnlicher Mechanismus liegt auch den gängigen Eurobonds-Vorschlägen zugrunde: Auch diese sollen Schuldenkrisen bei asymmetrischen Schocks verhindern, indem sie die Bonität aller Mitgliedstaaten vergemeinschaften. Der wesentliche Unterschied liegt jedoch in der Frage, wer über die Verwendung der Finanzmittel bestimmt, die durch die Anleihen aufgetrieben werden: Im Falle der Eurobonds wären dies die einzelnen Mitgliedstaaten, bei einer Unionsanleihe hingegen die EU als Ganzes. Eurobonds wären deshalb immer mit einem moral hazard verbunden, also einem Missbrauchsrisiko, das sich daraus ergäbe, dass ein Land allein über die Verwendung von Krediten entscheiden würde, für die alle übrigen Mitgliedstaaten mit haften. Bei Unionsanleihen hingegen würde dies vermieden: Ob eine bestimmte Investition oder Konjunkturmaßnahme sinnvoll ist oder nicht, würden in diesem Fall nicht die nationalen Regierungen und Parlamente der Krisenländer entscheiden, sondern die europäischen Haushaltsorgane, also das Europäische Parlament und der Ministerrat.

Demokratische Vorteile gegenüber dem ESM

In der Wirklichkeit nun hat sich der Europäische Rat in den letzten Monaten bekanntlich weder für Eurobonds noch für Unionsanleihen entschieden, sondern für ein drittes Modell der Schuldenvergemeinschaftung: den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM). Wie ich bereits vor einigen Monaten geschrieben habe, erfüllt dieser in gewisser Weise die Aufgabe eines europäischen Schattenhaushalts. Und tatsächlich zeigen sich in seiner Funktionsweise gewisse Parallelen zu dem Modell der Unionsanleihen: Insbesondere begibt der ESM (auf der Grundlage seines Stammkapitals von 700 Milliarden Euro) eigene Anleihen, um mit dem dadurch eingenommenen Geld notwendige Staatsausgaben in Krisenländern zu finanzieren. Diese Finanzierung erfolgt allerdings nicht direkt, sondern über die nationalen Haushalte der betroffenen Staaten, an die der ESM Kredite vergibt. Im Gegenzug müssen die Krisenländer zur Vermeidung von moral hazard in sogenannte memoranda of understanding einwilligen, die ihnen strikte Reformprogramme vorschreiben – womit sie de facto einen Großteil ihrer wirtschaftspolitischen Souveränität an den ESM abgeben.

Auch der ESM hat jedoch wesentliche Nachteile, die eine direkte Finanzierung von Konjunkturmaßnahmen über Unionsanleihen nicht hätte. Dies betrifft vor allem die demokratische Legitimation: Während über den Haushalt der EU das Europäische Parlament sowie der Ministerrat gemeinsam entscheiden, setzen sich die wichtigsten Gremien des ESM allein aus den nationalen Regierungen zusammen. Auch wenn zahlreiche Länder (darunter Deutschland) eine verpflichtende Zustimmung des nationalen Parlaments zu allen ESM-Entscheidungen vorsehen, können die Abgeordneten hier kaum Gestaltungsmacht ausüben. Welche wirtschaftspolitischen Strategien der ESM in den Krisenländern verfolgt, wird in erster Linie von den Regierungen ausgehandelt – und ist deshalb stark von den diplomatischen Machtverhältnissen zwischen den Mitgliedstaaten abhängig.

