Donnerstag, 26. März 2015

Wie ich mir ein besseres Europawahlrecht vorstelle

Entspricht das Verfahren zur Wahl des Europäischen Parlaments noch unseren Erwartungen an eine europäische Demokratie? In einer losen Serie von Gastartikeln antworten Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft hier auf die Frage, wie sie sich ein besseres Europawahlrecht vorstellen würden. Heute: meine eigenen Gedanken dazu. (Zum Anfang der Serie.)

Transnationale Listen, degressive Proportionalität und gesamteuropäische Sperrklauseln: Das Europawahlrecht kann noch besser werden.
Je enger die europäische Gesellschaft zusammenwächst, desto größer der Bedarf nach gemeinsamen politischen Lösungen. Je größer der Bedarf nach gemeinsamen Lösungen, desto größer die Macht der europäischen Institutionen. Je größer die Macht der europäischen Institutionen, desto wichtiger ihr Wahlverfahren. Und je wichtiger ihr Wahlverfahren, desto notwendiger ein Europawahlrecht, das hohen demokratischen Standards entspricht und eine bedeutungsvolle parteipolitische Auseinandersetzung auf europäischer Ebene ermöglicht.

Aber wie könnte das aussehen? Wenn über eine Reform des Europawahlsystems diskutiert wird, dann stehen meist vor allem drei Aspekte im Vordergrund.

Drei Aspekte zur Diskussion

Erstens der Vorschlag „transnationaler“, das heißt gesamteuropäischer Listen. Bislang hat im Europäischen Parlament bekanntlich jeder Mitgliedstaat ein festes Sitzkontingent, für das die jeweils nationalen Parteien nationale Kandidatenlisten aufstellen, die sich dann in einem nationalen Wahlkampf präsentieren. Die Europawahl ist also aufgeteilt in 28 nationale Einzelwahlen, die zwar ungefähr zeitgleich stattfinden, aber in der öffentlichen Wahrnehmung kaum miteinander verflochten sind.

Ein erster Schritt, um diesen Zustand zu überwinden und die gesamteuropäische Dimension der Wahl zu verdeutlichen, waren die europaweiten Spitzenkandidaten, die die europäischen Parteien 2014 erstmals präsentierten. Der logische nächste Schritt wäre, wenigstens einen Teil der Europaabgeordneten über gesamteuropäische Listen zu wählen (wie dies hier auch Jo Leinen, Andrew Duff und Christian Moos gefordert haben). Diese Listen würden von den europäischen Parteien oder den Fraktionen im Europäischen Parlament aufgestellt und wären in allen Mitgliedstaaten identisch.

Transnationale Listen stärken die europäische Öffentlichkeit

Warum ich selbst diesen Vorschlag gut finde, habe ich auf diesem Blog schon öfters begründet (etwa hier, hier oder hier). Zum einen müssten die Kandidaten auf den transnationalen Listen sich vor einer gesamteuropäischen Wählerschaft präsentieren, sodass sie ihren Wahlkampf kaum mit rein nationalen Themen bestreiten könnten. Anstelle nationaler Nebenschauplätze würden dadurch die gesamteuropäischen Parteiprogramme in der Debatte stärker in den Vordergrund rücken – und damit die europäische Öffentlichkeit gestärkt.

Zum anderen würden transnationale Listen aber auch das Machtverhältnis zwischen den europäischen Parteien und ihren nationalen Mitgliedsverbänden verschieben. Die politische Loyalität von Abgeordneten gilt strukturell vor allem jenen Gremien, die über ihre (Wieder-)Aufstellung als Kandidat entscheiden. Da dies bislang allein die nationalen Parteitage sind, haben Europaabgeordnete derzeit einen starken Anreiz, vor allem auf die jeweiligen nationalen Befindlichkeiten Rücksicht zu nehmen. Transnationale Listen hingegen würden den europäischen Parteien einen wichtigen personalpolitischen Hebel geben – und die Europaabgeordneten dazu zwingen, sich grenzüberschreitend zu vernetzen und bei ihrer politischen Positionierung auch auf die Bedürfnisse der übrigen Mitgliedstaaten einzugehen.

