Samstag, 8. Februar 2014

„Kooperationsverhältnis“ oder „Krieg der Richter“? Wie Karlsruhe den Europäischen Gerichtshof fernsteuern will und warum das schiefgehen könnte

Das Bundesverfassungsgericht hat erstmals einen Fall an den EuGH vorgelegt. Aber an den Nagel hängen die deutschen Richter ihre europarechtlichen Ambitionen deshalb noch lange nicht.
Vielleicht war es nur Zufall, dass das Bundesverfassungsgericht seine gestrige Entscheidung, in der es ernsthafte Zweifel an der Rechtmäßigkeit des OMT-Beschlusses der Europäischen Zentralbank äußerte und den Fall dem Europäischen Gerichtshof in Luxemburg vorlegte, ausgerechnet an einem Freitag veröffentlicht hat. Vielleicht ist es aber auch ein Zeichen dafür, dass sich die höchsten deutschen Richter bewusst sind, mit welch einer heiklen Materie sie es zu tun haben. Immerhin war der OMT-Beschluss – also die Ankündigung der EZB, notfalls in unbegrenztem Umfang Anleihen der Euro-Krisenstaaten aufzukaufen – die entscheidende Ursache dafür, dass die Eurokrise seit Ende 2012 viel von ihrer Wucht verloren hat. Mit ihren Zweifeln an der Rechtmäßigkeit des Beschlusses stellten die Karlsruher Verfassungsrichter also einen entscheidenden Baustein in der Architektur der Euro-Rettung in Frage und riskierten eine neue Panik auf den Finanzmärkten. Dass sie dies an einem Freitag taten, hätte den Regierungen jedoch ermöglicht, sich schlimmstenfalls an diesem Wochenende einen neuen Notfallplan zu überlegen, bevor am Montag die Börsen öffnen – und damit eine größere Katastrophe zu verhindern.

Indessen blieb die Panik gestern aus, was auch mit der öffentlichen Wahrnehmung der Entscheidung zu tun haben dürfte. Mit Ausnahme der FAZ (die ihren Artikel mit „Verfassungsrichter halten EZB-Programm für rechtswidrig“ überschrieb) stellten die meisten Medien in der Berichterstattung nämlich nicht etwa die Karlsruher Bedenken gegenüber dem OMT-Beschluss in den Mittelpunkt. Was sie betonten, war vielmehr die Vorlage an den EuGH: Zum ersten Mal überhaupt in seiner Geschichte entschied sich das Bundesverfassungsgericht, einen Fall nicht einfach selbst zu entscheiden, sondern ihn an das höchste Gericht der Europäischen Union weiterzuleiten. Dabei handelt es sich um einen juristischen Paukenschlag, der nicht nur für das traditionell spannungsreiche Verhältnis zwischen den beiden Gerichtshöfen weitreichende Folgen haben dürfte.

Verfassungspluralismus

Um die Tragweite der Entscheidung zu verstehen, gilt es zunächst einige verfassungsrechtliche Hintergründe zu klären. Bis heute ist in der deutschen Öffentlichkeit die Vorstellung recht verbreitet, dass wir in einem einheitlichen Rechtssystem leben würden: einer klaren Ordnung mit einer eindeutigen Hierarchie der Normen und Gerichte, bei der an oberster Stelle das Grundgesetz als Staatsverfassung steht, über dessen Einhaltung letztinstanzlich das Bundesverfassungsgericht wacht.

Diese einfache Konzeption ist jedoch kaum geeignet, um überstaatliches Recht zu erklären. Denn das Völker- oder Europarecht ist ja nicht einfach aus dem nationalen Recht abgeleitet und kann auch nicht durch einseitige nationale Maßnahmen seine Gültigkeit verlieren. Vielmehr erklärte der Europäische Gerichtshof bereits 1964 in seiner Costa/ENEL-Entscheidung, dass das Europarecht einen Anwendungsvorrang vor jeder nationalen Rechtsnorm haben müsse, „wenn nicht die Rechtsgrundlage der [Europäischen] Gemeinschaft selbst in Frage gestellt werden soll“. Das Bundesverfassungsgericht hingegen betonte seit dem Solange-Beschluss von 1974 (und zuletzt im Lissabon-Urteil von 2009) immer wieder, dass es sich bei gravierenden Verstößen des Europarechts gegen deutsche Verfassungsnormen ein eigenes Letztentscheidungsrecht vorbehält.

