Transnationale Listen: Wie aus 28 nationalen Wahlen eine europäische wird

Entspricht das Verfahren zur Wahl des Europäischen Parlaments noch unseren Erwartungen an eine europäische Demokratie? In einer losen Serie von Gastartikeln antworten Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft hier auf die Frage, wie sie sich ein besseres Europawahlrecht vorstellen würden. Heute: Jo Leinen, Mitglied des Europäischen Parlaments. (Zum Anfang der Serie.)

„Vorrangiges Ziel bei der Fortentwicklung des Europawahlrechts muss es sein, ein transnationales Element zu schaffen.“

Obwohl schon die Römischen Verträge von 1957 vorsahen, dass die damalige Gemeinsame Versammlung der Europäischen Gemeinschaften Entwürfe für allgemeine unmittelbare Wahlen nach einem einheitlichen Verfahren ausarbeitet, die dann einstimmig durch den Rat erlassen werden sollten (Art. 21 Abs. 3 EGKSV/Art. 138 Abs. 3 EWGV), werden die Abgeordneten des Europäischen Parlaments bis heute nach einem Flickenteppich nationaler Wahlgesetze bestimmt. Es dauerte 19 Jahre, bis 1976 der sogenannte Direktwahlakt beschlossen wurde.

Auf dessen Grundlage konnten 1979 zwar die ersten Wahlen zum Europäischen Parlament durchgeführt werden, die Ausgestaltung der Wahlen wurde aber gänzlich dem jeweiligen mitgliedstaatlichen Recht überlassen. Da sich die Mitgliedstaaten auch in den Folgejahren nicht auf ein einheitliches Wahlrecht einigen konnten, wurde der Verfassungsauftrag zu dessen Schaffung 1999 mit dem Vertrag von Amsterdam sogar verwässert. So sollen die Wahlen seitdem nach einem „einheitlichen Verfahren oder im Einklang mit in allen Mitgliedstaaten gemeinsamen Grundsätzen“ durchgeführt werden.

Erste Angleichungen: das Verhältniswahlsystem

Das Europäische Parlament hat in der Geschichte der europäischen Einigung immer wieder Versuche unternommen, ein einheitliches europäisches Wahlrecht auf die Beine zu stellen; diese scheiterten aber am Widerstand der Mitgliedstaaten, der nationalen Parteien oder zum Teil schon innerhalb des Europäischen Parlaments. Von der ersten Direktwahl 1979 bis 2002 konzentrierte sich die Debatte auf die Festlegung der Verhältniswahl als allgemeinen Wahlgrundsatz. Das Vereinigte Königreich hatte sich stets geweigert, das Mehrheitswahlrecht aufzugeben, welches die Repräsentativität der Sitzverteilung im Europäischen Parlament stark verzerrte.

Erst mit dem Wahlsieg von Labour (SPE) 1997 wurde eine Einigung möglich, wonach die Mitglieder des Europäischen Parlaments nach dem Verhältniswahlsystem auf der Grundlage von Listen oder von übertragbaren Einzelstimmen gewählt werden. Die Mitgliedstaaten können zudem Sperrklauseln bis maximal fünf Prozent einführen, ihr Wahlgebiet in Wahlkreise unterteilen und Vorzugsstimmen zulassen. Alles andere ist weiterhin ausdrücklich dem Recht der Mitgliedstaaten vorbehalten.

Eine transnationale Demokratie mit nationalem Wahlrecht?

