Dienstag, 3. März 2015

Transnationale Listen und ein europäischer Senat: Vorschlag für eine Wahlrechtsreform für Europa

Entspricht das Verfahren zur Wahl des Europäischen Parlaments noch unseren Erwartungen an eine europäische Demokratie? In einer losen Serie von Gastartikeln antworten Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft hier auf die Frage, wie sie sich ein besseres Europawahlrecht vorstellen würden. Heute: Christian Moos, Generalsekretär der Europa-Union Deutschland e.V. (Zum Anfang der Serie.)

„Ein europäisches Wahlrecht könnte auch europäische Wahllisten einführen, mithin also die Macht der nationalen Parteien brechen. Die Gründung echter europäischer Parteien wäre die Folge.“
1979 erfolgte die erste Direktwahl zum Europäischen Parlament. Das war ein wichtiger Schritt hin zu demokratischeren Strukturen auf europäischer Ebene. Angefangen bei der Einheitlichen Europäischen Akte, über den Vertrag von Maastricht bis hin zum Vertrag von Lissabon erhielt das Parlament mehr Rechte und der Wahlgang mit jedem neuen Zustimmungstatbestand, mit jeder Ausweitung des Verfahrens der Mitentscheidung mehr politische und damit auch demokratische Substanz.

Obschon bereits in den Römischen Verträgen theoretisch angelegt, gibt es bis zum heutigen Tag kein einheitliches europäisches Wahlrecht. Es ist das nationale Wahlrecht, das den europäischen Wahlgang regelt. Es sind nationale Parteien und Wahllisten, die bestimmen, wer für das Parlament kandidiert und nicht europäische.

Europaweite Spitzenkandidaten – eine kleine Revolution

Seit vielen Jahren schon wird die Forderung nach einem europäischen Wahlrecht, nach europäischen Parteien und europäischen Wahllisten erhoben. Immerhin haben sich die europäischen Parteienfamilien im Rahmen der bestehenden Verträge auf die Einführung von Spitzenkandidaten verständigt. Die Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat, zu einem guten Teil personenidentisch mit den Parteichefs, fremdeln mit dieser Entscheidung, versuchten gar sie zu revidieren.

Das Europäische Parlament setzte sich aber im Frühjahr 2014 nach der Europawahl durch. Man kann durchaus von einer kleinen Verfassungsrevolution sprechen, denn fortan wird die Kommission, an deren Spitze in Zukunft – wie nun Jean-Claude Juncker – grundsätzlich der bei den Parlamentswahlen siegreiche Spitzenkandidat stehen soll, politischer werden. Sie wird noch keine parlamentarisch gestützte Regierung sein. Sie hat aber einen großen Schritt in diese Richtung getan. Das verändert de facto auch den Charakter der Europawahlen. Seit den Wahlen von 2014 geht es um deutlich mehr als bisher.

Fragwürdige Einschätzung als „second order elections“

Trotz dieser beachtlichen Weiterentwicklung des europäischen Systems bleibt das Wahlrecht entlang der nationalstaatlichen Grenzen fragmentiert, der Wahlgang stark abhängig von nationalen Parteien und Politiken. In der Politikwissenschaft werden die Europawahlen nicht zuletzt deshalb als second order elections bezeichnet. Vielen Menschen erscheinen sie gegenüber den nationalen Parlamentswahlen nachrangig.

Angesichts der Kompetenzfülle, die das Europäische Parlament spätestens seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon auszeichnet, ist das eine zumindest fragwürde Einschätzung. Tatsächlich kann angesichts der faktischen Bedeutung, die das Europäische Parlament mittlerweile hat, die Fragmentierung nur ein Zwischenstadium sein. Sonst stellen sich zu viele Legitimationsfragen.

Demokratiedefizit durch fehlende Stimmengleichheit?

Ein gewichtiges Argument gegen die aktuelle Verfasstheit des Parlaments ist das des Demokratiedefizits. Nicht nur Gegner der europäischen Integration, auch das deutsche Bundesverfassungsgericht, das eigentlich durch die Präambel des Grundgesetzes zu einer integrationsfreundlichen Haltung verpflichtet ist, argumentieren, die fehlende Stimmengleichheit bei den Europawahlen begründe eine mangelhafte demokratische Legitimation.

