Democracy takes time: The European Parliament must not rush the hearings of the new Commission

Deutsch

By Manuel Müller

Who will join Ursula von der Leyen in the new EU Commission? Three months after the European election, the Council has still not proposed a list.

The resignation of the French candidate Thierry Breton, staged on the social media service X and accompanied by attacks on Ursula von der Leyen (CDU/EPP), was just the latest spectacular twist in the increasingly protracted search for a new European Commission. Von der Leyen’s election as Commission president in July had gone very smoothly. Since then, however, the timetable has been pushed back further and further. It already seems illusory that the Commission will be able to take office on 1 November as originally planned. But even 1 December will probably only be possible if everything goes very smoothly from now on.

These delays are of course a problem for the EU’s ability to act, not least because only the Commission has the right to initiate new legislation. Politico Europe has already described the timetable as a “fiasco” – and public pressure is building on all those involved to stop playing political games and approve the new Commission as soon as possible.

Governments are at fault for the delays so far

But those who call for haste now ignore the institutional logic of the European timetable. The delays so far have been almost entirely caused by the national governments, many of which – despite the long summer recess – have been unable or unwilling to put forward an acceptable candidate in time. By contrast, the time pressure that is now being exerted is mainly on the European Parliament, which is due to scrutinise the candidates in the coming weeks.

This is a fatal signal: If governments delay their proposals long enough, they can effectively neutralise the Parliament’s rights of scrutiny and co-decision in the process. This cannot be in the interest of European democracy, also with regard to the appointment procedures of future Commissions.

Even the timing of the elections was controversial

In fact, the struggle between the institutions over the timing of this European election year goes back a long way. After the 2009 and 2014 European elections were held at the end of May, the European Parliament, in its 2022 proposal for a reform of the European electoral law, suggested bringing the elections forward to 9 May. This earlier date would have eased the timetable for appointing the Commission, leaving more room after the elections for coalition talks between the parties in the Parliament, for example.

However, the governments in the Council were unable to agree on a date for the elections at all, so they took place in the first week of June (as provided for as a default option in the current direct elections act). The European Council’s formal nomination of von der Leyen then took place on 27 June, just three weeks before the Parliament’s summer recess. The parties thus refrained from negotiating a written coalition agreement and elected von der Leyen as Commission president on 18 July.

Governments prioritise national party logics

As a next step, the procedure in Art. 17 (7) TEU stipulates that the member states make “suggestions” on the basis of which the Council, in agreement with the Commission president-elect, proposes the commissioners. In late July, von der Leyen therefore asked each government to suggest a man and a woman by 30 August so that she could put together a gender-balanced Commission.

This was not a new procedure: in 2014 and 2019, the then Commission presidents had also called for a gender-mixed pair of candidates. However, hardly any government was willing to really go for it. Their priority was not so much the composition of the Commission as a whole, but rather the national party or coalition logic of filling their “own” national commissioner post.

First delays

The first delays in the timetable occurred in two member states that currently only have caretaker governments: Bulgaria, where a cabinet of technocrats has been in office since March 2024 with a mandate limited to organising new national elections, and Belgium, where no new coalition has been formed since the national elections in June. Still, both countries submitted proposals by early September.

More problematic was the fact that the sum of national logics in the nomination of candidates resulted in a massively male-dominated list, with which von der Leyen could not venture before the European Parliament. The Commission president therefore began to exert pressure on various member states, trying to persuade them to nominate a woman by promising them more interesting portfolios. As a result, the Romanian government changed its proposal in early September, while Malta publicly rejected it.

The Slovenian case

But the real sticking point was Slovenia. Its liberal government had originally proposed its candidate for the Commission, Tomaž Vesel (independent), back in April – earlier than anyone else, but obviously also without consulting von der Leyen, who at the time was still in the middle of the European election campaign. When the Commission president pushed for a woman instead, the Slovenian government initially refused. A few days later, however, Vesel himself declared that he no longer wanted to run under these conditions. Shortly after that, the government named Marta Kos (GS/close to ALDE) as a replacement candidate. By now it already was 9 September.

However, under Slovenian law, the European Affairs committee of the national parliament must first hold a consultative vote before the commissioner is formally proposed by the government. This vote was originally scheduled for 13 September, but was then postponed without a date by the committee’s chairman – a member from the opposition SDS party (EPP) – on the official grounds that the committee needed more information on the background to Vesel’s resignation.

In theory, the Council could now explore the legal option of simply adopting the list of commissioners without waiting for a formal proposal from Slovenia. The wording of Art. 17 (7) TEU does not preclude this, nor is there any systematic reason why a single member state should be able to block the appointment procedure (in which the European Council and the Council otherwise always vote by qualified majority) by not submitting a proposal. After all, the Council was also able to propose a Commission in 2019 even though the UK did not propose a member at that time.

The Parliament can only wait

However, neither the Council nor von der Leyen herself seem to want to go down this road, so the European Parliament has little choice but to wait. Having planned to present her team to the European Parliament last week, von der Leyen will now meet the group leaders today, on 17 September. However, given the incomplete list of names, it is still unclear whether she will be able to present an allocation of portfolios.

And as long as MEPs (and the candidates themselves) do not know who has been nominated for which portfolio, they cannot prepare for the hearings that the Parliament will hold before the final election of the Commission. According to the current timetable, the hearings are likely to take place in early November and the election of the Commission at the end of November.

The hearings are essential to the Commission’s legitimacy

The hearings are an essential part of the European Commission’s supranational democratic legitimacy. Each commissioner candidate is questioned for several hours by the committee responsible for his or her portfolio. The committee then votes by a two-thirds majority on whether to give the candidate the green light. If a two-thirds majority is not reached, a second vote is held (if necessary after a further hearing of the candidate), in which a simple majority is sufficient. If the candidate still fails the second vote, the national government must make a new proposal and a new hearing takes place – meaning an additional delay of several weeks. Only when all the candidates have been approved by their respective committees does the actual election of the Commission take place in plenary.

On the one hand, the Parliament uses the hearings to check the professional suitability of the candidates. On the other hand, the hearings also indirectly serve to negotiate (party-)political interests. While at the national level this kind of negotiation usually takes place in the coalition talks before the formation of the government, at the European level it is only here that the elected representatives have the opportunity to influence things like the gender balance and the party-political composition of the Commission or the organisation and distribution of portfolios.

This influence is weaker than that of parties at national level, which is a serious problem for the democratic meaningfulness of European elections. But it does exist, and the more MEPs use their right to have a say, and if necessary to defeat individual candidates, the more visible it will be to European citizens that their vote can make a difference in European elections.

Several candidates facing headwinds

And indeed, this year in particular, there are a number of candidates who are facing political headwinds in Parliament. To name but a few:

• Raffaele Fitto (FdI/ECR) of Italy is, alongside the Hungarian Olivér Várhelyi (Fidesz/P), the only candidate from a far-right party in the new Commission. Nevertheless, according to media reports, von der Leyen has him in mind as one of her vice-presidents. Socialists, Liberals and Greens oppose this.
• Teresa Ribera (PSOE/PES) of Spain is the most prominent Socialist candidate and could become vice-president, with responsibility for climate change, among other things. However, she is seen as a supporter of renewable energy and opposes nuclear power. This displeases some MEPs, especially on the right.
• Olivér Várhelyi (Fidesz/P) from Hungary is the most right-wing of the candidates and did not make himself popular with MEPs during the last parliamentary term. Some observers have suggested that the Hungarian government does not expect the Parliament to confirm him anyway, but is merely using him as a pawn to buy time and increase pressure on MEPs to approve a replacement candidate that will be nominated later.
• Ekaterina Zaharieva (GERB/EPP) from Bulgaria was involved in a citizenship-for-money scandal in 2018. She is therefore criticised by the Liberals (who had hoped for the Bulgarian commissioner post themselves).
• Christophe Hansen (CSV/EPP) from Luxembourg was proposed by his country’s liberal-conservative government, although the European Socialists’ lead candidate, Nicolas Schmit (LSAP/PES), is also from Luxembourg. This has been strongly criticised in the PES – especially as the Socialists are already severely under-represented in the Commission compared to their European election results.
• Glenn Micallef (PL/PES) from Malta was proposed by his government, despite several female candidates with more political experience. Many see him as an embodiment of the gender problem in von der Leyen’s team. Other weak male candidates are, for example, Apóstolos Tzitzikóstas (ND/EPP) from Greece and Kóstas Kadís (independent) from Cyprus.

