Dienstag, 13. April 2021

Verkleinerung der Europäischen Kommission: hilfreich, aber nicht notwendig

Die europäische Demokratie hat Reformbedarf, und an Ideen dafür mangelt es nicht. In loser Folge nimmt diese Serie institutionelle Reformvorschläge in den Blick. Was sollen sie erreichen, wie könnten sie umgesetzt werden – und sind sie wirklich die Mühe wert? Teil 3: eine Verkleinerung der Europäischen Kommission. (Zum Anfang der Serie.)
Wenn alle 27 Mitglieder da sind, kann es auf den Kommissionsbänken zuweilen recht eng werden.

Die Europäische Kommission besteht bekanntlich aus einer Präsidentin und 26 weiteren Mitgliedern – einem je Mitgliedstaat. Verglichen mit den Minister:innen einer nationalen Regierung sind das ziemlich viele. Ein paar Beispiele: Die deutsche und italienische Regierung haben je 15, die französische 16 Minister:innen (jeweils plus Regierungschef:in). In kleineren Länder sind die Kabinette oft noch schlanker, und selbst Spanien, das sich am oberen Rand der EU-Staaten befindet, kommt mit 22 Minister:innen aus.

Sollte also auch die Kommission auf eine besser überschaubare Zahl an Mitgliedern verkleinert werden? Besonders im deutschsprachigen Raum, aber nicht nur dort, erfreut sich dieser Vorschlag einer breiten parteienübergreifenden Zustimmung. Zu den Politiker:innen, die sich in den letzten Jahren dafür aussprachen, zählen unter anderem Angela Merkel (CDU/EVP), Sebastian Kurz (ÖVP/EVP), Jean-Claude Juncker (CSV/EVP), Manfred Weber (CDU/EVP), Martin Schulz (SPD/SPE), Christian Lindner (FDP/ALDE) und Jörg Meuthen (AfD/ID).

Eine Verkleinerung ist schon im EU-Vertrag angelegt

Mehr noch: Auch im EU-Vertrag ist die Verringerung der Kommissarszahl eigentlich schon längst angelegt. Laut Art. 17 (5) EUV besteht die Kommission ab 2014 „aus einer Anzahl von Mitgliedern, die zwei Dritteln der Zahl der Mitgliedstaaten entspricht“ – das wären derzeit also 18 Kommissar:innen, die „in einem System der strikt gleichberechtigten Rotation zwischen den Mitgliedstaaten“ ausgewählt werden sollen.

Allerdings folgt in besagtem Artikel auch gleich der Nachsatz: „… sofern der Europäische Rat nicht einstimmig eine Änderung dieser Anzahl beschließt“. Tatsächlich beschloss der Europäische Rat im Mai 2013, vorerst bei der alten Regelung zu bleiben, nach der jedes Land ein Kommissionsmitglied stellt. 2019 wurde diese Aussetzung der Kommissionsverkleinerung noch einmal für die aktuelle Wahlperiode bestätigt. Doch die im Vertrag beschriebene Regelung steht weiterhin im Raum und wird vor der Europawahl 2024 wird das Thema voraussichtlich wieder auf der Tagesordnung stehen.

In der Hohen Behörde gab es noch keine Länderquoten

Historisch wurde die Zahl der Kommissionsmitglieder seit Gründung der EU mehrfach angepasst. Die 1952 gegründete Hohe Behörde der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl – die erste Vorläuferin der heutigen Kommission – umfasste (nach Art. 10 EGKS-Vertrag) neun Mitglieder, von denen acht von den nationalen Regierungen gemeinsam ernannt und das neunte von den übrigen acht kooptiert wurde. Kein Mitgliedstaat durfte mehr als zwei Mitglieder stellen; feste Länderquoten gab es jedoch nicht. Tatsächlich stammten in der ersten Hohen Behörde zwei Mitglieder aus dem kleinen Belgien, nur eines aus dem größeren Italien.

Für die 1958 eingerichtete Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft wurde der Aufbau der Hohen Behörde weitgehend übernommen, aber die Kooptationsregelung abgeschafft. Nach Art. 158 EWG-Vertrag wurden die neun Kommissionsmitgliedern nun allein von den nationalen Regierungen „im gegenseitigen Einvernehmen“ ernannt. Der Fusionsvertrag von 1967 hielt erstmals formal fest, dass der Kommission mindestens ein Staatsangehörige:r jedes Mitgliedstaats angehörte. Feste Länderquoten gab es weiterhin nicht. In der Praxis stellten nun jedoch die drei größeren Mitgliedstaaten (Deutschland, Frankreich, Italien) immer je zwei Kommissionsmitglieder, die drei kleineren (Niederlande, Belgien, Luxemburg) je eines.

