Kein Grund zur Eile: Eine gut vorbereitete und inklusive Konferenz zur Zukunft Europas sollte am 9. Mai 2021 beginnen

„Neuen Schwung für die Demokratie“ soll die Konferenz über die Zukunft Europas bringen. Aber was bedeutet das genau? In einer Gastbeitragsserie beschreiben hier Vertreterinnen und Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft ihre Wünsche, Hoffnungen und Erwartungen an die Konferenz. Heute: Julian Plottka. (Zum Anfang der Serie.)

„Eine erfolgreiche Bürgerbeteiligung erfordert gründliche Vorbereitungen. Es ist sehr unwahrscheinlich, dass die verbleibende Zeit bis Herbst 2020 dafür ausreicht.“

Seitdem die deutsche Regierung begonnen hat, Eckpunkte ihrer bevorstehenden Ratspräsidentschaft zu skizzieren, wurde von interessierter Seite eine Debatte angestoßen, warum die Konferenz zur Zukunft Europas (Conference on the Future of Europe, CoFoE) auf der deutschen Agenda nicht höher rangiert. Bundeskanzlerin Angela Merkel weckte große Erwartungen, als sie die CoFoE als langfristige Antwort auf die aktuelle COVID-19-Krise bezeichnete, und die üblichen föderalistischen Verdächtigen begannen zu hinterfragen, wie sehr sich die Bundesregierung wirklich für die Konferenz einsetzt. Das Auswärtige Amt bekräftigte sein klares Bekenntnis zur CoFoE. Michael Roth, Staatsminister für Europa im Auswärtigen Amt, erklärte, dass er sehr hart arbeite, der Rat aber noch weit von einem politischen Konsens entfernt sei. Ein Start im Jahr 2020 wird dennoch für möglich oder sogar wahrscheinlich gehalten.

Unter den anderen Mitgliedstaaten sehen nur wenige den baldigen Beginn der Konferenz als dringlich an. Der ursprünglich vorgesehene Starttermin am 9. Mai 2020 musste bis auf Weiteres verschoben werden. Sie argumentieren, dass das Krisenmanagement höhere Priorität habe und sie sich erst anschließend mit der CoFoE beschäftigen könnten. Dabei nehmen sicherlich einige Kritiker der CoFoE die Pandemie zum Anlass, das gesamte Projekt zu verschieben. Es gibt jedoch ernstzunehmende Argumente, bei der Planung der Konferenz nicht zu hastig vorzugehen und einen Schnellschuss zu vermeiden.

Europatag 2021: Die CoFoE sollte am nächsten 9. Mai beginnen

Ohne die COVID-19-Pandemie wäre dem Beginn der Konferenz am 9. Mai 2020 höchstwahrscheinlich eine erste Unterbrechung bis zum Abschluss der Vorbereitungen gefolgt. Bereits der ursprüngliche Zeitplan war zu eng gesteckt. Ein schneller Start im Herbst 2020 erhöht erneut das Risiko einer De-facto-Verschiebung der Konferenz. Es gibt vier Gründe, warum es sinnvoll ist, sich mehr Zeit zu nehmen:

Hoffentlich keine Abstandsregeln mehr im Mai 2021

Erstens fehlen ausreichend große Sitzungsräume, solange „social distancing“ notwendig ist. Bereits das Brüsseler Tagesgeschäft ist derzeit heruntergefahren und wird frühestens gegen Ende des Jahres wieder vollständig aufgenommen werden. Im Mai 2021 wird es genügend Erfahrung mit der Einhaltung von Abstandsregelungen bei Veranstaltungen geben. Vielleicht besteht dafür dann auch gar keine Notwendigkeit mehr.

Ausreichend Zeit für die Ausgestaltung der Bürgerbeteiligung

Zweitens ist Bürgerbeteiligung in der angedachten Form für die EU ein noch recht neues Unterfangen. Die Kommission hat einige Erfahrung mit partizipativen Bürgerdialogen gesammelt und der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss hat 2018 das erste Europäische Bürgerpanel organisiert.

Eine erfolgreiche Bürgerbeteiligung erfordert jedoch gründliche Vorbereitungen und eine gut strukturierte Methodik. Es ist sehr unwahrscheinlich, dass die verbleibende Zeit bis Herbst 2020 ausreicht, um einen EU-weiten, partizipativ angelegten Bürgerdialogsprozess zu konzipieren und umzusetzen. Die Konferenz zu eröffnen, aber die Bürgerbeteiligung zu verschieben oder nur scheinwahrende Podiumsdiskussionen zu organisieren, könnte die Glaubwürdigkeit der Konferenz ernsthaft beschädigen.

