Dienstag, 27. Januar 2015

Wie ein einheitliches Wahlsystem die europäischen Parteien stärken und die Legitimation der EU erhöhen könnte

Entspricht das Verfahren zur Wahl des Europäischen Parlaments noch unseren Erwartungen an eine europäische Demokratie? In einer losen Serie von Gastartikeln antworten Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft hier auf die Frage, wie sie sich ein besseres Europawahlrecht vorstellen würden. Heute: Frank Decker, Politikwissenschaftler an der Universität Bonn. (Zum Anfang der Serie.)

„Um eine europäische Öffentlichkeit und europaweit agierende Parteien herbeizuführen, bedarf es institutioneller Anreize.“
Das europäische Parlament ist das einzige Organ der Europäischen Union, das von den Wählern direkt bestellt wird. Dennoch bleibt die Legitimationswirkung, die es für die Politik der EU in den nationalen Öffentlichkeiten erzeugt, bis heute gering. Politikwissenschaftler bezeichnen die Europawahlen als second order elections. Damit ist nicht nur gemeint, dass ihnen weniger politische Bedeutung zugeschrieben wird als den Wahlen auf nationaler Ebene. Vielmehr betrachten die Wähler und Parteien auch die Europawahlen primär unter nationalen Gesichtspunkten.

Parteien: im Parlament europäisch, bei der Wahl national

Die fehlende Europäisierung hat einerseits mit der Kompetenzverteilung zwischen der europäischen und nationalen Ebene zu tun. Nach wie vor mangelt es der EU an wichtigen Zuständigkeiten, und wo sie Zuständigkeiten besitzt, eignen sich diese nur begrenzt für die parteipolitische Auseinandersetzung. Zum anderen fehlt der EU ein gemeinsamer institutioneller Rahmen, in dem eine solche Auseinandersetzung über die nationalen Grenzen hinweg stattfinden könnte. Weder gibt es eine europäische politische Öffentlichkeit noch europaweit agierende Parteien. Um beides herbeizuführen, bedarf es entsprechender institutioneller Anreize.

Eine Schlüsselbedeutung gewinnt dabei die Schaffung eines gemeinsamen, EU-einheitlichen Wahlrechts. Dieser Verfassungsauftrag gemäß Art. 223 Abs. 1 AEUV hätte eigentlich längst erfüllt werden müssen. Weil das nicht geschehen ist, besteht in der EU die paradoxe Situation, dass die europäischen Parteien zwar den Parlamentsbetrieb bestimmen, bei den Europawahlen aber nach wie vor nur die nationalen Herkunftsparteien kandidieren. Die Einführung eines europaweiten Verhältniswahlsystems mit moderater Sperrklausel würde diesen Zustand beenden; die Parteien hätten dann einen starken Anreiz, sich zusammenzuschließen und gemeinsame Listen zu bilden. Dies käme auch der Arbeitsfähigkeit des Parlaments zugute, indem es der heutigen starken Fragmentierung (auch innerhalb der Fraktion) entgegenwirkt.

Wahlrechtsgrundsätze und Wahlsystem

Im Folgenden sollen mögliche Konturen eines EU-einheitlichen Wahlrechts aufgezeigt werden. Unter das Wahlrecht fallen dabei zum einen die allgemeinen Wahlrechtsgrundsätze und hier vor allem die Frage, wer in welcher Form wählen darf, zum anderen das Wahlsystem. Dieses beschreibt als Teil des umfassenderen Wahlrechts den Modus, nach dem „die Wähler ihre Partei- und / oder Kandidatenpräferenz in Stimmen ausdrücken und diese in Mandate übertragen werden“ (Dieter Nohlen). Bezogen auf die allgemeinen Wahlrechtsgrundsätze geht es hier in erster Linie um die Realisierung des Gleichheitsprinzips („one man, one vote“).