Coalition debates can create public visibility …

This doesn’t mean that the Parliament will necessarily reject all these candidates. Some parties will oppose some candidates while others will support them. In the end, some groups may compromise and accept each other’s candidates. This is just normal in a coalition government.

But for such a compromise to create democratic legitimacy, it must be transparent to the electorate. The parties should therefore communicate as clearly as possible what they want from the new Commission and what concessions they are prepared to make to other political forces in the Parliament.

Negotiations on the partisan composition and policy orientation of the new Commission are not parliamentary navel-gazing, but can be an important element in the creation of a pan-European political public sphere. Controversies during the hearings are the first opportunity for many European media to report on the candidates and the first opportunity for many citizens to learn about them.

… but they need time

But for this to work, the European parties need time to deal with these controversies without pressure. MEPs must have a real option to reject candidates (and, as in the case of Hungary, possibly also their replacements). If this leads to further delays, the blame should not be put on the Parliament, but on the governments of the member states, some of which took months to propose a single candidate due to their national party and coalition dynamics.

By comparison, the pan-European party and coalition dynamics, which will only be able to unfold in the coming weeks during the hearings in the European Parliament, are far more important for the democratic legitimacy of the European Commission as a whole. The European parties must therefore take their time now – even if this means that the Commission will not take office until the new year.

Picture: European People’s Party [CC BY 2.0], via Wikimedia Commons.

Demokratie braucht Zeit: Das Europäische Parlament darf sich bei den Anhörungen der neuen Kommission nicht unter Druck setzen lassen

English

Von Manuel Müller

Wer wird neben Ursula von der Leyen der neuen EU-Kommission angehören? Drei Monate nach der Europawahl hat der Rat noch immer keine Liste vorgeschlagen.

Der auf dem Social-Media-Dienst X inszenierte und von heftigen Vorwürfen an Ursula von der Leyen (CDU/EVP) begleitete Rücktritt des französischen Kandidaten Thierry Breton (parteilos) war nur die jüngste spektakuläre Wendung bei der sich immer länger hinziehenden Suche nach der neuen Europäischen Kommission. Von der Leyens Wahl zur Kommissionspräsidentin war im Juli noch sehr reibungslos über die Bühne gegangen. Seitdem aber verzögert sich der Zeitplan immer weiter. Dass die Kommission wie ursprünglich geplant zum 1. November ihr Amt antreten kann, scheint schon jetzt illusorisch. Aber auch der 1. Dezember wird wohl nur zu halten sein, wenn von jetzt an alles ganz glatt geht.

Diese Verzögerungen schränken natürlich die Handlungsfähigkeit der EU ein, unter anderem weil nur die Kommission das Recht hat, neue Gesetzgebungsakte einzubringen. Politico Europe bezeichnete den Zeitplan deshalb bereits als ein „Fiasko“ – und allmählich steigt der öffentliche Druck auf alle Beteiligten, doch bitte endlich die politischen Spielchen bleiben zu lassen und so rasch wie möglich die Zustimmung zur neuen Kommission zu geben.

Die bisherigen Verzögerungen gehen auf Kappe der Regierungen

Doch wer jetzt einfach auf Eile drängt, verkennt die institutionelle Logik hinter dem europäischen Zeitplan. Denn die bisherigen Verzögerungen gehen nahezu ausschließlich auf die Kappe der nationalen Regierungen, von denen – trotz der langen Sommerpause – viele nicht rechtzeitig eine akzeptable Kandidat:in vorschlagen konnten oder wollten. Der Zeitdruck, der jetzt ausgeübt wird, trifft hingegen vor allem das Europäische Parlament, das die Kandidat:innen in den nächsten Wochen überprüfen wird.

Er sendet damit ein fatales Signal aus: Wenn die Regierungen ihre Vorschläge nur lang genug verschleppen, dann können sie die Kontroll- und Mitspracherechte des Parlaments im Verfahren faktisch aushebeln. Das kann, auch mit Blick auf die Ernennungsverfahren künftiger Kommissionen, nicht im Sinne der europäischen Demokratie sein.

Schon der Europawahltag war umstritten

Tatsächlich geht das Ringen der Institutionen um den Zeitplan im Europawahljahr bereits lange zurück. Nachdem die Europawahlen 2009 und 2014 jeweils Ende Mai stattgefunden hatten, regte das Europäische Parlament in seinem Vorschlag für eine Reform des Europawahlrechts 2022 an, den Wahltag künftig auf den 9. Mai vorzuziehen. Dieser frühe Termin hätte den Kalender für die Ernennung der Kommission entzerrt und nach der Wahl mehr Raum gelassen, um zum Beispiel Koalitionsgespräche zwischen den Parteien im Parlament zu führen.

Im Rat konnten sich die Regierungen jedoch überhaupt nicht auf einen Termin für die Wahl einigen, sodass diese (wie im derzeitig gültigen Direktwahlakt als Rückfall-Option vorgesehen) in der ersten Juniwoche stattfand. Die formelle Nominierung von der Leyens durch den Europäischen Rat erfolgte am 27. Juni, gerade einmal drei Wochen vor der Sommerpause des Parlaments. In der Folge verzichteten die Parteien darauf, einen schriftlichen Koalitionsvertrag auszuhandeln, und wählten von der Leyen am 18. Juli zur Kommissionspräsidentin.

Für die Regierungen haben nationale Parteilogiken Priorität

Als nächsten Schritt sah das Verfahren in Art. 17 (7) EUV vor, dass die Mitgliedstaaten „Vorschläge“ machen, auf deren Grundlage dann der Rat in Einvernehmen mit der gewählten Kommissionspräsidentin die Kommissionsmitglieder nominiert. Von der Leyen forderte die Regierungen deshalb Ende Juli auf, ihr bis zum 30. August jeweils einen Mann und eine Frau vorzuschlagen, sodass sie auf dieser Grundlage eine nach Geschlechtern ausbalancierte Kommission würde zusammenstellen können.

Dieses Verfahren war nicht neu: Auch 2014 und 2019 hatten die damaligen Kommissionspräsident:innen jeweils um ein gemischtgeschlechtliches Kandidatenduo gebeten. Doch kaum eine Regierung war bereit, sich wirklich darauf einzulassen. Priorität hatten für sie weniger die Zusammensetzung der Kommission als Ganzes als die jeweils nationalen Partei- oder Koalitionslogiken bei der Besetzung des „eigenen“ Postens.

Erste Verzögerungen

Zu den ersten Verzögerungen im Zeitplan kam es dabei in zwei Mitgliedstaaten, in denen es derzeit nur eine geschäftsführende Regierung gibt: Bulgarien, wo seit März 2024 ein Technokratenkabinett im Amt ist, dessen Mandat sich eigentlich auf die Durchführung nationaler Neuwahlen beschränkt, und Belgien, wo sich seit der nationalen Wahl im Juni noch keine neue Regierungskoalition gebildet hatte. Immerhin legten beide Länder aber bis Anfang September Vorschläge vor.

Problematischer war, dass die Summe der nationalen Logiken bei der Kandidatennominierung eine massiv männerlastige Liste hervorgebracht hatte, mit der sich von der Leyen nicht vor das Europäische Parlament wagen konnte. Die Kommissionspräsidentin begann deshalb, Druck auf verschiedene Mitgliedstaaten auszuüben, um sie mit der Verheißung auf interessantere Ressorts doch noch zur Nominierung einer Frau zu bewegen. Die rumänische Regierung änderte daraufhin Anfang September ihren Vorschlag, Malta hingegen lehnte den Vorstoß öffentlich ab.

Der slowenische Fall

Zum eigentlichen Knackpunkt aber wurde Slowenien. Dessen liberale Regierung hatte ihren Kommissionskandidaten Tomaž Vesel (parteilos) ursprünglich schon im April vorgeschlagen – früher als jede andere, aber eben auch ohne jede Rücksprache mit von der Leyen, die sich zu diesem Zeitpunkt ja noch mitten im Europawahlkampf befand. Als die Kommissionspräsidentin nun stattdessen auf eine Frau drängte, wies die Regierung das zunächst zurück. Einige Tage später erklärte Vesel aber selbst, unter diesen Bedingungen nicht mehr kandidieren zu wollen. Und wiederum etwas später benannte die slowenische Regierung als Alternativkandidatin Marta Kos (GS/ALDE-nah). Inzwischen war bereits der 9. September.

