Tücken der Vetokratie: Das EU-Wiederaufbauinstrument stößt im finnischen Parlament auf Hindernisse

In Finnland wird demnächst über den EU-Eigenmittelbeschluss abgestimmt. Und Kommunalwahlkampf ist auch.

Die Odyssee von NextGenerationEU geht weiter. Wir erinnern uns: Auf einer Marathon-Sitzung beschloss der Europäische Rat im vergangenen Juli die Einrichtung eines „Wiederaufbau-Instruments“, um die durch Corona ausgelöste Konjunkturkrise zu überwinden. Finanziert wird dieses Instrument durch Anleihen im Volumen von 750 Milliarden Euro, die die EU ausgibt; abgesichert sind sie durch Nachschusspflichten der Mitgliedstaaten in den EU-Haushalt. Die EU gibt dieses Geld dann (teils in Form von Krediten, teils von Zuschüssen) an die Mitgliedstaaten weiter, die damit bestimmte Maßnahmen, vor allem im Bereich Klimaschutz und Digitalisierung, finanzieren können. Welche Maßnahmen das im Einzelnen sind, wird in „Aufbau- und Resilienzplänen“ festgehalten, die die Mitgliedstaaten vorlegen und der Rat genehmigt.

Ein monatelanger Hürdenlauf geht weiter

In den letzten Monaten hat dieses Instrument bereits zahlreiche Hürden genommen. Auf dem Europäischen Rat selbst leisteten die Regierungen der Frugal Four (Niederlande, Österreich, Schweden und Dänemark), teilweise unterstützt durch Finnland, Widerstand gegen das Zuschussmodell. Im Herbst drohten die Regierungen von Ungarn und Polen mit einem Veto gegen den neuen EU-Eigenmittelbeschluss, der unter anderem notwendig ist, um die Finanzierung durch EU-Anleihen zu ermöglichen; erst nach zweifelhaften Zugeständnissen der übrigen Regierungen beim Rechtsstaatsmechanismus gaben sie grünes Licht.

Doch der Eigenmittelbeschluss muss nicht nur einstimmig von den nationalen Regierungen beschlossen, sondern auch von den nationalen Parlamenten ratifiziert werden. In Deutschland wurde diese Ratifikation vom Bundesverfassungsgericht im März erst einmal gestoppt, Ende April dann aber doch freigegeben. Eine endgültige Entscheidung steht noch aus, doch bis sie kommt, wird das Wiederaufbauinstrument längst angelaufen sein. Die ersten EU-Anleihen im Rahmen des Programms sollen im Juli begeben werden.

Wer allerdings dachte, dass der Weg damit nun endgültig frei wäre, irrt sich. Denn auch wenn Deutschland nun ratifiziert hat, gibt es immer noch immer Mitgliedstaaten, bei denen das nicht der Fall ist. Und seit einer guten Woche steht nun die Ratifikation in Finnland in Frage.

9:8-Abstimmung im Verfassungsausschuss

Nach Art. 94 der finnischen Verfassung müssen Kompetenztransfers an die EU, die „von Bedeutung für die finnische Souveränität“ sind, im Parlament mit Zweidrittelmehrheit beschlossen werden. Ob das im Einzelnen zutrifft, entscheidet der Verfassungsausschuss des Parlaments. Aufgrund der stark konsensorientierten finnischen politischen Kultur fallen dessen Beschlüsse meist einstimmig.

Bei der Entscheidung über den EU-Eigenmittelbeschluss am 27. April war das jedoch nicht der Fall. Auf der einen Seite stimmten vier der fünf Regierungsparteien – die sozialdemokratische SDP (SPE), die grünen Vihreät (EGP), die linke Vasemmistoliitto (EL) und die Partei der schwedischen Minderheit SFP (ALDE) – für eine Behandlung mit einfacher Mehrheit. Auf der anderen Seite sprach sich die fünfte Regierungspartei, die liberale Keskusta („Zentrumspartei“, ALDE), zusammen mit den drei Oppositionsparteien – der konservativen Kokoomus („Nationale Sammlung“, EVP), den kleinen christdemokratischen KD (EVP) sowie den rechten PS („Basisfinnen“, ID) – für eine Zweidrittel-Hürde aus. Im Ergebnis kam es damit zu einer Mehrheit von 9:8 Stimmen für das Oppositionslager.

