Wahlgleichheit und degressive Proportionalität bei der Europawahl: Warum wir das Problem ernst nehmen sollten – und wie es sich lösen lässt

Dass jede Stimme gleich viel zählt, sollte in einer Demokratie eigentlich selbstverständlich sein.

Wenn man über das Europawahlrecht und die demokratische Legitimation des Europäischen Parlaments diskutiert, kommt die Rede früher oder später unweigerlich auf die Frage der Wahlgleichheit. Darunter wird das grundlegende Prinzip verstanden, dass jeder Wähler eine gleich gute Chance haben muss, das Gesamtergebnis der Wahl zu beeinflussen. Dieses Prinzip gehört im intuitiven Verständnis der meisten Menschen zum Kern dessen, was Demokratie ausmacht. Bei der Europawahl aber ist es bis heute nicht verwirklicht – was die Frage aufwirft, ob das Europäische Parlament überhaupt legitimiert ist, als Repräsentationsorgan der EU-Bürger im Mittelpunkt einer gesamteuropäischen parlamentarischen Demokratie zu stehen.

Dabei ist der simple Grundsatz „one person, one vote“ bei der Europawahl eigentlich durchaus gewahrt: Jeder Wähler hat nur eine Stimme. Problematisch ist aber, wie diese Stimmen in Parlamentssitze umgerechnet werden: Der Stimmenanteil, den die europäischen Parteien bei der Europawahl erzielen, stimmt nicht unbedingt mit dem Sitzanteil ihrer Fraktionen im Europäischen Parlament überein. Welche Auswirkungen das bei der Europawahl 2014 im Einzelnen hatte, habe ich hier vor einigen Jahren berechnet. Der auffälligste und folgenreichste Effekt: Obwohl die Europäische Volkspartei etwas weniger Stimmen erhielt als die europäischen Sozialdemokraten, erreichte sie deutlich mehr Sitze und wurde zur stärksten Fraktion im Parlament.

Degressive Proportionalität

Die wichtigste Ursache für diese Verzerrungen ist die sogenannte „degressive Proportionalität“ bei der Größe der nationalen Sitzkontingente. Bekanntlich findet die Europawahl derzeit in Form von 28 nationalen Teilwahlen statt, bei denen die EU-Bürger in jedem Mitgliedstaat eine feste Anzahl von Europaabgeordneten wählen. Dabei werden in größeren Staaten zwar mehr Abgeordnete gewählt als in kleineren, doch die Zahl der Sitze steigt nicht in derselben Geschwindigkeit wie die Einwohnerzahl der Staaten. Kleine Staaten stellen deshalb mehr Abgeordnete pro Einwohner als große.

Durch diese degressive Proportionalität werden die Erfolgschancen der Stimmen verzerrt: Stimmen, die in kleinen Ländern abgegeben werden, wirken sich auf die Zusammensetzung des Europäischen Parlaments stärker aus als Stimmen in großen Ländern. Die beiden Extreme bilden dabei Deutschland mit 96 Sitzen auf 62 Millionen Wahlberechtigte und Malta mit 6 Sitzen auf 0,3 Millionen Wahlberechtigte.

Ein weiteres Problem ist die unterschiedliche nationale Wahlbeteiligung: Durch die festen nationalen Sitzkontingente haben Stimmen, die in einem Land mit niedriger Wahlbeteiligung abgegeben werden, ein relativ größeres Gewicht als Stimmen in einem Land mit hoher Wahlbeteiligung. Was die europäischen Sozialdemokraten 2014 den Sieg kostete, war, dass sie einen großen Teil ihrer Stimmen in Italien erzielten – einem großen Land mit hoher Wahlbeteiligung, in dem die einzelne Stimme deshalb besonders wenig zählt.

Ein Kompromiss aus Bürger- und Staatengleichheit?

Nun ist das Prinzip der degressiven Proportionalität natürlich nicht vom Himmel gefallen. Vielmehr hat es seine eigene Logik, die sich aus den enormen Größenunterschieden der Mitgliedstaaten erklärt: Würden die nationalen Sitzkontingente bei der Europawahl jeweils getreu die Bevölkerungszahlen widerspiegeln, so stünden Deutschland rund 200 Mal so viele Sitze zu wie Malta, Luxemburg oder Estland. Selbst wenn die kleinsten Staaten nur jeweils einen einzelnen Europaabgeordneten wählen dürften, würde das Europäische Parlament auf über tausend Mitglieder anwachsen und wäre damit weitaus größer als jedes andere demokratische Parlament der Welt.

Die degressive Proportionalität ist deshalb der Versuch eines Kompromisses: Sie soll einerseits auch in den kleinsten Mitgliedstaaten eine bedeutungsvolle Europawahl mit mehreren konkurrierenden Parteien ermöglichen, andererseits aber verhindern, dass das Parlament insgesamt auf eine nicht mehr handlungsfähige Größe wächst. Der Philosoph Jürgen Habermas rechtfertigte dies vor einigen Jahren mit dem Argument, dass das Europawahlrecht die Idee der „Bürgergleichheit“ mit jener der „Staatengleichheit“ verknüpfe.