In der Rechtswissenschaft hat sich deshalb seit mehreren Jahren das Konzept des „Verfassungspluralismus“ etabliert: Der Zustand, in dem wir leben, ist kein strikt geordnetes Rechtssystem, sondern eine Vielzahl von nebeneinander existierenden Rechtsordnungen. Das nationale Verfassungsrecht ist eine davon, das Europarecht eine weitere; hinzu kommen außerdem das Recht der Vereinten Nationen und verschiedener anderer überstaatlicher Organisationen. Entscheidend ist dabei, dass diese Rechtsordnungen in keiner Hierarchie zueinander stehen. Jede von ihnen nimmt für sich in Anspruch, aus sich selbst heraus gültig und keiner anderen Ordnung untergeordnet zu sein – und daher verstehen sich auch sowohl das BVerfG (unter Berufung auf Art. 93 GG) als auch der EuGH (unter Berufung auf Art. 267 AEUV) als die Institution, die in letzter Instanz über die Auslegung ihres jeweiligen Rechts zu entscheiden hat.

Das „Kooperationsverhältnis“ zwischen den höchsten Gerichten

Es versteht sich von selbst, dass sich aus diesen konkurrierenden Geltungsansprüchen gewisse Spannungsverhältnisse ergeben. Abgemildert werden sie durch sogenannte Öffnungsklauseln: Das deutsche Grundgesetz zum Beispiel erkennt in Art. 23 GG die Geltung des Europarechts an, während umgekehrt das Europarecht nach Art. 4 EUV die nationale Verfassungsidentität der Mitgliedstaaten zu respektieren verspricht. Diese Öffnungsklauseln sind letztlich Ausdruck der Hoffnung, dass sich die verschiedenen Rechtsordnungen schon in Einklang werden bringen lassen, wenn die jeweiligen höchsten Gerichte zusammenarbeiten und aufeinander hören.

In der Praxis hat dieses europäisch-nationale „Kooperationsverhältnis“ (wie es das BVerfG im Maastricht-Urteil nannte) bislang auch recht gut funktioniert. Dass Fälle, in denen es um die Auslegung von Europarecht geht, dem EuGH vorgelegt werden müssen, ist für die meisten nationalen Gerichte inzwischen eine Selbstverständlichkeit. Die Verfassungsgerichte der großen Mitgliedstaaten allerdings zierten sich lange vor diesem Schritt: Der französische Court Constitutionnel etwa konnte sich erst im April 2013 zu seiner ersten Vorlage nach Luxemburg durchringen. Das deutsche Bundesverfassungsgericht wiederum prüfte sogar bei Fällen mit klaren europarechtlichen Bezügen (etwa zum Europäischen Haftbefehl oder zur Vorratsdatenspeicherung) jeweils nur das deutsche Umsetzungsgesetz – und erhielt dadurch symbolisch seinen Rang als höchstes Gericht aufrecht, das jeden Fall selbst entscheiden kann und keine andere Instanz um ihre Meinung bitten muss.

Der OMT-Fall

Mit dem OMT-Fall jedoch ändert sich dies nun. Die Kläger hatten in dem Verfahren argumentiert, dass die Europäische Zentralbank mit ihrer Ankündigung, notfalls unbegrenzt Anleihen von Krisenstaaten aufzukaufen, den Kompetenzrahmen überschritten habe, der ihr nach den europäischen Verträgen zusteht. Zugleich greife diese Kompetenzüberschreitung auch in die deutsche „Verfassungsidentität“ ein, da sie die wirtschafts- und haushaltspolitische Hoheit des Deutschen Bundestags verletze. Die deutschen Staatsorgane müssten deshalb alles tun, um die Durchführung des OMT-Beschlusses zu verhindern – notfalls, indem die deutsche Bundesbank sich den Anweisungen der EZB widersetze.

In seiner gestrigen Entscheidung stellte das BVerfG nun fest, dass eine solche Kompetenzüberschreitung der EZB vorliegen könnte. Ob dies tatsächlich der Fall ist, wollte das Gericht jedoch nicht beantworten. Vielmehr könne es sich, wie in der Entscheidung deutlich wird, durchaus auch eine einschränkende Lesart des OMT-Beschlusses vorstellen, der innerhalb des Kompetenzrahmens der Zentralbank bleibt und daher auch nicht in Konflikt mit dem deutschen Grundgesetz kommt. Welche Lesart des OMT-Beschlusses juristisch richtig ist, kann aber nicht ein nationales Gericht allein entscheiden, sondern nur der EuGH – und darum kam es nun zu der symbolisch so bedeutsamen ersten Vorlage der deutschen Verfassungsrichter an ihre europäischen Kollegen.

