15 Mai 2024

Wie konsensfähig ist die EU? Einblicke in das Abstimmungsverhalten im Rat in Bereichen mit qualifizierter Mehrheitsentscheidung

Von Nicolai von Ondarza und Isabella Stürzer
European Council meeting
Im Rat der EU können Mitgliedstaaten schon auch mal überstimmt werden. Aber wie oft kommt das eigentlich wirklich vor?

Immer wieder wird in der EU darüber diskutiert, in mehr Politikbereichen bei Entscheidungen im Rat von Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheit (QMV) überzugehen. Insbesondere Deutschland setzt sich dafür ein, etwa in Form der „Freundesgruppe für QMV in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik“ oder bei prozeduralen Beschlüssen innerhalb der Erweiterungsprozesse. Andere Staaten wie Ungarn lehnen mehr QMV hingegen grundsätzlich ab.

Aber welche Auswirkungen hat QMV überhaupt auf die Entscheidungsfindung auf europäischer Ebene? Welche Politikbereiche, in denen jetzt schon QMV gilt, sind besonders umstritten? Und sind dabei immer dieselben Regierungen in der Minderheit? Mehr Licht in die Debatte können die Daten des EU Council Monitor der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) bringen.

Der EU Council Monitor

Grundsätzlich ist es so, dass der Rat der EU seit dem Vertrag von Lissabon alle Abstimmungen zu Gesetzgebungsvorhaben veröffentlichen muss (Art. 15 (2) AEUV, Art. 7 der Geschäftsordnung des Rates). Nicht-legislative Beschlüsse und Beschlüsse innerhalb der Verfahren, wie etwa zur Festlegung der Ratsverhandlungsposition, werden hingegen ebenso wenig veröffentlicht wie die Beratungen in den vorangegangenen Ratsarbeitsgruppen und dem Ausschuss der Ständigen Vertreter:innen.

Zudem veröffentlicht der Rat die Abstimmungsprotokolle nur einzeln und stellt keine übergreifenden Informationen zum Abstimmungsverhalten – etwa der Anzahl von Abstimmungen nach Politikbereich, der Konsensrate oder der Anzahl von Gegenstimmen von einzelnen Mitgliedstaaten – zur Verfügung. Interessierte aus Forschung und Lehre, Politikberatung und Medien müssen die Daten deshalb anhand individueller Auszählung der Sitzungsprotokolle und Tagesordnungen erfassen.

Der im April 2024 veröffentlichte EU Council Monitor bündelt nun Daten zum Abstimmungsverhalten und erlaubt eine Aufschlüsselung nach Jahr, Politikbereich sowie überstimmten Mitgliedstaaten. Das interaktive Dashboard soll so zu verbesserter Analyse, Visualisierung und Verständnis der Abstimmungsmuster im Rat der EU beitragen. Die Daten basieren auf vom Rat der EU veröffentlichten Abstimmungsprotokollen ab Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon und werden laufend aktualisiert; das Tool umfasst momentan mehr als 1.300 öffentliche Abstimmungen.

Hoher Konsenswille

Mithilfe der Daten des EU Council Monitor lässt sich analysieren, wie konsensfähig der Rat bei Nutzung der qualifizierten Mehrheit ist. Die aufbereiteten öffentlichen Abstimmungen im Rat seit 2010 bestätigen die These, dass die EU-Mitgliedstaaten in der Regel auch bei Mehrheitsentscheidungen einen Konsens anstreben. Größere Gruppen von Mitgliedstaaten werden so gut wie nie überstimmt. Zunehmend ragen aber mit Ungarn und Polen zwei Staaten heraus, die – auf einem etwas niedrigeren Niveau als Großbritannien vor dem Brexit – häufiger überstimmt werden als andere.