Es ist nicht per se problematisch, wenn in den Gliedstaaten eines föderalen Gemeinwesens nach unterschiedlichen Regeln gewählt wird, wie es etwa auch in den USA und in der Schweiz der Fall ist. Dort sorgen aber konsolidierte Parteienlandschaften dafür, dass die Debatten im Wahlkampf über die Grenzen der Kantone oder Bundesstaaten hinweg geführt werden. In der EU ist das transnationale Parteiensystem nur rudimentär ausgebildet, womit diese Brücke fehlt. Zwar sind die meisten nationalen Parteien Mitglied einer europäischen Partei, jedoch gibt es keine ausreichende Bindewirkung der Beschlüsse auf europäischer Ebene. Die europäischen Parteien wiederum können trotz verbesserter Bedingungen für ihre Finanzierung und der Schaffung eines europäischen Rechtsstatus nicht entscheidend am Wahlkampf teilnehmen, solange sie dem Kerngeschäft von Parteien, dem Ringen um Mandate, nicht nachgehen können.

Es klafft somit eine Lücke in der europäischen transnationalen Demokratie. Im Europäischen Parlament stimmen die Abgeordneten in aller Regel nicht nach Nationalität, sondern nach politischer Zugehörigkeit zu einer Fraktion ab. Die Europawahlen jedoch funktionieren national. Obwohl die Europaabgeordneten seit dem Vertrag von Lissabon „Vertreter der Unionsbürgerinnen und Unionsbürger“ (Art. 14 Abs. 2 EUV) und nicht wie in den vorangegangenen Verträgen „Vertreter der Völker der in der Gemeinschaft zusammengeschlossenen Staaten“ (Art. 189 EGV nach Nizza) sind, stimmen die Wähler/innen de facto nur über die Zusammensetzung des nationalen Abgeordnetenkontingents aus ihrem Mitgliedstaat ab.

Es gibt nicht eine Europawahl, sondern 28 nationale Wahlen für das Europäische Parlament. Nicht europäische Parteien konkurrieren um die 751 Mandate im Europäischen Parlament, sondern die nationalen Parteien um die Mandate, die dem jeweiligen Mitgliedstaat zugesprochen wurden. Die Debatten im Wahlkampf werden nicht über europäische Politik und anstehende Entscheidungen auf europäischer Ebene geführt, sondern verharren in der nationalen Auseinandersetzung zwischen Regierung und Opposition. Kurzum: Wir versprechen den Wähler/innen eine Europawahl – liefern aber eine nationale Wahl zweiter Ordnung. Das bleibt nicht ohne Folgen. Zu Recht fragen sich viele Menschen, warum sie an einer Europawahl teilnehmen sollen, die zumindest auf den ersten Blick nichts mit Europa zu tun hat.

Europäische Listen: Transnationaler Brückenschlag

Vorrangiges Ziel bei der Fortentwicklung des Rechtsrahmens für die Europawahlen muss es sein, ein transnationales Element zu schaffen, durch das aus 28 Einzelwahlen eine europäische Wahl wird. Die europäischen Parteien haben ihren Spielraum ausgereizt, indem sie bei der Europawahl 2014 Spitzenkandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten aufgestellt und damit für eine größere Personalisierung des Wahlkampfes gesorgt haben. Nachdem sich das Europäische Parlament in der Frage der Nominierung des Kommissionspräsidenten gegen die Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat durchgesetzt hat, wird den Spitzenkandidaten bei der nächsten Wahl noch mehr Aufmerksamkeit zuteilwerden. Diese Entwicklung muss nun konsolidiert werden.

Die Einrichtung eines transnationalen Wahlkreises wird seit geraumer Zeit diskutiert. Das Europäische Parlament hat erstmals 1998 auf Initiative seines damaligen Vizepräsidenten Georgios Anastassopoulos ein Wahlrecht vorgeschlagen, das einen transnationalen Wahlkreis vorsieht, der das gesamte Territorium der Europäischen Union umfasst. Danach würde ein Teil der Abgeordneten nicht in den einzelnen Mitgliedstaaten, sondern über gesamteuropäische Listen gewählt werden. Die Wähler hätten folglich zwei Stimmen zur Verfügung: eine Stimme für die gewohnte Wahl des nationalen Kontingents und eine Stimme, um sich für eine der europäischen Parteien zu entscheiden, welche Kandidaten für die transnationalen Listen auf ihren Kongressen aufstellen. Die transnationalen Listen könnten vom Spitzenkandidaten der jeweiligen europäischen Partei angeführt werden, wodurch diese von allen europäischen Wähler/innen auch tatsächlich wählbar wären.