Degressive Proportionalität

● Der zweite wichtige Streitpunkt ist das Prinzip der „degressiven Proportionalität“. Die nationalen Sitzkontingente im Europäischen Parlament entsprechen derzeit nicht direkt den Größenverhältnissen der einzelnen Mitgliedstaaten: Zwar haben bevölkerungsreiche Staaten in der Regel mehr Sitze als bevölkerungsarme; bevölkerungsarme aber haben mehr Sitze pro Einwohner. Dadurch soll sichergestellt werden, dass auch in kleinen Staaten mehrere Parteien die Chance auf einen Sitz haben, ohne dass das Parlament insgesamt eine nicht mehr funktionsfähige Größe bekommt.

Die Verzerrungen, die durch die degressive Proportionalität entstehen, werden jedoch immer wieder als Verstoß gegen die Wahlgleichheit kritisiert: prominent etwa durch das deutsche Bundesverfassungsgericht in seinem Lissabon-Urteil (Rn. 276ff.), auf diesem Blog vor allem durch Tim Weber. Andere, wie Frank Decker oder Christian Moos, halten die degressive Proportionalität weiterhin für unumgänglich. Andrew Duff schließlich bemängelt, dass die Sitzkontingente bislang keiner festen arithmetischen Formel folgen, sondern im Einzelnen auch politischen Aushandlungsprozessen unterworfen waren. Auch er will aber am Degressivitätsprinzip festhalten.

Verzerrungen im Kräfteverhältnis der Fraktionen

Ich selbst sehe die degressive Proportionalität mit gespaltenen Gefühlen. Grundsätzlich erscheint es mir nicht als ein zentrales Manko, wenn im Europäischen Parlament überdurchschnittlich viele Abgeordnete aus kleineren Mitgliedstaaten vertreten sind. Denn zum einen kompensiert das nur die Erfahrung, dass die politischen Schlüsselstellen doch meistens von Abgeordneten aus großen Ländern besetzt werden (von den neun derzeitigen Fraktionschefs stammen sieben aus einem der sechs größten Mitgliedstaaten; bei den Ausschussvorsitzenden sind es sogar 20 von 23). Zum anderen folgen die Abgeordneten bei Abstimmungen meist ohnehin der Linie ihrer Fraktion: Die entscheidende Frage ist deshalb nicht, wie viele Italiener, Österreicher oder Luxemburger es im Parlament gibt, sondern wie viele Christdemokraten, Sozialdemokraten oder Liberale.

Genau hier liegt allerdings auch das entscheidende Problem – denn da die Parteien nicht in jedem Land gleich stark sind, führt die degressive Proportionalität zwischen den Mitgliedstaaten letztlich auch zu Verzerrungen im Kräfteverhältnis der Fraktionen. Plakativ zeigte sich dies bei der Europawahl 2014, bei der die Sozialdemokraten zwar mehr Stimmen, aber weniger Sitze erhielten als die Christdemokraten. Auch das ist zwar kein unerhörter Skandal (in vielen nationalen Wahlsystemen kann Ähnliches vorkommen), aber jedenfalls ein großes demokratisches Ärgernis.

Sperrklauseln

● Der dritte Aspekt schließlich ist die Frage nach einer europäischen Sperrklausel. Derzeit wird die Hürde, die eine Partei überspringen muss, um ins Europäische Parlament einzuziehen, noch von jedem Land einzeln festgelegt. Sechzehn Länder haben dabei eine Sperrklausel (meist zwischen 3 und 5 Prozent), zwölf nicht. Zum Diskussionsthema wurde dies vor allem, seitdem das deutsche Bundesverfassungsgericht unter Berufung auf das Prinzip der Wahlgleichheit die deutsche nationale Sperrklausel kippte und dadurch sieben deutschen Klein- und Kleinstparteien den Einzug ins Parlament ermöglichte.

