Freitag, 29. Juni 2012

Der ESM wird zum EU-Schattenhaushalt: Ein erster Eindruck von den Gipfelergebnissen

Der Euro muss stabiler werden. Der Europäische Rat setzt deshalb auf den Europäischen Stabilitätsmechanismus.
Je schneller die Stellungnahme, desto kürzer ihre Halbwertszeit, aber ein paar Worte will ich doch verlieren über die gestern Nacht erzielten Einigungen bei der Tagung des Europäischen Rates (hier das Kommuniqué). Die entscheidende Frage war ja, ob sich der Gipfel nur zu einem einmaligen Wachstumspaket durchringen würden, das die Staats- und Regierungschefs der vier größten Euro-Staaten schon Anfang der Woche angekündigt hatten, oder ob es darüber hinaus auch grundsätzliche Reformen der europäischen Finanzverfassung geben würde. Diese sind nötig, um erstens den investitionshemmenden Austeritäts-Bias des Fiskalpakts auszugleichen und um zweitens Mechanismen zu schaffen, die der Eurozone eine Reaktion auf asymmetrische Schocks ermöglichen.

In den letzten Wochen wurden, auch in diesem Blog, verschiedene Maßnahmen zu diesen Zwecken diskutiert: die Goldene Regel (zum Erhalt öffentlicher Investitionen), Eurobonds (gegen asymmetrische Schocks bei der Staatsfinanzierung), eine gemeinsame Einlagensicherung der europäischen Banken (gegen asymmetrische Schocks im Finanzsystem) – jeweils begleitet von einer Übertragung von Aufsichts- und Kontrollrechten an die europäische Ebene, um Moral Hazard zu verhindern. Mit Ausnahme der Goldenen Regel fanden sich diese Ideen auch in den Vorschlägen wieder, die die vier Präsidenten der Europäischen Kommission, des Europäischen Rates, der Europäischen Zentralbank und der Eurogruppe kurz vor dem Gipfel präsentierten (Wortlaut).

Der Europäische Rat setzt auf den ESM

Nachdem die deutsche Bundesregierung sich jedoch scharf gegen diese Pläne ausgesprochen hatte, schlug der Gipfel einen anderen Weg ein und verzichtete sowohl auf Eurobonds als auch auf die gemeinsame Einlagensicherung. Stattdessen scheint er voll auf den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) zu setzen – den neuen 500 Milliarden schweren Fonds, der in den Medien als „Euro-Rettungsschirm“ bekannt ist. Ziel dieses Fonds war es ursprünglich, Euro-Staaten Kredite zu gewähren, wenn ansonsten die Stabilität der Eurozone insgesamt gefährdet wäre. Im Ausgleich müssten die geretteten Staaten jeweils strikte Reform-, d.h. Sparprogramme durchführen.

Die Beschlüsse des Gipfels laufen nun erstens darauf hinaus, dass solche Rettungskredite auch ohne zusätzliche Sparprogramme gewährt werden können, sofern die Krisenstaaten zuvor alle Vorgaben des Stabilitätspakts erfüllt haben. Damit wird der Europäische Rat der Tatsache gerecht, dass ein Staat auch ohne eigenes Verschulden in eine Finanzkrise geraten kann – eben wenn er von einem exogenen Wirtschaftsschock getroffen wird, den er mangels eigener Währung nicht durch Abwertung ausgleichen kann.

Zweitens soll der ESM künftig auch direkt zur Sanierung von angeschlagenen Banken verwendet werden können. Mittelbar kann er damit die gemeinsame Einlagensicherung ersetzen: Diese sollte ja vor allem die Sorgen der Investoren abbauen, dass bei einer Bankenpleite ihre Einlagen in den Krisenländern schlechter abgesichert sind als in den stabilen Staaten. Wenn nun der ESM einschreiten kann, um solche Pleiten zu verhindern, kann das auch das Vertrauen in den spanischen, italienischen oder irischen Bankensektor wiederherstellen.

Je flexibler der ESM, desto ähnlicher ist er einem gemeinsamen Haushalt

In einiger Hinsicht also bieten die gestern getroffenen Beschlüsse gangbare Ansätze für wichtige Herausforderungen der Eurozone. Ich habe hier vor einigen Wochen geschrieben, dass die eigentliche Lösung der europäischen Finanzschwierigkeiten in der Einrichtung eines großen EU-Haushaltes bestünde – und dass die verschiedenen Modelle, die zur Überwindung der Eurokrise diskutiert werden, am besten als der Versuch verstanden werden können, dessen nützlichen Effekte zu simulieren. Je flexibler nun die ESM-Regelungen gestaltet werden, desto mehr Ähnlichkeit bekommt der Fonds mit einem solchen gemeinsamen Haushalt.