Woran die Idee transnationaler Listen bisher scheiterte

Obwohl laut des Vorschlags von Anastassopoulos nur 10 Prozent der Abgeordneten über transnationale Listen gewählt werden sollten, blockten die Mitgliedstaaten den Vorschlag ab. Eine ähnliche Initiative von Andrew Duff in der Legislaturperiode 2009-2014, nach der 25 zusätzliche Abgeordnete über transnationale Listen bestimmt werden sollten, wurde vom Plenum zunächst an den Ausschuss für konstitutionelle Fragen zurücküberwiesen und anschließend nicht mehr zur Abstimmung gebracht.

Kritiker der Idee bemängeln insbesondere, dass möglicherweise zwei Klassen von Abgeordneten geschaffen werden würden, nämlich „europäische“ Abgeordnete und jene, die über die nationalen Kontingente gewählt wurden. Empirisch lässt sich diese Befürchtung aber nicht begründen. Zum Beispiel lässt sich auch im Deutschen Bundestag keine Hierarchisierung zwischen den Abgeordneten feststellen, obwohl diese aufgrund des personalisierten Verhältniswahlrechts teils über ein Direktmandat, teils über die proportionale Verteilung über Listen in das Parlament einziehen. Deshalb liegt die Vermutung nahe, dass es sich um ein vorgeschobenes Argument handelt. In Wirklichkeit scheiterte die Idee bisher an Verteilungskämpfen und der Frage, wo die Sitze für den transnationalen Wahlkreis herkommen sollen und welche Mitgliedstaaten am Ende von der Schaffung des Wahlkreises profitieren.

Die Größe des Europäischen Parlaments ist gemäß Art. 14 Abs. 2 EUV auf 751 Mitglieder begrenzt. Die Gesamtsitzzahl wird nach dem Prinzip der degressiven Proportionalität auf die Mitgliedstaaten aufgeteilt, wobei kein Mitgliedstaat mehr als 96 oder weniger als 6 Mitglieder stellen darf. Möchte man dieses System um einen transnationalen Wahlkreis ergänzen, sind drei Möglichkeiten denkbar.

Option 1: Erweiterung des Parlaments

Erstens: Im Wissen, dass kein Mitgliedstaat auf Sitze seines Kontingents verzichten möchte, könnte die Sitzzahl des Parlaments vergrößert werden, wie im Duff-Vorschlag vorgesehen. Dafür müssten jedoch die Europäischen Verträge geändert werden. Zudem befürchten kleinere Mitgliedstaaten, dass die nationalen Parteien aus den größeren Mitgliedstaaten aufgrund ihres relativen Einflusses in den Europäischen Parteien eher ihre Kandidat/innen durchsetzen können.

Sollten die transnationalen Listen offen oder halboffen sein, d.h. sollten die Wähler/innen die Reihenfolge oder Zusammensetzung der Liste durch Präferenzstimmen beeinflussen können, so sei ebenfalls zu erwarten, dass aufgrund der höheren Bevölkerungszahl Kandidat/innen aus den größeren Mitgliedstaaten bessere Chancen haben, gewählt zu werden.

Option 2: Verringerung der nationalen Kontingente

Zweitens: Die nationalen Kontingente könnten um die Zahl der Abgeordneten, die aus dem jeweiligen Mitgliedstaat über die transnationale Liste in das Europäische Parlament einziehen, verringert werden. Dies würde jedoch dem Sinn der transnationalen Liste widersprechen. Die Abgeordneten sollen ja gerade Repräsentanten der europäischen Bevölkerung und der europäischen Partei sein und eben nicht Vertreter eines Mitgliedstaates.