Im Detail zeigen sich in den öffentlichen Abstimmungen des Rats 2010-2023 eine erstaunlich hohe Konsensrate unter den Mitgliedstaaten auch in den Bereichen, in denen Mehrheitsbeschlüsse möglich gewesen wären. Die Konsensrate umfasst diejenigen Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit, in denen es keine Gegenstimmen gab, potenziell aber Enthaltungen. Über die Zeit ist die Konsensrate bemerkenswert stabil. Bis zum Brexit lag sie bei 82 Prozent, danach sogar bei 85 Prozent; über den gesamten Zeitraum bei knapp 83 Prozent. Betrachtet man nur die Abstimmungen, in denen alle Staaten zugestimmt haben, es also auch keine Enthaltungen gab, liegt der Wert für den gesamten erfassten Zeitraum noch bei 64 Prozent.

Grafik 1: Konsensrate bei Mehrheitsentscheidungen im Rat der EU
(zum Vergrößern auf das Bild klicken)

Eine Veränderung der Konsensrate lässt sich allerdings erkennen, wenn man einzelne Politikfelder untersucht: Im Bereich Finanzen etwa konnte bis zum Brexit bei 85 Prozent der Abstimmungen ein Konsens gefunden werden, seit dem Brexit bei 93 Prozent. Im Bereich Institutionelles ist die Konsensrate ebenfalls gestiegen, von 67 auf 100 Prozent. Von 80 auf 70 Prozent gesunken ist sie dagegen im Bereich Justiz und Inneres, zu dem die Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems gehört (siehe Grafik 1).

Größere Gruppen werden fast nie überstimmt

Die hohe Konsensrate bedeutet zum einen, dass am Ende von EU-Verhandlungen – allen Differenzen zum Trotz – in der Regel alle Mitgliedstaaten dem erarbeiteten Kompromiss zustimmen können. Zudem scheuen die nationalen Regierungen es, größere Gruppen von Staaten zu überstimmen, selbst wenn rechnerisch bereits eine qualifizierte Mehrheit erreicht ist. Abstimmungen, in denen vier oder mehr Mitgliedstaaten überstimmt werden, bleiben eine absolute Seltenheit.

Zum anderen zeigt die hohe Konsensrate aber ebenso, dass Mehrheitsentscheidungen allein keine Lösung für Schwierigkeiten der EU in puncto Handlungsfähigkeit sind: Denn auch bei QMV können Verhandlungen im Rat lange dauern oder sogar dauerhaft blockiert sein, wenn die EU-Staaten in mehrere große Gruppen gespalten sind.

Großbritannien war am häufigsten in der Minderheit

Aufschlussreich für die Debatte über die Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen ist auch ein Blick darauf, welche Staaten besonders häufig überstimmt werden. Wie bereits angedeutet, stand ein Staat lange im Fokus – Großbritannien. Es führt die Liste der am häufigsten überstimmten Länder klar an, und zwar sowohl in der Betrachtung bis zum offiziellen Austritt aus der EU als auch in der Gesamtbetrachtung: Insgesamt wurde das Vereinigte Königreich 167‑mal überstimmt. Damit war es in seiner Zeit als Mitglied bei gut 16 Prozent aller Abstimmungen in dieser Situation (siehe Grafik 2). Im Kontrast dazu steht Frankreich, das im gesamten Beobachtungszeitraum nur 5‑mal überstimmt wurde. Dies entspricht deutlich weniger als einem Prozent der Abstimmungen.

Vergleicht man das Abstimmungsverhalten vor und nach dem Brexit, so ragen nunmehr zwei Mitgliedstaaten heraus, deren Regierungen öfter in der Minderheit sind – Ungarn und Polen (gefolgt von Bulgarien). Vor dem Brexit sah dies anders aus: Zwischen 2010 und 2020 waren nach Großbritannien Österreich, Deutschland und die Niederlande auf den Plätzen zwei bis vier der am häufigsten überstimmten Länder.

Allerdings wurde Großbritannien bis zum Brexit fast 3‑mal so oft überstimmt wie Österreich und fast 7‑mal so oft wie das zehntplatzierte Bulgarien. Seit dem Brexit wurde das jetzt an der Spitze stehende Ungarn 2,3‑mal so oft wie das viertplatzierte Österreich überstimmt und etwas mehr als 4‑mal so oft wie das zehntplatzierte Tschechien. Damit ist Ungarn noch immer erheblich konsensfähiger, als es das Vereinigte Königreich vor seinem Austritt war.

