Dienstag, 24. Februar 2015

Wie wollen wir in der Europäischen Union wählen? Jedes Land für sich und ungleich?

Entspricht das Verfahren zur Wahl des Europäischen Parlaments noch unseren Erwartungen an eine europäische Demokratie? In einer losen Serie von Gastartikeln antworten Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft hier auf die Frage, wie sie sich ein besseres Europawahlrecht vorstellen würden. Heute: Tim Weber, stellvertretender Geschäftsführer von Mehr Demokratie e.V. (Zum Anfang der Serie.)

„Kann man rechtfertigen, dass in Zypern ca. 100.000, in Italien aber ca. 642.000 Wahlberechtigte auf einen Abgeordneten kommen?“
Soll es für das Europäische Parlament ein einheitliches Wahlrecht geben? Die Frage wird auch bei Mehr Demokratie e.V. kontrovers diskutiert. Die Kritiker argumentieren, dass Europa von der Vielfalt lebe und es keine Notwendigkeit gebe, das Wahlrecht zu vereinheitlichen. Die Befürworter hingegen führen ins Feld, dass es schließlich ein Parlament sei und die Unübersichtlichkeit und Unverständlichkeit der Europäischen Union sich unnötig im Wahlrecht ausdrücke. 

Eigentlich fanden am 25. Mai 2014 28 Wahlen statt. In Deutschland werden 96 Abgeordnete gewählt, es gibt keine Sperrklausel; in Österreich sind es 19 Abgeordnete, die Sperrklausel beträgt vier Prozent. In Großbritannien werden 73 Abgeordnete in 12 Bezirken gewählt.

Immerhin gibt es, seitdem es Wahlen zum Europäischen Parlament gibt, Grundsätze, geregelt im Akt zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen. Es gilt das Verhältniswahlsystem, aber auch das Modell der übertragbaren Einzelstimme (Irland, Nordirland, Malta) ist zugelassen. Es darf eine Sperrklausel geben, die aber nicht höher als fünf Prozent sein darf. Und es gibt vier Wahlrechtsgrundsätze: „Die Wahl erfolgt allgemein, unmittelbar, frei und geheim.“

Wie bitte? Gleich sind die Wahlen nicht? Der Gleichheitsgrundsatz gilt tatsächlich nicht. Denn ein Abgeordneter aus Italien benötigt wesentlich mehr Stimmen als ein Abgeordneter aus Zypern oder Malta.

Wahlgleichheit nur innerhalb eines Landes

Es wird gerne eingewandt, dass auf diese Weise nun einmal das föderale Prinzip berücksichtigt werde, die kleinen Länder müssten mit genügend Abgeordneten vertreten sein. Nun gut, aber kann man damit wirklich rechtfertigen, dass in Zypern ca. 100.000 Wahlberechtigte, in Schweden ca. 354.000 Wahlberechtigte und in Italien ca. 642.000 Wahlberechtigte auf einen Abgeordneten kommen? Neben dem Gesichtspunkt, dass kleinere Länder mit genügend Abgeordneten vertreten sein sollen, spielen wohl auch Aushandlungsprozesse eine Rolle, welches Land mit wie vielen Abgeordneten vertreten ist.

Da es sich nicht um eine EU-Wahl, sondern um 28 EU-Wahlen handelt, die vorgeben, eine EU-Wahl zu sein, ist diese Ungleichheit zwischen den Ländern auch zu begründen. Innerhalb der Länder gilt der Gleichheitsgrundsatz. Es ist eigentlich erstaunlich, dass das Verhältniswahlsystem akzeptiert wurde. Denn mit der Begründung, dass nur innerhalb eines Landes der Gleichheitsgrundsatz gilt, hätten Großbritannien und Frankreich auch ihr Mehrheitswahlrecht behalten können. Da in jedem Wahlkreis die Stimmen für die nicht gewählten Kandidaten verfallen, beschränkt sich die Gleichheit in einem Mehrheitswahlsystem zwar auf den Zählwert, nicht den Erfolgswert einer Stimme. Auch das fällt aber nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht unter den Gleichheitsgrundsatz – anders als die heutige Verteilung der Sitzkontingente auf Ebene der EU.