Kann Karlsruhe den EuGH fernsteuern?

Allerdings wäre Karlsruhe nicht Karlsruhe, wenn das BVerfG nicht auch diesmal deutlich gemacht hätte, dass es sich eigentlich selbst für das wichtigste aller Gerichte hält. Denn statt sich nun einfach zurückzunehmen und dem EuGH das Feld zu überlassen, zeigen die deutschen Verfassungsrichter in der Entscheidung (Wortlaut) zunächst einmal ihr vollständiges Droharsenal – und betonen dabei ausdrücklich, dass sie sich die Letztentscheidung über die Verfassungsmäßigkeit europäischer Rechtsakte selbst vorbehalten (Rn. 17-32) und dass sie gegebenenfalls den deutschen Staatsorganen die Teilnahme am OMT-Programm verbieten würden (Rn. 33-54).

Der bemerkenswerteste Teil der Entscheidung allerdings ist die ausführliche „Interpretation des Unionsrechts durch das Bundesverfassungsgericht“, die im Anschluss daran folgt (Rn. 55-100). Die Verfassungsrichter machen darin sehr deutlich, wo sie selbst die Kompetenzgrenzen der Europäischen Zentralbank sehen – und welche Argumente sie deshalb auch aus Luxemburg auf keinen Fall hören wollen. Am Schluss dieses Abschnitts (Rn. 99-100) errichten sie dann jedoch eine goldene Brücke, über die sie den Europäischen Gerichtshof zu gehen einladen: „Der OMT-Beschluss“, so heißt es da, „wäre aus Sicht des Bundesverfassungsgerichts möglicherweise dann nicht zu beanstanden, wenn er […] so ausgelegt oder in seiner Gültigkeit beschränkt würde, dass er die Konditionalität der Hilfsprogramme […] nicht unterläuft […] und einen die Wirtschaftspolitik der Union nur unterstützenden Charakter hat […].“ Abschließend folgen noch einige konkrete Kriterien, wie diese einschränkende Auslegung aus Sicht des BVerfG im Einzelnen aussehen müsste.

Es fällt nicht schwer, in dieser Vorlage den Versuch zu erkennen, den EuGH von Karlsruhe aus fernzusteuern. Wenn die europäischen Richter an einer einfachen, einvernehmlichen Lösung interessiert sind, dann gäbe es für sie nichts Leichteres, als die goldene Brücke zu betreten. Aus der symbolischen Unterwerfungsgeste – der Abgabe des Falls nach Luxemburg – könnte dadurch letztlich ein Punktsieg für die deutschen Verfassungsrichter werden, die zwar die Zuständigkeit des EuGH anerkannt, zugleich aber die wesentlichen Züge von dessen Urteil selbst vorbestimmt hätten.

Angriff auf die Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank

Sollte sich der EuGH darauf einlassen? Ginge es nur um den lieben Rechtsfrieden, so wäre das wohl eine akzeptable Lösung. Doch leider gibt es auch einen gravierenden Grund, der dagegen spricht: In der Sache nämlich zeigt die Karlsruher „Interpretation des Unionsrechts“ große Schwächen, und würden die europäischen Richter sie einfach übernehmen, so hätte dies einen massiven Verlust an Unabhängigkeit für die Europäische Zentralbank zur Folge.

Der zentrale Knackpunkt ist dabei, ob der OMT-Beschluss der EZB als geldpolitische oder als wirtschaftspolitische Maßnahme zu werten ist. Die Zentralbank selbst hat stets das Erstere betont: Wenn sie Staatsanleihen aufkaufe, dann nicht, um dem Haushalt einzelner Länder auf die Beine zu helfen, sondern um akute Panikreaktionen auf den Finanzmärkten zu verhindern und damit überhaupt erst die Grundlage für andere geldpolitische Maßnahmen zu schaffen. Mit dem OMT-Programm komme sie daher ihrer ureigensten Aufgabe, der Erhaltung der Preisstabilität, nach. Das BVerfG hingegen lässt eine solche Deutung gar nicht erst zu. Aus seiner Sicht kann der OMT-Beschluss allenfalls die Funktion erfüllen, die Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten zu unterstützen. Auch dazu ist die EZB nach Art. 127 AEUV berechtigt – allerdings nur unter deutlich engeren Bedingungen.