Gemäß dem slowenischen Recht muss vor dem formellen Vorschlag des Kommissionsmitglieds durch die Regierung jedoch erst der Europaausschuss des nationalen Parlaments eine beratende Abstimmung durchführen. Diese Abstimmung war zunächst für den 13. September angesetzt, wurde dann jedoch vom Ausschussvorsitzenden – einem Abgeordneten der Oppositionspartei SDS (EVP) – auf unbestimmte Zeit verschoben, offiziell mit dem Argument, dass der Ausschuss mehr Informationen über die Hintergründe von Vesels Rücktritt erhalten müsse.

Theoretisch bestünde nun die rechtliche Möglichkeit, dass der Rat die Liste der Kommissionsmitglieder einfach annimmt, ohne auf einen formellen Vorschlag aus Slowenien zu warten. Der Wortlaut von Art. 17 (7) EUV steht dem nicht entgegen; auch systematisch spricht nichts dafür, dass ein einzelner Mitgliedstaat die Möglichkeit haben sollte, das Ernennungsverfahren (in dem der Europäische Rat und der Rat sonst durchweg mit qualifizierter Mehrheit abstimmen) durch Nichtvorlegen eines Vorschlags zu blockieren. Und schließlich war es dem Rat auch 2019 möglich, eine Kommission zu nominieren, obwohl das Vereinigte Königreich damals kein Mitglied dafür vorschlug.

Das Parlament kann derzeit nur abwarten

Doch weder der Rat noch von der Leyen selbst scheinen diesen Weg gehen zu wollen, und so bleibt dem Europäischen Parlament erst einmal nicht viel übrig, als zu warten. Nachdem von der Leyen eigentlich bereits letzte Woche ihr Team dem Europäischen Parlament vorstellen wollte, wird sie nun am 17. September die Fraktionsvorsitzenden treffen. Doch angesichts der unvollständigen Namensliste ist bis jetzt unklar, ob sie dabei bereits eine Ressortverteilung vorlegen wird.

Und solange die Abgeordneten (und die Kandidat:innen selbst) nicht wissen, wer für welches Ressort vorgesehen ist, können sie sich auch nicht auf die Anhörungen vorbereiten, die das Parlament vor der endgültigen Wahl der Kommission durchführen wird. Nach dem aktuellen Zeitplan werden die Anhörungen wohl Anfang November, die eigentliche Wahl der Kommission Ende November stattfinden.

Die Anhörungen sind wesentlich für die Legitimität der Kommission

Die Anhörungen sind Kernbestandteil der supranationalen demokratischen Legitimation der Europäischen Kommission. Jede Kommissionskandidat:in muss sich dabei einer mehrstündigen Befragung durch den für ihr Ressort zuständigen Ausschuss stellen. Anschließend stimmt der Ausschuss mit Zweidrittelmehrheit darüber ab, ob er der Kandidat:in grünes Licht gibt. Kommt keine Zweidrittelmehrheit zustande, gibt es (gegebenenfalls nach einer weiteren Anhörung der Kandidat:in) eine zweite Abstimmung, bei der eine einfache Mehrheit genügt. Fällt die Kandidat:in auch bei der zweiten Abstimmung durch, muss die nationale Regierung einen neuen Vorschlag machen. Erst wenn alle Kandidat:innen von ihrem jeweiligen Ausschuss bestätigt wurden, findet im Plenum die eigentliche Kommissionswahl statt.

Das Parlament nutzt die Anhörungen zum einen, um die fachliche Eignung der Kommissionskandidat:innen zu prüfen. Zum anderen geht es hier aber auch um politische Interessen, die bei einer Regierungsbildung auf nationaler Ebene in der Regel in Koalitionsgesprächen ausverhandelt würden. So haben die gewählten Abgeordneten nur hier die Gelegenheit, auf die Geschlechterbalance und die parteipolitische Zusammensetzung der Kommission sowie den Zuschnitt und Verteilung der Ressorts Einfluss zu nehmen.

Dieser Einfluss ist schwächer, als Parteien auf nationaler Ebene ihn haben, was ein gravierendes Problem für die demokratische Bedeutung der Europawahl ist. Aber immerhin existiert er, und je intensiver die Europaabgeordneten ihr Mitspracherecht wahrnehmen und gegebenenfalls einzelne Kandidat:innen durchfallen lassen, desto sichtbarer wird auch für die europäischen Bürger:innen, dass ihre Stimme bei der Europawahl einen Unterschied machen kann.

Etliche Kandidat:innen mit Gegenwind

Und tatsächlich gibt es gerade in diesem Jahr eine ganze Reihe von Kandidat:innen, die im Parlament aus politischen Gründen mit Gegenwind rechnen müssen. Um nur einige Beispiele zu nennen:

• Raffaele Fitto (FdI/EKR) aus Italien ist neben dem Ungarn Olivér Várhelyi (Fidesz/P) der einzige Kandidat einer Rechtsaußen-Partei in der neuen Kommission. Dennoch hat ihn von der Leyen Medienberichten zufolge als einen ihrer Vizepräsident:innen vorgesehen. Sozialdemokrat:innen, Liberale und Grüne lehnen das ab.
• Teresa Ribera (PSOE/SPE) aus Spanien ist die prominenteste sozialdemokratische Kandidat:in und könnte Vizepräsidentin mit Zuständigkeit unter anderem für die Klimawende werden. Allerdings gilt sie als Verfechterin erneuerbarer Energien und lehnt Atomkraft ab. Das missfällt einigen Abgeordneten vor allem des rechten Spektrums.
• Olivér Várhelyi (Fidesz/P) aus Ungarn steht unter den Kandidat:innen am weitesten rechts außen und hat sich bei den Abgeordneten schon in der letzten Wahlperiode nicht beliebt gemacht. Verschiedene Beobachter:innen gehen deshalb davon aus, das die ungarische Regierung seine Ablehnung durch das Parlament bereits eingeplant hat – und ihn lediglich als Bauernopfer vorschiebt, um Zeit zu gewinnen und den Druck auf die Abgeordneten zu erhöhen, einer nachnominierten Ersatzkandidat:in zuzustimmen.
• Ekaterina Zaharieva (GERB/EVP) aus Bulgarien war 2018 in einen Skandal um Einbürgerungen gegen Geld verwickelt. Sie wird deshalb von den Liberalen kritisiert (die sich selbst Hoffnungen auf den bulgarischen Kommissionsposten gemacht hatten).
• Christophe Hansen (CSV/EVP) aus Luxemburg wurde von der liberal-konservativen Regierung seines Landes vorgeschlagen, obwohl auch der Spitzenkandidat der europäischen Sozialdemokrat:innen, Nicolas Schmit (LSAP/SPE) aus Luxemburg kommt. In der SPE stößt das auf scharfe Kritik – zumal die Sozialdemokrat:innen im Vergleich zu ihrem Europawahlergebnis in der Kommission ohnehin stark unterrepräsentiert sind.
• Glenn Micallef (PL/SPE) aus Malta wurde von seiner Regierung vorgeschlagen, obwohl es mehrere weibliche Kandidatinnen mit deutlich mehr politischer Erfahrung gegeben hätte. In den Augen vieler Abgeordneter steht er deshalb sinnbildlich für das Geschlechterproblem in von der Leyens Team. Auch Apóstolos Tzitzikóstas (ND/EVP) aus Griechenland und Kóstas Kadís (parteilos) aus Zypern sind eher schwache männliche Kandidaten.

Koalitionsdebatten können Öffentlichkeit schaffen …

Das muss nicht bedeuten, dass das Parlament all diese Kandidat:innen tatsächlich zurückweist. Einige von ihnen werden nur von manchen Parteien abgelehnt, während andere sie unterstützen. Es könnte deshalb durchaus dazu kommen, dass einige Fraktionen im Parlament sich auf einen Kompromiss einigen, bei dem sie wechselseitig die Kandidat:innen der jeweils anderen Seite akzeptieren – nichts Ungewöhnliches in einer Koalitionsregierung.

Doch damit ein solcher Kompromiss demokratische Legitimität bringt, muss er erstens für die Wähler:innen transparent sein. Die Parteien sollten deshalb so klar wie möglich kommunizieren, welche Forderungen sie an die neue Kommission erheben und welche Zugeständnisse an andere politische Kräfte im Parlament sie zu machen bereit sind.

