Warum wir einen Europäischen Konvent brauchen – und wann er kommen könnte

Die Europäische Union wirkte zuletzt etwas derangiert – eine Erneuerung könnte ihr nicht schaden.

Als 1992 mit dem Vertrag von Maastricht die Europäische Union gegründet wurde, da wussten die Unterzeichner, dass die Einigung nicht für ewig gelten würde. In den Schlussbestimmungen des Abkommens war nämlich ausdrücklich ein Artikel eingefügt worden, der vorsah, vier Jahre später eine Konferenz für eine neue Vertragsreform einzuberufen. Das Ergebnis dieser Konferenz war der 1997 verabschiedete Vertrag von Amsterdam. Auch dieser enthielt in einem Protokoll eine solche Revisionsklausel, die die nächste Reform auf „[s]pätestens ein Jahr vor dem Zeitpunkt, zu dem die Zahl der Mitgliedstaaten der Europäischen Union 20 überschreiten wird“, datierte. Es folgte der Vertrag von Nizza 2001, dem eine „Erklärung zur Zukunft der Union“ angehängt war, die ebenfalls schon den Weg für die nächste Vertragsreform festlegte.

Erst im Vertrag von Lissabon wurde mit dieser Tradition gebrochen: In dessen Präambel hieß es nun ausdrücklich, das Abkommen folge „dem Wunsch, den […] Prozess, mit dem die Effizienz und die demokratische Legitimität der Union erhöht und die Kohärenz ihres Handelns verbessert werden sollen, abzuschließen“. Zahlreiche Beobachter werteten das damals als einen klaren Schlusspunkt. Wenige Wochen vor Inkrafttreten des Vertrags stellte der Brüssel-Korrespondent der Zeit, Jochen Bittner, in seinem Europa-Blog fest:

Das Wichtigste am Lissabon-Vertrag dürfte letztlich nicht das sein, was er Europa bringt. Sondern das, was Europa durch ihn verliert. Es verliert die Ausrede, sich zunächst einmal an Haupt und Gliedern straffen zu müssen, bevor es schlagkräftiger in der Welt wirken kann. Die Zeit der Vertragsdebatten ist endgültig vorüber.

Das war Anfang November 2009. Fast auf den Tag genau ein halbes Jahr später beschloss der Europäische Rat an einem abenteuerlichen Wochenende die ersten Notkredite für Griechenland. Es folgten weitere Rettungsaktionen für Irland und Portugal, die Gründung des ersten „Euro-Rettungsschirms“ EFSF als privatrechtliche Aktiengesellschaft, dann der Euro-plus-Pakt, der Fiskalpakt und der ESM als eigenständige völkerrechtliche Abkommen. 2012 erklärte die Gesellschaft für deutsche Sprache „Rettungsroutine“ zum Wort des Jahres. Doch während die Eurokrise immer weiter eskalierte, blieben die EU-Verträge (bis auf eine kleine Ergänzung in Art. 136 AEUV) unangetastet. Statt dass ein Europäischer Konvent, wie im „ordentlichen Änderungsverfahren“ nach Art. 48 EUV vorgesehen, eine umfassende Vertragsreform ausgearbeitet hätte, übten sich die Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat in der Kunst der Improvisation. Und die Krise ging weiter und weiter und weiter …

Ein „neuer europäischer Realismus“?

Was lässt sich daraus lernen? Der Brüssel-Korrespondent der Süddeutschen Zeitung, Martin Winter, bot am vergangenen Wochenende seine eigene Interpretation für die ausbleibende Vertragsreform. Die Eurokrise, so schreibt er, habe die „zentrale Gewissheit“ erschüttert, „wonach sich Europa […] unausweichlich immer weiter in Richtung eines Bundesstaates entwickelt“. Sie führe zu einem „neuen europäischen Realismus“ unter den nationalen Regierungen, die erkannt hätten, dass „ihre gemeinschaftliche Basis dünn ist“ und nur „für Notoperationen am Währungssystem“, aber nicht „für den großen politischen Sprung“ ausreiche. Die Krise habe gezeigt, dass die Bindung der Bürger an die EU gering sei und nur die Nationalstaaten die notwendigen „Rettungsmilliarden“ mobilisieren könnten.

