Das Zuwanderungsreferendum und die Grenzen der Schweizer Demokratie

Die Schweiz will weniger Freizügigkeit im europäischen Binnenmarkt. Aber wäre es nicht demokratischer, dazu auch die anderen Binnenmarktteilnehmer um ihre Meinung zu fragen?

Inzwischen ist es fast zwei Wochen her, dass die Schweizer Wähler mit hauchdünner Mehrheit in einem Referendum „gegen Masseneinwanderung“ die Einführung eines strikten Quotensystems für jegliche Form von Zuwanderung beschlossen haben. Doch welche Auswirkungen diese Entscheidung haben wird, ist bis heute kaum abzusehen. Geht alles seinen normalen Gang, so steuert die Schweiz auf ein wirtschaftliches Debakel zu: Schließlich würde das Quotensystem gegen das Freizügigkeitsabkommen verstoßen, das das Land mit der Europäischen Union abgeschlossen hat. Dieses Freizügigkeitsabkommen aber ist an eine Reihe von anderen europäisch-schweizerischen Verträgen geknüpft, die die Integration der Schweiz in den Europäischen Binnenmarkt regeln. Nach der sogenannten „Guillotine-Klausel“ in Art. 25 des Freizügigkeitsabkommens ist es unmöglich, einen einzelnen dieser Bilateralen Verträge zu kündigen, ohne dass auch die anderen ihre Gültigkeit verlieren.

Sorge vor der Isolierung

Schon vor der Volksabstimmung warnte die Schweizer Regierung deshalb in einem Memorandum vor den „gravierenden Konsequenzen“, die dieser Schritt für die Schweizer Wirtschaft haben würde: Die Schweiz würde den Zugang zu den europäischen Arbeitsmärkten verlieren, ihre Unternehmen könnten sich nicht mehr so einfach an europäischen Ausschreibungen beteiligen, Schweizer Exportprodukte wären nicht mehr automatisch in der EU zugelassen, Schweizer Transportunternehmer könnten nicht mehr ohne Weiteres in der EU aktiv werden, und den Schweizer Forschern könnte der Zugang zu EU-Fördermitteln versperrt werden. Umgekehrt würde natürlich auch für Unternehmen aus der EU der Zugang zum Schweizer Markt schwieriger. Doch die Gewichte sind dabei recht ungleich verteilt, denn während die Schweiz deutlich mehr als die Hälfte ihrer Exporte an die EU liefert, sind es umgekehrt gerade einmal acht Prozent.

Der Schweizer Regierung liegt deshalb viel daran, die Bilateralen Verträge zu retten, was natürlich am einfachsten dadurch ginge, dass die EU sich auf Nachverhandlungen einlässt – etwa indem sie die Schweizer Einwanderungsquoten hinnimmt und dafür Zugeständnisse im Bereich Steuerdumping und Steuerflucht erhält. In den Tagen nach dem Referendum machte die Europäische Kommission jedoch deutlich, dass sie bei der Freizügigkeit, einem der Grundpfeiler des Binnenmarkts, zu keinen Kompromissen bereit ist. Bereits kurz nach dem Referendum setzte sie Gespräche über ein neues Abkommen zur Einbindung der Schweiz in den europäischen Strommarkt aus; wenig später beschloss sie, die Schweizer Teilnahme an dem Studentenaustauschprogramm Erasmus Plus und an dem Forschungsförderprogramm Horizont 2020 (die beide gerade wegen des neuen mehrjährigen Finanzrahmens der EU neu ausgerichtet wurden) vorerst nicht zu verlängern.

In der Schweiz steigt daher die Sorge, dass es zuletzt tatsächlich zu einer Kündigung der Bilateralen Verträge kommen könnte und das Land damit komplett in die europäische Isolation geriete. Und nachdem sich in einer Umfrage zuletzt rund drei Viertel der Befragten für den Erhalt dieser Verträge aussprachen, fordern die Jugendorganisationen mehrerer Schweizer Parteien sowie der Vorsitzende der Schweizer Sozialdemokraten nun bereits ein neues Referendum, um das Freizügigkeitsabkommen mit der EU zu retten.

Beifall aus der EU

Doch während in der Schweiz die Politiker mit dem Ausgang der Volksabstimmung hadern und nach Auswegen suchen, um das Auslösen der Guillotineklausel doch noch zu verhindern, stößt das Votum der Schweizer Bürger in der EU keineswegs überall auf Ablehnung. Kaum zwei Monate nach der britisch-deutschen Debatte über „Armutsmigration“ und „Sozialtourismus“ traf das Schweizer Freizügigkeitsreferendum natürlich einen medialen Nerv. Wenig überraschend ist, dass die rechtspopulistischen Parteien, die sich gerade für die Europawahl warmlaufen, das Abstimmungsergebnis bejubelten. Doch auch aus der französischen UMP (EVP) waren zustimmende Worte zu hören – wobei der UMP-Vorsitzende Jean-François Copé erkennbar etwas in eine Zwickmühle geriet, da er einerseits die Einführung von Zuwanderungsbeschränkungen rechtfertigen und zugleich andererseits als Fürsprecher der Franzosen auftreten wollte, die regelmäßig zum Arbeiten über die Schweizer Grenze pendeln.