< p align="justify">Und zweitens muss er ohne Druck zustande kommen: Verhandlungen über die parteipolitische Zusammensetzung und inhaltliche Ausrichtung der neuen Kommission sind keine parlamentarische Nabelschau, sondern können ein wichtiges Element zur Schaffung einer gesamteuropäischen politischen Öffentlichkeit sein. Kontroversen während der Anhörungen sind für viele europäische Medien der erste Anlass, über die Kandidat:innen zu berichten, für viele Bürger:innen die erste Gelegenheit, etwas über sie zu erfahren. Doch dafür benötigen die europäischen Parteien Zeit, diese Kontroversen auszutragen.

… aber sie brauchen Zeit

Damit die Anhörungen im Parlament eine demokratische Legitimationswirkung entfalten können, müssen die Abgeordneten eine reale Möglichkeit haben, Kandidat:innen durchfallen zu lassen – und gegebenenfalls, siehe Ungarn, auch deren Ersatzkandidat:innen. Wenn das zu weiteren Verzögerungen führt, so sollte dies nicht dem Parlament angelastet werden, sondern den Regierungen der Mitgliedstaaten, die aufgrund nationaler Partei- und Koalitionsdynamiken zum Teil Monate dafür benötigten, um eine einzige Kandidat:in vorzuschlagen.

Im Vergleich dazu sind die gesamteuropäischen Partei- und Koalitionsdynamiken, die sich erst in den kommenden Wochen während der Anhörungen im Europäischen Parlament entfalten können, weit wichtiger für die demokratische Legitimität der Europäischen Kommission als Ganzes. Die europäischen Parteien müssen sich deshalb jetzt ihre Zeit nehmen – selbst wenn das bedeutet, dass die neue Kommission erst zum neuen Jahr ihr Amt antritt.

Bild: European People's Party [CC BY 2.0], via Wikimedia Commons.

The trouble (not only) with gender parity: On the weaknesses of the nomination procedure for the European Commission

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By Manuel Müller

Ursula von der Leyen would like to have more female commissioners. But she is dependent on national governments. 

The appointment of the European Commission is a cumbersome procedure. According to Art. 17 TEU, the members of the Commission are “chosen on the ground of their general competence and European commitment from persons whose independence is beyond doubt”. They are selected by the Council “on the basis of the suggestions made by Member States” and “by common accord with the President-elect” (currently Ursula von der Leyen, CDU/EPP). Subsequently, all commissioners are subject to a “vote of consent” by the European Parliament and are finally “appointed by the European Council, acting by a qualified majority”.

The Council only rubber-stamps

In practice, however, the procedure is somewhat different. As there is exactly one Commissioner from each country (following a decision by the European Council), it is customary for each government to propose its “own” commissioner – in more or less close consultation with the Commission president. The Council usually does not discuss these proposals further, but simply rubber-stamps them. The Commission president then announces the distribution of portfolios and the internal structure of the Commission, in particular the coveted vice-presidencies.

A real test of the candidates’ “general competence” only comes later, in the European Parliament, where the relevant committees organise long and intensive hearings with them. After these hearings, the committees vote for or against each nominee – since 2004 there has always been at least one rejection. The rejected candidates are then replaced by new ones, who are again put forward by the national government of their country, until the Parliament is satisfied with all of them. The final appointment by the European Council is a mere formality.

This model of nomination is unique in the world. Compared to the purely parliamentary nomination procedures for most national executives in EU member states, it has some obvious and some less obvious weaknesses.

A gateway for national interests

First: The convention that each member state proposes one commissioner is intended to ensure that all member states identify with the Commission’s work, that nobody is overlooked and that there is no feeling of alienation. In practice, however, it often leads to governments and national publics expecting their “own” Commissioner to represent national interests in Brussels.

Even Manfred Weber (CSU/EPP), leader of the European People’s Party, recently publicly praised Commission candidate Raffaele Fitto (FdI/ECR) as a “strong defender of Italian interests”. This undermines the idea that commissioners represent a common European interest and should therefore be independent of national influence.

Devaluation of the European election

Second: The national right of nomination also implies that, from a party-political point of view, the Commission is always a mixed bag. Its members represent the colourful variety of the national governing parties of the member states at the time of nomination. This fosters a culture of compromise, but it also makes it difficult for the Commission to pursue a coherent policy. In particular, it hinders democratic alternation and a government-opposition dynamic in the European Parliament, thereby making the European elections less meaningful.

While national ministers have to win elections with their parties in order to stay in office, commissioners only have to get along with their respective national governments. And if they already know that they will not be nominated again (for example, because their party is now in opposition at national level), they are often happy to leave the Commission team several months before the end of their term of office.

Less trust within the Commission

Third: The Commissioners’ dependence on national governments also damages the relationship of trust between them and the Commission president. Over time, the president’s role has been enhanced: she now has the power to “lay down guidelines within which the Commission is to work” and can force individual commissioners to resign (Art. 17 (6) TEU). However, she still has a very limited say in the selection of her team.

Combined with the party-political heterogeneity and the presence of national interests within the Commission, this can easily lead to acrimony. For example, von der Leyen has repeatedly clashed with both her internal market commissioner Thierry Breton (RE/close to ALDE) and her high representative Josep Borrell (PSC/PES).

Harming diversity and gender balance

And finally, the selection procedure also has a problematic impact on diversity and gender balance within the Commission. There is now a broad political consensus that democratic bodies should not be made up entirely of white men. This problem is often solved through formal or informal quotas: For example, parties take care to ensure a certain gender mix when drawing up electoral lists. This works fairly well when there are several equivalent positions to be filled at the same time, such as seats in a parliament or ministerial posts in a government. It is more difficult when there is only one position, such as head of government or governor of a central bank.

In the EU, the gender balance in intergovernmental bodies such as the European Council (currently 89% men) or the Governing Council of the ECB (currently 92% men) is therefore much worse than in the European Parliament (currently 62% men). Thus, in a Commission where each member state nominates exactly one commissioner, it is much more difficult to reach gender parity than in most national governments, where all or most ministers are chosen by the same instance.

Trying to apply soft pressure

In recent years, gender balance in the EU institutions has become an increasingly contentious issue between national governments and the European Parliament – as in 2012, when the quota of men in the ECB Council reached 100 per cent. And the European Parliament is no longer prepared to simply accept the traditional male bias in the Commission either, especially as at national level the goal of gender parity has long become a common consideration in the formation of governments.

But how can national governments be persuaded to put forward more women? Commission presidents Jean-Claude Juncker (CSV/EPP, 2014) and Ursula von der Leyen (CDU/EPP, 2019 and 2024) tried to apply soft pressure, calling on governments to put forward not just one name but a gender-mixed duo in their “suggestions” under Art. 17 TEU. The president would then be able to choose between the two and thus present a gender-balanced Commission.

In addition, Juncker and von der Leyen made it clear that they would also take gender criteria into account when allocating portfolios and vice-presidencies. Governments that don’t meet the demand for a gender-mixed duo and only propose a single male candidate must expect “their” commissioner to be given a less interesting portfolio and less influence within the Commission.

Thirteen countries ignore von der Leyen

But this approach did not work out as hoped. While in 2014 and 2019 at least some governments complied with the request for a gender-mixed duo proposal, Bulgaria was the only one to do so in 2024. Seven other governments proposed a single female candidate, and five proposed a man who had already served in the outgoing Commission – an exception accepted by von der Leyen herself.

However, thirteen governments (Italy, Poland, Romania, Greece, Czechia, Austria, Denmark, Ireland, Lithuania, Slovenia, Cyprus, Luxembourg, Malta) decided to ignore the Commission president’s request and nominated a single male candidate.

A self-reinforcing momentum

For this, they came up with a number of justifications, some of them so bizarre as to be almost comical. For example, the Maltese prime minister did not nominate a female minister but a less experienced male candidate because he did not want to “disrupt the work of the ministry”. The Irish head of government argued that the candidate he had proposed had already given up his post as national finance minister to prepare for his new job in the Commission and that it would therefore be “unfair” to nominate a woman as well. Several governments claimed that they had already done enough to achieve gender parity, as there had been female commissioners from their country in the past.

Most importantly, the nomination of single male candidates became a self-reinforcing dynamic. The male bias of the new Commission could already be seen in the spring, when the first member states made their proposals. Therefore, the governments that decided on the nominations later knew that, given a choice between two options, von der Leyen would always opt for the female candidate. As a result, some male candidates such as Apóstolos Tzitzikóstas (ND/EPP) from Greece explicitly refused to be part of a gender-mixed duo.