Die Meinung des Bundesverfassungsgerichts

Aber kann dieses Argument wirklich eine so offensichtliche Abweichung vom Prinzip der Wahlgleichheit rechtfertigen? Vor allem in Deutschland – das als größter Mitgliedstaat besonders stark von der degressiven Proportionalität betroffen ist – wird das „undemokratische“ Europawahlrecht seit langem immer wieder kritisiert. Und diese Kritik geht keineswegs nur von Europaskeptikern aus: Auch die Politikwissenschaftlerin Ulrike Guérot, Gründerin des European Democracy Lab und Aktivistin für eine „Europäische Republik“, sieht die fehlende Wahlgleichheit als eines der größten Probleme der heutigen Europäischen Union.

Besonders harsch ist auch das deutsche Bundesverfassungsgericht, das in seinem Lissabon-Urteil von 2009 (Abs. 279ff.) ebenfalls ausführlich auf die degressive Proportionalität einging. Aufgrund der fehlenden Wahlgleichheit, so befanden die Richter, „fehlt es der Europäischen Union […] an einem durch gleiche Wahl aller Unionsbürger zustande gekommenen politischen Entscheidungsorgan mit der Fähigkeit zur einheitlichen Repräsentation des Volkswillens“. Das Europäische Parlament vertrete deshalb nicht das europäische Volk, sondern sei nur „eine Vertretung der Völker der Mitgliedstaaten“ im Plural.

Daraus zog das Verfassungsgericht die Schlussfolgerung, dass eine gesamteuropäische Demokratie, die sich vor allem auf das Europäische Parlament stütze, nicht möglich sei. Und das wiederum ließ die Richter darauf beharren, dass in entscheidenden europapolitischen Fragen stets ein deutsches Vetorecht erhalten bleiben müsse – und dass „insbesondere die Bildung einer eigenständigen und mit den in Staaten üblichen Machtbefugnissen ausgestatteten Regierung aus dem [Europäischen] Parlament heraus“ abzulehnen sei. Kurz gesagt: Mit einem solch ungleichen Wahlrecht könne die EU niemals eine demokratische „Bürgerunion“ sein, sondern immer nur ein „Verbund souveräner Staaten“.

Furcht, die kleinen Staaten zu brüskieren

Angesichts dieser Argumente sollte man meinen, dass gerade die europäischen Föderalisten sich besonders vehement für europaweite Wahlgleichheit einsetzen müssten. Doch weit gefehlt: Im Programm der föderalistischen Europa-Union Deutschland spielt das Thema nur eine sehr untergeordnete Rolle; lediglich von einer „Wahl des Europäischen Parlaments auf der Grundlage eines einheitlichen Wahlrechts“ ist vage die Rede. Tatsächlich vermeidet die Europa-Union das Thema anscheinend, da sie fürchtet, dass ein solcher Vorstoß die kleineren Mitgliedstaaten brüskieren könnte. Nachdem die deutsche Bundesregierung in den letzten Jahren im Europäischen Rat eine zunehmend dominante Rolle gespielt hat, soll nicht auch noch das Europäische Parlament in den Ruf geraten, eine Institution zur Durchsetzung deutscher Interessen zu sein.

Verteidiger des Status quo verweisen deshalb gerne darauf, dass ja auch in anderen Parlamenten Verzerrungen zwischen Stimm- und Sitzanteil der Parteien durchaus üblich sind. Bei den US-amerikanischen Präsidentschaftswahlen gewann sowohl 2000 als auch 2016 der Kandidat mit der niedrigeren Stimmenzahl – was sicherlich zu Kontroversen führte, aber nicht zu einer Einstufung der USA als undemokratischer Staat. Und die Wahlen zum spanischen Parlament basieren auf einem System degressiver Proportionalität, das dem der Europawahl grundsätzlich gar nicht unähnlich ist – nur dass die Größenunterschiede zwischen den spanischen Provinzen nicht so krass sind wie die zwischen den EU-Mitgliedstaaten.

Die Ungleichheit beschädigt die Legitimität der EU-Organe

Was ist davon zu halten? Auch mir scheint, dass die degressive Proportionalität jedenfalls nicht die wichtigste Ursache für das Demokratiedefizit der Europäischen Union ist. Der übermäßige Einfluss der nationalen Regierungen, der daraus folgende permanente Zwang zu einer großkoalitionären Zusammenarbeit und das Fehlen einer echten Opposition sind für das Funktionieren einer europäischen Demokratie weitaus größere Probleme.

Auf der anderen Seite ist jedoch nicht von der Hand zu weisen, dass die degressive Proportionalität ein enormes Maß an politischer Ungleichheit erzeugt. Und auch die Begründung des deutschen Bundesverfassungsgerichts im Lissabon-Urteil ist zwar nicht in allen Punkten schlüssig. (Zum Beispiel gehen die Richter fälschlicherweise davon aus, dass das Europawahlrecht an die Staatsangehörigkeit gekoppelt sei. Schon seit 1993 dürfen Unionsbürger jedoch im Land ihres Wohnsitzes an der Europawahl teilnehmen – sodass das Europäische Parlament jedenfalls keine „Vertretung der Völker“ ist, sondern allenfalls der Einwohnerschaften der Mitgliedstaaten.) Doch sein Kernargument lässt sich nicht einfach ignorieren: Die Ungleichheit beschädigt die demokratische Legitimität der europäischen Organe.

