Donnerstag, 7. Januar 2016

Was kann die EU für Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in Polen tun?

Die polnische Ministerpräsidentin Beata Szydło schickt sich an, ein zweiter Viktor Orbán zu werden. Aber auch die EU hat aus der Causa Ungarn gelernt.
Seitdem in Polen vor knapp zwei Monaten die neue rechtskonservative Regierung unter Beata Szydło (PiS/AEKR) ins Amt kam, konnte man fast im Wochentakt neue schlechte Nachrichten lesen. Zunächst versuchte sie mit zweifelhaften Mitteln die Ernennung einiger unliebsamer Verfassungsrichter zu verhindern. Kurz darauf, als das Gericht dieses Vorgehen zurückwies, entmachtete sie es kurzerhand, indem sie es durch eine Verfahrensreform nahezu entscheidungsunfähig machte. Und zuletzt zog sie auch noch die Kontrolle über die öffentlich-rechtlichen Medien an sich und drängte kritische Journalisten zum Rücktritt. Es kann kein Zweifel bestehen: Nach dem Ungarn von Viktor Orbán (Fidesz/EVP) sind die gemeinsamen Grundwerte von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit nun auch in einem zweiten Mitgliedstaat der Europäischen Union in Gefahr.

Kritik aus SPE und EVP

Immerhin: Die Reaktion der EU-Partner ließ nicht allzu lange auf sich warten. Zunächst waren es vor allem Sozialdemokraten, die die Entwicklungen in Polen mit harten Worten kritisierten: Parlamentspräsident Martin Schulz (SPD/SPE) sprach von einem „Staatsstreich-Charakter“; der luxemburgische Außenminister Jean Asselborn (LSAP/SPE) sah das Land auf einem „Kurs, den auch diktatorische Regime gegangen sind“. Der für Grundrechte zuständige Kommissionsvizepräsident Frans Timmermans (PvdA/SPE) äußerte dann als erster EU-Vertreter in einem Schreiben an die polnische Regierung auch förmlich Bedenken.

Zuletzt war allerdings auch aus der Europäischen Volkspartei Kritik zu hören. Fraktionschef Manfred Weber (CSU/EVP) etwa bezeichnete die Politik der polnischen Regierung als „höchst problematisch“; der Kommissar für Digitale Wirtschaft Günther Oettinger (CDU/EVP) forderte gar, „Warschau unter Aufsicht zu stellen“. Diese härtere Gangart der Christdemokraten ist umso bemerkenswerter, als sie im vergleichbaren Fall Ungarn bis jetzt stets Viktor Orbán die Stange gehalten haben.

Der entscheidende Unterschied ist offenbar, dass Orbáns Fidesz selbst der Europäischen Volkspartei angehört, während die polnische Regierungspartei PiS auf europäischer Ebene Mitglied der rechtskonservativen AEKR ist. Szydłos einziger Parteifreund im Europäischen Rat ist deshalb der britische Regierungschef David Cameron (Cons./AEKR) – und der hat derzeit jedenfalls andere Sorgen.

Geschärfter Blick für die Handlungsoptionen der EU

Der Druck auf die polnische Regierung wächst also, und es ist gut möglich, dass sich die EU-Institutionen diesmal tatsächlich für Gegenmaßnahmen zum Schutz ihrer demokratischen Grundwerte entscheiden. Dabei könnte auch helfen, dass die Entwicklungen in Ungarn in den letzten Jahren gezeigt haben, wie schwer es fällt, eine einmal in Gang gekommene Autoritarismus-Spirale wieder zu stoppen.

Zudem hat die Debatte über Ungarn den Blick für die Optionen geschärft, die die EU im Umgang mit demokratisch problematischen Mitgliedstaaten hat. Diese Optionen sind begrenzt, aber sie existieren und sind nicht banal. Hier eine Übersicht.

Artikel 7 EUV: die „nukleare Option“

Die einzige Maßnahme gegen einen Mitgliedstaat auf demokratischen Abwegen, die explizit im EU-Vertrag genannt wird, ist zugleich die härtestmögliche: Art. 7 Abs. 2-3 EUV ermöglicht es, bei einer „schwerwiegenden und anhaltenden Verletzung“ der EU-Grundwerte wie Demokratie und Rechtsstaatlichkeit „bestimmte Rechte auszusetzen, die sich aus der Anwendung der Verträge auf den betroffenen Mitgliedstaat herleiten“.