The authority of the Commission president is at stake

And now? Von der Leyen knows that a Commission that is two-thirds male is unlikely to be accepted by the European Parliament. At the same time, her own authority is at stake; after all, the member states ignored an explicit request from her.

On the other hand, there are not enough uninteresting portfolios in the Commission to penalise all thirteen non-incumbent male commissioners with a loss of importance. Moreover, more than half of them belong to von der Leyen’s own party, the EPP, and were nominated by governments whose support she needs to implement her political agenda in the Council.

Instead of bringing the matter before the Council ...

Von der Leyen therefore essentially has two options. One would be to submit the matter to the Council, which after all has the formal right of nomination under Article 17 (7) TEU. Instead of dealing with each member state individually, von der Leyen could have asked the Council as a whole to present a gender-balanced Commission, leaving it to the governments to agree (by qualified majority) which male candidates would be withdrawn and replaced by women.

This approach would have emphasised that the Treaty does not give individual governments a right to choose the commissioner from their country, but only to make “suggestions” to the Council. However, it would also have put von der Leyen at odds with influential governments, which would have come under pressure to defend their male nominees against their counterparts in the Council.

... von der Leyen relies on bilateral renegotiations

Instead, von der Leyen opted for a different strategy, confronting not the Council as a whole but only individual governments whose proposals are perceived to be particularly weak, either because of the candidate’s profile or because of the size or political status of the country. For example, von der Leyen asked the Maltese government to replace its proposed male candidate with a woman. The Romanian government withdrew its male nominee – which it had already announced in public – and nominated a woman instead, saying she would be given a “more relevant” portfolio. Other similar announcements could follow in the coming days.

These bilateral renegotiations could somewhat improve the gender balance of the new Commission. But the approach also has serious drawbacks: First, von der Leyen is shifting the responsibility for a common European challenge – achieving gender parity in a supranational body – onto individual governments that are perceived as weak, while large, influential countries such as Italy and Poland do not have to take account of this when selecting “their” commissioners. Second, there is a risk of creating perverse incentives if, for example, Romania is now favoured over governments that have been cooperative in putting forward female candidates or a gender-mixed duo in the first place.

And the European Parliament?

Meanwhile, the European Parliament is still waiting to see what happens – but the hearings are likely to cause a stir there too. For one thing, even if von der Leyen’s pressure on Malta is successful, the  gender balance of the new Commission would be mediocre at best, with around 40 per cent women. And then there will also be party-political arguments.

Compared to the outgoing Commission, the European People’s Party will gain significant weight and will have about half of the members of the new Commission. The European Socialists, on the other hand, will lose power and will have no more than four commissioners. Moreover, the Socialists are particularly unhappy with the Luxembourg government, which preferred to nominate the largely unknown former MEP Christophe Hansen (CSV/EPP) rather than the outgoing labour commissioner and PES lead candidate, Nicolas Schmit (LSAP/PES).

A rough autumn

So the atmosphere is already somewhat heated. If, in addition, the socialist governments in Romania and Malta replace their male nominees by women, there would only be one man among the four PES commissioners (Dan Jørgensen from Denmark).  The Socialists will therefore predictably demand that the other parties also do more to improve the gender balance. Of these, the EPP currently has eight men and six women, the Liberals two men and two women. The remaining five candidates (one from the Patriots in Hungary, one from the ECR in Italy and three independent candidates from Slovakia, Slovenia and Cyprus) are all male.

The Hungarian Olivér Várhelyi (Fidesz/P) is particularly unlikely to pass the parliamentary hearing, but it could also be close for some EPP candidates. However, if the Socialists block one or more EPP candidates, the EPP is unlikely to just let that pass. As a result, this autumn could be even rougher for the prospective commissioners than 2019, when the Parliament rejected three of the nominees.

There is another way

The bottom line is that the nomination process for the European Commission is not a good one. It is lengthy and cumbersome, encourages governments to prioritise national interests, devalues the European elections, weakens the Commission president, harms diversity, invites posturing and blackmail, and leads to conflict rather than cooperation in the Parliament.

Does it have to be this way? The European Parliament itself has made proposals for a reform in its Article 48 report last year. According to these plans, the Commission president-designate alone would select the members of the Commission, who would then have to be approved as a body by both the Parliament and the European Council. The procedure would be similar to that in Italy, where the government is chosen by the prime minister and then approved in a vote of confidence by both houses of parliament. This “perfect bicameralism” is not an optimal solution either. But it would certainly be an improvement on the European status quo.

Picture: Von der Leyen: Steffen Prößdorf [CC BY-SA 4.0], via Wikimedia Commons.

Immer Ärger mit der Geschlechterparität: Der Streit um die neue Kommission zeigt auch die Schwächen des Wahlverfahrens

English

Von Manuel Müller

Ursula von der Leyen hätte gern mehr weibliche Kommissionsmitglieder. Aber sie hängt dabei von den nationalen Regierungen ab.

Die Ernennung der Europäischen Kommission ist ein aufwendiges Verfahren. Nach Art. 17 EUV werden die Kommissionsmitglieder „aufgrund ihrer allgemeinen Befähigung und ihres Einsatzes für Europa unter Persönlichkeiten ausgewählt, die volle Gewähr für ihre Unabhängigkeit bieten“. Ausgewählt werden diese vom Rat, und zwar mit qualifizierter Mehrheit, „auf der Grundlage der Vorschläge der Mitgliedstaaten“ und „im Einvernehmen mit dem gewählten Präsidenten“ (derzeit Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen, CDU/EVP). Anschließend müssen sich alle Kommissionsmitglieder „einem Zustimmungsvotum des Europäischen Parlaments“ stellen und werden schließlich „vom Europäischen Rat mit qualifizierter Mehrheit ernannt“.

Der Rat nickt die Kandidat:innen nur ab

In der Praxis sieht das Verfahren indessen etwas anders aus. Da es (nach einem Beschluss des Europäischen Rates) aus jedem Land genau ein Kommissionsmitglied gibt, ist es üblich, dass jede Regierung ihr „eigenes“ Mitglied vorschlägt – in mehr oder weniger enger Absprache mit der Kommissionspräsident:in. Im Rat werden diese Vorschläge dann traditionell nicht weiter diskutiert, sondern lediglich abgenickt. Anschließend verkündet die Kommissionspräsident:in die Ressortverteilung und Binnenstruktur der Kommission, insbesondere die begehrten Vizepräsidentschaften.

Eine echte Prüfung der „allgemeinen Befähigung“ findet erst danach im Europäischen Parlament statt, wo die zuständigen Fachausschüsse die Nominierten intensiven Anhörungen unterziehen. Nach diesen Anhörungen stimmen die Ausschüsse für oder gegen die Nominierten – seit 2004 gab es immer mindestens eine Ablehnung. Die zurückgewiesenen Kandidat:innen werden dann von der nationalen Regierung ihres jeweiligen Landes ersetzt, bis das Parlament mit allen Nominierten zufrieden ist. Die abschließende Ernennung durch den Europäischen Rat ist dann nur noch eine Formalität.

Dieses Modell der Kommissionsnominierung ist weltweit einmalig. Im Vergleich mit einem rein parlamentarischen Ernennungsverfahren, wie man es von den meisten nationalen Exekutiven der EU-Mitgliedstaaten kennt, hat es einige offensichtliche und einige weniger offensichtliche Schwächen.

Das Verfahren wird zum Einfallstor nationaler Interessen

Erstens: Dass jede Regierung ein Kommissionsmitglied vorschlägt, soll sicherstellen, dass sich alle Mitgliedstaaten mit der Arbeit der Kommission identifizieren, niemand übergangen und das Gefühl von „Fremdherrschaft“ vermieden wird. In der Praxis führt es jedoch oft dazu, dass Regierungen und nationale Öffentlichkeiten das „eigene“ Kommissionsmitglied als Repräsentant:in der nationalen Interessen in Brüssel wahrnehmen.

Selbst Manfred Weber (CSU/EVP), der Chef der Europäischen Volkspartei, lobte jüngst den Kommissionskandidaten Raffaele Fitto (FdI/EKR) öffentlich als einen „starken Verfechter der italienischen Interessen“. Das konterkariert die Idee, dass die Kommissionsmitglieder ein gemeinsames europäisches Interesse vertreten und deshalb gerade von nationaler Einflussnahme unabhängig sein sollen.