Entsprechend sei es auch ganz in Ordnung, dass der Europäische Rat im Institutionengefüge der EU immer mehr Macht gewinne; schließlich seien auch die Kommission und das Europäische Parlament kein „Hort höherer europäischer Weisheit“. Eine Vertragsreform aber sei „in dieser von Ängsten, Unsicherheit und einer wachsenden Euroskepsis geprägten Zeit“ nicht nur riskant, sondern auch unnötig: „Der Vertrag von Lissabon mag nicht perfekt sein, aber die Geschäfte der EU lassen sich mit ihm regeln.“ Wünschenswert sei allenfalls ein „allgemeiner europäischer Kongress“, um „über das Wünschbare im Lichte des Möglichen“ zu reden – wobei Winter offen lässt, wie sich dieser Kongress zusammensetzen und was seine genaue Aufgabe sein sollte.

Ich möchte da, bei allem Respekt, in ungefähr jedem einzelnen Punkt widersprechen. Erstens sind die EU-Verträge in der Fassung von Lissabon eben nicht ausreichend, um die Eurokrise zu überwinden und ihre Wiederholung in Zukunft zu vermeiden. Zweitens ist die Machtverschiebung in Richtung des Europäischen Rates unter einer demokratischen Perspektive alles andere als banal. Drittens gibt es auch unter den Regierungen der Mitgliedstaaten starke Fürsprecher einer Vertragsreform. Und viertens ist die Integrationsmüdigkeit in der europäischen Bevölkerung keineswegs ein unabänderliches Faktum, gegenüber dem die Politik nur resignieren kann. Im Folgenden also in aller Kürze meine Einschätzung, weshalb ein Europäischer Konvent notwendig ist, wann er wahrscheinlich kommen wird und warum er ein Erfolg werden könnte.

Erstens: Die Eurozone braucht ein Transfersystem

Der wichtigste Anlass, sich ausgerechnet jetzt Gedanken um eine große neue Vertragsreform zu machen, sind natürlich die anhaltenden Kalamitäten der Währungsunion. Die Eurokrise hat uns eindrücklich vor Augen geführt, dass das im Vertrag von Maastricht vorgesehene System, bei dem jeder Mitgliedstaat seine eigene Wirtschafts- und Sozialpolitik betreibt und nur durch eine Budgetdefizit-Grenze und eine Nichtbeistandsklausel diszipliniert werden soll, nicht funktionieren kann.

Auch dass die akuten Ängste vor einem Staatsbankrott in den letzten Monaten etwas seltener geworden sind, sollte nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Eurozone kein optimaler Währungsraum ist. Tatsächlich ist die Mäßigung der Eurokrise vor allem ein Verdienst der EZB, die mit ihrem OMT-Programm den massiven Aufkauf von Staatsanleihen der Krisenstaaten in Aussicht gestellt hat. Doch dieses Programm kann keine dauerhafte Lösung sein, sondern hat uns allenfalls ein wenig Zeit verschafft, um die nötigen grundsätzlichen Reformen anzugehen. Diese sind in erster Linie institutioneller Art: Bis heute fehlen der Eurozone die interregionalen Stabilisatoren, die sie bräuchte, um asymmetrische Schocks zu bewältigen. Möglichkeiten für solche Stabilisatoren gibt es zuhauf: von der europäischen Arbeitslosenversicherung über einen Konjunkturausgleichsfonds bis zu einem größeren EU-Budget und europäischen Staatsanleihen. Sie alle haben ihre Vor- und Nachteile, die hier nicht im Einzelnen dargestellt werden sollen. Auf jeden Fall aber werden sie zu mehr finanziellen Transfers zwischen den Mitgliedstaaten führen – genau darin besteht ihre Stabilisierungsfunktion, ohne die die Eurozone auf die Dauer nicht überlebensfähig ist.

Nicht jeder dieser Stabilisatoren macht gleich eine Vertragsreform notwendig. So wäre eine Ausweitung des EU-Budgets ohne Weiteres im Rahmen des nächsten mehrjährigen Finanzrahmens möglich, und eine europäische Arbeitslosenversicherung ließe sich wohl notfalls auf Art. 153 AEUV stützen. Doch wenn künftig mehr Geld auf europäischer Ebene umverteilt wird, dann wird zunehmend auch eine europäische Kontrolle über die Verwendung dieser Mittel notwendig. Anstelle der schwachen und weitgehend wirkungslosen Koordinierung der nationalen Wirtschaftspolitiken müsste eine gemeinsame europäische Strategie treten, die von den EU-Organen auch tatsächlich durchgesetzt werden kann.