Tatsächlich zeichnet sich die Aufteilung der Parlamentssitze in nationale Kontingente, die durch nationale Teilwahlen zum Europäischen Parlament vergeben werden, durch eine Verzerrung des Gewichts der Wählerstimmen zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten aus. Politik- und Rechtswissenschaftler sprechen vom „Grundsatz der degressiven Proportionalität“, der bei den Europawahlen zur Anwendung kommt. Auch kleinste Mitgliedstaaten erhalten eine Mindestzahl an Sitzen. Damit das Parlament nicht tausende von Abgeordneten hat, wird der Aufwuchs der Sitze für die größeren Staaten mit zunehmender Bevölkerungszahl geringer.

Das führt dazu, dass das Großherzogtum Luxemburg mit knapp 550.000 Einwohnern oder Malta mit 425.000 Bürgern jeweils sechs Mandate haben, Deutschland mit 80,6 Millionen Einwohnern aber nur 96 Sitze zukommen.

Verzerrungen zwischen Stimmen- und Sitzzahl gibt es auch national

Freilich führt auch das Wahlrecht für nationale Wahlen in einigen Mitgliedstaaten zu Verzerrungen, jedenfalls dann, wenn man die absoluten Stimmenzahlen betrachtet. So kann in Großbritannien durchaus die Minderheit die Mehrheit stellen. Der Zuschnitt der Wahlkreise macht das möglich. In Griechenland erhält die Partei mit den meisten Stimmen einen erheblichen Sitzbonus, um auch bei einer gewissen Fraktionsvielfalt mit einer überschaubaren Zahl von Partnern oder sogar allein regierungsfähig zu werden. Pragmatische Annäherungen an das Problem der besten Abbildung repräsentativer Demokratie gibt es hier wie dort.

Die degressive Proportionalität, nach der die nationalen Kontingente der Sitze des Europäischen Parlaments bestimmt werden, muss als demokratietheoretisches Problem aber durchaus ernst genommen werden. Sie ist jedoch so lange auf europäischer Ebene unumgänglich, wie die Abgeordneten national verortet werden. Denn sonst würden Bürger kleiner Staaten praktisch nicht mehr vertreten sein. Oder die Arbeitsfähigkeit des Parlaments wäre mit tausenden Abgeordneten nicht mehr gegeben.

Dieses Demokratiedefizit besteht zudem in vielen Zweikammersystemen föderaler Ordnung. In Deutschland wird der Bundesrat nach dem Grundsatz der degressiven Proportionalität beschickt. In Europa bleibt das Gewicht der bevölkerungsreichen Staaten gewahrt durch die Definition der qualifizierten Mehrheit in der Staatenkammer, dem Rat der Europäischen Union, die eine die Bevölkerungsstärke berücksichtigende doppelte Mehrheit vorsieht.

Sperrklauseln gegen Splitterparteien

Selbst wenn sie nicht im jeweiligen Wahlrecht festgelegt sind, gibt es in den meisten EU-Staaten de facto Sperrklauseln für die Wahl zum Europäischen Parlament. Für EU-Staaten wie Belgien oder die Niederlande braucht es de facto etwa fünf Prozent, aber auch für größere Staaten wie Polen oder Spanien reichen weniger als zwei Prozent Stimmanteil für Parteien nicht aus, einen Sitz zu gewinnen. Erst höhere Sitzkontingente wie das deutsche, das 96 beträgt, führen dazu, dass auch kleinste Splitterparteien mit weniger als einem Prozent der Stimmen eine Chance haben, ins Europäische Parlament einzuziehen.

Bis zu den Europawahlen des Jahres 2009 galt für die deutsche Wahl eine Sperrklausel von fünf Prozent, wie sie das Bundeswahlrecht für die Wahlen zum Deutschen Bundestag vorsieht. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Sperrklausel aber für die Europawahlen mit der Begründung als verfassungswidrig beurteilt, das Europäische Parlament müsse keine Regierungen bilden. In der Folge sind bei den Wahlen 2014 einzelne deutsche Abgeordnete ins Parlament eingezogen, die Splitterparteien angehören.

