Dienstag, 17. November 2015

Reform des Europawahlrechts: Das Europäische Parlament hat eine Gelegenheit verpasst

Europäische Logos statt europäischer Listen: Bei seinem Entwurf für ein neues Wahlrecht ist das Europäische Parlament nicht allzu ambitioniert.
Zuerst die gute Nachricht: Am vergangenen Mittwoch hat das Europäische Parlament endlich seinen Vorschlag zur Reform des Europawahlrechts verabschiedet. Noch vor drei Jahren war eine ähnliche Initiative – der sogenannte Duff-Bericht, über den auch auf diesem Blog einiges zu lesen war – am fehlenden Rückhalt in der christdemokratischen EVP-Fraktion gescheitert. Nun hingegen wurde der von Jo Leinen (SPD/SPE) und Danuta Hübner (PO/EVP) ausgearbeitete Entwurf von der Großen Koalition aus EVP, Sozialdemokraten und Liberalen gegen die Stimmen aller anderen Fraktionen angenommen.

Die schlechte Nachricht: Während der Duff-Bericht einige wirklich mutige Innovationen enthielt, handelt es sich bei dem neuen Vorschlag bestenfalls um ein Reförmchen. Dies war zum Teil sicher beabsichtigt; nach dem Fehlschlag von 2012 wollten die Initiatoren des Entwurfs sichergehen, dass sie diesmal auch wirklich die notwendige Mehrheit erreichen, und verzichteten deshalb vorerst auf alles, was ihnen zu kontrovers erschien. Allerdings könnte es sein, dass sie damit eine hervorragende Gelegenheit verpasst haben. Denn nach dem Votum im Parlament muss der Vorschlag nun durch den Ministerrat – und dort dürfte die Bereitschaft, auch ambitionierteren Reformen zuzustimmen, selten wieder so groß werden wie jetzt.

Der Direktwahlakt

Aber eins nach dem anderen. Nach Art. 223 AEUV hat das Europäische Parlament das Recht, einen „Entwurf für die erforderlichen Bestimmungen für die allgemeine unmittelbare Wahl seiner Mitglieder nach einem einheitlichen Verfahren in allen Mitgliedstaaten oder im Einklang mit den allen Mitgliedstaaten gemeinsamen Grundsätzen“ zu verabschieden. Dieser Entwurf kann dann vom Ministerrat noch verändert werden und braucht schließlich die Zustimmung aller nationalen Regierungen, um in Kraft zu treten.

Bis heute regelt das europäische Wahlgesetz, der sogenannte Direktwahlakt, allerdings nur einige Minimalanforderungen für das Wahlverfahren (hier ein Überblick), die genaue Umsetzung bleibt den einzelnen Mitgliedstaaten überlassen. Auch der Entwurf, der nun im Parlament beschlossen wurde, strebt kein einheitliches Verfahren an. Er führt aber einige neue Bestimmungen in den Direktwahlakt ein, durch die die Verfahren in den verschiedenen Mitgliedstaaten zumindest etwas ähnlicher werden sollen.

Reformvorschläge

Im Einzelnen sieht der Entwurf (Wortlaut) unter anderem vor, dass Parteien ihre nationalen Wahllisten künftig mindestens zwölf Wochen vor der Wahl aufstellen und dabei auf parteiinterne Demokratie und Transparenz achten müssen. Die gleiche Frist soll auch für die Nominierung der Spitzenkandidaten der gesamteuropäischen Parteien für das Amt des Kommissionspräsidenten gelten. Außerdem sollen alle Mitgliedstaaten ihren Bürgern auch dann die Möglichkeit zur Wahlteilnahme einräumen, wenn diese außerhalb der EU leben. Ein besserer Informationsaustausch zwischen den nationalen Wahlbehörden soll verhindern, dass Menschen mit doppelter Staatsbürgerschaft unerlaubterweise zweimal abstimmen.