Polen und Ungarn wurden zuletzt oft gemeinsam überstimmt

Zwei weitere Dinge fallen beim Abstimmungsverhalten Polens und Ungarns nach dem Brexit auf. Erstens votierten beide häufiger mit Nein, anstatt sich zu enthalten; dies signalisiert, dass sie einen EU-Beschluss rundherum ablehnten. Zweitens stimmten sie deutlich häufiger gemeinsam gegen einen Beschluss – also bestand zumindest bis zum Regierungswechsel in Warschau im Dezember 2023 ein Schulterschluss zwischen Warschau und Budapest.

Dass alle vier Staaten der Visegrád-Gruppe (Polen, Ungarn, Tschechien, Slowakei) überstimmt wurden, findet sich in den Daten allerdings kein einziges Mal. Dies lässt darauf schließen, dass weiterverhandelt wurde, wenn alle vier gemeinsam eine Vorlage ablehnten, Polen und Ungarn aufgrund relativ gesunkener Konsensbereitschaft aber bei ihrer Haltung blieben und am Ende überstimmt wurden.

Betrachtet man alle Abstimmungen mit Gegenstimmen im gesamten Untersuchungszeitraum, gab es bis zum Brexit nur einen einzigen Fall, in dem Polen und Ungarn gemeinsam überstimmt wurden: eine Abstimmung zur Sozialpolitik. Seit dem Brexit geschah dies je einmal in den Politikbereichen Wirtschaft, Energie und Umwelt sowie dreimal in der Innen- und Justizpolitik. Zum Vergleich: Deutschland und Frankreich wurden im März 2024 erstmals überhaupt bei einer öffentlichen Abstimmung gemeinsam überstimmt, im Fall der Richtlinie über Plattformarbeit.

Keine strukturellen Minderheiten

Interessant ist auch ein Vergleich mit den Mitgliedern der „Freundesgruppe für QMV“: Ihr gehören sowohl Staaten wie Frankreich oder Italien an, die in den öffentlichen Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit selten bis nie überstimmt wurden, als auch mit Belgien, Deutschland, den Niederlanden oder Schweden (als Beobachter) solche, die relativ häufig überstimmt wurden. Zählt man für den gesamten Zeitraum seit 2010, wurde Deutschland ähnlich häufig überstimmt wie Polen oder Ungarn.

Grafik 2: Überstimmungen pro Mitgliedstaat vor und nach dem Brexit
(zum Vergrößern auf das Bild klicken)

Selbst wenn Polen und Ungarn zuletzt öfter überstimmt wurden als andere EU-Mitglieder, ist eine strukturelle Minderheit nicht zu erkennen. Das heißt, es verhält sich nicht so, dass ein Staat oder eine Staatengruppe mit hoher Regelmäßigkeit in einer Reihe verschiedener Politikfelder überstimmt wird. Gleichzeitig fällt das veränderte Abstimmungsverhalten der genannten Länder seit dem Brexit auf – Polen votierte nie dafür, wenn Ungarn dagegen votierte, und umgekehrt.

Umstrittene Politikbereiche

Nicht nur die Zahl der Überstimmungen unterscheidet Ungarn und Polen von Großbritannien, sondern auch die Politikfelder, in denen sie stattfanden. Das Vereinigte Königreich wurde am häufigsten bei Abstimmungen zu Finanzen (26 Prozent) und zur Außenpolitik (18 Prozent) überstimmt, vor allem aber bei denen zu institutionellen Fragen (46 Prozent), die das Wesen und Funktionieren der Europäischen Union als Ganzes betreffen.

Für Polen und Ungarn stehen andere Politikbereiche im Vordergrund: Die drei, in denen sie seit dem Brexit am häufigsten überstimmt wurden, sind Umwelt, Justiz und Inneres sowie Verkehr bzw. Sozialpolitik. Die umstrittene Asylreform, die Orbán als Argument für seine Forderung anführt, zur Einstimmigkeit zurückzukehren, fällt in den Bereich Justiz und Inneres.