Entwertung der Europawahl

Zweitens: Das nationale Vorschlagsrecht führt zudem dazu, dass die Kommission parteipolitisch stets bunt gemischt ist. In der Regel repräsentieren ihre Mitglieder die bunte Vielfalt der mitgliedstaatlichen Regierungsparteien zum Zeitpunkt der Ernennung der Kommission. Das begünstigt eine Kultur des Konsenses, macht es für die Kommission aber auch schwieriger, einen kohärenten politischen Kurs zu verfolgen. Insbesondere verhindert es demokratische Alternanz und eine Regierung-Oppositions-Dynamik auf europäischer Ebene und schwächt so die politische Bedeutung der Europawahl.

Während nationale Minister:innen mit ihren Parteien bei Wahlen erfolgreich sein müssen, um im Amt zu bleiben, müssen sich Kommissionsmitglieder nur mit ihren jeweiligen Regierungen arrangieren. Und wenn sie bereits wissen, dass sie nicht wieder nominiert werden (etwa weil ihre Partei auf nationaler Ebene inzwischen in der Opposition ist), dann verlassen sie gern auch mal schon mehrere Monate vor Ende ihrer Amtszeit das Kommissionsteam.

Weniger Vertrauen innerhalb der Kommission

Drittens: Die Abhängigkeit der Kommissionsmitglieder von den nationalen Regierungen schwächt auch das Vertrauensverhältnis zwischen ihnen und der Kommissionspräsident:in. Im Laufe der Zeit wurde die Rolle der Präsident:in in der Kommission aufgewertet: Sie hat eine Leitlinienkompetenz und kann einzelne Kommissar:innen zum Rücktritt zwingen (Art. 17 (6) EUV). Auf die Auswahl ihres Teams kann sie aber weiterhin nur sehr begrenzt Einfluss nehmen.

Zusammen mit der parteipolitischen Heterogenität und der Präsenz nationaler Interessen in der Kommission führt das leicht zu Reibereien. Von der Leyen etwa trug sowohl mit Binnenmarktkommissar Thierry Breton (RE/ALDE-nah) als auch mit Außenvertreter Josep Borrell (PSC/SPE) regelmäßige Animositäten aus.

Weniger Diversität und Geschlechterbalance

Und viertens hat das Wahlverfahren der Kommission auch problematische Auswirkungen auf die Diversität und Geschlechterbalance in der Kommission. Dass demokratische Gremien nicht nur aus weißen Männern bestehen sollten, ist inzwischen weitreichender politischer Konsens.

Oft löst man dieses Problem durch formelle oder informelle Quoten: So achten Parteien etwa darauf, bei der Aufstellung von Wahllisten eine gewisse Durchmischung der Geschlechter zu gewährleisten. Das funktioniert recht gut, wenn mehrere ähnliche Ämter zugleich zu vergeben sind, etwa Parlamentsmandate oder Kabinettssitze. Schwieriger ist es hingegen, wenn es ein Amt nur einmal gibt – etwa Regierungschef:in oder Zentralbankgouverneur:in.

In der EU ist die Geschlechterbalance in intergouvernemental zusammengesetzten Gremien wie dem Europäischen Rat (derzeit 89% Männer) oder dem EZB-Rat (derzeit 92% Männer) deshalb sehr viel schlechter als im Europäischen Parlament (derzeit 62% Männer). In einer Kommission, in der jeder Mitgliedstaat genau ein Mitglied vorschlägt, ist Geschlechtergleichheit also schwieriger zu erreichen, als wenn, wie ist den meisten nationalen Kabinetten, alle Minister:innen von derselben Instanz ausgewählt werden.

Sanfter Druck

In den letzten Jahren ist diese Frage der Geschlechterbalance in EU-Institutionen immer wieder zu einem politischen Streitthema zwischen nationalen Regierungen und Europäischem Parlament geworden – etwa 2012, als die Männerquote im EZB-Rat 100 Prozent erreichte. Und auch bei der Kommission ist das Parlament bereits seit längerem nicht mehr bereit, das traditionelle Männer-Übergewicht einfach hinzunehmen, zumal auf nationaler Ebene das Ziel der Geschlechterparität bei der Ernennung von Regierungskabinetten längst üblich geworden ist.

Aber wie soll man die nationalen Regierungen dazu bringen, mehr Frauen vorzuschlagen? Die Kommissionspräsident:innen Jean-Claude Juncker (CSV/EVP, 2014) und Ursula von der Leyen (CDU/EVP, 2019 und 2024) setzten auf sanften Druck: Zum einen forderten sie die Regierungen auf, bei ihren „Vorschlägen“ nach Art. 17 EUV künftig nicht nur einen, sondern jeweils zwei Namen anzugeben, und zwar je einen Mann und eine Frau. Zwischen diesen könnte die Kommissionspräsident:in dann selbst eine Entscheidung treffen und so über die Mitgliedstaaten hinweg eine nach Geschlechtern ausgewogene Kommission präsentieren.

Zum anderen kündigten Juncker und von der Leyen jeweils mehr oder weniger offen an, bei der Vergabe der Ressorts und der Vizepräsidentschaften (über die die Kommissionspräsident:in allein entscheiden kann) auch Geschlechterkriterien einzubeziehen. Regierungen, die sich der Bitte um ein geschlechtergemischtes Duo verweigern und nur einen einzelnen männlichen Kandidaten nominieren, müssen deshalb damit rechnen, dass „ihr“ Kommissionsmitglied nur ein weniger attraktives Ressort erhält.

Dreizehn Länder ignorieren von der Leyen

So ganz ging diese Strategie allerdings nicht auf. Während 2014 und 2019 wenigstens ein paar Regierungen der Bitte nach einem gemischtgeschlechtlichen Doppelvorschlag nachkamen, war es 2024 nur eine einzige, nämlich Bulgarien (die belgische Nominierung ist noch offen). Sechs weitere Regierungen schlugen nur eine weibliche Kandidatin vor; fünf stellten einen Mann auf, der allerdings bereits der vorherigen Kommission angehört hatte – eine von von der Leyen selbst akzeptierte Ausnahme.

Dreizehn Regierungen aber (Italien, Polen, Rumänien, Griechenland, Tschechien, Österreich, Dänemark, Irland, Litauen, Slowenien, Zypern, Luxemburg, Malta) ignorierten die Bitte der Kommissionspräsidentin und nominierten ausschließlich einen männlichen Kandidaten.

Selbstverstärkende Dynamik

Dafür ließen sie sich etliche Rechtfertigungen einfallen, die teils so bizarr waren, dass sie schon wieder unterhaltsam sind. So nominierte der maltesische Regierungschef anstelle einer weiblichen Ministerin einen weniger profilierten Mann, um die „Arbeit des Ministeriums nicht zu stören“. Der irische Regierungschef argumentierte, dass der von ihm vorgeschlagene Kandidat bereits seinen Posten als nationaler Finanzminister aufgegeben habe, um sich besser auf den Kommissionsjob zu konzentrieren, und es deshalb „unfair“ wäre, zusätzlich noch eine Frau zu nominieren. Mehrere Regierungen führten an, dass es aus ihrem Land bereits in der Vergangenheit weibliche Kommissionsmitglieder gegeben habe, sodass sie also schon genug für die Geschlechterparität getan hätten.

Vor allem aber entwickelte sich die alleinige Nominierung von Männern zu einer selbstverstärkenden Dynamik. Bereits nach den ersten Vorschlägen im Frühling zeichnete sich für die neue Kommission ein deutliches Männerübergewicht ab. Die später nominierenden Regierungen wussten deshalb, dass von der Leyen, wenn sie die Möglichkeit einer Auswahl bekäme, vor allem weibliche Kandidatinnen aussuchen würde. Männliche Bewerber wie der Grieche Apóstolos Tzitzikóstas (ND/EVP) weigerten sich deshalb teils ausdrücklich, als Teil eines geschlechtergemischten Duos vorgeschlagen zu werden.

Es geht auch um die Autorität der Kommissionspräsidentin

Und nun? Von der Leyen weiß, dass eine Kommission, die zu zwei Dritteln aus Männern besteht, vom Europäischen Parlament kaum akzeptiert werden wird. Zugleich geht es auch um ihre eigene Autorität; immerhin setzten sich die Mitgliedstaaten über eine ausdrückliche Bitte von ihr hinweg.