Größere Mitgliedstaaten könnten zudem befürchten, aufgrund des zu erwartenden Erfolgs „ihrer“ Kandidat/innen zu viele Abgeordnete an den transnationalen Wahlkreis „abgeben“ zu müssen. Hinzu kommt die Schwierigkeit Kandidat/innen mit mehreren EU-Staatsbürgerschaften oder Kandidat/innen, die in einem anderen EU-Mitgliedstaaten ansässig sind als ihrem Heimatland, einem Mitgliedstaat zuzuweisen.

Option 3: Reform im Zuge des Cambridge Compromise

Drittens: Eine dritte Variante wurde Anfang Dezember 2014 in einer Anhörung des konstitutionellen Ausschusses (AFCO) im Europäischen Parlament von Prof. Friedrich Pukelsheim vorgeschlagen. Nach dem Vertrag von Lissabon wird die Sitzverteilung zwischen den Mitgliedstaaten vor jeder Europawahl auf Vorschlag des Europäischen Parlaments durch den Europäischen Rat festgelegt – bisher als Ergebnis eines politischen Kompromisses.

Ziel des Europäischen Parlaments wie auch des Europäischen Rates ist es jedoch, für die nächste Wahl „ein System einzurichten, durch das es in Zukunft vor jeder Neuwahl zum Europäischen Parlament möglich sein wird, die Sitze unter den Mitgliedstaaten in objektiver, fairer, dauerhafter und transparenter Weise unter Umsetzung des [...] Grundsatzes der degressiven Proportionalität zuzuteilen“. Der bisher vielversprechendste Ansatz hierfür ist eine als Cambridge Compromise (CamComp) bekannte Formel, die es ermöglichen würde, die Sitzzahl eines Landes eindeutig aus seiner Einwohnerzahl zu berechnen.

Die Anwendung dieser Formel würde derzeit zur Umverteilung von 26 Sitzen führen, die meist von den überrepräsentierten mittelgroßen Mitgliedstaaten an die großen Mitgliedstaaten abgegeben werden müssten. Der Grund, warum es bisher keine Einigung auf eine dauerhaft anwendbare Formel gab, liegt auf der Hand: der Beschluss über die Zusammensetzung des Parlaments wird von den Mitgliedstaaten im Europäischen Rat einstimmig beschlossen. Würde man auf die Formel des CamComp umstellen, müssten jedoch 14 Mitgliedstaaten teils mehrere Sitze abgeben. Stellt sich nur ein einziger dieser Mitgliedstaaten quer, ist keine Reform möglich.

Vielleicht, so die Überlegung, wären die Mitgliedstaaten eher bereit, Sitze abzugeben, wenn diese dem transnationalen Wahlkreis zugeschlagen werden und nicht direkt an die größeren Mitgliedstaaten gehen. Damit hätte man zwei Ziele gleichzeitig erreicht: die Schaffung eines transnationalen Wahlkreises und die Umstellung der Sitzzuteilung auf eine dauerhafte Formel, die nachvollziehbare und objektive Ergebnisse liefert.

Unterschiedliche Regeln, gleiche Rechte?

Der Widerstand gegen transnationale Listen ist durch machtpolitisches nationales Denken motiviert. Kein Mitgliedstaat möchte Einfluss verlieren. Paradoxerweise macht die Opposition gegen dieses transnationale Element umso deutlicher, warum es so dringend gebraucht wird. Das Europäische Parlament repräsentiert die europäischen Bürger/innen und nicht die Mitgliedstaaten. Höchste Zeit, dass sich dies auch im Wahlrecht widerspiegelt.