EU-Erweiterungen ließen die Kommission wachsen

Durch die EU-Erweiterungen 1973, 1981, 1986 und 1995 wurde die Kommission dann schrittweise vergrößert, sodass das Vereinigte Königreich und Spanien ebenfalls zwei, alle anderen neu beigetretenen Länder ein Mitglied stellen konnten. Ab 1995 gab es deshalb bereits 20 Kommissar:innen, nach der Osterweiterung im Mai 2004 stieg die Zahl kurzzeitig sogar auf 30 an.

Um dieser Expansion entgegenzuwirken, legte der Osterweiterungsvertrag jedoch fest, dass die im Herbst 2004 ernannte Kommission nur noch „aus einem Staatsangehörigen eines jeden Mitgliedstaats“ bestehen sollte. De facto verzichteten die fünf größten Mitgliedstaaten also auf ihre zweite Kommissar:in, sodass die Kommission nun 25 Mitglieder umfasste. Damit kam es nicht nur zur ersten Verkleinerung der Kommission, sondern auch erstmals zu einer strikten formalen Quote („eine Kommissar:in pro Land“).

Das irische Lissabon-Referendum

Neue EU-Erweiterungen ließen die Kommission allerdings schnell wieder anwachsen. Ab 2007 umfasste sie 27, ab 2013 28 Mitglieder. Der 2007 verabschiedete Reformvertrag von Lissabon sah deshalb die oben erwähnte neue Verkleinerung vor, nach der nur noch zwei Drittel der EU-Länder ein Kommissionsmitglied stellen sollen.

Diese Regelung stieß jedoch auch auf Kritik in einigen kleineren Mitgliedstaaten, die fürchteten, ohne ein „eigenes“ Kommissionsmitglied an Einfluss in der EU zu verlieren. Zum Diskussionsthema wurde dies insbesondere in Irland, wo in einem Referendum 2008 eine Mehrheit der Bevölkerung die Ratifikation des Vertrags ablehnte. Um Entgegenkommen gegenüber den Skeptiker:innen zu signalisieren, versprach der Europäische Rat deshalb im Dezember 2008, fürs Erste von der Verkleinerung der Kommission abzusehen. Nach einem zweiten, diesmal erfolgreichen irischen Referendum 2009 erfüllte der Europäische Rat dieses Versprechen 2013 mit dem oben erwähnten Beschluss.

Effizienz- und Sichtbarkeitsprobleme

Dennoch setzte sich die Diskussion um eine Kommissionsverkleinerung auch in den folgenden Jahren weiter fort. Tatsächlich scheinen die Probleme einer Kommission mit (aufgrund des britischen Austritts derzeit wieder) 27 Mitgliedern auf der Hand zu liegen.

Dies beginnt schon mit der Ressortaufteilung: Ähnlich wie die Minister:innen in einer nationalen Regierung sind auch die Kommissionsmitglieder jeweils für ein bestimmtes Politikfeld zuständig. Doch je mehr die Kommission wuchs, desto kleinteiliger wurden diese Bereiche. So gab es von 2007 bis 2009 einen eigenen Kommissar für Mehrsprachigkeit, von 2009 bis 2014 eine Kommissarin für Klimaschutz, deren Aufgabenbereich sowohl von der Umwelt- als auch der Verkehrs- und der Energiepolitik getrennt war. In der aktuellen Kommission sind für die Ressorts „Wirtschaft“, „Binnenmarkt“, „Finanzdienstleistungen“, „Handel“, „Beschäftigung“ sowie „Kohäsion und Reformen“ jeweils unterschiedliche Mitglieder verantwortlich. Es ist offensichtlich, dass es da zu inhaltlichen Überschneidungen kommen muss.

Die Zersplitterung der Ressorts ist zudem nicht nur ein Problem für die Effizienz, sondern auch für die Außendarstellung der Kommission. Alle oder wenigstens die meisten Minister:innen der eigenen nationalen Regierung nennen zu können, ist für politisch interessierte Menschen nicht unüblich. Die Namen aller aktuellen Kommissionsmitglieder kennen hingegen selbst Berufseuropäer:innen oft nicht auswendig. Das macht es für eine breite Öffentlichkeit nicht nur schwierig, politische Verantwortlichkeiten richtig zuzuordnen; es verstärkt auch den Eindruck von der Kommission als einer „anonymen“, bürgerfernen Bürokratie.

Bessere interne Strukturen als Alternative zur Verkleinerung

Allerdings ist eine Verkleinerung der Kommission nicht die einzige Lösung, um diese Effizienz- und Sichtbarkeitsprobleme zu bewältigen. Ein anderer Weg besteht darin, die interne Arbeitsweise der Kommission besser zu strukturieren. In dieser Hinsicht hat sich seit der Präsidentschaft von Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) bereits einiges getan.

