Mittwoch, 15. November 2017

Streit um die Steuer: Antonio Tajani, Christian Lindner und die EU-Budgetreform

Die Union stattet sich mit den erforderlichen Mitteln aus, um ihre Ziele erreichen und ihre Politik durchführen zu können.
 
Wenn es Steuer heißt, blockiert Christian Lindner erst einmal lieber.
Es war nur ein kurzer Schlagabtausch, den der Präsident des Europäischen Parlaments, Antonio Tajani (FI/EVP), und einige hochrangige deutsche Politiker Anfang dieser Woche austrugen – und doch kann er einige Hinweise geben, was von der Europapolitik einer möglichen künftigen Jamaika-Koalition zu erwarten ist. Am Montag forderte Tajani ab 2021 eine Verdoppelung des Haushalts der Europäischen Union durch die Erschließung neuer Einnahmequellen wie einer europaweiten Finanztransaktionssteuer.

Am Dienstag lehnten verschiedene deutsche Politiker diesen Vorstoß ab. Besonders scharf wurde dabei Christian Lindner (FDP/ALDE), dem Ambitionen auf das Amt des Bundesfinanzministers nachgesagt werden: Die EU sei „kein Staat, sondern ein Staatenverbund“ und müsse deshalb weiterhin „durch Beiträge der Mitgliedsstaaten“ finanziert werden. „Nur so behalten wir die demokratisch notwendige Kontrolle.“

Was ist davon zu halten?

Haushaltsverhandlungen für die Zeit ab 2021

Zum Hintergrund: Mit seinem Vorstoß bezog sich Tajani auf eines der großen Themen, mit denen die EU in den nächsten Jahren konfrontiert sein wird, nämlich die Verhandlungen für den neuen mehrjährigen Finanzrahmen ab 2021. In diesem Finanzrahmen wird für einen Zeitraum von mindestens fünf Jahren die Obergrenze für das EU-Budget festgelegt. Aktuell sind das rund 140 Milliarden Euro jährlich, knapp 1 Prozent des europäischen Bruttoinlandsprodukts.

Parallel zum mehrjährigen Finanzrahmen wird außerdem ein neuer Eigenmittelbeschluss verabschiedet, in dem die Einnahmequellen der EU geregelt sind. Derzeit sind dies die sogenannten „traditionellen Eigenmittel“ (vor allem Zölle), die „Mehrwertsteuer-Eigenmittel“ (eine europaweit einheitliche Mehrwertsteuer in Höhe von 0,3%) sowie vor allem die „auf dem Bruttonationaleinkommen basierenden Eigenmittel“. Diese BNE-Eigenmittel, die heute rund drei Viertel der Gesamteinnahmen der EU ausmachen, werden auf Grundlage der nationalen Wirtschaftsleistung der Mitgliedstaaten berechnet und aus dem nationalen Steueraufkommen bezahlt. In den Medien werden sie deshalb oft auch als „nationale Mitgliedsbeiträge“ bezeichnet.

Sowohl der mehrjährige Finanzrahmen als auch der Eigenmittelbeschluss müssen von den Mitgliedstaaten einstimmig beschlossen werden, und da es dabei um sehr viel Geld (und letztlich auch um sehr viel Macht) geht, zählen die Verhandlungen darüber traditionell zu den schwierigsten und langwierigsten überhaupt. Für die Zeit ab 2021 kommen allerdings noch einige zusätzliche Herausforderungen hinzu.

Die Brexit-Finanzierungslücke

Die erste dieser Herausforderungen betrifft den Brexit. Als eines der reicheren EU-Länder war das Vereinigte Königreich bislang ein europäischer Nettozahler. Mit seinem Austritt entsteht deshalb eine Finanzierungslücke von jährlich etwas mehr als 10 Milliarden Euro, die die EU irgendwie schließen muss.


Zusätzliche Aufgaben erfordern ein höheres Budget

Die meisten dieser Aktivitäten sind unter ökonomischen Gesichtspunkten durchaus sinnvoll: In vielen Fällen ist es schlicht billiger und effizienter, Aufgaben einmal gesamteuropäisch zu erfüllen als 27 Mal getrennt auf nationaler Ebene. Natürlich gibt es andere Bereiche, in denen die EU durchaus Sparpotenzial hat – etwa die seit langem viel kritisierte Gemeinsame Agrarpolitik. Insgesamt aber führt kein Weg an dem Kernargument von Antonio Tajani vorbei: Wenn die EU in vielen Politikfeldern immer mehr Tätigkeiten übernehmen soll, dann braucht sie auch ein höheres Budget.