Föderalismus muss in der zweiten Kammer berücksichtigt werden

Wer ein einheitliches Wahlrecht fordert und den Gleichheitsgrundsatz verwirklicht sehen will, muss wohl einem Zwei-Kammer-System zustimmen, in dem beide Kammern (Parlament und Senat) einem Gesetzentwurf zustimmen müssen, damit er in Kraft tritt. Für das EU-Parlament würde dann der Gleichheitsgrundsatz gelten, kleine Staaten wären nur mit einem Abgeordneten, Deutschland aber mit 100 Abgeordneten vertreten. Im Senat allerdings hätte jeder Staat z. B. zwei Vertreter, hier würde das föderale Prinzip zum Zuge kommen.

Aber auch zu dieser Frage gibt es bei Mehr Demokratie unterschiedliche und kontrovers diskutierte Ansichten. Nachfolgend skizziere ich, wie ein einheitliches EU-Wahlrecht aussehen könnte und was ich für sinnvoll halte.

Ein Vorschlag für ein einheitliches EU-Wahlrecht

Das EU-Parlament bestünde aus 629 Abgeordneten, die proportional nach Wahlberechtigten besetzt werden. Die Wahlzahl (der Teiler, durch den die Zahl der Wahlberechtigten geteilt wird, um die Anzahl der Abgeordneten zu ermitteln) beträgt also 614.000. Jeder Mitgliedstaat stellt mindestens einen Abgeordneten. Ab 0,5 wird die Zahl der Abgeordneten aufgerundet. Deutschland als größter Mitgliedstaat käme bei dieser Regelung auf 100 Abgeordnete. Eine Senkung der Wahlzahl auf z. B. 511.250 (und damit eine Erweiterung des Gesamtparlaments auf 782 Sitze) würde für Deutschland 120 Abgeordnete bedeuten und bei proportionaler Besetzung in den kleinsten Mitgliedstaaten keine Erhöhung der Mandate mit sich bringen.

In ihrem Buch Europa: nicht ohne uns! (S. 146ff.) schlagen Michael Efler und andere eine Mindestzahl von vier Abgeordneten pro Mitgliedstaat vor. Da das föderale Prinzip in der Zweiten Kammer verwirklicht werden würde, kann beim EU-Parlament jedoch meines Erachtens die Mindestzahl bei eins bleiben.

Die Wahlkreise

Die Wahlkreise sollen aus 20 bis 30 zu wählenden Abgeordneten bestehen. Bei Mitgliedstaaten, die insgesamt nur auf weniger als 20 Abgeordnete kommen, dürfen die Wahlkreise auch kleiner sein. Alternativ könnten auch mehrere Staaten einen gemeinsamen Wahlkreis bilden oder länderübergreifende Listenverbindungen erlauben. Dies würde die Wahlchancen vor allem der kleineren Parteien und Wählergemeinschaften verbessern. Denn in Staaten mit nur einem Abgeordneten würde nur eine Partei vertreten sein, d. h. mehrere andere Parteien würden keinen Sitz erhalten.

Bewusst wird die Möglichkeit länderübergreifender Listen hier nur erwähnt. Denn im Detail wirft ein solcher Vorschlag weitere Fragen auf. Gleichwohl würden die Wahlen dadurch eine stärkere transnationale Qualität erreichen. Auf eine europaweite Liste (wie im Duff-Bericht des Europäischen Parlaments) wird jedoch verzichtet. Dieser Vorschlag verkompliziert das Wahlrecht, ohne wirklichen Nutzen zu erzeugen. Mir scheint die EU auch zu groß, um eine gemeinsame Liste anzubieten.

