Montag, 2. Juni 2014

Nachwahlkampf: Der Europäische Rat und das Ringen um Jean-Claude Juncker

Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) hat als Spitzenkandidat die Europawahl gewonnen. Aber im Europäischen Rat ist darüber nicht jeder glücklich.
Es dürfte schon länger her sein, dass es im Europäischen Rat so hoch herging wie in der letzten Woche. Glaubt man den Medienberichten, so sprach die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU/EVP) von einer „Kriegserklärung“ des Europäischen Parlaments. Der britische Premierminister David Cameron (Cons./AECR) drohte mit einem EU-Austritt seines Landes. Und selbst der scheidende Ratspräsident Herman Van Rompuy (CD&V/EVP), der während seiner fünfjährigen Amtszeit kaum jemals öffentliche Aufmerksamkeit auf sich zog, macht plötzlich Schlagzeilen als „Oberintrigant“ der Europäischen Volkspartei. Und warum das alles? Weil der Sieger der Europawahlen, der christdemokratische Spitzenkandidat Jean-Claude Juncker (CSV/EVP), nun wie vor der Wahl angekündigt Kommissionspräsident werden will.

Das neue Verfahren zur Wahl des Präsidenten

Das Verfahren zur Ernennung des Kommissionspräsidenten wird derzeit in vielen Medien heiß diskutiert, deshalb hier nur noch einmal ein ganz knapper Überblick: Nach Art. 17 Abs. 7 EU-Vertrag schlägt der Europäische Rat dem Parlament mit qualifizierter Mehrheit und „nach entsprechenden Konsultationen“ einen Kandidaten vor, wobei er das Ergebnis der Europawahl „berücksichtigt“. Das Parlament kann diesen Kandidaten dann zum Kommissionspräsidenten wählen. Erhält er keine Mehrheit im Parlament, muss der Europäische Rat nach demselben Verfahren innerhalb eines Monats einen neuen Kandidaten vorschlagen. Art. 13 Abs. 2 EUV verpflichtet die Organe zudem dazu, „loyal“ zusammenzuarbeiten, worunter man die Aufforderung verstehen kann, keine unnötigen institutionellen Krisen heraufzubeschwören.

Anders als es derzeit oft heißt, hat sich das Verfahren der Kommissionspräsidentenwahl durch den 2009 in Kraft getretenen Vertrag von Lissabon kaum geändert. Neu ist nur, dass die europäischen Parteien dieses Jahr erstmals schon vor der Wahl ankündigten, welche Kandidaten sie hinterher gern auf dem EU-Spitzenposten sehen würden. Diese Nominierung von Spitzenkandidaten entspricht den parlamentarischen Gepflogenheiten in allen EU-Mitgliedstaaten und ist ohne Zweifel ein Fortschritt auf dem Weg zu einer europäischen Demokratie. Sie geht jedoch zu Lasten der nationalen Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat, die dadurch ihren Einfluss auf die europäische Personalpolitik gemindert sehen. Denn während die „Berücksichtigung“ des Europawahlergebnisses früher nur darin bestand, irgendeinen Kandidaten der siegreichen Partei zu nominieren, wird nun von ihnen erwartet, den Kandidaten vorzuschlagen: eben Jean-Claude Juncker, der für die EVP in den Wahlkampf gezogen ist.

Freunde und Feinde Junckers

Dass es sich dabei weniger um einen parteipolitischen als um eine institutionellen Konflikt handelt, wird klar, wenn man sich die Unterstützer und die Gegner Junckers ansieht. Der unterlegene sozialdemokratische Spitzenkandidat Martin Schulz (SPD/SPE) etwa machte zwar unmittelbar nach der Wahl deutlich, dass er bei einem Scheitern Junckers durchaus bereit wäre, selbst nach einer Mehrheit im Europäischen Parlament zu suchen. Am Folgetag jedoch erklärten nicht nur die Sozialdemokraten, sondern auch die meisten anderen Fraktionen des Parlaments, dass Juncker jedenfalls den ersten Versuch für eine Mehrheitsbildung haben soll. Selbst der linke Spitzenkandidat Alexis Tsipras (Syriza/EL) bezeichnete es als „grundlegendes demokratisches Prinzip“, dass der Europäische Rat den Christdemokraten nominieren müsse. Und die Grünen begannen sogar schon einmal die Bedingungen zu formulieren, unter denen sie Juncker bei der Abstimmung im Parlament mitzuwählen bereit wären.