Doch auch unter jenen in Europa, die sich nicht über das Ergebnis des Schweizer Referendums freuten, war in den letzten Tagen immer wieder ein gewisser Respekt für die Abstimmung zu hören. Denn ist nicht auch in Deutschland, Frankreich oder Großbritannien die europäische Freizügigkeit in der Bevölkerung längst ein umstrittenes Feld? Und spricht es nicht für die Schweiz, dass dort über solche Themen unmittelbar das Volk entscheidet? Ist nicht, kurz gesagt, das ungeliebte Referendum ein Beweis dafür, dass die Schweiz (wie der Chefredakteur der Schweizer Zeitschrift Die Weltwoche in einem Gastartikel für die FAZ schrieb) „die letzte unabhängige, bürgernahe und damit echte Demokratie Europas“ ist?

Ist die Schweizer Demokratie die beste in Europa?

Nach der Abstimmung waren ähnliche Argumente in deutschen Medien jedenfalls durchaus verbreitet: Es sei „faszinierend zu beobachten, wie Schweizer Politiker die Regeln ihrer direkten Demokratie verinnerlicht haben“, der Volksentscheid sei „vielleicht nicht begrüßenswert, aber zumindest in einem demokratischen Sinne legitimer als manches, was in Deutschland an Entscheidungen hinter verschlossenen Türen getroffen wird“, und während die Schweizer Demokratie „von einem steten Sauerstoffstrom bürgerlicher Partizipation“ lebe, ähnele die der Europäischen Union „Desdemona, die zwar von Othello geliebt, am Ende jedoch mit den Worten ‚Es ist zu spät‘ von ihm erwürgt wird“.

Wie also steht es um die demokratische Qualität des Schweizer Referendums? Mir selbst will die Begeisterung, die sich nun in manchen Kommentaren lesen lässt, jedenfalls nicht so ganz einleuchten – und das gar nicht einmal wegen den altbekannten Einwänden gegen plebiszitäre Verfahren, die nun ebenfalls immer wieder zu lesen sind. Was mich aus einer demokratischen Sicht an dem Schweizer Referendum irritiert, ist etwas anderes: nämlich dass hier eine neue Politik beschlossen wurde, ohne dass diejenigen, die davon am meisten betroffen sind – die Zuwanderer und potenziellen Zuwanderer – irgendeine Möglichkeit hatten, sich an der politischen Willensfindung zu beteiligen.

Demokratieprinzip und Subsidiarität

Ich halte Volksentscheide im Allgemeinen für eine sinnvolle Ergänzung der parlamentarischen Gesetzgebung. Für die einen wie die andere aber gilt, dass sie ihre demokratische Qualität nur daraus beziehen, dass sie eine Form der kollektiven Selbstbestimmung sind, bei der eine (staatlich organisierte) Gruppe von Menschen über ihre eigenen gemeinsamen Angelegenheiten entscheidet. Aus demokratischer Sicht problematisch wird es hingegen, wenn an einer Entscheidung allzu viele Menschen teilnehmen, die davon gar nicht betroffen sind – oder wenn allzu viele Menschen, die von einer Entscheidung betroffen sind, nicht daran teilnehmen dürfen.

Aus diesen Gründen ist das Demokratieprinzip in meinen Augen nicht von dem föderalistischen Grundsatz der Subsidiarität zu trennen. Dieser besagt, dass Entscheidungen immer auf der niedrigsten Ebene getroffen werden sollten, auf der das sinnvoll möglich ist: An einer Entscheidung, die nur die Bürger einer einzelnen Region betrifft, sollte sich nicht das ganze Land beteiligen dürfen, da sonst die legitimen Interessen der Bürger dieser Region in einer Flut von Stimmen ertränkt würden. Wenn sich aber Entscheidungen, die in einer Region getroffen werden, auch auf die Bürger der anderen Regionen auswirken würden (wenn sie also, in der Sprache der Politikwissenschaft, „externe Effekte“ hätten), dann ist es angebracht, die Kompetenz darüber an eine höhere Ebene zu übertragen.

Subsidiarität und Souveränität

Nun ist die Schweiz, was ihren internen Föderalismus betrifft, in vieler Hinsicht ein Musterbeispiel: Ähnlich wie Deutschland verfügt sie über ein ausgeprägtes Mehrebenensystem, wobei jede Ebene in sich demokratisch organisiert ist. Die Kompetenzordnung zwischen Bund und Kantonen ist durch die Bundesverfassung geregelt, wobei das Subsidiaritätsprinzip als Richtschnur dient. Ob die derzeitige Aufgabenverteilung noch den Bedürfnissen der Zeit angemessen ist, ist dabei zwar regelmäßig Thema kontroverser Debatten; insbesondere der Steuerwettbewerb zwischen den einzelnen Kantonen sorgt immer mal wieder für Ärger. Im Ganzen aber funktioniert der Schweizer Föderalismus recht gut – nach innen.