Und obgleich es statt eines einheitlichen Wahltermins weiterhin einen Zeitraum von vier Tagen (Donnerstag bis Sonntag) geben wird, innerhalb dessen die Mitgliedstaaten selbst die Öffnungszeiten der Wahllokale festlegen, soll wenigstens der Endzeitpunkt der Wahl in allen Mitgliedstaaten identisch sein: nämlich Sonntag um 21 Uhr.

Andere Reformvorschläge fallen etwas schwächer aus: So haben die nationalen Parteien bei der Aufstellung der Wahllisten künftig „für die Gleichstellung von Männern und Frauen zu sorgen“; eine feste Quote, wie sie vor allem die Parteien des linken Spektrums gefordert hatten, findet sich in dem Entwurf jedoch nicht. Die Vereinheitlichung des Mindestwahlalters auf 16 Jahre wiederum erscheint lediglich als Empfehlung an die Mitgliedstaaten, nicht als formeller Vorschlag.

Statt europäischer Listen nur europäische Logos

Vor allem aber verzichtet der Entwurf auf den Kernvorschlag des Duff-Berichts von 2012: die transnationalen Listen, über die ein Teil der Kandidaten in allen Mitgliedstaaten gleichzeitig zur Wahl stehen sollte. Obwohl Jo Leinen, einer der Verfasser des neuen Reformentwurfs, die Schaffung eines „transnationalen Elements“ noch im vergangenen Januar in einem Gastbeitrag auf diesem Blog als „vorrangiges Ziel“ der Wahlrechtsreform bezeichnet hatte, überwog nun offenbar die Angst, dafür erneut keine Mehrheit zu finden. Die gesamteuropäischen Listen finden sich in dem Entwurf deshalb nur noch als Anregung, die der Ministerrat, falls er es möchte, zu einem ungenannten künftigen Zeitpunkt in Kraft setzen könnte:
Der Rat beschließt einstimmig über einen gemeinsamen Wahlkreis, in dem an der Spitze der Listen die Kandidatin bzw. der Kandidat jeder politischen Familie für das Amt des Präsidenten der Kommission steht.
Als konkrete Maßnahme, um den europäischen Parteien bei der Wahl mehr Gewicht zu geben, macht der Entwurf hingegen nur einen ungleich schwächeren Vorschlag: Künftig sollen auf den Wahlzetteln neben den Namen und Logos der nationalen Parteien auch diejenigen ihrer jeweiligen EU-Mutterpartei aufgedruckt werden. Ob das genügt, um dem Europawahlkampf eine wirklich gesamteuropäische Note zu geben, darf freilich bezweifelt werden.

Umstrittene Sperrklausel

Der umstrittenste Vorschlag des Hübner/Leinen-Entwurfs schließlich ist die Pflicht für alle Mitgliedstaaten, eine Sperrklausel zwischen 3 und 5 Prozent der abgegebenen Stimmen einzuführeneine Regelung, die lediglich Deutschland und Spanien betreffen würde, da alle anderen Länder entweder bereits eine Sperrklausel in dieser Höhe haben oder so wenige Abgeordnete stellen, dass für ein Mandat faktisch ohnehin ein höherer Stimmanteil notwendig ist.

Mit den Stimmen der Großen Koalition: Abstimmungsverhalten der Fraktionen zur Wahlrechtsreform.
Wenig überraschend waren es deshalb vor allem die Abgeordneten der deutschen Kleinparteien, von der Familienpartei über die Freien Wähler bis zur ÖDP, die in der Plenardebatte Ende Oktober (Protokoll, Video) am vehementesten gegen die Sperrklausel protestierten. Dass sie überhaupt im Europäischen Parlament vertreten sind, verdanken sie dem Bundesverfassungsgericht, das in zwei Urteilen 2011 und 2014 erst die Fünf- und dann auch eine Drei-Prozent-Hürde im deutschen Europawahlgesetz für verfassungswidrig erklärte. Wenn die Hürde nun über die Reform des europäischen Direktwahlakts neu eingeführt wird, werden die Kleinparteien bei der nächsten Europawahl 2019 wohl wieder daran scheitern.