Während das Parlament sich also weitgehend geschlossen hinter Juncker stellte, finden sich seine Gegner fast ausschließlich im Europäischen Rat: Anführer der Verweigerer ist David Cameron, der schon lange vor der Wahl erklärt hatte, dass er weder Juncker noch Schulz bei der Nominierung unterstützen würde. Klare Ablehnung kommt auch von dem Ungarn Viktor Orbán (Fidesz/EVP), der in den vergangenen Jahren wiederholt Ärger mit der Kommission hatte und dem daher nicht an einem durch die Europawahl legitimierten, starken neuen Kommissionspräsidenten gelegen ist. Als weitere Juncker-Gegner gelten der Schwede Fredrik Reinfeldt (Mod./EVP) sowie der Niederländer Mark Rutte (VVD/ALDE), die sich allerdings in der Öffentlichkeit weniger exponiert haben. Ausdrücklich unterstützt wurde Juncker hingegen unter anderem von dem Österreicher Werner Faymann (SPÖ/SPE), dem Polen Donald Tusk (PO/EVP), dem Luxemburger Xavier Bettel (DP/ALDE) und dem Portugiesen Pedro Passos Coelho (PSD/EVP).

Die zwischenstaatliche Logik bei Herman Van Rompuy

Doch wie erwähnt, entscheidet der Europäische Rat bei der Nominierung des Präsidentschaftskandidaten mit qualifizierter Mehrheit – und Großbritannien, Ungarn, Schweden und die Niederlande bilden zu viert noch keine Sperrminorität. Dass sie von den übrigen Ratsmitgliedern nicht einfach überstimmt wurden, dürfte vor allem an zwei wichtigen Verbündeten liegen: Herman Van Rompuy und Angela Merkel.

Van Rompuy nämlich hatte sich schon in den Wochen und Monaten vor der Wahl wiederholt sehr skeptisch gegenüber dem neuen Spitzenkandidaten-Verfahren gezeigt. Seine Beweggründe dürften dabei vor allem seinem Amt geschuldet sein: In der eigentümlichen Doppelstruktur aus zwischen- und überstaatlichen Elementen, die die EU heute ausmachen, vertritt Van Rompuy als Präsident des Europäischen Rates vor allem die Logik eines Interessenausgleichs zwischen den nationalen Regierungen.

Als seine wichtigste Aufgabe betrachtet er es dementsprechend, eine möglichst breite Einheit unter den Staats- und Regierungschefs sicherzustellen – schon weil der Europäische Rat seine Beschlüsse in den meisten anderen Fragen „im Konsens“, also einstimmig, fassen muss. Die unmittelbare demokratische Legitimation, die sich aus der Europawahl ergibt, ist dieser zwischenstaatlichen Logik hingegen fremd. Und auch Van Rompuy selbst liegt eine Stärkung des Europäischen Parlaments anscheinend nicht allzu sehr am Herzen.

Merkels Motivationen

Noch etwas vielschichtiger dürften die Motivationen der deutschen Bundeskanzlerin sein, die in den letzten Tagen von allen beteiligten Akteuren am meisten lavierte. Angel Merkel war zwar beteiligt, als die EVP Juncker im Wahlkampf zum Spitzenkandidat ernannte, gleichzeitig hatte sie jedoch einen „Automatismus“ zwischen der Europawahl und der Ernennung des Kommissionspräsidenten immer abgelehnt. Auf dem Europäischen Rat am vergangenen Dienstag soll sie sogar damit gedroht haben, gegen Juncker zu stimmen – was mit den vier anderen Gegnern für eine Sperrminorität genügt hätte. Erst unter dem Druck der deutschen Öffentlichkeit (etwa einem Kommentar des Brüssel-Korrespondenten der ARD, Rolf-Dieter Krause, sowie einem Interview der FAZ mit Jürgen Habermas) lenkte sie am Freitagmittag ein.

Auch in Merkels Fall dürfte der wichtigste Beweggrund wohl die institutionelle Machtfrage sein: Wenn künftig die europäischen Parteien durch die Nominierung von Spitzenkandidaten und die europäischen Bürger durch die Europawahl über die Ernennung des Kommissionspräsidenten entscheiden, verliert nicht nur der Europäische Rat generell an Einfluss – sondern natürlich auch die deutsche Bundeskanzlerin, die darin der wichtigste Einzelakteur ist. Mehr noch, ein durch die Wahl legitimierter Kommissionspräsident wird auch mehr Möglichkeiten haben, gegenüber den nationalen Regierungschefs eine eigene politische Agenda zu vertreten. Und dass gerade Jean-Claude Juncker nicht notwendigerweise in allen Schlüsselfragen mit Merkel auf einer Linie liegt, weiß jeder, der sich an die Eurobonds-Debatte vor einigen Jahren erinnert.