Tatsächlich signalisierte die deutsche Bundesregierung für diese Position in der Vergangenheit auch schon Verständnis. So erklärte Außenminister Sigmar Gabriel (SPD/SPE) im vergangenen März, dass die Bundesregierung in der nächsten europäischen Haushaltsdebatte etwas „Unerhörtes“ tun solle, nämlich „statt für eine Verringerung unserer Zahlungen an die EU zu kämpfen, die Bereitschaft zu signalisieren, sogar mehr zu zahlen.“

Uneinigkeit unter den Jamaika-Parteien

Allerdings wird Gabriels SPD der nächsten Bundesregierung voraussichtlich nicht mehr angehören, und unter den Parteien des Jamaika-Bündnisses, die derzeit eine Koalition sondieren, gehen die Meinungen zu dieser Frage auseinander. Im europapolitischen Wahlkompass, der vor der Bundestagswahl auf diesem Blog erschien, unterstützten nur die Grünen (EGP) einen höheren deutschen Beitrag, um „die Brexit-Finanzlücke zu schließen“. Die CDU/CSU (EVP) gab sich in dieser Frage neutral, will aber, dass neue europäische Aufgaben „soweit wie möglich durch Umschichtungen im EU-Haushalt finanziert werden“. Lindners FDP (ALDE) schließlich lehnt zusätzliche finanzielle Mittel völlig ab und setzt stattdessen auf „konsequente Haushaltsdisziplin“ und „Sparsamkeit“ der EU.

Was dies für die Europapolitik einer möglichen Jamaika-Koalition bedeutet, steht fürs Erste in den Sternen. In dem zuletzt bekannt gewordenen Sondierungsstand ist nur vage von einem „angemessenen deutschen Beitrag“ und einer „Gesamtmittelausstattung der EU, so dass sie die ihr übertragenen Aufgaben sachgerecht erfüllen kann“, die Rede. Und die massive Ablehnung, auf die Tajanis Vorstoß in CDU/CSU und FDP gestoßen ist, stimmt jedenfalls pessimistisch.

Reform des Eigenmittel-Systems

Der Brexit und die Finanzierung neuer Aufgaben sind allerdings nicht die einzige Herausforderung, die die Verhandlungen über die nächste Haushaltsperiode so besonders macht. Auch das Eigenmittelsystem steht auf dem Prüfstand und soll 2021 gründlich überarbeitet werden. Dabei geht es insbesondere um das große Gewicht, das die BNE-Eigenmittel heute an den Gesamteinnahmen ausmachen. Tatsächlich wurden die „nationalen Mitgliedsbeiträge“ in den 1980er Jahren zunächst nur eingeführt, um angesichts sinkender Zolleinnahmen die traditionellen Eigenmittel zu ergänzen. Dass ihr Anteil am Budget immer weiter wuchs, gilt heute aus zwei Gründen als problematisch:

● Zum einen veränderte sich dadurch die öffentliche Wahrnehmung des EU-Haushalts: Zwar heißt es in Art. 311 AEUV ausdrücklich, dass die EU sich selbst „mit den erforderlichen Mitteln aus[stattet], um ihre Ziele erreichen und ihre Politik durchführen zu können“. Durch den Fokus auf nationale Mitgliedsbeiträge ist diese Idee einer gemeinschaftlichen Finanzierung gemeinsamer Politiken jedoch in den Hintergrund geraten. Stattdessen wird in den Medien meist darüber diskutiert, welches Land wie viel Geld in den EU-Haushalt einzahlt und daraus zurückbekommt – und gerade in den reichen „Nettozahler“-Ländern geht damit implizit oder explizit oft der Anspruch einher, größere politische Mitspracherechte zu haben als die „Nettoempfänger“.

● Zum anderen tragen die BNE-Eigenmittel selbst auch nur wenig zur Umsetzung der politischen Ziele der EU bei. Sie dienen dazu, der EU Geld zu verschaffen, und sie sind (wegen der stärkeren Belastung reicherer Staaten) einigermaßen gerecht. Eine ökonomische oder ökologische Steuerungswirkung geht von ihnen jedoch nicht aus.

Europäische Unternehmens- und Ökosteuern?

Bereits kurz nach Verabschiedung des letzten Eigenmittelbeschlusses 2014 setzten die Europäische Kommission, das Europäische Parlament und der Ministerrat deshalb eine gemeinsame Arbeitsgruppe unter dem Vorsitz des früheren italienischen Ministerpräsidenten Mario Monti (parteilos) ein, die Vorschläge zu neuen europäischen Einnahmequellen entwickeln sollte. Anfang 2017 legte diese Gruppe ihren Abschlussbericht vor, in der sie eine Reihe von möglichen neuen Eigenmitteln präsentierte (deutschsprachige Kurzversion hier). Der Hauptfokus lag dabei zum einen auf binnenmarktbezogenen Eigenmitteln, etwa in Form einer europäischen Unternehmens- oder Finanztransaktionssteuer. Zum anderen sprach sich die Monti-Gruppe für umweltbezogene Eigenmittel aus, zum Beispiel eine CO2-Abgabe oder eine Abgabe auf fossile Energieträger.