Andererseits gibt es in der Kommission nicht genügend uninteressante Ressorts, um alle dreizehn neu vorgeschlagenen männlichen Kommissare mit Bedeutungsverlust abzustrafen. Zudem gehört mehr als die Hälfte davon zu von der Leyens eigener Partei, der EVP, und wurde von Regierungen nominiert, deren Unterstützung sie bei der Umsetzung ihrer politischen Agenda im Rat benötigt.

Statt die Sache dem Rat vorzulegen …

Von der Leyen blieben deshalb im Wesentlichen zwei Möglichkeiten. Die eine wäre, die Sache dem Rat vorzulegen, der nach Art. 17 (7) EUV immerhin das formale Nominierungsrecht besitzt. Statt sich mit jedem Mitgliedstaat einzeln herumzuschlagen, hätte von der Leyen also den Rat als Ganzes auffordern können, eine geschlechterparitätische Kommission zu präsentieren – und es den Regierungen überlassen, sich (mit qualifizierter Mehrheit) darüber zu einigen, welche männlichen Kandidaten zurückgezogen und durch Frauen ersetzt werden.

Dieser Ansatz hätte unterstrichen, dass die einzelnen Regierungen dem Vertrag nach eben kein Recht darauf haben, „ihr“ Kommissionsmitglied auszuwählen, sondern nur, dem Rat „Vorschläge“ dafür zu machen. Allerdings hätte sich von der Leyen mit einer solchen Vorgehensweise auch mit einflussreichen Regierungen angelegt, die unter Druck gekommen wären, die von ihnen vorgeschlagenen Männer gegenüber ihren Amtskolleg:innen im Rat zu verteidigen.

… setzt von der Leyen auf bilaterale Nachverhandlungen

Stattdessen setzte von der Leyen zuletzt auf eine andere Strategie und konfrontierte nicht den Rat als Ganzes, sondern nur einzelne Regierungen, deren Vorschläge – aufgrund der Person des Kandidaten oder der Größe oder des Status des Landes – als besonders schwach wahrgenommen wurden.

So forderte von der Leyen die maltesische Regierung auf, den von ihr vorgeschlagenen Kandidaten durch eine Frau zu ersetzen. Auch die rumänische Regierung zog ihren bereits öffentlich angekündigten Kandidaten zurück und erklärte, stattdessen gegebenenfalls eine weibliche Kandidatin zu nominieren, falls diese für das von Rumänien angestrebte Ressort in der Kommission „besser geeignet“ sei. Weitere, ähnliche Ankündigungen könnten folgen.

Durch diese bilateralen Nachverhandlungen könnte sich die Geschlechterbalance der neuen Kommission doch noch etwas verbessern. Doch der Ansatz hat auch gravierende Nachteile: Zum einen lädt von der Leyen damit die Verantwortung für eine gesamteuropäische Herausforderung – Geschlechterparität in einem supranationalen Gremium zu erzielen – bei einzelnen, als schwach wahrgenommenen Regierungen ab, während große, einflussreiche Länder wie Italien und Polen bei der Auswahl „ihrer“ Kommissare keine Rücksicht zu nehmen brauchen. Zum anderen setzt von der Leyen damit auch Fehlanreize, wenn sich etwa Rumänien nun Zugeständnisse bei der Ressortverteilung herausverhandeln kann und damit Vorteile gegenüber Regierungen erhält, die sich von Anfang kooperativ verhielten und weibliche Kandidatinnen bzw. gemischtgeschlechtliche Duos vorschlugen.

Und das Europäische Parlament?

Das Europäische Parlament wiederum wartet bislang noch ab – doch spätestens bei den Anhörungen dürfte es auch dort kräftig knallen. Denn zum einen wäre die Frauenquote der neuen Kommission, selbst wenn von der Leyen mit ihrem Druck auf Malta und Rumänien erfolgreich ist und auch Belgien noch eine Frau nominiert, mit rund 40 Prozent bestenfalls mittelmäßig. Und zum anderen werden dann auch noch parteipolitische Argumente eine Rolle spielen.

Denn im Vergleich zur letzten wird in der nächsten Kommission die Europäische Volkspartei stark an Gewicht gewinnen und rund die Hälfte aller Kommissar:innen stellen, während vor allem die europäischen Sozialdemokrat:innen verlieren und nur noch auf vier Kommissionsmitglieder kommen. Zudem sind die Sozialdemokrat:innen besonders ärgerlich über die luxemburgische Regierung, die statt des bisherigen Arbeitskommissars und Europawahl-Spitzenkandidaten der SPE, Nicolas Schmit (LSAP/SPE), lieber den weniger prominenten Ex-Europaabgeordneten Christophe Hansen (CSV/EVP) nominiert hat.

Ein heißer Herbst

Die Stimmung ist also ohnehin etwas aufgeheizt. Wenn nun auch noch die beiden sozialdemokratischen Regierungen in Rumänien und Malta eine Frau nachnominieren, wäre unter den vier SPE-Kandidat:innen nur noch ein Mann (Dan Jørgensen aus Dänemark, die dritte Frau ist Teresa Ribera aus Spanien). Die Sozialdemokrat:innen werden deshalb erwartbarerweise fordern, dass auch die anderen Parteien noch mehr tun, um die Geschlechterbalance aufzubessern. Von denen kommen die EVP derzeit auf acht Männer und sechs Frauen, die Liberalen auf zwei Männer und eine Frau, plus die offene belgische Nominierung. Die verbleibenden fünf Nominierten (einer der „Patrioten“ aus Ungarn, einer der EKR aus Italien sowie drei Parteilose aus der Slowakei, Slowenien und Zypern) sind alle männlich.

Gerade der Ungar Olivér Várhelyi (Fidesz/P) dürfte die Anhörung im Parlament kaum überstehen, aber auch für einige EVP-Kandidaten könnte es eng werden. Nur: Wenn die Sozialdemokrat:innen einen oder gar mehrere Bewerber der EVP blockieren, wird das diese kaum auf sich sitzen lassen. Im Ergebnis könnte dieser Herbst für die angehenden Kommissionsmitglieder deshalb noch heißer werden als jener von 2019, als das Parlament drei der Nominierten durchfallen ließ.

Es ginge auch anders

Unter dem Strich gibt das Nominierungsverfahren der Europäischen Kommission also kein gutes Bild ab. Es ist langwierig und umständlich, bringt Regierungen dazu, in nationalen Partikularinteressen zu denken, entwertet die Europawahl, schwächt die Kommissionspräsident:in, schadet der Diversität, lädt zu Postengeschacher und Erpressungsversuchen ein und führt zuletzt auch im Parlament zu Konflikten statt koalitionärer Zusammenarbeit.

Muss das alles so sein? Das Europäische Parlament selbst hat im vergangenen Jahr in seinem Artikel-48-Bericht Vorschläge für eine Reform gemacht: Demnach würde künftig allein die designierte Kommissionspräsident:in die Kommissionsmitglieder aussuchen und sich anschließend im Parlament und im Europäischen Rat einem Zustimmungsvotum stellen müssen. Das Verfahren wäre also ähnlich wie im „perfekten Zwei-Kammer-System“ Italiens, wo ebenfalls die Regierungschef:in die Minister:innen auswählt und anschließend von beiden Kammern das Parlaments bestätigt werden muss. Auch dieses System ist nicht optimal. Aber ein Fortschritt gegenüber dem europäischen Status quo wäre es allemal.

Bild: Von der Leyen: Steffen Prößdorf [CC BY-SA 4.0], via Wikimedia Commons.

Belgium’s Council Presidency: Reviewing a remarkably stimulating six months

Deutsch

By Jean-Louis De Brouwer

Belgium justified its reputation as an honest broker by reaching agreement on many, even difficult, measures. In shaping strategic choices for the future, it was less successful.

Belgium’s Presidency of the Council of the EU (from January to June 2024) was widely perceived as a great success. From the outset, the context was clear: a double end of term, national and European. Whilst possibly a bad omen, by the end of these six months, the facts were clear – far from weakening Belgium’s presidency, these deadlines stimulated it remarkably. The national election campaign, dominated by predictions of worrying upheavals in the domestic political landscape, in no way disrupted the presidency’s work schedule. The complex structure of Belgian federalism didn’t interfere with the implementation of the European agenda.

Whereas the previous Belgian presidency had been overseen by a caretaker government during one of those interminable political crises that this country is so famous for, it wouldn’t be out of place to assume that this time round federal, regional and community ministers used their initiatives and successes at the European level as fuel for their domestic campaigns. And above all, the administrative machinery – perfectly coordinated by the Permanent Representation – operated at full speed, focusing without qualms on achieving European objectives well integrated into its DNA.