Würde ein europäisches Wahlrecht durch den europäischen Gesetzgeber, Rat und Parlament, verabschiedet, wäre eine Sperrklausel sinnvoll und, gegebenenfalls flankiert durch eine deutsche Grundgesetzänderung, auch verfassungsrechtlich unanfechtbar.

Europaweite Listen stärken die europäische Öffentlichkeit

Ein europäisches Wahlrecht, wie es für die Europawahlen im Rahmen der bestehenden Verträge längst möglich wäre, könnte auch europäische Wahllisten einführen, mithin also die Macht der nationalen Parteien brechen. Die Gründung echter europäischer Parteien wäre die Folge. Viele überzeugte Europäer, vor allem auch europäische Föderalisten sehen dies als den richtigen Weg. Teilweise werden Mischformen als Übergangs- und Versuchslösung vorgeschlagen. So könnte ein Teil der Sitze durch eine europäische Liste bestimmt werden, der größere weiterhin durch nationale Listen.

Perspektivisch kann das Aufbrechen des nationalen Zugriffs auf das Europäische Parlament durchaus zu einer Stärkung der europäischen Demokratie führen. Europäische Parteien und Wahllisten hätten die Chance, die Entstehung einer europäischen Öffentlichkeit zu befördern, die trotz der Globalisierungsfolgen und der Krisenjahre nach wie vor unterentwickelt ist, allenfalls phasenweise aufscheint, sich aber selbst bei gemeinsamen Themensetzungen eher durch parallele, aber weitgehend voneinander getrennte Debatten als durch einen gemeinsamen europäischen Kommunikationsraum auszeichnet.

Hybridmodell aus Wahlkreisen und europäischen Listen

Ein ungelöstes Problem bleibt die Frage der Bürgernähe, der Rückbindung an die Wähler. Listen begünstigen anders als Wahlkreise mit Direktmandaten Wählerferne. Die Räume, die die EU-Abgeordneten vertreten, sind recht groß, und der Sitzungsturnus im Nebeneinander von Straßburger Plenar- und Brüsseler Ausschuss- und Miniplenarwochen ist so hoch, dass weniger Präsenz vor Ort möglich ist als bei Mitgliedern des Deutschen Bundestages. Ein Problem, das innerhalb der EU nicht nur für Deutschland gelten dürfte.

Für das Europäische Parlament bietet sich ein Hybridmodell an aus gleich großen und per Erststimme zu bestimmenden europäischen Wahlkreisen, die die Grenzräume der Mitgliedstaaten durchaus überschreiten können, und einer europäischen Liste, die mit der Zweitstimme gewählt würde. Etwa im Wege von Kontingentierungen der Listenplätze könnte über diese europäische Liste, wenn auch weniger verzerrend, ein für die Arbeitsfähigkeit des Parlaments erforderliches Maß an degressiver Proportionalität beibehalten werden. Das Gewicht der Bevölkerungen der Mitgliedstaaten könnte stärker als bisher durch das Europäische Parlament abgebildet werden, zumal es einen zielführenden institutionellen Weg gäbe, die Augenhöhe der Mitgliedstaaten auf andere Weise sicherzustellen.

Ein Europäischer Senat als zweite Kammer

Einem durch ein einheitliches europäisches Wahlrecht beschickten Europäischen Parlament könnte anstelle des Rates der Europäischen Union ein Europäischer Senat gegenüberstehen, in den nicht mehr Regierungsvertreter entsandt werden. Vielmehr könnten europäisierten EU-Abgeordneten in einer föderalen europäischen Ordnung direkt gewählte regionale Senatoren gegenüberstehen. Dieser Europäische Senat würde anders als der nach wie vor in vielem nach den Gepflogenheiten der Diplomatie funktionierende Rat der Europäischen Union eine echte zweite Kammer. Der Rat selbst existierte nicht mehr.