So führte Juncker erstmals ein „Cluster-System“ ein, in dem jeweils eine Gruppe von Kommissar:innen in einem Projektteam unter Koordinierung einer Kommissions-Vizepräsident:in zusammenarbeitete. Allerdings hatten die Vizepräsident:innen zunächst nur einen viel kleineren Beamtenapparat zur Verfügung als die übrigen Kommissar:innen, was zu internen Problemen führte.

Ursula von der Leyen (CDU/EVP) entwickelte das System deshalb weiter. Zum einen erhöhte sie die Zahl der Vizepräsident:innen auf acht – sodass es heute ebenso viele Vizepräsident:innen gibt, wie die Hohe Behörde einst einfache Mitglieder hatte. Zum anderen stärkte sie ihre Rolle weiter und schuf für drei besonders wichtige Themenfelder (Klimaschutz, Digitalisierung, Wirtschaft) die Position von „Exekutiv-Vizepräsident:innen“, die nicht nur Koordinierungsaufgaben einnehmen, sondern auch über eigene Generaldirektionen verfügen, die ihnen zuarbeiten.

Binnenhierarchisierung durch Vizepräsident:innen

Diese Struktur ist im Einzelnen recht unübersichtlich (einen guten Überblick von Politico gibt es hier) und vermutlich noch nicht der Weisheit letzter Schluss. Klar ist aber, dass sich die Kommission in Richtung einer Binnenhierarchisierung entwickelt, in der sich politische Macht von den einfachen Kommissionsmitgliedern zu den Vizepräsident:innen verschiebt.

Dadurch verändert sich aber auch die Rolle der einfachen Kommissionsmitglieder. Lange Zeit war es eine plausible Faustformel, eine Kommissar:in als die europäische Entsprechung einer nationalen Minister:in zu betrachten – auch dem Vergleich im ersten Absatz dieses Artikels lag dieser Ansatz zugrunde. Wenn sich die Binnenhierarchisierung der Kommission weiter fortsetzt, dürfte es jedoch angemessener sein, nur die Kommissions-Vizepräsident:innen mit nationalen Minister:innen gleichzusetzen.

Neuer Vergleichsmaßstab: Kommissar:innen = Staatssekretär:innen

Die einfachen Kommissar:innen hingegen lassen sich dann am besten mit nationalen Vizeminister:innen oder Staatssekretär:innen vergleichen – politischen Mandatsträger:innen mit eigenem Aufgabenbereich, die aber einer Minister:in untergeordnet sind und dieser zuarbeiten. Dass die Ressorts von Staatssekretär:innen kleinteiliger sind, versteht sich von selbst, aber inhaltliche Überschneidungen sind kein Problem, solange die Minister:innen ihrer Koordinationsaufgabe nachkommen. Und auch in der Öffentlichkeit stehen Staatssekretär:innen in der Regel nicht im Fokus.

Passt man den Maßstab entsprechend an, so fällt die Europäische Kommission mit acht Vizepräsident:innen und 18 einfachen Kommissar:innen sogar vergleichsweise klein aus. In Deutschland etwa gibt es derzeit 36 parlamentarische Staatssekretär:innen, in Frankreich 26 ministres délégués und secrétaires d’État, in Spanien 27 secretarios de Estado, in Italien 42 viceministri und sottosegretari di Stato.

Natürlich hinkt der Vergleich in mancher Hinsicht auch. Zum Beispiel fasst die Kommission Beschlüsse nach Art. 250 AEUV grundsätzlich „mit der Mehrheit ihrer Mitglieder“, während Staatssekretär:innen im nationalen Regierungskabinett meist nicht stimmberechtigt sind. Jedenfalls aber macht der Vergleich deutlich, dass für die Effizienz- und Sichtbarkeitsprobleme der Kommission eine Verkleinerung nicht zwingend notwendig ist.

Das Problem der „eigenen“ nationalen Kommissar:innen

Es gibt allerdings auch noch ein anderes Argument dafür, die Zahl der Kommissionsmitglieder zu verringern – und zwar eines, das genau entgegengesetzt ist zu den Gründen, die den Europäischen Rat 2008 dazu brachten, auf die Verkleinerung zu verzichten. Wie erwähnt, sorgten sich damals einige Mitgliedstaaten, ohne eine „eigene“ Kommissar:in in Brüssel an Einfluss zu verlieren. Diese Sorge impliziert, dass die Kommissionsmitglieder in irgendeiner Weise die Positionen ihrer Herkunftsländer vertreten würden. Doch genau das soll nach den EU-Verträgen nicht der Fall sein.