In der Serie auf diesem Blog schloss sich Tim Weber im Wesentlichen der Linie des Verfassungsgerichts an. Frank Decker hingegen macht den Vorschlag einer gesamteuropäischen Sperrklausel: Damit würden nur noch solche Parteien – oder transnationale Parteibündnisse – ins Parlament einziehen, die europaweit mindestens 3 Prozent der Stimmen erhalten. Diese Hürde ist so niedrig, dass sie auch für die kleinen europäischen Parteien kaum ein Hindernis wäre. Sie ist jedoch gleichzeitig so hoch, dass praktisch keine nationale Partei sie allein überspringen könnte. Die Parteien wären deshalb gezwungen, sich schon vor der Wahl einem der europäischen Bündnisse anzuschließen.

Keine Anwerbe-Wettkämpfe mehr nach der Wahl

Warum ich selbst das Fehlen einer Sperrklausel für problematisch halte, habe ich auf diesem Blog bereits mehrfach angesprochen (etwa hier und hier). Tatsächlich entsteht dieses Problem dabei vor allem dadurch, dass viele der Kleinstparteien nicht in europäischen Dachverbänden organisiert sind. Selbst wenn sie nach der Wahl in die bestehenden Fraktionen integriert werden (die deutsche Familienpartei etwa in die nationalkonservative ECR, die Tierschutzpartei in die linke GUE/NGL), schwächen sie die Rolle der europäischen Parteien und den internen Zusammenhalt der Fraktionen. Zudem trägt die große Anzahl fraktionsloser Abgeordneter dazu bei, dass Mehrheiten oft nur durch die Zusammenarbeit der beiden größten Gruppierungen gebildet werden können: eine permanente Große Koalition, die zwar nicht die Handlungsfähigkeit des Parlaments, wohl aber die demokratische Alternanz verhindert.

Eine gesamteuropäische Sperrklausel würde diese Probleme beheben, die europäischen Parteien stärken und die Zahl der fraktionslosen Abgeordneten minimieren. Wenn sich alle nationalen Parteien bereits im Voraus zu ihrem europäischen Bündnis bekennen müssten, stünde zudem schon am Wahlabend fest, welche Fraktion wie viele Sitze gewonnen hat – statt dass dies erst nach der Europawahl durch einen Wettkampf um die Anwerbung neu gewählter Einzelparteien entschieden wird, wie er 2014 im rechtskonservativ-europaskeptischen Lager stattfand.

Mein Wunschwahlrecht: Nationale Erst-, europäische Zweitstimme

Wie also könnte ein neues Europawahlrecht aussehen, das all diese Aspekte berücksichtigt, ohne sich allzu utopisch weit vom heutigen Status quo zu entfernen? Die beste Lösung bestünde in meinen Augen in einem Hybrid-Verfahren, bei dem jeder Wähler zwei Stimmen hat: eine nationale „Erststimme“ und eine gesamteuropäische „Zweitstimme“.

Mit der Erststimme würden wie bisher nationale Parteien gewählt, die sich für nationale Sitzkontingente bewerben. Diese könnten zwischen den Staaten weiterhin degressiv-proportional verteilt sein, wären jedoch um ein Sechstel kleiner als bisher. Luxemburg hätte also nur noch 5 statt 6 Sitze, Österreich 15 statt 18, Deutschland 80 statt 96 (mit gegebenenfalls weiteren Korrekturen entsprechend der von Andrew Duff beschriebenen CamCom-Formel). Insgesamt würden auf diese Weise mithin nur noch 626 der 751 Parlamentarier gewählt.