David Cameron und die AfD

Darüber hinaus scheint Merkel jedoch auch noch einen weiteren, recht konkreten Grund gehabt zu haben, in der Juncker-Debatte zunächst auf Zeit zu spielen: nämlich die zunächst ungeklärte Frage um die Zukunft der europaskeptischen Alternative für Deutschland im Europäischen Parlament. Wie ich hier schon vor einigen Wochen beschrieben  habe, tut sich die AfD bei der Partnersuche auf europäischer Ebene einigermaßen schwer. Während Teile der Parteibasis mit dem britischen Europaskeptiker Nigel Farage (UKIP) und seiner EFD-Fraktion sympathisieren, strebt die Parteispitze eine Mitgliedschaft in der ECR-Fraktion an, die von David Camerons Tories dominiert wird.

Für AfD-Chef Bernd Lucke geht es dabei vor allem darum, wie seine Partei in der deutschen Öffentlichkeit künftig gesehen wird: Während die EFD für den schrillen Populismus des politischen Außenseiters steht, beherbergt die ECR außer den Tories unter anderem noch drei ehemalige Regierungsparteien aus Polen, Tschechien und Lettland. Ein ECR-Beitritt käme also Luckes Wunsch entgegen, als seriöser Nationalkonservativer rechts der CDU wahrgenommen zu werden. Und aus genau diesem Grund scheint Angela Merkel bereits vor längerem bei Cameron interveniert zu haben, um eine Tory-AfD-Allianz zu verhindern.

Am Montag nach der Wahl schien dies Früchte zu tragen: Obwohl mehrere Mitglieder des europaskeptischen Flügels der britischen Konservativen sich für eine Zusammenarbeit mit der AfD aussprachen, machte Cameron persönlich deutlich, dass er ein solches Bündnis nicht zulassen würde – und es liegt nicht allzu fern, Merkels Haltung in der Juncker-Frage auch als Reaktion auf dieses Entgegenkommen Camerons zu verstehen. Am Donnerstag wurde dann allerdings bekannt, dass die ECR doch in Beitrittsgespräche mit der AfD eingetreten ist. Ob das daran liegt, dass Cameron seine Meinung gewechselt hat, ob ihm die Kontrolle über die Fraktion entglitten ist oder ob er nur den Druck auf Merkel erhöhen wollte, bleibt vorerst Spekulation. Klar ist aber, dass die strategische Partnerschaft zwischen der deutschen Regierungschefin und ihrem britischen Kollegen am Ende nicht so weit trug, wie sich beide zunächst wohl erhofft hatten.

Und jetzt?

Und wie geht es jetzt weiter? Der nächste reguläre Europäische Rat findet am 26./27. Juni statt, und spätestens dann werden die Staats- und Regierungschefs wohl ihren Vorschlag für das Amt des Kommissionspräsidenten machen müssen. Auch wenn nach Merkels Votum für Juncker am Freitag schon alles klar schien, streuten der französische Präsident François Hollande (PS/SPE) und der italienische Regierungschef Matteo Renzi (PD/SPE) zuletzt noch einmal Zweifel: Beide scheinen darauf zu hoffen, bei einem längeren Hin und Her womöglich einen Kompromisskandidaten aus ihrem eigenen Land für die Kommissionspräsidentschaft lancieren zu können. Und auch der Finne Jyrki Katainen (Kok./EVP) formuliert seine Ambitionen inzwischen offener denn je.

Im Europäischen Parlament, wo sich in wenigen Tagen die neu gewählten Fraktionen zum ersten Mal treffen und neue Vorsitzende wählen werden – bei den Sozialdemokraten wird dies wieder Martin Schulz sein, bei den Christdemokraten voraussichtlich Manfred Weber (CSU/EVP) –, ist die Unterstützung für Juncker hingegen ungebrochen. Die untereinander uneinigen und in Intrigen verstrickten Staats- und Regierungschefs können sich damit zwischen zwei absehbaren Szenarien entscheiden: Entweder sie folgen dem Ergebnis der Europawahl, nominieren den erfolgreichsten Spitzenkandidaten und lassen sich dafür vom Parlament loben. Oder sie beschwören eine institutionelle Krise herauf, die nicht nur der europäischen Demokratie schaden, sondern auch die EU als Ganzes über Wochen oder Monate lahmlegen könnte. Alles in allem sollte man meinen, dass die Wahl nicht allzu schwer sein kann.

Die „Kompromissvariante“

Und noch etwas spricht dafür, dass Junckers Chancen auf die Kommissionspräsidentschaft recht gut stehen. Bei den Verhandlungen unter den Staats- und Regierungschefs geht es ja nicht nur um ihn, sondern auch um die Besetzung der anderen EU-Spitzenjobs, die vom Europäischen Rat nominiert werden: der Nachfolger Van Rompuys als Ratspräsident sowie der neue Hohe Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU. Wie das Luxemburger Wort berichtet, wird bereits offen über eine mögliche „Kompromissvariante“ diskutiert, nach der Juncker Kommissionspräsident, die Dänin Helle Thorning-Schmidt (S/SPE) Ratspräsidentin und der Pole Radek Sikorski (PO/EVP) Außenvertreter werden könnte.