Welche Rechte dabei in Frage kommen, ist nicht weiter spezifiziert. Ausdrücklich erwähnt wird nur das Stimmrecht im Ministerrat; denkbar ist aber beispielsweise auch die Einbehaltung von EU-Fördermitteln, die dem Land eigentlich zustünden. Im Extremfall kommt Artikel 7 faktisch einem (im Vertrag nicht vorgesehenen) Ausschluss aus der EU gleich: Der betreffende Mitgliedstaat müsste zwar weiterhin alle Pflichten der Mitgliedschaft erfüllen, seine Rechte wären jedoch suspendiert.

Dass es jemals zur Anwendung dieser „nuklearen Option“ kommt, ist allerdings unwahrscheinlich. Voraussetzung dafür wäre nämlich, dass sich die Staats- und Regierungschefs aller übrigen Mitgliedstaaten im Europäischen Rat einstimmig dazu entschließen. Der polnischen Regierung genügt ein einziger Verbündeter, um Sanktionen zu verhindern – beispielsweise Viktor Orbán.

Art. 7 Abs. 1 EUV: die nicht ganz so nukleare Option

Etwas realistischer ist hingegen die Anwendung einer Vorstufe der „nuklearen Option“, die in Art. 7 Abs. 1 EUV beschrieben wird. Demnach kann der Europäische Rat „eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung“ der EU-Grundwerte durch einen Mitgliedstaat feststellen. Anders als für die Sanktionen nach Abs. 2-3 ist dafür keine Einstimmigkeit, sondern nur eine Vier-Fünftel-Mehrheit notwendig. Die konkreten Auswirkungen einer solchen Feststellung halten sich allerdings in Grenzen: Der Europäische Rat kann auf dieser Grundlage lediglich „Empfehlungen“ an die betreffende Regierung richten, ohne dass es irgendwelche rechtlichen Folgen hätte, falls diese die Empfehlungen einfach ignoriert.

Worauf Art. 7 Abs. 1 EUV tatsächlich abzielt, ist deshalb eher ein Diskurs-Effekt. Sollten wirklich vier Fünftel der nationalen Regierungschefs einen ihrer Kollegen so klar brüskieren, so dürfte das in der öffentlichen Meinung des betroffenen Landes hohe Wellen schlagen – und, so die Hoffnung, demokratischen Kräften Auftrieb geben.

Gleichzeitig allerdings wäre bei einer solchen Maßnahme natürlich auch der diplomatische Fallout zwischen den Mitgliedstaaten gewaltig. Man müsste davon ausgehen, dass eine solcherart bloßgestellte Regierung bei nächster Gelegenheit zurückschlägt: Da sie weiterhin ihr Stimmrecht im Rat behält, könnte sie etwa Beschlüsse der EU-Außenpolitik blockieren, bei denen jeder Mitgliedstaat ein Vetorecht hat. Darauf aber werden es die anderen Regierungschefs kaum ankommen lassen. Auch Art. 7 Abs. 1 EUV dürfte deshalb in der Realität kaum je zur Anwendung kommen.

Die Kommission wird aktiv: der „Rechtsstaatlichkeitsmechanismus“

In den letzten Jahren hat die Europäische Kommission deshalb ein neues, niedrigschwelligeres Verfahren entwickelt. Dieser neue „Rechtsstaatlichkeitsmechanismus“ wurde im März 2014 präsentiert und sieht eine dreistufige Vorgehensweise vor: Im ersten Schritt sammelt die Kommission Material, formuliert in einem Schreiben ihre „Bedenken“ und gibt der betroffenen Regierung eine Möglichkeit zur Antwort. Ist die Kommission damit nicht zufrieden, veröffentlicht sie als zweiten Schritt eine „Empfehlung“ und setzt der Regierung eine Frist zur Umsetzung. Bleibt auch dies erfolglos, schlägt sie im dritten Schritt dem Europäischen Rat Maßnahmen nach Artikel 7 vor.

Auch der Rechtsstaatlichkeitsmechanismus setzt also nicht auf harte Sanktionen, sondern auf diskursiven Druck – indem er zum einen Öffentlichkeit herstellt und zum anderen durch die langsame Eskalation eine Anwendung von Artikel 7 plausibler macht. Wenn die Kommission in ihrer Sitzung am kommenden Mittwoch beschließt, den Mechanismus gegen die polnische Regierung einzuleiten, wäre das also nur der erste Schritt auf einem längeren Weg, der vor allem in einer verstärkten öffentlichen Auseinandersetzung über die europäischen Werte und die Lage in Polen bestünde.