Mit der Zweitstimme hingegen könnten sich die Wähler zwischen verschiedenen transnationalen Listen entscheiden, die in der ganzen EU zur Wahl stünden. Die letzten 125 Parlamentssitze würden dann so zwischen den transnationalen Listen verteilt, dass unter Berücksichtigung der schon über die Erststimmen gewonnenen Mandate die Stärke der Fraktionen im Europäischen Parlament ihrem europaweiten Zweitstimmenanteil entspricht. Damit wäre der Hauptnachteil der degressiven Proportionalität abgewendet: Auf die entscheidende Frage der Sitzverteilung zwischen den Fraktionen hätte europaweit jeder Wähler denselben Einfluss.

Eine gesamteuropäische Sperrklausel

Zudem würden bei der Verteilung der Sitze (einschließlich derErststimmen-Kontingente“) nur solche Parteien und Parteibündnisse berücksichtigt, die europaweit mindestens 3% der Zweitstimmen erreicht haben. Alle Parteien müssten also zwingend vor der Wahl ihre Zugehörigkeit zu einem der gesamteuropäischen Bündnisse erklären. Parteien, die nur auf nationaler Ebene stark sind, aber keine Partner in anderen Mitgliedstaaten haben oder benennen wollen, könnten auch über die nationalen Sitzkontingente nicht in das Parlament einziehen.

Im Gegenzug müsste natürlich das Recht, transnationale Listen aufzustellen, weitgehend frei sein. Jedenfalls sollte es nicht auf die Bündnisse beschränkt sein, die schon nach den heutigen strengen Voraussetzungen als europäische Parteien anerkannt werden. Um keine politische Option von vornherein auszuschließen, sollten vielmehr möglichst viele nationale Parteien die Chance bekommen, sich auch an einer transnationalen Liste zu beteiligen.

Die Wahlrechtsreform gehört auf die Agenda

Eine solche Wahlrechtsreform würde eine Änderung des EU-Vertrags voraussetzen, insbesondere der in Art. 14 Abs. 2 EUV genannten Untergrenze für die nationalen Sitzkontingente. Da aber kein Mitgliedstaat dadurch offensichtlich an Macht verliert (die degressive Proportionalität bleibt ja erhalten), sollte sie durchaus im Rahmen des politisch Erreichbaren liegen.

Aber wie auch immer ein besseres Europawahlrecht am Ende aussehen wird: Die Diskussion darüber gehört auf jeden Fall auf die politische Agenda. Die Wahl der europäischen Volksvertreter ist das Kernstück unserer überstaatlichen Demokratie, und das Verfahren dafür muss dringend zur Debatte gestellt werden – in der europäischen Öffentlichkeit und möglichst bald hoffentlich auch im Europäischen Parlament.

Wenn Sie das Wahlrecht zum Europäischen Parlament frei gestalten könnten, wie sollte es dann aussehen? – Artikelübersicht

1: Wenn Sie das Wahlrecht zum Europäischen Parlament frei gestalten könnten – wie sollte es dann aussehen?
2: Transnationale Listen: Wie aus 28 nationalen Wahlen eine europäische wird ● Jo Leinen
3: Wie ein einheitliches Wahlsystem die europäischen Parteien stärken und die Legitimation der EU erhöhen könnte ● Frank Decker
4: Transnationale Listen und zwei Kompromisse für das Wahlsystem der Europawahl 2019 (EN/DE) ● Andrew Duff
5: Wie wollen wir in der Europäischen Union wählen? Jedes Land für sich und ungleich? ● Tim Weber
6: Transnationale Listen und ein europäischer Senat: Vorschlag für eine Wahlrechtsreform für Europa ● Christian Moos
7: Wie ich mir ein besseres Europawahlrecht vorstelle ● Manuel Müller
8: Die Europawahl 2014 neu berechnet: Das Bundestagswahlrecht als Blaupause für ein einheitliches Europawahlrecht? ● Michael Kaeding

Danke an alle Gastautoren, die sich mit Beiträgen an der Serie beteiligt haben!

Bilder: By Tim Reckmann (foto_db) [CC BY-NC-SA 2.0], via Flickr.

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