Nach außen hingegen berufen sich die Verteidiger des Schweizer politischen Systems oft auf ein ganz anderes Prinzip, nämlich auf die nationale Souveränität. Diese aber steht zum Subsidiaritätsgedanken in einem logischen Widerspruch: Denn während unter dem Blickwinkel der Subsidiarität alles dafür spricht, dass die Angelegenheiten, die die Bürger mehrerer Staaten betreffen, auch durch überstaatliche Organe entschieden werden, verlangt das Souveränitätsprinzip, dass auch in grenzüberschreitenden Fragen das Letztentscheidungsrecht immer beim Nationalstaat verbleibt. Eine Regierung mag zwar mit den Regierungen anderer Länder völkerrechtliche Verträge schließen. Aber dauerhaft Kompetenzen an eine supranationale Organisation abzugeben, wie es die Mitgliedstaaten der EU getan haben, kommt für viele Schweizer nicht in Frage.

Wer am Binnenmarkt teilnimmt, muss EU-Recht respektieren

Die Geschichte der europäisch-schweizerischen Beziehungen war deshalb in den letzten 25 Jahren stets von einer paradoxen Halbbindung geprägt. Einerseits wollte die Schweiz Anfang der 1990er Jahre nicht außen vor bleiben, als die Europäische Union ihren Binnenmarkt vollendete und (durch den Beitritt Finnlands, Schweden und Österreichs sowie die Anbindung Norwegens, Islands und Liechtensteins im Europäischen Wirtschaftsraum) auf ganz Westeuropa erweiterte. Andererseits scheiterte ein Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum selbst 1992 durch ein Referendum. Den Ausweg boten schließlich die Bilateralen Verträge, in denen die Schweiz den gewünschten Zugang zum Binnenmarkt erhielt und sich im Gegenzug verpflichtete, die einschlägige Gesetzgebung der EU zu übernehmen, die von fundamentalen Grundprinzipien wie der Arbeitnehmerfreizügigkeit bis zur Bananenverordnung reicht. Der wesentliche Unterschied besteht lediglich darin, dass EU-Binnenmarktverordnungen in der Schweiz nicht automatisch gelten, sondern erst, sobald der Schweizer Gesetzgeber sie im sogenannten „autonomen Nachvollzug“ übernommen hat – und dass bei einem Verstoß dagegen auch keine Klage vor dem Europäischen Gerichtshof erhoben werden kann.

Die Schweiz hat sich also völkerrechtlich verpflichtet, ihre Binnenmarktgesetze jeweils an die EU anzupassen, behält sich jedoch zugleich die Möglichkeit vor, gegen diese Verpflichtung durch nationale Gesetze zu verstoßen. Dass diese Konstruktion aus demokratischer Sicht kaum befriedigen kann, liegt auf der Hand: Schließlich geht der Binnenmarkt alle Europäer an, und nicht die Schweizer allein. Es ist deshalb kein Zufall, dass die EU seit mehreren Jahren auf eine umfassende Neuregelung drängt. Mit dem Konflikt über die Freizügigkeit eskalierte nur ein bereits seit längerem schwelender Streit, in dem es im Wesentlichen darum geht, ob die Schweiz, die sich am Binnenmarkt der Europäischen Union beteiligen will, auch bereit ist, die gemeinsamen Spielregeln zu akzeptieren, die sich die Europäische Union dafür gegeben hat.

Ich habe in diesem Blog schon öfters über das Rodrik-Trilemma geschrieben, demzufolge es nicht möglich ist, enge überstaatliche Wirtschaftsverflechtungen, Demokratie und nationale Souveränität unter einen Hut zu bekommen: Je zwei davon lassen sich kombinieren, aber nicht alle drei. Eine rein nationale Demokratie funktioniert nur, wenn sich ein Land auch wirtschaftlich abschottet. Will es sich dagegen an einem überstaatlichen Binnenmarkt beteiligen, dann muss es sich entscheiden, ob es lieber nationale Hoheitsrechte oder demokratische Prinzipien opfern will. Eine demokratische Lösung für die Schweiz wäre es, auf ihre Souveränität zu verzichten, der Europäischen Union beizutreten und im Rahmen der gesamteuropäischen Demokratie an der Binnenmarktgesetzgebung mitzuwirken. Eine andere demokratische Lösung ist, zweifellos, die Kündigung der Bilateralen Verträge. Aber am gemeinsamen europäischen Binnenmarkt teilzunehmen und trotzdem alle Entscheidungen auf nationaler Ebene treffen zu wollen: Das kann, Volksabstimmung hin oder her, nicht demokratisch sein.

Bild: By hwro [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.