Besonders oft stehen Polen und Ungarn in der Asylpolitik allein

Auch insgesamt betrachtet sticht die für Polen und Ungarn nach dem Brexit gestiegene Überstimmungsquote im Bereich Justiz und Inneres (einschließlich der Migrationspolitik) hervor.

Schaut man auf diesen Politikbereich im Ganzen, so ist die Konsensrate im Vergleich zu der Zeit vor dem Brexit nur leicht gesunken (von 80 auf 70 Prozent, siehe Grafik 1). Die Konsensfähigkeit Polens und Ungarns in diesem Politikfeld hat nach dem Brexit hingegen auffällig abgenommen. Dies ist zum einen ihrer Lage an der EU-Außengrenze geschuldet, zum anderen aber auch der starken Politisierung von Asylrechtsfragen.

Dessen ungeachtet ist zu konstatieren: Anders als Großbritannien drücken Polen und Ungarn mit ihren Enthaltungen bzw. Nein-Stimmen insgesamt (noch) keine Ablehnung der institutionellen Prozesse der EU – und damit letztlich der EU als solcher – aus. Vielmehr verweist ihr Abstimmungsverhalten auf Dissens in einem inhaltlich klar abgegrenzten Politikfeld.

Schlussfolgerungen

Aus der Analyse des Abstimmungsverhaltens lassen sich zwei Schlussfolgerungen ziehen: Auf der einen Seite dienen Entscheidungen per qualifizierter Mehrheit in den Politikbereichen, in denen sie heute schon angewendet werden, primär als Aufforderung, einen Konsens zu suchen und sich kompromissbereit zu zeigen. Der Rat der EU fungiert noch sehr als zwischenstaatliches Gremium, in dem die nationalen Regierungen im überwiegenden Fall Einstimmigkeit oder zumindest einen Konsens anstreben. Das Überstimmen einzelner Regierungen oder gar größerer Gruppen von Regierungen bleibt eine Seltenheit. Die Konsensfähigkeit der EU‑27 ist nach wie vor hoch, selbst wenn zwischen den Mitgliedstaaten Differenzen bestehen.

Dementsprechend dürfte die Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen nicht dazu führen, dass im großen Stil Regierungen überstimmt werden – mithin auch nicht in sensiblen Bereichen wie der Außen- und Sicherheits- oder der Steuerpolitik. Dies stärkt die Argumentation der Akteur:innen, die eine Ausweitung der Mehrheitsentscheidungen auf die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik befürworten. Auch für die demokratische Legitimation der EU ist es wichtig, dass in der Regel ein Konsens aller Staaten gesucht und gefunden wird.

Auf der anderen Seite macht der Blick in die Abstimmungsprotokolle aber auch deutlich, dass es durchaus Staaten gibt, die erkennbar häufiger überstimmt werden als andere. Auch und gerade mit der Perspektive auf eine (noch) heterogenere EU mit 30 oder mehr Mitgliedstaaten sollte eine Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen deshalb mit Mechanismen einhergehen, die nicht nur die legitimen nationalen Interessen in kritischen Bereichen schützen, sondern gleichzeitig mehr Handlungsfähigkeit ermöglichen, als es das Festhalten am Einstimmigkeitsprinzip momentan tut.

Nicolai von Ondarza ist Leiter der Forschungsgruppe EU/Europa der Stiftung Wissenschaft und Politik.

Isabella Stürzer ist studentische Mitarbeiterin in der Forschungsgruppe EU/Europa der Stiftung Wissenschaft und Politik.


Bild: Treffen des Europäischen Rates: European External Action Service [CC BY-NC 2.0], via Flickr; Grafiken: Stiftung Wissenschaft und Politik [alle Rechte vorbehalten].