Nach Art. 17 (1) EUV fördert die Kommission „die allgemeinen Interessen der Union“; sie repräsentiert nicht wie der Europäische Rat die Summe der Mitgliedstaaten, sondern das gemeinsame, gesamteuropäische Interesse. Die derzeitige feste Länderquote („ein Mitglied pro Land“) legt jedoch – gerade auch in der öffentlichen Wahrnehmung – nahe, dass die Kommissar:innen innerhalb der Kommission ihren jeweiligen Herkunftsstaat verträten.

Dieses Problem wird durch die derzeitige Nominierungspraxis noch verschärft. Zwar sieht Art. 17 (7) UAbs. 2 EUV vor, dass der Rat gemeinsam die Liste der Kommissionsmitglieder annimmt, für die die einzelnen Regierungen nur „Vorschläge“ machen dürfen. In der Realität ist dieser Ratsbeschluss jedoch eine bloße Formalie, da die Regierungen die Vorschläge der anderen Regierungen grundsätzlich nur durchwinken. Für ihre (Wieder-)Ernennung sind die Kommissionsmitglieder deshalb – sofern sich nicht die Kommissionspräsident:in oder das Europäische Parlament querstellt – allein von ihrer jeweiligen nationalen Regierung abhängig. Dadurch entsteht eine strukturelle Loyalität, die dem Geist des Vertrags widerspricht.

Eine Verkleinerung könnte helfen – aber der Effekt bliebe begrenzt

Eine Verkleinerung der Kommission würde dieses Problem zwar nicht lösen, aber auflockern. Regierungen, die gerade kein Mitglied nominieren dürfen, würden wohl stärker darauf achten, dass auch die übrigen Regierungen bei ihren Vorschlägen das gesamteuropäische Interesse im Blick haben. Und auch die nationalen Öffentlichkeiten würden beim Blick nach Brüssel nicht mehr in erster Linie nach der „eigenen“ Kommissar:in suchen, sondern die Kommission womöglich stärker als Vertreterin einer gemeinsamen gesamteuropäischen Politik wahrnehmen.

Die Verkleinerung der Kommission hätte also ein praktisches und symbolpolitisches Potenzial, die Kommission als supranationales demokratisches Organ zu stärken. Allerdings dürfte die Stärke dieses Effekts recht begrenzt bleiben. Andere Reformen versprechen einen sehr viel größeren Hebel. Insbesondere müsste die Kommission enger an das Europäische Parlament gebunden werden – etwa durch eine Reform des Misstrauensvotums oder durch mehr Mitsprache der Abgeordneten bei der Nominierung der Kommissionsmitglieder. Eine Verkleinerung der Kommission kann für solche weitergehenden Reformen politisch hilfreich sein. Eine zwingende Voraussetzung ist sie aber nicht: Theoretisch wäre es auch denkbar, die Kommission komplett zu parlamentarisieren und dennoch das Prinzip „ein Mitglied pro Land“ beizubehalten.

Verlockend ist vor allem die leichte Umsetzbarkeit

Sollte die Kommission also verkleinert werden? Manches spricht dafür, dass durch eine solche Reform mehr Nutzen als Schaden entstünde, aber wirklich notwendig erscheint sie nicht. Trotzdem könnte der Vorschlag bald wieder auf der Tagesordnung stehen – und sei es nur, weil er politisch und verfassungsrechtlich verhältnismäßig leicht umzusetzen ist. Anders als für viele andere EU-Reformen ist für ihn keine Vertragsänderung nötig, sondern nur ein einstimmiger Beschluss des Europäischen Rates, die bereits jetzt in Art. 17 (5) EUV beschriebenen Regeln anzuwenden.

Diese einfache Umsetzbarkeit dürfte verlockend für Politiker:innen sein, die beispielsweise am Ende der Konferenz zur Zukunft Europas ein konkretes institutionelles Ergebnis präsentieren wollen, aber vor den Mühen einer echten Vertragsreform zurückschrecken. Doch ähnlich wie ein Initiativrecht für das Europäische Parlament wäre das in erster Linie symbolpolitisches Handeln. Die eigentlichen Prioritäten liegen anderswo.



Bild: © European Union 2019 – Source: EP [CC BY 4.0], via Wikimedia Commons.

1 Kommentar:

  1. Kann ich so nur unterschreiben! Insb. seit der Einführung der neuen Hierarchie unter von der Leyen ist die Kommission meiner Ansicht nach eher eine "Regierung" mit sehr, sehr flachen Hierarchen. Vielleicht wäre auch die Loslösung von Koordinierungsfunktion und Vizepräsidentenamt hilfreich, damit die "Koordinierungskommissare" (oder wie auch immer man sie nennen möchte) nochmal besonders herausgehoben werden, am besten so, dass man eine direkte Parallele zwischen Ministern und diesen ziehen kann.

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