Außer den transnationalen Listen sind aber noch weitere Reformen notwendig, um auch bei der Wahl der nationalen Sitzkontingente eine gewisse rechtliche Angleichung zu erreichen. Wie bereits erwähnt, können auch in anderen föderalen politischen Systemen die subföderalen Gebiete ihr Wahlrecht selber festlegen. Geht man jedoch davon aus, dass die in Art. 9 EUV und Art. 20 AEUV verankerte Unionsbürgerschaft den europäischen Bürger/innen zumindest in Bezug auf Rechtsakte und die Institutionen der Union die gleichen Rechte und Pflichten verleiht, so erscheint es fragwürdig, dass man in einigen Mitgliedstaaten mit 18 Jahren das passive Wahlrecht erhält und somit zur Europawahl antreten kann, in anderen mit 21 Jahren und in Griechenland und Zypern erst mit 25 Jahren. Und warum soll ein europäischer Bürger in Belgien unter Strafandrohung zur Wahl verpflichtet sein, in den meisten anderen Mitgliedstaaten aber nicht?

Bürgerrechte und Demokratie nicht der nationalen Souveränität opfern

Unbestreitbar haben die 28 Mitgliedstaaten der Union unterschiedliche Wahltraditionen und -gewohnheiten, die tief in der Bevölkerung verankert sind. Der Zuschnitt der Wahlkreise ist oft historisch gewachsen. In anderen Fällen ist er Ausdruck des Minderheitenschutzes, wie etwa im Fall der deutschsprachigen Gemeinschaft in Belgien. Getreu dem Motto der Europäischen Union „In Vielfalt geeint“ muss nicht alles harmonisiert werden, was harmonisiert werden kann. Es muss jedoch diskutiert werden, wie viel Heterogenität mit dem Prinzip der Gleichbehandlung und der Unionsbürgerschaft vereinbar sind.

Zudem sollte sichergestellt sein, dass die nationalen Wahlgesetze für die Europawahlen demokratischen Grundsätzen entsprechen. Es ist zum Beispiel nicht akzeptabel, dass die Kandidatenlisten in einigen Mitgliedstaaten nur wenige Wochen vor der Wahl bekanntgegeben werden – manchmal nicht als Ergebnis eines demokratischen Prozesses, sondern aufgrund einer Entscheidung des jeweiligen Parteivorsitzes. Die nationalen Besonderheiten der Mitgliedstaaten müssen auch in Bezug auf das Wahlrecht respektiert werden. Allerdings dürfen weder die Rechte der europäischen Bürger/innen noch demokratische Standards auf dem Altar der nationalen Souveränität geopfert werden.

Jo Leinen ist seit 1999 Mitglied des Europäischen Parlaments, wo er von 2004 bis 2009 Vorsitzender im Ausschuss für konstitutionelle Fragen und von 2009 bis 2012 Vorsitzender im Umweltausschuss war. Seit 2011 ist er Präsident der Europäischen Bewegung International.

Wenn Sie das Wahlrecht zum Europäischen Parlament frei gestalten könnten, wie sollte es dann aussehen? – Artikelübersicht

1: Wenn Sie das Wahlrecht zum Europäischen Parlament frei gestalten könnten – wie sollte es dann aussehen?
2: Transnationale Listen: Wie aus 28 nationalen Wahlen eine europäische wird ● Jo Leinen
3: Wie ein einheitliches Wahlsystem die europäischen Parteien stärken und die Legitimation der EU erhöhen könnte ● Frank Decker
4: Transnationale Listen und zwei Kompromisse für das Wahlsystem der Europawahl 2019 (EN/DE) ● Andrew Duff
5: Wie wollen wir in der Europäischen Union wählen? Jedes Land für sich und ungleich? ● Tim Weber
6: Transnationale Listen und ein europäischer Senat: Vorschlag für eine Wahlrechtsreform für Europa ● Christian Moos
7: Wie ich mir ein besseres Europawahlrecht vorstelle ● Manuel Müller
8: Die Europawahl 2014 neu berechnet: Das Bundestagswahlrecht als Blaupause für ein einheitliches Europawahlrecht? ● Michael Kaeding

Bilder: By Tim Reckmann [CC BY-NC-SA 2.0], via Flickr; Martin Kraft [FAL, GFDL or CC BY-SA 3.0 de], via Wikimedia Commons.