Enthaltung der Konservativen könnte Mehrheit sichern

Um den Eigenmittelbeschluss zu ratifizieren, ist also eine Zweidrittelmehrheit im Plenum notwendig, und trotz demonstrativer Gelassenheit sowohl der finnischen Regierung als auch der Europäischen Kommission ist nicht ganz sicher, ob diese zustande kommen wird. Die fünf Regierungsparteien verfügen zusammen über 117 der 200 Sitze im Parlament, benötigen also Unterstützung aus der Opposition. PS und KD haben bereits ihre Ablehnung gegen den Eigenmittelbeschluss erklärt.

Die traditionell europafreundliche Kokoomus, die im Parlament über 38 Sitze verfügt, neigt hingegen zu einer Enthaltung, um die Ratifikation möglich zu machen. Zuletzt stimmte der Finanzausschuss des Parlaments genau nach diesen Linien mit einer 12:5-Mehrheit bei 4 Enthaltungen für die Ratifikation. Allerdings haben drei Abgeordnete der Kokoomus und einer der Keskusta angekündigt, dass sie im Plenum gegen die Ratifikation stimmen werden. Damit zeichnet sich für die Abstimmung im Plenum am kommenden Mittwoch eine 116:49-Mehrheit ab. Das sollte ausreichen, ist aber angesichts der Unruhe bei Liberalen und Konservativen kein allzu bequemes Polster – insbesondere wenn man bedenkt, was dabei für die ganze EU auf dem Spiel steht.

Immerhin: Die Chancen sind gut, dass der Eigenmittelbeschluss auch diese Klippe umschifft und die finnische Ratifikationskrise nur eine kurze Episode bleibt. In Vergessenheit geraten sollte sie allerdings nicht, denn sie macht einige der Probleme einer EU-Haushaltspolitik deutlich, in der aufgrund der Einstimmigkeits- und Ratifikationserfordernisse bis heute vor allem die nationalen Regierungen und Parlamente die entscheidende Rolle spielen.

Nettozahler-Debatte statt gemeinsamer europäischer Nutzen

So bieten die Diskussionen der letzten Woche ein Beispiel dafür, wie stark die Entscheidungsfindung in nationalen Institutionen auch zu nationalen Perspektiven in der Debatte führt. Bemerkenswert ist nicht nur das unterschiedliche Verhalten der Parteien: Im Europäischen Parlament hatte die große Mehrheit der finnischen Europaabgeordneten – einschließlich der drei Kokoomus-Abgeordneten – das Wiederaufbau-Instrument noch unterstützt. Auch die Argumente verändern sich: Während die finnischen Europaabgeordneten im Wiederaufbau-Instrument vor allem einen sinnvollen Stimulus für die europäische Wirtschaft sahen, ging es in der nationalen Ratifikationsdebatte zuletzt sehr viel um die nationale fiskalische Bilanz des Wiederaufbau-Instruments, bei der Finnland voraussichtlich zu den Nettozahlern zählen wird.

(Welches Land vom Wiederaufbauinstrument fiskalisch im Einzelnen wie stark profitieren wird, lässt sich heute noch nicht seriös berechnen, da die von der EU aufgenommenen Kredite erst aus künftigen EU-Haushalten zurückbezahlt werden. Wie hoch die verschiedenen nationalen Beiträge dann sein werden, hängt von der künftigen wirtschaftlichen Entwicklung der Mitgliedstaaten ab. Zudem könnten sich die künftigen EU-Haushalte statt aus nationalen Beiträgen vermehrt auch aus „neuen Eigenmitteln“ wie einer EU-Plastiksteuer speisen. Das hielt allerdings auch in Deutschland Medien und Politik nicht von vorschnellen Nettozahler-Rechenspielen ab.)