Diese „Variante“ würde alle informellen Quoten (zwischen Christ- und Sozialdemokraten, Männern und Frauen, westlichen und östlichen, Euro- und Nicht-Euro- sowie kleinen und großen Mitgliedstaaten) erfüllen. Auch nach der Konsenslogik des Europäischen Rates hängt die Latte für Alternativvorschläge deshalb bereits recht hoch. Und so könnte es sein, dass sich der demokratisch legitimierte Spitzenkandidat am Ende durchsetzt, einfach weil dem Europäischen Rat nichts Besseres eingefallen ist.

Bild: European Pepole's Party, [CC BY 2.0], via Flickr.

Kommentare:

  1. Ein interessanter Beitrag. Ich möchte auf ein Übersetzungsproblem hinweisen. In der englischsprachigen Fassung Artikel des Lissabon-Vertrages ist keine Rede von der Berücksichtigung des Wahlergebnisses:

    Taking into account the elections to the European Parliament and after having held the appropriate consultations, the European Council, acting by a qualified majority, shall propose to the European Parliament a candidate for President of the Commission.

    Es scheint mir, dass der englischsprachige Text mit den meisten Sprachversionen übereinstimmt. Dabei ist die spanische Fassung (”Teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo”) eher eine Ausnahme. Wenn man von der „Berücksichtigung der Wahlen“ spricht, kann man möglicherweise die Eindeutigkeit des Ergebnisses in Frage stellen. Vielleicht sollte man dabei z. B. der Grad der Wahlbeteiligung berücksichtigen.

    Dieses Übersetzungsproblem ist meines Erachtens nicht bedeutungslos, gerade wenn man von einem föderalistischen Standpunkt ausgeht (ich muss zugeben, das ich selbst mehr Sympathie für die „zwischenstaatliche Logik“ habe). Es handelt ja um die Grundlagen des Integrationsprozesses. In früheren (föderalistischen?) Verfassungsentwürfe hat man von “taking into account the result of the European elections” gesprochen, aber die „Herren der Verträge“ haben eine andere Formulierung gewollt.

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    1. Hm. Bekanntlich sind ja alle Sprachversionen des Vertrags authentisch. Die Tatsache, dass einige von ihnen explizit das "Ergebnis" der Wahlen ansprechen, dürfte schon darauf hindeuten, dass genau das gemeint ist - auch wenn andere Fassungen das sprachlich weniger präzise gefasst haben.

      Davon abgesehen ist das Verhalten des Europäischen Rates in dieser Frage wohl ohnehin nicht justiziabel; der Konflikt wird also nicht rechtlich, sondern politisch entschieden werden. Und politisch gilt nun einmal, dass ein Kandidat nur dann ins Amt kommt, wenn er auch im Europäischen Parlament eine Mehrheit findet - und die Parteien im Parlament haben sich sehr klar dem Spitzenkandidatenprozess verschrieben. Weshalb ich das als einen demokratischen Fortschritt ansehe, habe ich an anderer Stelle ausführlicher beschrieben. Aber selbst wenn man dieses demokratische Interesse nicht teilt, würde der Europäische Rat der EU einen Bärendienst erweisen, wenn er jetzt eine große institutionelle Krise vom Zaum bricht.

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    2. Danke für die Antwort! Natürlich muss man auch die deutsche Fassung des Vertragstextes ernst nehmen. Man sollte dieses Problem nicht überschätzen, aber es hat gewisse Bedeutung auf der symbolischen Ebene, als ein Ausdruck der unterschiedlichen Wahrnehmung der EU und ihre Institutionen.

      Zum Beispiel kann man diese Empfehlung der Kommission vom 12.03.2013 nennen: „Kommission will, dass Europaparteien Kommissionspräsidenten-Kandidaten nominieren“
      http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-215_de.htm

      Die finnische Fassung der Empfehlung spricht auch von der „Berücksichtigung des Wahlergebnisses“ mit Hinweis auf Artikel 17 Absatz 7 des Vertrags über die Europäische Union. Allerdings spricht man in dem finnischen Vertragstext über „Berücksichtigung der Wahlen“. Die Kommission kümmert sich also nicht darum, das Primärrecht der EU korrekt zu zitieren, wenn es sich um Finnisch (meine Muttersprache) handelt.

      Ich habe das Problem gestern zum ersten Mal wahrgenommen, es gab ein Leserkommentar dazu bei faz.net:
      http://www.faz.net/aktuell/politik/europawahl/spd-merkel-soll-juncker-durchsetzen-12967975.html

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