Die maximale Wahlkreisgröße bleibt bei 20 bis 30. Wahlkreise dieser Größe haben den Vorteil, dass sie für die Wähler/innen überschaubar sind und kleinere Parteien dennoch eine Chance haben, ein Mandat zu erzielen: Die natürliche Sperrklausel liegt bei ca. 1,7 bis 2,6 Prozent. Die Auszählung erfolgt nach Sainte-Laguë.

Wahlmodalitäten

In den Wahlkreisen wird nach offenen Listen gewählt. Jeder Wahlberechtigte hat eine oder mehrere Stimmen, die er frei auf die Kandidaten, auch verschiedener Listen verteilen kann. Er kann aber auch alle seine Stimmen einem Kandidaten geben.

Das aktive und passive Wahlrecht wird einheitlich geregelt, am besten 16 und 18 Jahre wie derzeit in Österreich. Auch für Modalitäten wie Benachrichtigungen, Briefwahl, Wahllokale pro Wahlberechtigte etc. soll es einheitliche Mindeststandards geben. Wahltag, Öffnungszeiten der Wahllokale sowie Wahlpflicht können unterschiedlich geregelt werden.

Die folgende Tabelle zeigt auf, wie sich das Europäische Parlament künftig zusammensetzen könnte (ohne Berücksichtigung möglicher staatenübergreifender Wahlkreise oder Listenverbindungen):

Staat Wahlberechtigte Wahlkreise Sitze
(Wahlzahl: 614.000)
Sitze heute
(Vertrag v. Lissabon)
DE61.400.0004-510096
FR49.400.0003-48074
IT 46.900.0003-47673
GB45.400.0003-47473
ES34.731.56925754
PL27.320.96524451
RO18.221.06113032
NL 12.815.49612126
EL9.907.99511621
CZ8.395.13211421
HU8.041.38611321
PT8.000.00011321
BE7.871.50411321
SE7.088.30311220
BG6.533.82811117
AT6.410.52611018
DK4.141.3291713
FI4.440.2971713
SK4.414.4331713
HR3.767.3431611
IE3.245.3481511
LT2.475.0001411
SI1.710.856138
LV1.472.478128
EE902.873116
CY606.916116
LU375.000116
MT344.356116
Summe

629751
Anmerkung: Die Zahl der Wahlkreise hängt von der Zahl der Stimmberechtigten ab. Die Zahl der Sitze errechnet sich durch die Division der Zahl der Stimmberechtigten durch die Wahlzahl (mit Aufrunden ab 0,5); jedes Land erhält mindestens einen Sitz.

Welche Mindeststandards sollten geregelt werden?

Dieser soeben skizzierte Vorschlag ist von mir und keinesfalls von Mehr Demokratie e.V., wo die Frage, ob es überhaupt ein einheitliches EU-Wahlrecht geben soll, leidenschaftlich diskutiert wird. Einig sind wir uns aber, dass die bereits existierenden Mindeststandards weiter ausgearbeitet werden sollen. Erste Diskussionen gehen dabei in folgende Richtung:

● Die existierende maximale Sperrklausel von fünf Prozent der Wählenden soll nicht durch zu kleine Wahlkreise aufgeweicht werden können, wie es z.B. in Großbritannien der Fall ist. Solange unter den Bedingungen 28 unterschiedlicher Wahlrechte gewählt wird und das EU-Parlament kein gleichberechtigter Gesetzgeber ist, schließen wir uns der Argumentation des 2. Senats des Bundesverfassungsgerichts an und halten eine Sperrklausel für verzichtbar.

● Das Wahlalter soll einheitlich geregelt werden, und wir halten den österreichischen Weg (16 Jahre aktives Wahlrecht) für richtig.