Generell stellt sich die Notwendigkeit einer Vereinheitlichung stärker im Bereich des Wahlsystems als bei den allgemeinen Wahlrechtsregelungen. Diese sollten deshalb ebenso in der Hand der Mitgliedstaaten verbleiben wie die Modalitäten der Durchführung der Wahl. Das bedeutet, dass die Mitgliedstaaten weiterhin abweichende Regelungen beim Wahlalter (aktiv/passiv), bei der Freiheit der Wahl (Wahlpflicht), bei der Dauer der Wahl (mehrere Tage oder nur ein Tag) und bei den Techniken der Stimmabgabe (Urnenwahl, Briefwahl, sonstige) treffen können. Zu überlegen wäre allenfalls, ob man nicht eine einheitliche Schließungszeit der Wahllokale vereinbart (unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Zeitzonen), um mögliche Ausstrahlungseffekte bereits vorliegender Wahlergebnisse auf andere Länder/Wahlgebiete zu verhindern.

Die degressive Proportionalität bleibt sinnvoll

Bei der Gestaltung des Wahlsystems stellt sich zunächst die Frage nach dem Umgang mit den heute bestehenden Länderkontingenten, die als Verletzung der Wahlrechtsgleichheit insbesondere von rechtswissenschaftlicher Seite immer wieder moniert werden. Die Sitzverteilung im Europäischen Parlament orientiert sich bekanntlich am Grundsatz der degressiven Proportionalität. Kleinere Länder werden so gegenüber den großen begünstigt. Dies hat z. B. zur Folge, dass in Deutschland für ein Mandat elfmal so viele Wählerstimmen benötigt werden wie in Malta.

Will man den kleinen Ländern eine faire Vertretungschance belassen, lässt sich eine solche Verzerrung nicht vermeiden, es sei denn, man würde das ohnehin schon große Parlament weiter aufblähen. Außerdem wird sie zum Teil dadurch ausgeglichen, dass die unterschiedlichen Bevölkerungsgrößen auch in den Abstimmungsregeln des Rates Berücksichtigung finden. Die EU folgt also nicht dem Modell klassischer Zweikammersysteme wie der USA oder der Schweiz, wo die eine Kammer strikt nach den demokratischen und die andere nach dem föderativen Gleichheitsprinzip zusammengesetzt ist, sondern „mischt“ die Prinzipien in ihren beiden Kammern.

Eine Abkehr von den Länderkontingenten scheint vor diesem Hintergrund weder geboten noch wünschenswert. Auch eine Veränderung des Verteilungsschlüssels im Sinne einer größeren Proportionalität wäre nicht ratsam.

Anpassung der Sitzkontingente an die Wahlbeteiligung

Behandelt man die Länder als abgeschlossene Wahlgebiete, wird das Problem der Gleichheit/Ungleichheit allerdings durch die ungleiche Wahlbeteiligung unter Umständen dramatisch verschärft. So machten bei der Wahl im Mai 2014 in Belgien sieben Mal mehr Bürger von ihrem Wahlrecht Gebrauch als in der Slowakei (90 gegenüber 13 Prozent). Unabhängig vom Länderschlüssel wurden somit für ein belgisches Mandat sieben Mal so viele Stimmen benötigt wie für ein slowakisches.

Dem ließe sich entgegentreten, wenn man die Sitzkontingente in Abhängigkeit von der Wahlbeteiligung in den einzelnen Ländern nach oben oder nach unten anpasst. Länder mit überdurchschnittlicher Wahlbeteiligung würden dann mehr, Länder mit unterdurchschnittlicher Beteiligung weniger Sitze erhalten. Länder mit einer Wahlpflicht wären von dieser Regelung auszunehmen. Sie könnten ihre Sitzzahl also nur erhöhen, wenn sie auf die Wahlpflicht verzichten. Mit der Variation der Sitzkontingente hätten alle Länder einen starken Anreiz, für eine möglichst hohe Wahlbeteiligung in den nationalen Wahlgebieten zu sorgen.

Nationale Wahllisten, aber mit transnationaler Sperrklausel

Die Wahl in den nationalen Wahlgebieten erfolgt nach einem europaweit einheitlichen Verhältniswahlsystem mit starren Listen. Der Wähler hätte also auch künftig nur eine Stimme. Die Listen würden wie bisher von den nationalen Parteiorganisationen nach den in den Mitgliedsländern geltenden gesetzlichen Regelungen und Parteistatuten aufgestellt.