Zweifel an der Legitimität der Kommission

Dass die Kommission in dieser Auseinandersetzung eine solch zentrale Rolle übernimmt, stieß zuletzt allerdings auch auf Kritik. Verschiedene Akteure bezweifeln ihre politische Legitimität, um die demokratische Qualität nationaler Regierungen zu überprüfen – mit Argumenten, die kaum gegensätzlicher sein könnten.

Auf der einen Seite wird der Kommission dabei vorgeworfen, dass sie selbst nicht demokratisch gewählt sei. In diesem Sinne reagierte etwa der polnische Außenminister Witold Waszczykowski (PiS/AEKR) vor einigen Tagen auf den Brief des Kommissionsvizepräsidenten Frans Timmermans: „Da schreibt ein EU-Beamter, der durch politische Beziehungen ins Amt kam, einer demokratisch gewählten Regierung. Woher nimmt er das Recht dazu?“

Ein unabhängiger Grundrechtebeauftragter?

Auf der anderen Seite hingegen wird kritisiert, dass die Kommission in Wirklichkeit sehr wohl gewählt ist und sich deshalb nach bestimmten parteipolitischen Mustern zusammensetzt. Dies könnte dazu führen, dass mit bestimmten nationalen Regierungen härter umgesprungen werde als mit anderen – ein Vorwurf, der gerade angesichts des direkten Vergleichs mit dem EVP-Mitglied Viktor Orbán nicht unplausibel wirkt.

Verschiedentlich wurde deshalb in letzter Zeit vorgeschlagen, anstelle der Kommission andere Institutionen mit der Überwachung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in den EU-Mitgliedstaaten zu beauftragen. Die europäischen Grünen etwa forderten in ihrem Europawahlprogramm 2014 ein neues unabhängiges Spezialgremium, das ausschließlich zu diesem Zweck dienen sollte; die deutsche Bundestagsabgeordnete Franziska Brantner buchstabierte diese Idee jüngst noch detaillierter aus. Der deutsche Europa-Staatssekretär Michael Roth (SPD/SPE) wiederum setzte sich bereits 2013 für die Einsetzung eines unabhängigen EU-Grundrechtebeauftragten ein.

Den EuGH ins Spiel bringen

Diese Vorschläge dürften allerdings nicht nur für den konkreten Problemfall Polen zu spät kommen; sie übersehen auch, dass es in der EU schon längst ein unabhängiges Organ gibt, das für die Durchsetzung von Rechtsstaatsprinzipien geradezu prädestiniert ist: den Europäischen Gerichtshof. Eine Reihe anderer Überlegungen stellte deshalb in den letzten Jahren die Frage in den Mittelpunkt, wie man im Umgang mit demokratisch problematischen Mitgliedstaaten den EuGH ins Spiel bringen könnte.

Ein Ansatz setzt dabei auf Vertragsverletzungsverfahren, mit denen die Europäische Kommission Mitgliedstaaten, die gegen EU-Recht verstoßen, vor dem EuGH verklagen kann. Im Zusammenhang mit geringeren Rechtsbrüchen gehören solche Verfahren längst zum europäischen Alltag. Verstöße gegen die Grundwerte in Art. 2 EUV jedoch wurden noch nie auf diese Weise geahndet – obwohl keine offensichtlichen rechtlichen Argumente dagegen sprechen.

Wie ein solches Vertragsverletzungsverfahren aussehen könnte, habe ich selbst Anfang 2013 auf diesem Blog skizziert; einige Monate später präsentierte die Rechtswissenschaftlerin Kim Lane Scheppele einen ähnlichen, detaillierteren Vorschlag. Ob der EuGH diesem Ansatz folgen und Art. 2 EUV tatsächlich als justiziabel ansehen würde, ist offen. Damit er sich dazu äußern kann, müsste allerdings erst einmal die Kommission ein entsprechendes Verfahren einleiten.

Einsatz der EU-Grundrechtecharta

Andere Ansätze wiederum versuchen gegen Übergriffe der nationalen Regierungen auf Rechtsstaatsprinzipien die EU-Grundrechtecharta zum Einsatz zu bringen, die 2009 mit dem Vertrag von Lissabon in Kraft trat. Das Problem daran ist allerdings, dass die Charta nach ihrem Artikel 51 für die EU-Mitgliedstaaten „ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union“ gilt – also nicht bei rein nationalen Gesetzen.