Und damit stellt sich zuletzt auch die Frage der Machtverteilung und der Demokratie: Wer soll künftig über die Höhe und Ausgestaltung der finanziellen Transfers, wer über die Ausrichtung der europäischen Wirtschaftspolitik entscheiden?

Zweitens: Dem Europäischen Rat fehlt die Legitimation

In den Jahren der Eurokrise ließ sich, wie Martin Winter zu Recht feststellt, eine Machtverschiebung vom Europäischen Parlament und der Europäischen Kommission zu den nationalen Regierungen beobachten. In den bereits vergemeinschafteten Bereichen, etwa der Umwelt- oder Wettbewerbspolitik, leisteten die supranationalen Organe zwar weiterhin gute Arbeit. Doch für die wirtschafts-, finanz- und steuerpolitischen Fragen, die im Mittelpunkt der Krise stehen, fehten ihnen schlicht die Kompetenzen. Insofern ist es nicht überraschend, dass die zentralen Rettungsmaßnahmen alle im Europäischen Rat beschlossen wurden. Aber beweist das schon, dass die Eurozone auch in Zukunft intergouvernemental regiert werden sollte?

Um diese Frage zu beantworten, braucht man nicht einmal darauf zu verweisen, wie schlecht die Erfolgsbilanz der Staats- und Regierungschefs in der Krise bislang ausgefallen ist: Wieder und wieder kamen ihre Maßnahmen zu spät und waren zu schwach, um das Krisenfeuer dauerhaft auszulöschen. Noch gravierender als die Ineffizienz des Europäischen Rates ist seine schwache Legitimation. Denn auch wenn jeder der Staats- und Regierungschefs von seiner nationalen Wählerschaft gewählt worden ist und von seinem nationalen Parlament kontrolliert wird, machen 28 einzelstaatliche Demokratien noch keine europäische: Am Ende ist für die Beschlüsse des Europäischen Rates nämlich vor allem das Kräfteverhältnis zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten entscheidend, und auf dieses haben die Bürger kaum einen Einfluss.

Wenn man europäische Finanztransfers und eine größere wirtschaftspolitische Kontrolle der EU demokratisch legitimieren will, so führt zuletzt kein Weg am Europäischen Parlament vorbei. Hier ist es, wo künftig die wirtschafts- und sozialpolitischen Strategieentscheidungen fallen müssen – unterstützt von einer Europäischen Kommission, deren Wahl künftig nicht mehr den nationalen Regierungen, sondern der Parlamentsmehrheit überlassen sein müsste. Diese Parlamentarisierung der EU aber ist ohne eine große Vertragsreform unmöglich. Und darum brauchen wir so bald wie möglich einen Europäischen Konvent.

Drittens: Auch viele Regierungen fordern Reformen

Dass wir einen Konvent brauchen, ist natürlich noch keine Garantie dafür, dass wir ihn auch bekommen werden: Schließlich müsste seine Einsetzung nach Art. 48 EUV von den Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat selbst beschlossen werden. Aber stimmt die Vermutung Martin Winters, dass sich unter den nationalen Regierungen eine allgemeine Verweigerungshaltung ausgebreitet habe? Ich habe einen anderen Eindruck.

Gewiss, von Seiten der deutschen Bundesregierung sind die Rufe nach einer Vertragsreform in den letzten Monaten etwas leiser geworden. Die „Zukunftsgruppe“, die Guido Westerwelle (FDP/ALDE) einberufen hatte, um über die Vollendung der Politischen Union zu diskutieren, hat sich im September 2012 zum vorläufig letzten Mal getroffen. Aber das beweist nicht mehr, als dass wir uns mitten im Bundestagswahlkampf befinden – und die Spitzen der deutschen Regierungsparteien offensichtlich beschlossen haben, in dieser Zeit die Thematisierung brisanter europapolitischer Fragen fürs Erste lieber zu vermeiden.