Bei der Mandatsvergabe würden jedoch nur Parteien berücksichtigt, die europaweit mindestens 3 Prozent der Stimmen erhalten. Weil unter diesen Bedingungen allenfalls große Parteien aus großen Mitgliedstaaten die Chance hätten, aus eigener Kraft in das Parlament zu gelangen, wären die Parteien dadurch gezwungen, sich europaweit zusammenzuschließen. Die nationalen Parteien würden damit nur mehr als Teil bzw. territoriale Gliederung einer europäischen Partei zu den Wahlen antreten, was auf den Stimmzetteln entsprechend auszuweisen wäre.

Verkoppelung von Parlaments- und Kommissionswahl

Die Europäisierung der Wahlen, die mit der Herausbildung europäischer Parteien auf der elektoralen Ebene einherginge, würde maßgeblich befördert, wenn man die Parlamentswahlen mit der Bestellung der Europäischen Kommission und ihres Präsidenten verkoppelt. Dies gilt unabhängig davon, ob der Kommissionspräsident bzw. die Kommission aus dem Parlament hervorgehen, ihre Bestellung also an den Ausgang der Parlamentswahlen gebunden ist, oder ob sie jenseits der Parlamentswahlen in einem eigenen Wahlakt direkt von den europäischen Bürgern gewählt werden. Von wirklichen europäischen Wahlen kann erst gesprochen werden, wenn die Bürger mit ihrer Wahl das Regierungspersonal (mit)bestimmen und über die Grundrichtung der Regierungspolitik (mit)entscheiden können.

Dies setzt europäische Parteien voraus, die mit einem gemeinsamen Programm und gemeinsamen Spitzenkandidaten für die Regierungsämter antreten. Unterhalb der Spitzenkandidaten bleibt die Listenaufstellung in den Händen der nationalen Parteien, was im Übrigen dem dezentralen Charakter der Kandidatenaufstellung bei den Parlamentswahlen in den allermeisten Mitgliedstaaten entspricht.

Ein europaweit einheitliches Wahlsystem in dieser Form würde mit der heutigen Diskrepanz zwischen dem Parteiensystem auf der parlamentarischen und elektoralen Ebene Schluss machen. Die nationalen Parteien, die sich zu europäischen Parteien zusammenschließen und als solche zu den Wahlen antreten, würden dann nach den Wahlen im Parlament auch die Fraktionen bilden. Durch die niedrige Sperrklausel wäre weiterhin mit sechs, sieben oder acht Fraktionen im Parlament zu rechnen, was jedoch keinen großen Unterschied zu der Situation in den meisten nationalen politischen Systemen darstellen würde.

Frank Decker ist Professor am Institut für Politische Wissenschaft und Soziologie der Universität Bonn. Zu seinen Forschungsschwerpunkten gehören Parteien, Föderalismus und Demokratiereform.

Wenn Sie das Wahlrecht zum Europäischen Parlament frei gestalten könnten, wie sollte es dann aussehen? – Artikelübersicht

1: Wenn Sie das Wahlrecht zum Europäischen Parlament frei gestalten könnten – wie sollte es dann aussehen?
2: Transnationale Listen: Wie aus 28 nationalen Wahlen eine europäische wird ● Jo Leinen
3: Wie ein einheitliches Wahlsystem die europäischen Parteien stärken und die Legitimation der EU erhöhen könnte ● Frank Decker
4: Transnationale Listen und zwei Kompromisse für das Wahlsystem der Europawahl 2019 (EN/DE) ● Andrew Duff
5: Wie wollen wir in der Europäischen Union wählen? Jedes Land für sich und ungleich? ● Tim Weber
6: Transnationale Listen und ein europäischer Senat: Vorschlag für eine Wahlrechtsreform für Europa ● Christian Moos
7: Wie ich mir ein besseres Europawahlrecht vorstelle ● Manuel Müller
8: Die Europawahl 2014 neu berechnet: Das Bundestagswahlrecht als Blaupause für ein einheitliches Europawahlrecht? ● Michael Kaeding

Bilder: By NiederlandeNet [CC BY-NC-SA 2.0], via Flickr; privat [alle Rechte vorbehalten].

1 Kommentar:

  1. zur Wahlbeteiligung: Könnte es nicht kontraproduktiv sein, Ländern mit niedriger Wahlbeteiligung weniger Abgeordnete zuzugestehen, wenn dadurch in diesen Ländern das Interesse an der EU noch weiter sinkt?

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