Zeit, den Bürger:innen zuzuhören

Drittens fordert das Europäische Parlament eine „Phase des Zuhörens“ vor der Konferenz. Ein Start im Mai 2021 erlaubt es der organisierten Zivilgesellschaft, ein halbes Jahr lang die notwendigen Debatten zu führen und in der Gesellschaft für die Bedeutung der CoFoE zu werben. Auf dieser Basis kann die Konferenz im Mai 2021 beginnen.

Kein Grund zur Eile

Viertens sieht eine Mehrheit der Mitgliedstaaten keine Dringlichkeit, die Konferenz zu beginnen. Für ihre Zustimmung zum Start im Herbst 2020 werden sie andere Zugeständnisse fordern. Ist es ein schneller Start wirklich wert, den Skeptiker:innen zu geben, was sie im Gegenzug dafür verlangen?

Den Rat ins Boot holen: Die CoFoE darf keine Brüssel-Show sein

Das Europäische Parlament hat bei der Vorbereitung der Konferenz die Federführung übernommen und erwägt die Verabschiedung einer neuen Resolution im Juni, um den Druck auf den Rat zu erhöhen. Während sich nicht einmal Michael Roth über die Ambitionen der Kommission sicher ist, besteht die eigentliche Aufgabe darin, einen Konsens im Rat zu finden. Mit einer „Brüsseler Show“, die in den Gebäuden des Europäischen Parlaments stattfindet, lassen sich die Herzen der nationalen Regierungen nicht gewinnen. Die Konferenz würde vielmehr den Konflikt zwischen supranationalen und intergouvernementalen Institutionen symbolisch offenlegen.

Den nationalen Regierungen als Gastgeber der Plenarsitzungen der CoFoE eine Bühne zu geben, ist eine bessere Strategie, um sie für die Konferenz zu gewinnen. Zumindest der französische „Europapräsident“, Emmanuel Macron, wird die Konferenz gerne für seinen Wahlkampf vor der nächsten Präsidentschaftswahl 2022 nutzen wollen. Die Durchführung in ganz Europa erleichtert es gleichzeitig, die Bürger:innen zu erreichen und die Kommunikationsaktivitäten zu vervielfachen. Durch eine Kopplung der Rolle des Konferenzgastgebers an die rotierende Ratspräsidentschaft würde eine Auswahl von unterschiedlichen und zugleich einflussreichen Mitgliedstaaten eingebunden.

Von Lissabon nach Stockholm: Anreize für nationale Regierungen schaffen

Die Eröffnung der Konferenz unter der Ratspräsidentschaft eines kleinen Landes in Südeuropa, das während der Krisen in der Eurozone gerettet werden musste, wäre ein positives Signal zur Überbrückung des Konflikts zwischen Befürworter:innen einer Stabilitätsunion und den Verfechter:innen einer Fiskalunion. Unter der gegenwärtigen Pandemie bewältigt Portugal die Krise vergleichsweise gut und kann daher Ressourcen für die Vorbereitung der Konferenz aufbringen. Zu guter Letzt ist der Start der CoFoE in Lissabon ein gutes Omen. Die neue Diskussion über die Zukunft Europas beginnt dort, wo die letzte endete. Vielleicht ist das Mosteiro dos Jerónimos in Belém, wo der Vertrag von Lissabon unterzeichnet wurde, der geeignete Ort für die erste Sitzung der CoFoE.

Enden würde die Reise Anfang 2023 unter schwedischer Ratspräsidentschaft in Stockholm. Abschließende Worte eines eher skeptischen und nicht der Eurozone angehörenden Mitgliedstaates wären ebenfalls ein klares Signal für eine inklusive Debatte: Weder Frankreich (Verteidigungspolitik) noch Deutschland (Wirtschaftspolitik) treiben mit einer Avantgarde-Gruppe die Integration voran, sondern die CoFoE wird ein alle Mitgliedstaaten einbeziehender Prozess.

Aufgrund der beiden Trio-Präsidentschaften (Deutschland-Portugal-Slowenien und Frankreich-Tschechische Republik-Schweden) würde die CoFoE die Unterstützung des deutsch-französischen Tandems haben und auch zwei jüngere Mitgliedstaaten miteinbeziehen. Da die Aufgabe darin besteht, den Rat zum Handeln zu bewegen, scheint eine Reise von Lissabon nach Stockholm kein schlechtes Angebot, um skeptische Regierungen zu besänftigen.