Gleichzeitig ist die Sperrklausel anscheinend auch der Grund dafür, dass die Fraktion der Grünen/EFA, die noch vor drei Jahren zu den wichtigsten Befürwortern des Duff-Berichts gehört hatte, jetzt im Parlament gegen den neuen Reformentwurf stimmte. Von den sieben deutschen Kleinparteien im Parlament haben sich zwei (ÖDP und Piraten) der Grüne/EFA-Fraktion angeschlossen, und auch ihr spanisches Mitglied Compromís hätte mit einer Drei-Prozent-Hürde kein Mandat erreicht. Unter den Fraktionen im Parlament sind die Grünen/EFA daher diejenige, die am meisten unter der neuen Sperrklausel zu leiden hätte.

Wenig überzeugende Argumentation mit dem Verfassungsgericht

Enttäuschend ist allerdings, wie die Gegner der Sperrklausel ihren Standpunkt argumentierten. In der Plenardebatte nahmen fast alle von ihnen – von den Sprechern der Grünen/EFA und der Linksfraktion GUE/NGL über Ulrike Müller von den Freien Wählern (ALDE) bis zu Beatrix von Storch von der AfD und Arne Gericke von der Familienpartei (beide EKR) – Bezug auf das deutsche Bundesverfassungsgericht, dessen Urteile die großen Fraktionen EVP und S&D durch die Direktwahlakt-Reform „umgehen“ wollten. In einer Pressemitteilung wurde der grüne Abgeordnete Sven Giegold sogar noch drastischer und behauptete, die Große Koalition wolle „über das europäische Wahlrecht das Grundgesetz aushebeln“.

Dieses Argument ist aus zwei Gründen wenig überzeugend. Zum einen ist es rechtlich irreführend: Art. 223 AEUV ermächtigt das Europäische Parlament offensichtlich dazu, die Modalitäten im Direktwahlakt vorzuschlagen, und als Europarecht hat der Direktwahlakt Anwendungsvorrang gegenüber nationalem Recht. Das Bundesverfassungsgericht stützte sich in seinen Urteilen von 2011 (Rn. 77) und 2014 (Rn. 40ff.) deshalb explizit auch auf die Tatsache, dass es im Direktwahlakt zu diesem Zeitpunkt eben keine Pflicht zu einer nationalen Sperrklausel gab. Wenn sich nun die Rechtslage ändert und eine solche Pflicht neu eingeführt wird, kann auch das Verfassungsgericht die Hürde nicht mehr ablehnen.

Zum anderen ist das Argument aber auch politisch ausgesprochen fragwürdig. Grundlage des Urteils von 2011 war nämlich auch, dass das Verfassungsgericht die demokratische Relevanz des Europäischen Parlaments in Zweifel zog: Das Gericht akzeptierte zwar, dass die Abschaffung der Sperrklausel die Mehrheitsbildung im Parlament erschwere. Es verwies aber darauf, dass der Ministerrat europäische Rechtsakte nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren notfalls auch alleine erlassen könne. Ob das Europäische Parlament handlungsfähig sei oder nicht, sei deshalb letztlich belanglos. Es verwundert schon, wenn nun offenbar etliche Abgeordnete bereit sind, sich dieser verächtlichen Einschätzung der Richter anzuschließen.

Eine seltene Gelegenheit für eine anspruchsvolle Lösung

Besonders bedauerlich an der neuen Sperrklausel-Regelung ist indessen etwas anderes, nämlich ihre Einfallslosigkeit. So wie die Verfasser des Reformentwurfs beim Thema transnationale Listen auf jede Ambition verzichteten, wählten sie auch hier offenbar den Weg, bei dem sie den geringsten Widerstand erwarteten – und das, obwohl sich dem Europäische Parlament eine seltene Gelegenheit für eine anspruchsvollere Lösung bot.