Diese neuen Eigenmittel hätten zum einen den Vorteil, dass sie eine Steuerungsfunktion erfüllen und zu einem besseren Funktionieren des Binnenmarkts, zur Bekämpfung von Steuervermeidung und zum Klimaschutz beitragen. Zum anderen könnten sie die Vorstellung überwinden, dass der EU-Haushalt aus „nationalen Beiträgen“ finanziert wird und immer auf die einzelnen Mitgliedstaaten heruntergebrochen werden kann: Eine europäische Ökosteuer würden nicht „die Deutschen“ oder „die Franzosen“, sondern eben die Verbraucher fossiler Energieträger bezahlen – ganz egal, wo in Europa diese ansässig sind.

In den Jamaika-Sondierungen kein Thema

In der Kommission und dem Europäischen Parlament stießen diese Vorschläge der Monti-Gruppe Anfang des Jahres grundsätzlich auf Zustimmung. Die deutschen Jamaika-Sondierer scheinen über dieses Thema bislang allerdings überhaupt nicht gesprochen zu haben: In den bekannt gewordenen Sondierungsständen wird die Eigenmittel-Reform jedenfalls mit keinem Wort erwähnt.

Dass Christian Lindner nun so nachdrücklich auf den BNE-Eigenmitteln beharrt (und ihm in diesem Punkt anscheinend auch kein anderer Teilnehmer der Sondierungsgespräche öffentlich widersprochen hat), deutet jedoch darauf hin, dass die nächste Bundesregierung bei der Reform der europäischen Einnahmequellen eher im Lager der Bremser stehen wird.

Demokratische Kontrolle“?

Noch problematischer als diese Blockadehaltung allein ist allerdings, wie Lindner sie begründet – nämlich mit der „demokratisch notwendigen Kontrolle“, die nur bei einer Finanzierung durch „Beiträge der Mitgliedsstaaten“ gewährleistet sei. Dieses Argument geht gleich in doppelter Hinsicht am Thema vorbei.

Denn zum einen handelt es sich bei den BNE-Eigenmitteln in Wirklichkeit eben nicht um „nationale Beiträge“: Sie werden zwar aus dem Steueraufkommen der Mitgliedstaaten finanziert, sind aber formal nicht Teil des nationalen Haushalts, sondern stehen unmittelbar der EU selbst zu. Würde ein nationales Parlament die Auszahlung des nationalen Beitrags an die EU verweigern, würde es rechtswidrig handeln. Eine „demokratische Kontrolle“ der EU-Eigenmittel findet schon jetzt nur über den EU-Ministerrat statt, wo allerdings jede nationale Regierung ein Vetorecht hat.

Lindner argumentiert am Thema vorbei

Nun habe ich selbst vor einigen Jahren auf diesem Blog beschrieben, warum es aus meiner Sicht demokratisch wünschenswert wäre, diese nationalen Vetorechte abzuschaffen. Im Monti-Bericht aber – und das ist der andere Grund, weshalb Lindners Argument ins Leere läuft – ist davon überhaupt keine Rede. Vielmehr legte die Monti-Gruppe großen Wert darauf, dass sich all ihre Vorschläge innerhalb der derzeitigen EU-Verträge verwirklichen lassen. Entsprechend will sie auch die Einstimmigkeit im Ministerrat nicht antasten, die nach Art. 311 und 312 AEUV für den Eigenmittelbeschluss und den mehrjährigen Finanzrahmen nun einmal vorgesehen ist.

Und auch Antonio Tajani meint mit seiner Forderung nach „europäischen Steuern“ offensichtlich nur einen anderen Typ von Einnahmen, nicht ein neues Verfahren. Christian Lindner, der deutscher Finanzminister werden will, hat einen zentralen Vorschlag zur europäischen Eigenmittelreform also nicht nur brüsk vom Tisch gewischt – er tat dies zudem mit einem Argument, das mit dem Vorschlag selbst nicht das Geringste zu tun hat.

Nun ist es sicher richtig, dass Tajanis Äußerungen nur ein politisches Vorgeplänkel waren und es bis zu den eigentlichen Verhandlungen über den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen noch eine Weile dauern wird. Doch für die Europapolitik der nächsten Bundesregierung und die Qualität der europapolitischen Debatte in Deutschland lässt die kurze Auseinandersetzung der letzten Tage nichts Gutes erahnen.

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