Dienstag, 25. März 2014

Warum sich europäische Demokraten mit dem Karlsruher ESM-Urteil nicht zufrieden geben dürfen

Alle Tiere sind gleich. Aber manche Tiere sind gleicher als andere.
George Orwell
Das Urteil, in dem das deutsche Bundesverfassungsgericht vor einer Woche den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) für grundgesetzkonform erklärte (Wortlaut), stieß in der Öffentlichkeit auf keine große Aufmerksamkeit. Noch Anfang Februar hatte die Karlsruher Entscheidung, die Streitfrage um der Ankauf von Staatsanleihen durch die Europäische Zentralbank dem Europäischen Gerichtshof vorzulegen, in den Medien hohe Wellen geschlagen. Das ESM-Urteil hingegen entsprach im Wesentlichen den Erwartungen der Prozessbeobachter und wurde zum Beispiel im Verfassungsblog nur mit einem Achselzucken quittiert. Spiegel online resümierte das Urteil als ein „Ja ohne Aber“ zur Euro-Rettungspolitik, bei dem die Euro-Gegner eine „klare Niederlage“ erlitten hätten. Etwas zurückhaltender gab sich das JuWiss-Blog. Im Ganzen aber scheint es, als hätten die Karlsruher Richter zum ersten Mal seit langem eine Entscheidung gefällt, mit der auch die Freunde einer vertieften europäischen Integration rundum zufrieden sein können.

Taucht man jedoch etwas tiefer in die Details ein, so stellt man fest: Dieser Schein trügt. Denn das Bundesverfassungsgericht hat sich dem ESM zwar nicht in den Weg gestellt. Doch in einer wenig beachteten Passage des Urteils (Rn. 190-193) stellt es eine Randbedingung dafür auf, die aus europäischer Perspektive erschrecken muss. Die Richter akzeptieren den ESM nämlich nur deshalb, weil Deutschland darin allein über eine Sperrminorität verfügt – also ein Vetorecht, das die allermeisten anderen Mitgliedstaaten nicht haben. Würde die Bundesrepublik auf dieses Vetorecht verzichten und sich denselben Regeln unterwerfen, die für den großen Rest der Euro-Länder schon heute gelten, dann wäre es nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts kein souveräner demokratischer Staat mehr.

Vorgeschichte: Das Lissabon-Urteil

Um die Hintergründe dieser Entscheidung zu verstehen, muss man sich einige Grundsätze bewusst machen, die das Bundesverfassungsgericht 2009 in seinem Urteil zum Vertrag von Lissabon aufgestellt hat. Die Karlsruher Richter entschieden damals, dass das aus dem in Art. 20 GG festgeschriebenen Demokratieprinzip auch eine Pflicht zur Wahrung nationaler Souveränität folge: Da das deutsche Grundgesetz die Wahl zum Deutschen Bundestag als zentralen demokratischen Legitimationsakt vorsehe, müsse der Bundestag auch weiterhin für die wesentlichen Entscheidungen in der deutschen Politik zuständig sein. Der Europäischen Union bestimmte Hoheitsrechte zu übertragen, sei zwar in Ordnung. Dies dürfe aber nicht dazu führen „dass in den Mitgliedstaaten kein ausreichender Raum zur politischen Gestaltung der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Lebensverhältnisse mehr bleibt“ (Rn. 249).

Was genau man sich darunter vorzustellen hatte, machte das Verfassungsgericht anschließend klar, indem es bestimmte Politikfelder für „integrationsfest“ erklärte (Rn. 251ff.). Egal wohin künftige Vertragsreformen die Europäische Union treiben würden, die Hoheit über diese Felder musste beim Deutschen Bundestag bleiben. Einer dieser Bereiche sind auch die „fiskalischen Grundentscheidungen über Einnahmen und […] Ausgaben der öffentlichen Hand“:
Eine das Demokratieprinzip und das Wahlrecht zum Deutschen Bundestag in seinem substantiellen Bestimmungsgehalt verletzende Übertragung des Budgetrechts des Bundestages läge vor, wenn die Festlegung über Art und Höhe der den Bürger treffenden Abgaben in wesentlichem Umfang supranationalisiert würde. Der Deutsche Bundestag muss dem Volk gegenüber verantwortlich über die Summe der Belastungen der Bürger entscheiden. Entsprechendes gilt für wesentliche Ausgaben des Staates. […] Entscheidend ist […], dass die Gesamtverantwortung mit ausreichenden politischen Freiräumen für Einnahmen und Ausgaben noch im Deutschen Bundestag getroffen werden kann.
Sollte Deutschland wesentliche Entscheidungen über seine Haushaltspolitik nicht mehr selbst treffen können, wäre es nicht mehr souverän und damit – so die Lesart des Bundesverfassungsgerichts im Lissabon-Urteil – auch nicht mehr demokratisch. Auch eine Übertragung der entsprechenden Kompetenzen an ein demokratisch gewähltes supranationales Organ würde dem nicht abhelfen. Denn im Grundgesetz, dem einzig relevanten Maßstab für die Karlsruher Richter, ist nun einmal nur vom Deutschen Bundestag die Rede, nicht vom Europäischen Parlament.