Kein Bedarf für ein thematisches Mandat

Im November 2019 forderte das deutsch-französische Non-Paper zur CoFoE, die Konferenz solle sich auf spezifische Politikfelder konzentrieren und institutionelle Fragen als Querschnittsthema behandeln. Merkel sieht eine Vertragsänderung jedoch als eine Möglichkeit, die in der langfristigen Antwort auf COVID-19 enthalten ist: „[D]as kann ein sehr viel engeres Zusammenrücken einschließen“. Während die deutsche Regierung ihre Meinung geändert hat, gibt es nur wenige andere Mitgliedstaaten, die eine Vertragsreform befürworten.

Obwohl Kommission, Parlament und Mitgliedstaaten alle daran interessiert sind, die Tagesordnung der Konferenz in einem konkreten Mandat festzulegen, gibt es vier Gründe, die Konferenz selbst über ihre thematische Agenda entscheiden zu lassen.

Die CoFoE ist keine COVID-19-Konferenz

Erstens finden die laufenden Verhandlungen sowohl über das Mandat des Rates als auch über das interinstitutionelle Abkommen unter dem Eindruck der andauernden COVID-19-Krise statt. Doch auch wenn die CoFoE eine Gelegenheit bietet, Lehren aus der aktuellen Krise zu ziehen, gibt es noch weitere unvollendete Reformaufgaben, die ebenfalls angegangen werden müssen.

Es macht keinen Sinn, „die Gesundheitspolitik und Brüssels Antwort auf die öffentliche Gesundheitskrise […] in den Mittelpunkt des Dialogs über die Zukunft der EU“ (eigene Übersetzung) zu stellen, wie Kommissionsvizepräsidentin Dubravka Šuica vorgeschlagen hat. Gesundheitspolitik ist wichtig, aber nur eine der zu lösenden Aufgaben.

Nicht die Brüsseler Tagesagenda reproduzieren

Zweitens: Die Kommission schlug ursprünglich vor, sich mit ihren sechs politischen Prioritäten und der Strategischen Agenda des Europäischen Rates zu befassen. Das Europäische Parlament und einige Mitgliedstaaten begannen, ihre eigenen Prioritäten hinzuzufügen.

Aber warum sollte sich die Konferenz auf Themen konzentrieren, die ohnehin in Brüssel diskutiert werden? Die Kommission hat das Initiativrecht; Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen hat dem Parlament angeboten, dessen Vorschläge für Initiativen aufzugreifen; und der Rat braucht kein weiteres Forum, um seine Agenda voranzubringen.

Bürger:innen sollen über die Agenda bestimmen

Drittens soll die CoFoE Bürger:innen, junge Menschen und die organisierte Zivilgesellschaft einbeziehen. In den derzeitigen Verhandlungen ist keine dieser Gruppen ansatzweise so vertreten, wie es für die Konferenz vorgesehen ist. Eine Festlegung der thematischen Agenda ohne die Einbeziehung der Bürger:innen und der organisierten Zivilgesellschaft würde die Bürgerdialoge entwerten.

Es gibt genügend Instrumente für eine Top-down-Bürgerbeteiligung an EU-Entscheidungsprozessen, aber nur wenige Instrumente, die es den Bürger:innen erlauben, Themen auf die Tagesordnung zu setzen. Der eigentliche Wert der Konferenz besteht darin, den Bürger:innen die Macht über die Festlegung der Agenda zu überlassen, die ihnen auf EU-Ebene fehlt.

Das V-Wort unerwähnt lassen

Viertens gibt es im Rat weder über die CoFoE noch über die Notwendigkeit einer neuen Vertragsreform Konsens. Daher wird die Erwähnung des V-Wortes im Mandat zu harten Verhandlungen und Paketlösungen führen. Die Idee der Konferenz ist es, Deliberation zuzulassen, das Tagesgeschäft auszuklammern, über den Tellerrand hinauszuschauen und den Weg für einen Konsens zu ebnen. Ein fokussiertes thematisches Mandat wird alle Alltagsquerelen in die CoFoE hineintragen, bevor sie überhaupt begonnen hat.

Aus allen vier Gründen ist es die beste Option, die Konferenz selbst ihre Tagesordnung festlegen zu lassen und die möglichen Konferenzergebnisse im Mandat nicht einzuschränken. Die Konferenz bietet die Gelegenheit, alle derzeit in Brüssel ignorierten Themen zu behandeln. Durch die Festlegung eines eng gefassten Mandats würde die CoFoE diese Möglichkeit verlieren. Darüber hinaus ist es nicht notwendig, die aktuellen Prioritäten der Institutionen zu kopieren und in die Konferenzagenda zu übernehmen. Die Institutionen sollten sich mit ihren Prioritäten in den laufenden Entscheidungsprozessen auf EU-Ebene befassen. Die Konferenz dagegen sollte diesen Prozessen vorausdenken.