Doch indem das Gericht sich selbst die Entscheidung darüber anmaßt, welche Maßnahmen noch in den Bereich der Geldpolitik fallen und welche nicht, unterwandert es letztlich selbst die Kompetenzordnung der EU-Verträge, die der EZB in dieser Frage einen weiten Ermessensspielraum zugesteht. Bezeichnend ist dabei Randnummer 71 der BVerfG-Entscheidung, in der die Krisenanalyse der Europäischen Zentralbank als eine bloße „Auffassung“ abgetan wird – im Gegensatz zu der „überzeugenden Expertise der Bundesbank“, der das Gericht anschließend durchgehend folgt. Dass die Bundesbank den OMT-Beschluss von Anfang an ablehnte und ihr Präsident Jens Weidmann dies auch im EZB-Rat vorbrachte, dort jedoch die übrigen europäischen Zentralbankchefs nicht von seiner Meinung überzeugen konnte, interessiert in Karlsruhe niemanden.

Wenn der EuGH widerspricht

Doch wenn künftig nicht mehr die zuständigen Zentralbankgremien, sondern die Gerichte über die „korrekte“ Deutung der wirtschaftlichen Lage entscheiden, dann ist es mit der Unabhängigkeit der EZB erkennbar nicht mehr weit her. Will der EuGH diesen Angriff abwehren, so wird ihm nichts anderes übrigbleiben, als die Karlsruher Interpretation in Bausch und Bogen zu verwerfen – und den OMT-Beschluss schon deshalb für zulässig zu erklären, weil die Zentralbank damit nur das tut, was sie selbst entsprechend ihrer vertraglichen Zuständigkeit für geldpolitisch notwendig hält.

Sollte der EuGH tatsächlich zu diesem Ergebnis gelangen, so liegt der Ball wieder beim Bundesverfassungsgericht. Ihm blieben dann nur zwei Möglichkeiten: Entweder es würde klein beigeben und der Luxemburger Linie folgen, womit freilich seine Fernsteuerungsversuche endgültig fehlgeschlagen wären. Oder es müsste die Letztentscheidungskeule, die es im gestrigen Vorlagebeschluss nur kurz vorzeigte, tatsächlich zum Einsatz bringen.

Droht ein „Krieg der Richter“?

Doch was in diesem Fall geschehen würde, will man sich nicht ausmalen. Es käme zu dem seit langem befürchteten „Krieg der Richter“, bei dem das höchste europäische und das höchste nationale Gericht einander offen widersprechen. Was dann zu tun wäre, ist rechtlich nicht zu lösen: Als nationale Exekutive eines EU-Mitgliedstaats sind die deutsche Bundesregierung und die Bundesbank an ein Urteil des EuGH nicht weniger gebunden als an eines des Bundesverfassungsgerichts. Die europäische und die nationale Rechtsordnung würden mit dem gleichen Anspruch jeweils entgegengesetzte Forderungen erheben – und letztlich bliebe es jedem Einzelnen überlassen, an welche davon er sich hält.

Dass es zuletzt wirklich so weit kommt, ist wenig wahrscheinlich. Denn natürlich wissen auch die Richter in Karlsruhe und Luxemburg, welche Risiken ein solch ultimativer politischer Loyalitätstest mit sich brächte. Doch welchen Ausgang der OMT-Fall auch immer nimmt: Das Verhältnis zwischen dem deutschen und dem europäischen Verfassungsgericht wird auch in Zukunft wohl noch lange spannungsreich bleiben, wenn die wirtschaftliche Krise in der Eurozone längst vergessen ist.

Bild: By Benutzer:Evilboy (Own work) [CC-BY-SA-3.0-de], via Wikimedia Commons.

1 Kommentar:

  1. Das Bild der "Fersteuerung" ist passend. Allerdings scheint niemand die politische Dialektik des Beschlusses zu erkennen:
    Randnummer 103 ist für mich der zentrale Teil, um den es zukünftig gehen wird: bestätigt der EuGH die unionsrechtliche Kompatibilität des OMT-Programms (was weithin erwartet wird) und setzt sich damit über die Karlruher Bedenken hinweg, bestätigt es gleichzeitig die Grundgesetzwidrigkeit nach Art 79 (3). Ein unbeschränktes OMT-Programm ist eine unkalkulierbare Belastung für die Bilanz der Bundesbank und damit ein Eingriff in die Haushaltssouveränität des Bundestages.

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