A two-parts presidency

As for the EU’s schedule, it had been perfectly integrated into the six-month political calendar. Structured around three concepts (protect, strengthen, prepare), the Belgian presidency’s programme was broken down into six priorities: defending the rule of law, democracy and unity; strengthening competitiveness; pursuing a green and just transition; reinforcing the social and health agenda; protecting people and borders; and promoting a global Europe.

But in the minds of those in charge, the presidency was in fact divided into two periods. In the wake of a very dynamic Spanish presidency, the first half was dedicated exclusively to finishing the legislative agenda up to the European Parliament’s dissolution in April. The second half was more ‘forward-looking’, devoted to preparing the June European Council’s two major deliverables – the new Strategic Agenda and the roadmap designed to guide both an enlargement process, the geopolitical urgency of which had been reaffirmed, and the reforms needed to make it possible. More generally, the underlying ambition was to influence the future just as the seminal ‘Laeken Declaration’ did in 2001.

Brilliant on the first part …

The figures speak for themselves: The Belgian presidency reached 74 agreements and achieved 57 Council-level negotiating mandates, with legislative work continuing relentlessly well beyond the dissolution deadline, paving the way for the Hungarian Presidency. But beyond the figures, it’s the political profile of the agreements reached – both within and outside the legislative process – that merit attention.

At the risk of forgetting some, the most noteworthy of the Presidency’s achievements include the final adoption of the European Media Freedom Act and the Anti-SLAPP Directive, the Net-Zero Industry Act and the AI Act, the Trans-European Transport Network (TEN-T) policy framework, the agreement on working conditions for online platform workers and corporate due diligence requirements for companies, the introduction of the European Disability Card and the conclusions on the Future of the European Health Union, the finalisation of the Pact on Asylum and Migration and the adoption of the new Schengen Border Code. But nobody’s perfect and there was some dissatisfaction with the lack of progress on deepening the Capital Market Union and on own resources, as well as the failure to reach agreement on the fight against online child pornography and the single permit for managing regular migration.

More than once, Belgium fully justified its reputation as an honest broker by managing to reach agreement on measures that were politically difficult for national interests, whether it be the new macro-economic governance structure (an excessive deficit procedure being the immediate consequence), the nature restoration law (Belgium having to abstain from the final vote because of internal disagreements), the agreement on how to use the proceeds of frozen Russian assets (a significant amount of them in Belgium) or the gradual extension of sanctions against Russia in successive packages (affecting Belgium’s diamond industry and LNG deliveries).

… more relative results on the second

However, the final assessment must be more nuanced regarding Belgium’s overall influence on the strategic choices being made by the EU at this pivotal moment in its development. There are several reasons for this.

In terms of content, preparing for the Strategic Agenda began at the informal Heads of State and Government meetings in Versailles and Granada, where the EU’s ambitions in terms of defence, strategic autonomy, economic security and competitiveness were outlined. In terms of process, preparing this agenda fell within the remit of the President of the European Council, who, in 2023, launched a procedure in which the rotating presidency had no particular role to play. Belgium, however, did not remain inactive and endeavoured not only to follow but put its own stamp onto it.

This was reflected in various formal and informal initiatives, such as the signing of the Tripartite Declaration for a Thriving European Social Dialogue, promoting the Letta report on the future of the single market at an informal meeting of the European Council, the Antwerp Declaration (a call from 73 business leaders representing 17 sectors for a European Industrial Deal to complement the Green Deal and safeguard quality jobs) and the La Hulpe Declaration on the Future of Social Europe (which was not, however, endorsed by all 27 member states). Insiders pointed out that this activism on Belgium’s part helped to reintroduce green and social dimensions into the agenda, which had been previously lacking.

Decoupling enlargement and institutional reform

Several concrete steps have been taken with a view to future enlargement, in particular the mid-term review of the multi-annual financial framework, the adoption of the Reform and Growth Facility for the Western Balkans and the Ukraine Facility, as well as the Ukraine Plan designed to implement it. The ‘momentum’ was confirmed, on top of the strengthening of sanctions and the renewal of temporary protection, by the approval of the negotiating framework for Ukraine and Moldova, and the subsequent organisation of intergovernmental conferences, along with Montenegro.

Active on the ‘widening’ side of the classic diptych, Belgium has surreptitiously moved the cursor to the ‘deepening’ dimension. The starting point was obvious – most member states have no appetite whatsoever for a new institutional adventure, with the expectations of the European Parliament and the September 2023 report published by the Franco-German Working Group on EU Institutional Reform not being instrumental in unblocking very entrenched positions. It was therefore important to broaden the perspective by decoupling the institutional debate from enlargement, otherwise the latter would also come to a standstill.

Still sleepwalking towards enlargement

The message was conveyed in the Presidency’s progress report, in line with the European Commission’s March communication, namely that reforms are needed not only to prepare for enlargement but also to safeguard and improve the EU’s internal functioning and the capacity to act, as well as to adapt to a new geopolitical environment in a rapidly changing world.

The process should unfold through successive waves, from values (but ending the procedure against Poland, accompanied by the prospect of increased participation in the European Public Prosecutor’s Office, did not yet translate into a different approach to the procedure under Article 7 TEU) to policies (pending the policy reviews announced by the Commission for the first half of 2025), then to the budget (with the major challenge of the next MFF in sight, where a business-as-usual approach will not be appropriate), before opening the institutional governance chapter (even if the failure thus far of timid attempts to suggest reforms on a constant treaty basis through the use of bridging clauses calls for cautious realism).

This report is referred to in the roadmap adopted by the European Council. But the feeling of unease remains: When it comes to enlargement, the EU is sleepwalking.

Inclusivity and modesty are key for a successful presidency

This brings us to two final thoughts. The first one concerns the profile of rotating presidencies. The common wisdom is to stress that, with the Lisbon Treaty, their influence has become (even more) negligible, their main interest ultimately being to raise the profile of European issues with national public opinion at increasingly remote intervals. So how can we interpret the strong feelings inspired by the successive presidencies of Belgium and Hungary?

One thing is certain – even within the framework of a trio, a member state doesn’t have the capacity to influence a common agenda where the foundations have been laid at the highest level. But it can play an important role in implementing it. Is there a secret to Belgium’s success, the model honest broker? It’s that inclusivity and modesty are key, constantly seeking dialogue with all players, multiplying bilateral contacts and being able to forget domestic sensitivities for a while.

In short, it’s about putting policies above politics, while accepting that the latter is inevitably part of any democratic decision-making process. And this is probably also the best way to ensure that the soft voice of national priorities is heard.

A need to engage in a process of reflection

The second final thought refers to the state of the Union, in the primary sense of the term. This author’s predecessor in this series, Héctor Sánchez Margalef, concluded his analysis of the Spanish presidency by noting that more should be done in terms of leadership and reflecting on where the EU is going and what the next steps are for it to become a true shaper of global politics rather than a follower. He stressed that finding answers to these questions is becoming more vital than ever as the EU’s future remains deeply uncertain. Six months on, we’re still in the same place, but neither the Spanish nor the Belgian presidencies should be blamed.

The Strategic Agenda is more ‘agenda’ than ‘strategy’. The roadmap is meaningless, as has been pointed out. The guidelines presented by the Commission President on the eve of her appointment for a second five-year term appear to be a more pragmatic work programme for the next 24 months. Some are resigned to the ‘fatalism of the crisis’, reminding us, as Jean Monnet did, that Europe has always emerged stronger after having to confront various shocks head on – all we have to do is wait for the next one to happen, and hope it’s not too violent to refute this fine optimism.

Others are calling for a surge of voluntarism and clear-sightedness that would finally lead decision-makers to question several comfortable certainties and engage in a process of reflection that ‘should take place with the strategic long-term objectives for the next institutional cycle as well as other challenges and trends with a longer perspective in mind’, in the words of the Presidency report. Perhaps Belgium, once it has emerged from the inevitable ‘post-presidency depression’, could, along with others, contribute to such an awakening.

Jean-Louis De Brouwer is Director of the European Affairs Programme at the Egmont Institute in Brussels.

This article was first published as an EPIN Council Presidency Report by the European Policy Institutes Network.

Picture: Belgian presidency flags: Belgian Presidency of the Council of the European Union / Jeroen Vranckaert [CC BY 2.0], via Flickr; portrait Jean-Louis De Brouwer: private [all rights reserved].