Etliche Probleme jedoch bleiben auch ungelöst. Erstens kann der ESM nach wie vor nur Kredite vergeben. Zwar kann auch ein niedrig verzinster Kredit eine indirekte Form des Transfers sein – dennoch ist nicht sicher, ob das schon genügt, um größere Asymmetrien in der Eurozone hinreichend ausbalancieren zu können. Zweitens bietet der ESM keine Lösung für das Problem, dass die Schuldenbremse öffentliche Investitionen abwürgen wird (wobei hier die ebenfalls auf dem Gipfel zu beschließende Kapitalaufstockung der Europäischen Investitionsbank einen Lösungsansatz bieten mag). Und drittens ist der ESM für einen echten gemeinsamen Haushalt viel zu klein; je mehr Aufgaben ihm nun übertragen werden, desto eher wird auch seine finanzielle Kraft irgendwann erschöpft sein. Um eine glaubwürdige Garantie für die Stabilität der Eurozone zu bieten, müsste man deshalb sicherstellen, dass er gegebenenfalls an weiteres Geld gelangen kann – etwa durch eine unbegrenzte Nachschusspflicht der Mitgliedstaaten. Dies aber käme einer EU-Steuer gleich und würde deshalb von zahlreichen Regierungen (darunter der deutschen) sicher abgelehnt.

Hauptproblem: Die Entscheidungsverfahren des ESM

Das Hauptproblem des ESM jedoch liegt in seinen Entscheidungsverfahren: Das zentrale Beschlussgremium des neuen Fonds ist sein Gouverneursrat, der sich aus den Finanzministern der Euro-Mitgliedstaaten zusammensetzt und in allen wichtigen Fragen nur einstimmig entscheiden kann. Das schmälert zum einen seine Glaubwürdigkeit auf den Finanzmärkten, da immer zu fürchten sein wird, dass in einer Krisensituation eine einzelne Regierung mit ihrem Veto alle Rettungsmaßnahmen blockieren kann. Und zweitens ist diese Entscheidungsstruktur natürlich reichlich undemokratisch, da sie keine Parlamentsbeteiligung vorsieht. In vielen Ländern wurde nun durch die nationale Gesetzgebung sichergestellt, dass die Finanzminister ihre Entscheidungen im Gouverneursrat nur nach der vorherigen Zustimmung ihres jeweiligen nationalen Parlaments treffen können. Aber sollte die Stabilität der Währungsunion nicht eigentlich auch eine Angelegenheit des Europäischen Parlaments sein?

Es gab in der Geschichte der europäischen Integration über Jahrzehnte hinweg eine skurrile Aufteilung des EU-Haushalts in „obligatorische“ und „nicht-obligatorische Ausgaben“. Während Letztere einer gemeinsamen Kompetenz des Rates und des Europäischen Parlaments unterlagen, entschied über Erstere der Rat allein. Erst durch den Vertrag von Lissabon wurde diese Trennung aufgegeben; das Europäische Parlament ist seitdem als Haushaltsbehörde für alle Bereiche des regulären EU-Etats mit dem Rat gleichberechtigt.

Nun aber droht ein Rückfall in diese alten Zeiten, in denen die Finanzierung mancher Politikbereiche (in diesem Fall die Stabilisierung der Eurozone) allein dem Rat (bzw. hier den Finanzministern der Eurogruppe) überlassen wird. Ein Effizienzgewinn ist dadurch nicht zu erwarten – im Gegenteil war der Kern der alten „obligatorischen Ausgaben“ gerade das Budget für die Gemeinsame Agrarpolitik, der mit Abstand teuerste und ineffizienteste Politikbereich der EU. Und demokratischer ist eine Entscheidung ohne das Europäische Parlament erst recht nicht.

Wenn der ESM nun also zum neuen EU-Schattenhaushalt werden soll, dann muss man auch seine Entscheidungsverfahren reformieren: Wie wäre es, wenn auch hier künftig nur eine Mehrheit der Staatenvertreter erforderlich wäre und dafür die Europaabgeordneten ein Mitspracherecht erhielten? De facto würde das bedeuten, den neuen Fonds in den regulären EU-Haushalt einzugliedern. Aber das wäre zuletzt ohnehin die sauberste Lösung.

Bild: By Adrian Petty (Own work) [CC-BY-SA-3.0 or GFDL], via Wikimedia Commons.

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