● Ein einheitlicher Wahltag soll kein Mindeststandard sein. Die geltende Rechtslage, dass Wahlen innerhalb einer Woche stattfinden müssen, ist ausreichend. Auch die Möglichkeit der Briefwahl soll nicht vereinheitlicht werden, da sie ohnehin anfällig für Manipulationen ist. Ebenso soll die Wahlkampfkostenerstattung kein Mindeststandard sein, sondern in den Ländern selbst geregelt werden. Einheitliche Spendentransparenzregeln halten wir aber für sinnvoll.

● Die Bedingungen, wann eine Gruppe/Partei für die Sitze ihres Landes im EU-Parlament kandidieren kann, sind unterschiedlich und in einigen Ländern äußerst schwierig zu erreichen. Die Registrierung unabhängiger Listen oder Parteien muss möglich sein. Es soll ein Quorum zur Registrierung bestehen, das aber nicht zu hoch sein darf. Gebühren für die Registrierung dürfen, wenn überhaupt, nur minimal sein. Wir schlagen vor, dass sich Listen/Parteien 40 Tage vor der Wahl registrieren lassen müssen.

Demokratie muss innerhalb der EU gestaltet und ausgebaut werden

Interessanterweise ist das Wahlrecht ein fast schon symbolischer Streitpunkt darüber, wie viel Einheitlichkeit es in der Europäischen Union geben darf. Die Kritik, dass in einem kontinuierlichen Prozess Kompetenzen an die EU gehen und dass dies durchaus eine Gefährdung der Demokratie in den Mitgliedstaaten darstellt, teile ich.

Die Antwort auf diese Herausforderung kann aber nicht in einem Festhalten an scheinbaren nationalstaatlichen Errungenschaften liegen. Vielmehr bedürfte es Änderungen der EU-Grundlagenverträge, die trennschärfer regeln müssen, welche Fragen auf welcher Ebene entschieden werden. Vor allen Dingen muss die personelle Zusammensetzung der Organe klar getrennt werden. Es ist verkehrt, dass die Regierungen der Mitgliedstaaten (Exekutive) als Gesetzgeber in den Ministerräten der Europäischen Union wirken (Legislative). Die Kritik an der Machtfülle der Europäischen Union ist gerade en vogue. Es sind aber die Regierungen der Mitgliedstaaten, die den Weg dazu ebnen.

Für Hinweise und Rückmeldungen bedanke ich mich bei Martin Wilke und Dr. Bjoern Benken.

Tim Weber ist stellvertretender Geschäftsführer von Mehr Demokratie e.V. In diesem Artikel beschreibt er seine eigenen Gedanken zu einem einheitlichen Europawahlrecht, die sich nicht notwendigerweise mit den Positionen von Mehr Demokratie e.V. decken müssen.
Wenn Sie das Wahlrecht zum Europäischen Parlament frei gestalten könnten, wie sollte es dann aussehen? – Artikelübersicht

1: Wenn Sie das Wahlrecht zum Europäischen Parlament frei gestalten könnten – wie sollte es dann aussehen?
2: Transnationale Listen: Wie aus 28 nationalen Wahlen eine europäische wird ● Jo Leinen
3: Wie ein einheitliches Wahlsystem die europäischen Parteien stärken und die Legitimation der EU erhöhen könnte ● Frank Decker
4: Transnationale Listen und zwei Kompromisse für das Wahlsystem der Europawahl 2019 (EN/DE) ● Andrew Duff
5: Wie wollen wir in der Europäischen Union wählen? Jedes Land für sich und ungleich? ● Tim Weber
6: Transnationale Listen und ein europäischer Senat: Vorschlag für eine Wahlrechtsreform für Europa ● Christian Moos
7: Wie ich mir ein besseres Europawahlrecht vorstelle ● Manuel Müller
8: Die Europawahl 2014 neu berechnet: Das Bundestagswahlrecht als Blaupause für ein einheitliches Europawahlrecht? ● Michael Kaeding

Bilder: By Eva Freude [CC BY-NC-SA 2.0], via Flickr; privat [alle Rechte vorbehalten].

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