Bereits 2012 präsentierte der Rechtswissenschaftler Armin von Bogdandy deshalb einen Vorschlag, der als „umgekehrte Solange-Doktrin“ bekannt wurde. Er spielt auf die Solange-Rechtsprechung an, mit der sich das deutsche Bundesverfassungsgericht für die Zukunft vorbehält, EU-Rechtsakte selbst auf die Einhaltung von Grundrechten zu überprüfen, falls die EU keinen eigenen wirksamen Grundrechtsschutz sicherstellen sollte. Bogdandy zufolge ließe sich dieses Prinzip auch umgekehrt anwenden, indem der EuGH sich selbst dafür zuständig erklärt, nationale Gesetze von Mitgliedstaaten, die auf nationaler Ebene keinen wirksamen Grundrechteschutz mehr bieten, anhand der EU-Grundrechtecharta zu überprüfen. Dies könnte etwa der Fall sein, wenn wie jetzt in Polen das nationale Verfassungsgericht so entmachtet wird, dass es als Kontrollinstanz faktisch ausfällt.

Der EuGH ist diesem (aus juristischer Sicht recht gewagten) Schritt bislang nicht gefolgt. Er ging allerdings in den letzten Jahren ganz allgemein dazu über, den Begriff der „Durchführung des Rechts der Union“ und damit auch den Geltungsbereich der Grundrechtecharta sehr weit zu interpretieren. Damit haben sich die Richter einen Spielraum eröffnet, der sich wenigstens im Prinzip auch gegen grundrechtsfeindliche Maßnahmen der ungarischen oder polnischen Regierung nutzen lässt. Voraussetzung ist lediglich, dass sich ein Anknüpfungspunkt zwischen diesen Maßnahmen und einem Rechtsakt der Europäischen Union finden lässt.

Demokratie und Grundrechte gehören zum EU-Verfassungsrecht

Fazit: Dafür, dass sich die Europäische Union als „Wertegemeinschaft“ versteht, hat sie nicht allzu viele direkte Möglichkeiten, um die Einhaltung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in ihren Mitgliedstaaten zu garantieren. Artikel 7 EUV, der scheinbar diese Funktion erfüllen soll, dürfte in der Praxis kaum je zur Anwendung kommen, und auch der neue „Rechtsstaatlichkeitsmechanismus“ der Kommission ist eher ein Werkzeug zur Anregung der öffentlichen Debatte als ein echtes Kontrollinstrument.

Ganz zahnlos ist die Union gegenüber den autoritären Versuchen in Polen trotzdem nicht. Vor allem der Europäische Gerichtshof hat das Potenzial, in dieser Sache künftig zu einem wichtigeren Akteur zu werden. Klar ist: Die gemeinsamen demokratischen Werte und die Grundrechte sind Bestandteil des europäischen Verfassungsrechts selbst. Es wäre nur logisch, wenn das höchste Gericht der EU die Aufgabe übernähme, über ihre Einhaltung auch in den Mitgliedstaaten zu wachen.

Bild: By Platforma Obywatelska RP [CC BY-SA 2.0], via Flickr.

Kommentare:

  1. Mittlerweile wird niemand mehr widersprechen, wenn man sagt, dass die EU-Osterweiterung ein Fehler war. Wenn zu Beginn tatsächlich eine Begeisterung für Europa in diesen Ländern vorhanden war, interessiert der europäische Gedanke heute dort niemanden mehr. Der einzige Grund, weshalb diese Länder noch nicht wieder aus der EU ausgetreten sind, dürfte wohl eine ganz nüchteren Rechnung sein: Solange man einen finanziellen Nutzen aus der EU-Mitgliedschaft ziehen kann, bleibt man Mitglied. Das Ziel eines europäischen Bundesstaates ist mit diesen Ländern sicher nicht zu erreichen. Um dieses Ziel tatsächlich irgendwann noch zu erreichen, bleibt wohl wirklich nur die Idee eines Kerneuropas oder ein radikalerer Schritt, der auch ab und zu mal disskutiert wird. Deutschland (und andere EU-Mitglieder, die wirklich noch an einem europäischen Bundestaat interessiert sind) treten aus der EU (und der Eurozone) aus und gründen eine neue Union. Bei allen Krisen, die die EU derzeit zu bewältigen hat, hätte diese Idee einen gewissen Charme. Mit den Ländern, die nicht dabei sein wollen, könnte dieser Bundesstaat eine Freihandelszone gründen, was sicher Großbritannien entgegen kommen würde. Und natürlich bleibt dieser Bundesstaat auch gegenüber neuer Mitglieder offen. Die Frage wäre nur, welche Länder aktuell eigentlich noch in Frage kämen, diese neue Union zu gründen, sprich welche Länder wollen den diesen europäischen Bundesstaat tatsächlich noch?