Die Eurokrise

Diese Passagen aus dem Lissabon-Urteil stießen schon 2009 auf teils scharfe Kritik. Dennoch dominierte die Erleichterung: Trotz allem hatte das Verfassungsgericht den Vertrag ja durchgewinkt, und eine Übertragung wichtiger Haushaltsrechte auf die europäische Ebene stand ohnehin nicht auf der politischen Agenda. Auf absehbare Zeit, so lauteten damals viele Medienkommentare, könne nun erst einmal Schluss mit weiteren Integrationsschritten sein.

Dann aber kam die Eurokrise, und mit einem Schlag wurde den Euro-Mitgliedstaaten deutlich, dass das bisherige institutionelle Gefüge nicht genügte, um das Überleben der Währungsunion zu sichern. Im April 2010 beschlossen sie Hilfskredite für Griechenland, um dort einen Staatsbankrott zu vermeiden. Wenige Wochen später kam es zur Gründung der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF), eines provisorischen Rettungsschirms für Länder, die sich nicht mehr aus eigener Kraft finanzieren konnten. Noch einmal zwei Jahre später wurde dieser Rettungsschirm dann durch den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) auf Dauer gestellt.

Das deutsche Vetorecht im ESM

Über die Funktionsweise des ESM wurde seitdem viel geschrieben, sodass es genügt, hier die wichtigsten Merkmale zusammenzufassen. Es handelt sich um einen 700 Milliarden Euro schweren Fonds, in den die Euro-Länder nach einem bestimmten Schlüssel einzahlen, der sich teils aus ihrer Einwohnerzahl, teils aus ihrer Wirtschaftskraft zusammensetzt. Deutschland als das einwohner- und wirtschaftsstärkste Land hält dabei gut ein Viertel der Anteile, gefolgt von Frankreich (20%), Italien (18%) und Spanien (12%). Aufgabe des Fonds ist es, Mitgliedstaaten, die ansonsten zahlungsunfähig wären, durch Hilfskredite zu unterstützen. Die Bedingungen, unter denen dies geschieht, legt der ESM-Gouverneursrat fest, der sich aus den Finanzministern der Euro-Länder (bzw. aus deren Vertretern) zusammensetzt. Dabei entscheidet der Gouverneursrat in der Regel einstimmig, sodass jede Regierung gegen jede Entscheidung ein Vetorecht besitzt.

Allerdings gilt dieses Vetorecht nicht unter allen Umständen: Wenn die Europäische Kommission und die Europäische Zentralbank „beide zu dem Schluss gelangen, dass die Unterlassung der dringlichen Annahme eines Beschlusses zur Gewährung oder Durchführung von Finanzhilfe in aller Eile […] die wirtschaftliche und finanzielle Stabilität des Euro-Währungsgebiets bedrohen würde“, kann nach Art. 4 Abs. 4 ESM-Vertrag ein „Dringlichkeitsabstimmungsverfahren“ angewandt werden. Für eine Entscheidung ist dann nicht mehr Einstimmigkeit erforderlich, sondern nur eine Mehrheit von 85 Prozent der Stimmen. Damit soll verhindert werden, dass einzelne Regierungen im Krisenfall die übrigen mit einer Blockadedrohung erpressen können.

Allerdings werden die Stimmen im Gouverneursrat nach den Kapitalanteilen der Länder gewichtet. Jedes der drei Länder, die mehr als 15 Prozent der Anteile halten, hat deshalb für sich allein eine Sperrminorität – und kann auch in dringlichen Fällen jeden Beschluss im Alleingang zu Fall bringen. Und nur dieser Umstand ist es, der den ESM in Karlsruhe gerettet hat.

Das ESM-Urteil

Denn wie die ESM-Gegner vor dem Bundesverfassungsgericht argumentierten, muss für den deutschen Anteil am Stabilitätsmechanismus – insgesamt über 190 Milliarden Euro, fast ein Drittel des gesamten jährlichen Steueraufkommens in Deutschland – notfalls der deutsche Steuerzahler geradestehen. Die Entscheidung über die Verwendung dieser Mittel fällt jedoch nicht im Deutschen Bundestag, sondern im Gouverneursrat. Ist damit also die „haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages“ verletzt?