Und auch der Habermas’sche Verweis auf die „Staatengleichheit“ kann gerade aus föderalistischer Perspektive nicht überzeugen. In einem demokratischen Mehrebenensystem mögen intergouvernementale Staatenkammern wie der Rat der EU oder der deutsche Bundesrat ihren Platz haben, um die Politik der verschiedenen Ebenen miteinander zu verflechten. Doch Staaten sind keine Individuen und „Staatengleichheit“ deshalb auch kein demokratisches Prinzip. Wenn die supranationale Ebene der EU selbst demokratisch sein soll, dann darf die Staatengleichheit bei der Zusammensetzung ihrer Organe keine ausschlaggebende Rolle spielen.

Das Verfassungsgericht ist ein Veto-Akteur

Und noch ein praktisches Argument spricht dafür, dass die europäischen Föderalisten der Wahlgleichheit etwas mehr Beachtung schenken sollten: nämlich die Machtposition des Bundesverfassungsgerichts. Die deutschen Verfassungsrichter sind de facto ein Veto-Akteur bei jeder EU-Vertragsreform, und ihre restriktive Lissabon-Rechtsprechung stellt ein wichtiges Hindernis bei vielen künftigen Integrationsschritten dar, von der Fiskalunion über die EU-Armee bis hin zur Wahl der Kommission allein durch das Parlament.

Um dieses Hindernis zu überwinden, gibt es zwei Möglichkeiten: entweder eine neue deutsche Verfassung, die sich über die Bedenken des Gerichts hinwegsetzt – oder ein Meinungswechsel des Gerichts selbst, das dann in künftigen Urteilen seine frühere Rechtsprechung korrigieren und eine integrationsfreundlichere Linie einschlagen könnte. Um eine solche Kursänderung zu begründen, bräuchten die Richter jedoch Argumente: Sie müssten erklären können, warum sie Bedenken, die sie früher gegen die supranationalen Institutionen hegten, nun nicht mehr als relevant betrachten. Würde das Europäische Parlament endlich den im Lissabon-Urteil formulierten Kriterien an ein „durch gleiche Wahl aller Unionsbürger zustande gekommenes politisches Entscheidungsorgan mit der Fähigkeit zur einheitlichen Repräsentation des Volkswillens“ entsprechen, könnte dies genau solch ein Argument sein.

Ein Lösungsvorschlag

Wie aber könnte ein Europawahlrecht aussehen, das dem Prinzip der Wahlgleichheit aller Bürger gerecht wird und dennoch für die Regierungen der kleineren Mitgliedstaaten (die ja ebenfalls über ein Vetorecht für jede Wahlrechtsreform verfügen) akzeptabel sein könnte? Wie ich in diesem Blog bereits an anderer Stelle beschrieben habe, scheint mir die beste Lösung ein europaweiter Verhältnisausgleich mithilfe von transnationalen Listen zu sein.

Bei diesem Modell würden die existierenden nationalen Sitzkontingente in ihrer heutigen Form erhalten bleiben. Darüber hinaus gäbe es allerdings ein weiteres, gesamteuropäisches Sitzkontingent, das über Listen der europäischen Parteien besetzt würde. Dabei erhielte jede europäische Partei so viele Sitze aus dem gesamteuropäischen Kontingent, dass ihre Gesamtsitzzahl – einschließlich der Sitze aus den nationalen Kontingenten – genau ihrem gesamteuropäischen Stimmenanteil entspricht. (Ein kleines Rechenbeispiel dazu findet sich hier.)

Gehen wir der Debatte nicht aus dem Weg!

In Bezug auf die Vertretung der Mitgliedstaaten wäre das System also weiterhin degressiv-proportional: Luxemburg und Zypern dürften weiterhin jeweils sechs Abgeordnete stellen, und niemand müsste befürchten, dass das Europäische Parlament künftig allein von den Deutschen dominiert wird. Was die politische Vertretung der europäischen Bürger betrifft, gäbe es jedoch eine europaweite Wahlgleichheit: Jede Stimme, egal ob in Italien oder der Slowakei abgegeben, hätte denselben Einfluss auf den Sitzanteil der Fraktionen im Europäischen Parlament.

Ich bin der Überzeugung, dass ein solches System sowohl für die kleinen Staaten als auch für das deutsche Bundesverfassungsgericht annehmbar sein könnte – von den anderen Vorteilen transnationaler Listen ganz zu schweigen. Auch die europäischen Föderalisten täten deshalb gut daran, der Debatte über die Wahlgleichheit nicht länger aus dem Weg zu gehen, sondern sich ihr mit eigenen Reformvorschlägen zu stellen.

Bild: Thomas Hawk [CC BY-NC 2.0 de], via Flickr.