Für die europäischen Senatswahlen könnten die USA zum Vorbild genommen werden, wo jeweils zwei Senatoren bezüglich ihrer Bevölkerungszahlen durchaus sehr unterschiedliche Staaten vertreten. Der Senat könnte also aus zwei Vertretern je Mitgliedstaat bestehen. In den Mitgliedstaaten ließen sich somit regionale Teilwahlen einrichten.

Der Europäische Rat bliebe für die Kompetenzordnung zuständig

Das Modell mag utopisch sein. Der gegenwärtige Zustand ist aber unbefriedigend, denn er wirkt nicht kohäsiv. Er begünstigt die intergouvernementale Methode und damit das Fortbestehen einer politischen Entität sui generis, die den Herausforderungen der Zeit nicht mehr gerecht wird. Die Mitgliedstaaten könnten weiterhin in einem Europäischen Rat zusammenarbeiten und zwei wesentliche Aufgaben innehaben. Erstens wären sie weiterhin die Herren der Verträge, mithin also für die Kompetenzordnung der Union zuständig, jedenfalls solange die Unionsbürger sich nicht eine Verfassung geben, die anderes vorsieht. Zweitens würde der Europäische Rat – den Rat gäbe es nicht mehr – nach zu definierender Weise die Rolle eines Subsidiaritätswächters einnehmen können.

Die europäische Rechtsetzung würde in dem Zweikammersystem erfolgen und die Europäische Kommission wäre einer echten, von einer Parlamentsmehrheit getragenen Regierung gewichen. Deren Aufgabe als Hüterin der Verträge würde aufgrund ihrer Politisierung vollständig auf den Europäischen Gerichtshof übergehen. Bestimmte, kleinteilige Exekutivbefugnisse würden von Agenturen wahrgenommen, vergleichbar den nachgeordneten Bundesbehörden in Deutschland.

Insgesamt könnte das Prinzip der Subsidiarität besser eingehalten werden, die Sphären, Nationalstaat und Europa, wären wie in einer guten föderalen Ordnung übersichtlicher gegliedert, gleichzeitig aber für ihre jeweiligen Zuständigkeitsräume relevant. Ein Spiel über Bande, das Ausnutzen der Union durch die Nationalstaaten, wäre nicht mehr ohne Weiteres möglich. Das Demokratieprinzip würde gestärkt und damit auch die Legitimation politischer Entscheidungen der klarer von der nationalen zu trennenden europäischen Ebene.

Christian Moos ist Generalsekretär der Europa-Union Deutschland e.V. In diesem Artikel beschreibt er seine eigenen Gedanken zu einem einheitlichen Europawahlrecht, die sich nicht notwendigerweise mit den Positionen der EUD decken müssen.

Wenn Sie das Wahlrecht zum Europäischen Parlament frei gestalten könnten, wie sollte es dann aussehen? – Artikelübersicht

1: Wenn Sie das Wahlrecht zum Europäischen Parlament frei gestalten könnten – wie sollte es dann aussehen?
2: Transnationale Listen: Wie aus 28 nationalen Wahlen eine europäische wird ● Jo Leinen
3: Wie ein einheitliches Wahlsystem die europäischen Parteien stärken und die Legitimation der EU erhöhen könnte ● Frank Decker
4: Transnationale Listen und zwei Kompromisse für das Wahlsystem der Europawahl 2019 (EN/DE) ● Andrew Duff 
5: Wie wollen wir in der Europäischen Union wählen? Jedes Land für sich und ungleich? ● Tim Weber
6: Transnationale Listen und ein europäischer Senat: Vorschlag für eine Wahlrechtsreform für Europa ● Christian Moos
7: Wie ich mir ein besseres Europawahlrecht vorstelle ● Manuel Müller
8: Die Europawahl 2014 neu berechnet: Das Bundestagswahlrecht als Blaupause für ein einheitliches Europawahlrecht? ● Michael Kaeding

Bilder: By Awaya Legends [CC BY-SA 2.0], via Flickr; privat [alle Rechte vorbehalten].

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