Dies wiederum führt zu einem zweiten Nachteil des ESM: der geringen sozialen Akzeptanz, auf die seine Politik in den Krisenstaaten stößt. Seine memoranda of understanding gelten oft als ein Mittel der Fremdherrschaft, da sie der nationalen Haushaltspolitik kaum Spielräume lassen – und die Bürger zugleich so gut wie keine Möglichkeit haben, durch politische Wahlen auf die Inhalte der memoranda Einfluss zu nehmen. Eine Finanzierung über Unionsanleihen und den EU-Haushalt würde hier einen doppelten Vorteil bieten: Zum einen würde sich das Problem eines moral hazard hier von Anfang an nicht stellen, sodass auch keine so gravierenden Eingriffe in die nationalen Haushaltspolitiken notwendig wären. Und zum anderen hätten alle Bürger die Möglichkeit, durch ihre Stimme bei der Europawahl die Entwicklung der europäischen Haushaltspolitik unmittelbar zu beeinflussen, denn schließlich hat das Europäische Parlament hier ein Mitentscheidungsrecht. Egal, ob man zuletzt Austerität oder Keynesianismus wählt – die Legitimität wirtschaftspolitischer Entscheidungen ist immer höher, wenn die Bürger selbst dabei mitreden durften.

Warum es keine Unionsanleihen gibt

Viel würde also für Unionsanleihen sprechen. Mehr noch: Vergleicht man die EU mit anderen föderalen Systemen wie den USA oder der Bundesrepublik Deutschland, wo Konjunkturschocks ebenfalls jeweils durch den Haushalt der höchsten föderalen Ebene abgefedert werden, so sind Unionsanleihen eigentlich die nächstliegende Lösung. Dennoch kommen sie in der politischen Debatte kaum vor. Woran liegt das?

Ein Grund sind sicher die institutionellen Interessen der nationalen Regierungen, ohne deren Zustimmung die Einführung von Unionsanleihen nicht möglich wäre. Wenn die EU Kredite aufnehmen könnte, so würde dies zu einer Ausweitung ihres Haushaltsvolumens führen und letztlich den supranationalen Institutionen mehr finanziellen Einfluss geben. Insbesondere das Europäische Parlament als Haushaltsorgan würde dadurch an Macht gewinnen. Eine Konstruktion wie der ESM hingegen bündelt lediglich die wirtschaftliche Macht der Regierungen und ist für diese deshalb eher akzeptabel, auch wenn das auf Kosten der demokratischen Qualität des europäischen politischen Systems geht.

Noch wichtiger jedoch ist ein anderer Grund: Wollte man nämlich unter den jetzigen Bedingungen Unionsanleihen einführen, so wäre es zweifelhaft, ob die Europäische Union auch nur ansatzweise an die Bonität ihrer reichsten Mitgliedstaaten herankäme. Denn zum einen ist der Haushalt der Union erschreckend klein – ihr jährlicher Etat beträgt kaum ein Fünftel des Stammkapitals des ESM. Und zum anderen hat das Europäische Parlament auch keine Möglichkeit, dieses Budget kurzfristig auszuweiten, wie das nationale Parlamente mithilfe von Steuererhöhungen tun könnten – denn die EU hat kein eigenes Besteuerungsrecht, und die Höhe ihres Etats muss jeweils in mühevollen Verhandlungen zwischen dem Europäischen Parlament und den nationalen Regierungen festgelegt werden. Erst vor wenigen Tagen sind die entsprechenden Gespräche über den Nachtragshaushalt für 2013 geplatzt, da die Regierungen sich einer Erhöhung des Etats um neun Milliarden Euro widersetzten. Ernsthaft: Welcher Investor würde einer politischen Institution Geld leihen wollen, die so einfach in die finanzielle Handlungsunfähigkeit abgleitet?

Die ordnungspolitisch und demokratisch beste Lösung für die Eurokrise bestünde in der Einführung von Unionsanleihen, um daraus Konjunkturmaßnahmen finanzieren zu können, mit denen sich asymmetrische Schocks abfedern lassen. Doch dafür müssten wir erst einmal den Haushalt der Europäischen Union selbst reformieren, indem wir ihr ein eigenes Besteuerungsrecht übertragen und zugleich die Mitspracherechte der nationalen Regierungen in der europäischen Budgetpolitik einschränken. Und wenn wir dafür ein neues deutsches Grundgesetz benötigen, dann soll es uns willkommen sein: Besser als die halbherzigen bisherigen Lösungsansätze wäre es allemal!

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