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    1. Doch, ich würde widersprechen, wenn man sagt, dass die EU-Osterweiterung ein Fehler war und dass der europäische Gedanke dort "niemanden" mehr interessierte. Die EU-Osterweiterung hat Millionen Menschen in West und Ost neue Freiheiten und Möglichkeiten eröffnet, und es gibt selbstverständlich auch in den neuen EU-Mitgliedstaaten viele Menschen, denen am "europäischen Gedanken" einer überstaatlichen Bürgerunion gelegen ist. Auch wenn die polnische Regierung mit absoluter Mehrheit gewählt wurde, sollte man nicht so tun, als ob die gesamte Bevölkerung des Landes ihre politischen Ziele teilte – denn damit überlässt man nur jenen das Feld, die sich Nationen als homogene Blöcke und die nationalen Regierungen als deren einzig legitime Vertreter vorstellen.

      Auch einen kerneuropäischen Reboot, wie er in dem Kommentar beschrieben wird, halte ich nicht für einen allzu überzeugenden Lösungsvorschlag. Zum einen halte ich die Vorstellung für falsch, dass "Deutschland" ganz und gar proeuropäisch-föderalistisch wäre und die Hindernisse auf dem Weg zu einem europäischen Bundesstaat allein in Osteuropa, Großbritannien oder anderswo zu suchen wären. Und zum anderen würde ein EU-Austritt integrationsfreundlicher Länder zunächst einmal nur dazu führen, dass in Europa neue Grenzen entstehen – unter denen am meisten gerade jene Menschen leiden würden, die ihr Leben schon heute "europäisch" gestaltet haben.

      Nein: Die Demokratie in Ungarn oder Polen geht alle Unionsbürger etwas an – und zwar gerade deshalb, weil wir in einem gemeinsamen politischen System leben, das Menschen nicht auf ihre nationale Herkunft reduziert und sich auch nicht so einfach wieder entlang nationaler Grenzen rückabwickeln lässt. Die Antwort auf autoritäre Entwicklungen in einzelnen Mitgliedstaaten kann nicht darin bestehen, diese Länder einfach fallen zu lassen, sondern nur darin, den Grundwerten der EU auch dort wieder zur Geltung zu verhelfen.

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    2. Hallo Herr Müller,

      vielen Dank für die Antwort auf meinen Kommentar. Ich hatte ja geschrieben, dass die Gründung einer neuen Union ein radikaler Schritt wäre. Aber aktuell gibt es auch von einigen überzeugten Europapolitiker die Aussage, dass das Scheitern der EU durchaus eine realistische Möglichkeit ist. Eine kleinere Union integrationswilliger Staaten wäre da sicher das kleinere Übel. Wobei das Scheitern der EU natürlich nicht wünschenswert ist.
      Sie werden mir aber sicher recht geben, dass ein gemeinsames Voranschreiten aller 28 Mitgliedstaaten utopisch ist. Insofern bliebe dann eben doch nur ein Europa der 2 (oder noch mehr) Geschwindigkeiten.
      Ich bin gespannt wo wir am Ende des Jahres 2016 stehen werden und ob es gelingt Lösungen für die derzeitigen Krisen zu finden.

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  2. Hallo Herr Müller,

    In Anbetracht Ihrer Ausführungen ist die Feststellung angebracht, dass die gegenwärtigen Ereignisse in Polen eventuell sogar als Chance zu verstehen sind, dem Europäischen Gerichtshof, sich mehr Spielraum in Bezug auf die Durchsetzung der Grundrechte (und zwar in Einklang mit "eigentlich" in den nationalen Verfassungsgericht festgeschriebenen Grundrechten) zu erarbeiten. Ich verfolge die Debatte in Polen nur am Rande, aber jene Informationen über die Natur des Diskurses, die ich erhalte, sind sehr unschön. Dennoch ist es gerade deswegen wichtig, solche Inhalte zur Disposition zu stellen und vor allem daran zu erinnern, dass die EU im Gegensatz der populistischen Annahmen nicht dazu existiert, sich über nationales Recht hinweg zu setzen, sondern nationales Recht zu schützen. Ich sehe wie gesagt in diesem Konflikt eine gewaltige Chance.

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