Finn:innen sehen NextGenerationEU mehrheitlich positiv

Dass vergangene Woche zufällig auch das italienische Parlament seinen Aufbau- und Resilienzplan verabschiedete, verschärfte in der finnischen Debatte noch weiter das Framing vom Wiederaufbauinstrument als einem reinen zwischenstaatlichen Transfer-Mechanismus zum Nachteil Finnlands. Das Wort Italialle („für Italien“) schaffte es zwischenzeitlich sogar in die finnischen Twitter-Trends.

Umgekehrt argumentierten auch Unterstützer:innen der Ratifikation teils mit dem nationalen Interesse, nämlich mit der Sorge, Finnland könnte sich mit einer Ablehnung politisch isolieren. Der gesamteuropäische Nutzen geriet demgegenüber in der Debatte in den Hintergrund. Dies ist umso auffälliger, als die finnische Bevölkerung selbst für dieses Argument eigentlich durchaus zugänglich ist. Einer Umfrage von Anfang Mai zufolge erwartete eine knappe Mehrheit der Finn:innen von dem Wiederaufbau-Instrument keinen Nutzen für Finnland selbst. Dennoch unterstützte eine etwas größere Mehrheit die Ratifikation – und zwar weil das Instrument „die EU zusammenhalten“ und „einen wirtschaftlichen Kollaps in der EU verhindern“ werde.

Im Hintergrund steht auch ein Kommunalwahlkampf

Die starke Rolle der nationalen Parlamente in der europäischen Haushaltspolitik führt aber nicht nur dazu, dass in der Debatte nationale Perspektiven gegenüber dem europäischen Gemeinwohl an Gewicht gewinnen. Sie bieten auch ein Einfallstor für nationale parteipolitische Auseinandersetzungen, die überhaupt keinen Bezug zu europäischen Fragen haben. So stand die 9:8-Abstimmung im finnischen Verfassungsausschuss im Kontext eines größeren Konflikts zwischen den Liberalen und den übrigen vier Regierungsparteien, die zwischenzeitlich sogar zu Spekulationen über einen bevorstehenden Zerfall der Koalition führte.

Bei dieser (inzwischen beigelegten) Regierungskrise ging es inhaltlich vor allem um die nationale Energiepolitik und den nationalen Haushalt. Den politischen Hintergrund bildeten allerdings die finnischen Kommunalwahlen, die Mitte Juni anstehen. Bei dieser Wahl drohen den Liberalen starke Verluste; vor allem in den ländlichen Regionen, den traditionellen Hochburgen der Partei, könnten sie zahlreiche Wähler:innen an die rechten PS verlieren. Dass die Liberalen gerade jetzt einen Regierungsstreit vom Zaun brachen, war deshalb leicht als Versuch zu verstehen, sich auf nationaler Ebene von ihren Koalitionspartnern aus dem Mitte-links-Spektrum abzugrenzen.

Die Abstimmung über das Ratifikationsverfahren für den EU-Eigenmittelbeschluss folgte damit wenigstens zum Teil der Logik eines nationalen Wahlkampfs – eines Wahlkampfs, an dem der weitaus größte Teil der europäischen Bevölkerung völlig unbeteiligt ist.

Wiederaufbauinstrument ohne Finnland?

Noch frustrierender macht das finnische Ratifikationsproblem aus europäischer Sicht, dass der Beitrag des Landes zu NextGenerationEU finanziell eigentlich gar nicht entscheidend ist. Finnland gehört zwar zu den reicheren Mitgliedstaaten, ist aber so klein, dass das Wiederaufbauinstrument auch ohne es gut funktionieren würde. Tatsächlich wurde im vergangenen Herbst anlässlich der ungarisch-polnischen Vetodrohung auch schon darüber nachgedacht, wie eine Alternativkonstruktion aussehen könnte, an der nicht alle EU-Staaten beteiligt sind.

Allerdings wäre eine solche Lösung rechtlich erheblich komplizierter, da dann anstelle von Anleihen auf den regulären EU-Haushalt intergouvernementale Eurobonds nötig wären. Das wiederum könnte in anderen Ländern auf politischen Widerstand stoßen, und auf jeden Fall würde die Aushandlung und Ratifizierung der neuen Konstruktion noch einmal Zeit kosten. Die Anleihen wie geplant im Juli zu begeben, wäre dann nicht mehr möglich.