Format der Konferenz: Die Zivilgesellschaft nicht vergessen

Sowohl die Kommission als auch das Parlament sind in ihren Forderungen recht fortschrittlich, was die Methodik der Foren oder Panels betrifft. Insbesondere der vorgeschlagene Feedback-Mechanismus ist ein Fortschritt, da er einen der gravierendsten Mängel der partizipativen Demokratie auf EU-Ebene beheben würde. Beide betonen auch, dass „der Zivilgesellschaft während der gesamten Konferenz eine entscheidende Rolle“ zukommt.

Dennoch haben sie vergessen, darüber nachzudenken, wie genau die Zivilgesellschaft eingebunden werden soll. Die Einbeziehung von Vertreter:innen des Wirtschafts- und Sozialausschusses und der auf EU-Ebene tätigen Sozialpartner ist keine ausreichende Repräsentanz der Zivilgesellschaft. Deshalb sollte zusätzlich zu den Bürger- und Jugendforen ein Forum für zivilgesellschaftliche Organisationen aus ganz Europa organisiert werden und in der Konferenz vertreten sein. Erst so wird ein transparenter und gut strukturierter Beitrag der Zivilgesellschaft zur Zukunft Europas möglich.

Fazit

Die bevorstehende deutsche Ratspräsidentschaft bietet die Chance, einen Konsens zwischen den Mitgliedstaaten zu erzielen und die interinstitutionelle Vereinbarung auszuhandeln. Für einen schnellen Start besteht keine Eile, da es Zeit braucht, eine erfolgreiche Beteiligung der Bürger:innen, der Jugend und der Zivilgesellschaft vorzubereiten.

Ein unausgereiftes Bürgerbeteiligungskonzept, eine Vernachlässigung der Zivilgesellschaft und ein zu enges Mandat würden hingegen zum Scheitern der Konferenz führen. Den Skeptiker:innen sollte nicht die Möglichkeit gegeben werden, der Konferenz bereits vor ihrem Beginn Schaden zuzufügen. Die Zeit bis zum 9. Mai 2021 sollte genutzt werden, um mehr nationale Regierungen für die Konferenz zu gewinnen, eine gute interinstitutionelle Vereinbarung auszuhandeln, das Bewusstsein für die Konferenz zur Zukunft Europas zu schärfen und eine Phase des Zuhörens zu organisieren, in welcher die Bürger:innen die Agenda bestimmen.

Julian Plottka ist Senior Researcher am Institut für Europäische Politik in Berlin und Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Jean-Monnet-Lehrstuhl für Europäische Politik an der Universität Passau. Zu seinen Forschungsschwerpunkten gehören die europäische Zivilgesellschaft und die partizipative Demokratie.

Erwartungen an die Konferenz über die Zukunft Europas – Artikelübersicht

1. Was erwarten wir von der Konferenz über die Zukunft Europas? – Serienauftakt
2. Die Zukunftskonferenz: drei Schwerpunkte für ein handlungsfähiges Europa ● Claudia Gamon
3. Die Zukunft der Zukunftskonferenz, oder Der Rest ist Schweigen ● Dominik Hierlemann
4. Eine Konferenz der BürgerInnen und Parlamente: Von der Konferenz über die Zukunft Europas zur Zukunft für Europas Konferenzen ● Axel Schäfer
5. Kein Grund zur Eile: Eine gut vorbereitete und inklusive Konferenz zur Zukunft Europas sollte am 9. Mai 2021 beginnen [DE / EN] ● Julian Plottka
6. Jugend, Wissenschaft, EuropaskeptikerInnen: Nur mit einer breiten Beteiligung wird die Konferenz über die Zukunft Europas zum Erfolg ● Gustav Spät
7. Die richtigen Probleme mit den richtigen Instrumenten zur richtigen Zeit angehen: Gedanken zur Konferenz über die Zukunft Europas [DE / EN] ● John Erik Fossum
8. Die Konferenz zur Zukunft Europas ist eine Chance – auch für den Europäischen Ausschuss der Regionen [DE / EN] ● Mark Speich
9. Neuer Schwung für die Demokratie: Die Konferenz zur Zukunft Europas [DE / EN] ● Dubravka Šuica
10. Kompromiss mit Potenzial: Die Konferenz zur Zukunft Europas ● Oliver Schwarz
11. Das europapolitische Quartett: Kann die Konferenz zur Zukunft Europas noch ein Erfolg werden? ● Carmen Descamps, Julian Plottka, Sophie Pornschlegel, Manuel Müller

Übersetzung aus dem Englischen: Antonia Labitzky.

Bilder: Schattenfigur mit Sternen: Mark Notari [CC BY 2.0], via Flickr; Porträt Julian Plottka: privat [alle Rechte vorbehalten].