Blickt man hingegen ein wenig über den nationalen Tellerrand hinaus, so lassen sich eine ganze Reihe von Aktivitäten beobachten, die alle auf die Vorbereitung einer größeren Vertragsreform hindeuten. So stellte der Präsident des Europäischen Rates, Herman Van Rompuy (CD&V/EVP) im Dezember 2012 einen dreistufigen Plan zur Vollendung der Wirtschafts- und Währungsunion vor, der für die Zeit nach 2014 explizit die Einführung einer interregionalen „Schockabfederungsfunktion“ sowie eine „verstärkte Bündelung von Zuständigkeiten auf europäischer Ebene zuallererst mit einer entsprechenden Einbeziehung des Europäischen Parlament“ vorsieht. Vor wenigen Tagen kündigte Kommissionspräsident José Manuel Durão Barroso (PSD/EVP) die Einrichtung einer Arbeitsgruppe an, die ökonomische und rechtliche Bedingungen für gemeinsame Staatsanleihen und einen europäischen Schuldentilgungsfonds prüfen soll. Der französische Finanzminister Pierre Moscovici (PS/SPE) wiederum setzt sich schon länger für eine europäische Arbeitslosenversicherung ein. Und die italienische Außenministerin Emma Bonino (RI/ALDE) forderte erst vor wenigen Wochen in einem Interview einen umfassenden Schritt zu einem föderalen Europa, übrigens ganz im Sinne ihres Premierministers Enrico Letta (PD/SPE-nah), der in seiner Antrittsrede die „Vereinigten Staaten von Europa“ zu seinem Ziel erklärte.

Natürlich gibt es auch andere Stimmen, etwa aus Irland und den Niederlanden, wo sich seit diversen gescheiterten Referenden die Begeisterung für neue Vertragsreformen allgemein in Grenzen hält. Aber letztlich scheint mir doch, dass sich auch im Europäischen Rat allmählich die Einsicht ausbreitet, dass die europäische Währungsunion nicht dauerhaft so weitermachen kann wie in den letzten Jahren. Ich gehe deshalb davon aus, dass die Diskussion über die Zukunft der EU zwischen den deutschen Bundestagswahlen im September 2013 und der Europawahl im Mai 2014 deutlich an Fahrt gewinnen wird. In der zweiten Jahreshälfte 2014, wenn Italien die Präsidentschaft im Ministerrat innehat, könnte dann ein neuer Anlauf zur Einberufung eines Europäischen Konvents erfolgen, der 2015 seine Arbeit aufnehmen würde.

Viertens: Und die Bürger?

Und die Europaskepsis der Bevölkerung? Auch hier scheint mir die Deutung falsch, dass sich die Menschen in großer Zahl nach einer Rückkehr zum Nationalstaat oder nach mehr Intergouvernementalismus sehnen würden. Im Gegenteil, der dramatische Vertrauensverlust, den die Europäische Union in den letzten Jahren durchmachte, dürfte gerade eine Folge des improvisierten Krisenmanagements des Europäischen Rates sein, der sich ohne Gesamtkonzept von einer Ad-hoc-Entscheidung zur nächsten hangelte. Bei seinen immer neuen, häufig über Nacht beschlossenen und für „alternativlos“ erklärten Rettungs- und Sparpaketen verband er eine intransparente Entscheidungsfindung mit unnötig drastischen Maßnahmen. Kein Wunder, wenn viele Bürger sich da frustriert abwandten!

Doch diese Entwicklung ist nicht unumkehrbar. Eine große Mehrheit der Europäer steht bis heute hinter der Einheitswährung und unterstützt eine Demokratisierung der EU. Und auch die Bereitschaft zu transnationalen Finanztransfers dürfte größer sein, wenn deutlich würde, dass ihre Empfänger bedürftige europäische Mitbürger sind und nicht nur Banken und ausländische Finanzminister. Ein Europäischer Konvent könnte diese Wünsche aufgreifen, die öffentliche Debatte anregen und eine breite gesellschaftliche Partizipation ermöglichen. Wenn dann zuletzt auch noch die Bevölkerung selbst in einem gemeinsamen gesamteuropäischen Referendum (für das Mehr Demokratie e.V. vor einiger Zeit ein sehr vernünftiges Modell präsentiert hat) über den neuen Vertrag entscheiden kann, scheint mir persönlich ein Erfolg wahrscheinlicher als ein Scheitern.

Einen Automatismus, nach dem sich Europa „unausweichlich immer weiter in Richtung eines Bundesstaates entwickelt“, gibt es nicht und hat es nie gegeben. Was es aber gibt, sind gute Gründe, die wirtschaftspolitischen Kompetenzen der Europäischen Union zu stärken und das Europäische Parlament zum zentralen Entscheidungsorgan zu machen. Und darum wird die Debatte über eine europäische Vertragsreform auch in den nächsten Jahren nicht von der politischen Agenda verschwinden.

Bild: Eigenes Werk.