Das Verfassungsgericht verneinte diese Frage. Denn §4 des deutschen ESM-Finanzierungsgesetzes schreibt vor, dass der Vertreter der Bundesregierung im Gouverneursrat jeden Hilfsbeschluss ablehnen muss, solange der Bundestag nicht sein Einverständnis dazu gegeben hat. Wenn der Deutsche Bundestag nicht zustimmt, ist der ESM also handlungsunfähig – und damit ist der „Legitimationszusammenhang zwischen dem Europäischen Stabilitätsmechanismus und dem Parlament“, der dem Verfassungsgericht zufolge „unter keinen Umständen unterbrochen“ werden darf (ESM-Urteil, Rn. 190), gesichert.

Doch dieses Argument funktioniert eben nur, solange die Bundesregierung im Gouverneursrat ihr Vetorecht behält. Was aber, wenn – etwa durch den Beitritt weiterer Staaten – der deutsche Anteil am ESM-Kapital unter 15% sinken würde, sodass Deutschland nicht mehr alleine eine Sperrminorität hätte? Auch mit dieser Frage beschäftigten sich die Karlsruher Richter. Ihre Antwort: Neue Länder können dem ESM nur beitreten, wenn der Gouverneursrat das einstimmig bewilligt.
In diesem Zusammenhang können die derzeitigen Mehrheitserfordernisse so angepasst werden, dass die gegenwärtig gegebene und verfassungsrechtlich geforderte Vetoposition Deutschlands auch unter veränderten Umständen erhalten bleibt. […] Die Bundesregierung hat demnach die Möglichkeit und gegebenenfalls die Pflicht, zur Wahrung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Bundestages ihre Zustimmung zur Genehmigung eines Beitrittsantrags von einer Änderung [der Sperrminorität im ESM-Gouverneursrat] abhängig zu machen.
Mit Karlsruher Maßstäben ist Spanien kein souveräner Staat mehr 

Zusammengefasst bedeutet das: Im Gouverneursrat des ESM haben derzeit die drei größten Länder, darunter Deutschland, ein Vetorecht, das allen anderen Staaten nicht zusteht. Ohne dieses Vetorecht würde der Vertrag aus Sicht des Bundesverfassungsgerichts die Budgethoheit des Deutschen Bundestags aushebeln und wäre deshalb nicht mit dem Demokratieprinzip im Grundgesetz zu vereinbaren. Und sollte sich das relative Gewicht Deutschlands in der Eurozone in Zukunft einmal verringern, dann müsste die Bundesregierung ihre Machtposition nutzen, um die ESM-Abstimmungsverfahren so zu ihren Gunsten zu verändern, dass sie auch weiterhin ein Vetorecht behält.

Man fragt sich, wie sich wohl spanische, belgische oder österreichische Verfassungsrichter fühlen werden, wenn sie dieses Urteil zu lesen bekommen. Würden sie dieselben Maßstäbe anlegen wie ihre deutschen Kollegen, so hätten sie den ESM allesamt als verfassungswidrig ablehnen müssen – schließlich haben ihre Parlamente schon heute kein Vetorecht über ESM-Dringlichkeitsentscheidungen und sind deshalb nach Karlsruher Kriterien auch nicht mehr souverän und demokratisch.

Vom föderalen zum imperialen Integrationsmodell?

Den Bundesverfassungsrichtern wird das egal sein; sie interessiert nur das Grundgesetz, nicht die Verfassungen irgendwelcher anderen Mitgliedstaaten. Doch was bei dieser Rechtsprechung zugrunde geht, ist die demokratische Gleichheit unter den Bürgern der Europäischen Union. Karlsruhe verlangt für sein nationales Parlament Rechte, auf die die nationalen Parlamente fast aller anderen Staaten verzichtet haben. Statt gemeinsame europäische Angelegenheiten in gemeinsam gewählten Organen zu beschließen, kommt es deshalb zu einer Machtverschiebung von den Parlamenten der kleineren Länder zum Deutschen Bundestag. Und damit nähern wir uns gefährlich der Linie, an der das bisherige föderale Integrationsmodell sich in ein imperiales zu wenden droht.

Man darf wohl annehmen, dass das Bundesverfassungsgericht solche imperialen Ambitionen nicht bewusst verfolgt – doch aus der Art, wie es das Grundgesetz interpretiert, ergeben sie sich fast unvermeidlich. Sein Versuch, den Bundestag als souveränes nationales Parlament zu bewahren, wird damit zur größten Hypothek für die gesamteuropäische Demokratie. Und darum sollten sich auch die Freunde der europäischen Integration mit dem ESM-Urteil nicht zufrieden geben. Mehr denn je wirft es die Frage auf, ob es nicht Zeit wird für ein neues deutsches Grundgesetz.

Bild: Kevin Lim, [CC BY-NC-SA 2.0], via Flickr.

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