Auch in anderen Mitgliedstaaten drohen Probleme

Hinzu kommt schließlich, dass Finnland bei weitem nicht das einzige Land ist, das den Eigenmittelbeschluss noch nicht ratifiziert hat. Auch Estland, Irland, Ungarn, die Niederlande, Österreich, Polen und Rumänien fehlen noch auf der Liste. Während die meisten dieser Länder in Kürze wohl nachziehen werden, könnte in den Niederlanden die komplizierte Regierungsbildung zu weiteren Verzögerungen führen.

In Polen führte die Ratifikation zu einer Regierungskrise, da eine der Koalitionsparteien ihre Zustimmung dazu verweigerte. Dank der sozialdemokratischen Opposition hat die erste Parlamentskammer, der Sejm, den Eigenmittelbeschluss jedoch vor einigen Tagen bewilligt. Eine Abstimmung im Senat steht noch aus.

In Ungarn wiederum verfügt die Regierung um Viktor Orbán (Fidesz/EVP) über eine satte Zweidrittelmehrheit im Parlament und dürfte deshalb keine Probleme haben, die Ratifikation durchzubringen. Es ist jedoch nicht auszuschließen, dass sie damit gezielt noch abwartet. Immerhin hat das Europäische Parlament zuletzt den Druck auf die Kommission erhöht, endlich den Rechtsstaatsmechanismus zum Einsatz zu bringen. Für die ungarische Regierung macht es deshalb strategisch Sinn, nicht allzu schnell auf das Erpressungspotenzial gegen den Rest der EU zu verzichten, das mit der ausstehenden Ratifikation einhergeht.

Ohne Vetos wäre die EU handlungsfähiger und demokratischer

Dass das auf die Dauer kein sinnvolles Modell sein kann, um einen der größten Wirtschaftsräume der Welt politisch zu steuern, liegt auf der Hand. Bislang kam die EU wirtschaftlich recht gut durch die Corona-Pandemie. Jedenfalls wurde eine Finanzmarkt-Panik wie in der Eurokrise vermieden, und auch die Bonität der Mitgliedstaaten ist bislang stabil. Dazu hat die Aussicht auf NextGenerationEU einen wesentlichen Beitrag geleistet. Der monatelange Hürdenlauf, bei dem das Wiederaufbau-Instrument wieder und wieder zu scheitern droht, ist deshalb auch ein Problem für die Handlungsfähigkeit und die Glaubwürdigkeit der EU insgesamt.

Ginge es besser? Eine naheliegende Lösung wäre natürlich die Überwindung des Einstimmigkeitsprinzips. Weder auf der Einnahmen- noch auf der Ausgaben-Seite sollten einzelne Mitgliedstaaten den EU-Haushalt blockieren können. Vielmehr sollte die Kontrolle über das gemeinsame Budget hauptsächlich in der Verantwortung des gemeinsam gewählten Europäischen Parlaments liegen. Damit würde die europäische Haushaltspolitik nicht nur effizienter und kohärenter, sondern auch demokratischer als mit der derzeitigen Vetokratie.

Ein langer Weg

Eine solche Demokratisierung zu erreichen, wird allerdings ein langer und schwieriger Weg – nicht zuletzt wegen Deutschland, wo das Bundesverfassungsgericht das nationale Veto in der EU-Haushaltspolitik im Lissabon-Urteil zum „integrationsfesten“ Bereich erklärt hat. Wer sich in Deutschland also darüber ärgert, dass der finnische Kommunalwahlkampf zum Problem für ein so wichtiges Projekt wie NextGenerationEU werden könnte, der findet vor der Haustür der eigenen Verfassung mehr als genug zu kehren.

Einstweilen aber bleibt den meisten Europäer:innen nichts anderes übrig, als für die Abstimmung im finnischen Parlament am kommenden Mittwoch die Daumen zu drücken. Hoffen wir das Beste.

Bild: Manuel Müller [alle Rechte vorbehalten].