Das wesentliche Hindernis für weitreichende Reformen des Europawahlrechts sind in der Regel bekanntlich die nationalen Regierungen im Ministerrat, die nicht wollen, dass der Direktwahlakt ihren Spielraum für die nationalen Europawahlgesetze allzu sehr einschränkt. Diesmal aber konnten die Befürworter einer europaweiten Lösung auf einen starken Unterstützer im Rat rechnen: die deutsche Bundesregierung, die gerade zu sehr viel bereit wäre, um eine europäische Sperrklausel durchzusetzen. Tatsächlich war es der deutsche Außenminister Frank-Walter Steinmeier (SPD/SPE), der den Vorschlag dazu nach der Europawahl 2014 in einem Interview mit der FAZ und einem Gastbeitrag für die Frankfurter Rundschau als Erster lancierte.

Eine transnationale Sperrklausel

Unter diesen Umständen hätte das Europäische Parlament die Chance gehabt, statt einer verpflichtenden nationalen Sperrklausel in jedem Mitgliedstaat eine europaweite, transnationale Sperrklausel durchzusetzen. Wie eine solche transnationale Sperrklausel aussehen könnte, haben Anfang dieses Jahres Frank Decker und ich selbst in Beiträgen auf diesem Blog beschrieben.

Die Idee dabei ist, dass nur noch solche Parteien oder Parteibündnisse ins Parlament einziehen würden, die europaweit mindestens 3 Prozent der Stimmen erhalten. Diese Hürde ist so niedrig, dass sie auch für die kleineren europäischen Parteien durchaus zu nehmen wäre, gleichzeitig aber auch so hoch, dass praktisch keine nationale Partei sie allein überspringen könnte. Die Parteien wären deshalb gezwungen, sich schon vor der Wahl einem der europäischen Bündnisse anzuschließen, was die europäischen Parteien stärken und zugleich die Zersplitterung des Europäischen Parlaments reduzieren würde.

Künftige Reformschritte werden nicht erleichtert

Das Europäische Parlament aber verzichtet in dem neuen Entwurf auf solch innovative Lösungen. Stattdessen bietet es dem Rat eine entkoffeinierte Minimalreform – mit guten Aussichten, dass viele (wenn auch nicht alle) der jetzt vorgelegten Vorschläge am Ende tatsächlich in Kraft treten, aber leider auch mit dem Bewusstsein, dass dadurch weitere Reformschritte eher nicht erleichtert werden. Berichterstatter Jo Leinen sprach zwar am Ende der Plenardebatte von einem „Zwei-Stufen-Konzept“:
Die erste Stufe, die möglich ist, jetzt, und dann kommen wir nochmal mit weiteren Vorschlägen, die sehr wahrscheinlich auch in einem Konvent in einer größeren Beratung mit nationalen Parlamenten und den nationalen Regierungen beschlossen werden müssen.
Es steht aber zu befürchten, dass die deutsche Bundesregierung mit der Wiedereinführung einer nationalen Drei-Prozent-Hürde dann bereits alles erreicht haben wird, was sie sich vom europäischen Direktwahlakt erwünscht. Und dass daher die Stimmung im Ministerrat künftig wieder weniger reformfreudig sein wird als jetzt.

Es wäre ein fatales Zeichen, wenn nach dem Duff-Bericht auch dieser Versuch einer Direktwahlakt-Reform scheitern würde. Dem Hübner/Leinen-Entwurf ist deshalb ohne Zweifel Erfolg zu wünschen. Gleichzeitig aber bleibt auch der schale Nachgeschmack einer verpassten Gelegenheit: Die Wahlrechtsreform, auf die wir gewartet haben, war das noch nicht.

Bilder: European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; eigene Grafik (Quelle: VoteWatch.eu).

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