10 Mai 2024

EU to go: No risk, no finance? Eine europäische Kapitalmarktunion

In der Podcastserie „EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ präsentiert das Jacques Delors Centre kompakte Hintergründe zur Europapolitik. Einmal im Monat analysieren Moderatorin Thu Nguyen und ihre Gäste in 20 bis 30 Minuten ein aktuelles Thema.

„EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ erscheint hier im Rahmen einer Kooperation mit dem Jacques Delors Centre. Er ist auch auf der Homepage des Jacques Delors Centre selbst sowie auf allen bekannten Podcast-Kanälen zu finden.

Es wird teuer: Auf dem Weg zu einer grünen, digitalisierten und souveränen Europäischen Union fallen Investitionen an, die den öffentlichen Haushalt der Staatengemeinschaft weit übersteigen. Da braucht es neben öffentlichem auch viel privates Geld. Während in den USA der Bedarf nach privaten Investitionen größtenteils durch den Kapitalmarkt gedeckt wird, verlässt sich die EU auf die Darlehen ihrer Banken. Dabei birgt ein regulierter, vereinheitlichter Kapitalmarkt das Potenzial, fortschrittliche Technologien und Industrien zu fördern, deren Finanzierung den Banken zu riskant ist. Die Idee ist nicht neu, doch der Umsetzung werden viele Steine in den Weg gelegt.

Senior Policy Fellow Sebastian Mack und Co-Direktor Johannes Lindner vom Jacques Delors Centre nehmen sich gemeinsam mit Thu Nguyen des Themas an und erläutern, welchen Rückenwind die Idee einer Kapitalmarktunion nicht zuletzt durch den Bericht zum EU-Binnenmarkt von Enrico Letta erhalten hat. Sie diskutieren die Chancen und Risiken einer tieferen Integration der nationalen Kapitalmärkte und fragen sich: Warum ist seit den Plänen der Juncker-Kommission 2015 so wenig um die Kapitalmarktunion geschehen? Wie genau könnte die Vereinheitlichung funktionieren? Welche Form der Regulierung wäre notwendig, um die Fehler der Vergangenheit zu vermeiden? Und nicht zuletzt: Löst die Kapitalmarktunion die Finanzierungsprobleme der EU?

07 Mai 2024

FIIA Briefing Paper: Der Aufstieg rechtsextremer Parteien in der Europäischen Union

Von Manuel Müller
Cover des FIIA Briefing Paper: The rise of the far right in the European Union

Bei der Europawahl 2024 werden rechtsextreme Parteien voraussichtlich mehr Sitze im Europäischen Parlament gewinnen als je zuvor. Auch auf nationaler Ebene sind rechtsextreme Parteien in immer mehr EU-Regierungen vertreten. Trotz dieser Zuwächse wird in der nächsten Legislaturperiode voraussichtlich die mitte-rechts-gerichtete Europäische Volkspartei, nicht die Rechtsextremen, die zentrale Rolle in den EU-Institutionen spielen.

Das konsensbasierte politische System der EU ist ein Schutz gegen eine schnelle Machtübernahme durch rechtsextreme Parteien. Doch wenn sie eine gewisse Stärke erreicht haben, erschwert es dasselbe System auch, dass andere Parteien ohne sie Mehrheiten bilden. Die EU ist deshalb nicht mit einem plötzlichen, sondern mit einem schleichenden Machtzuwachs der Rechtsextremen konfrontiert, bei dem die Parteien der Mitte sich allmählich für eine Zusammenarbeit öffnen und es zu einer langsamen Normalisierung rechtsextremer Positionen im politischen Diskurs kommt.

Paradoxerweise sind es gerade die zum Schutz der nationalen Souveränität gedachten Mechanismen wie das Einstimmigkeitserfordernis im Rat, die es rechtsextremen Parteien am ehesten erlauben, Einfluss auf die Politik der EU zu nehmen, auch wenn sie nur eine Minderheit der EU-Bürger:innen vertreten.

In einem neuen Briefing Paper für das Finnish Institute of International Affairs werfe ich einen Blick auf die zu erwartende parteipolitische Zusammensetzung der EU-Institutionen in der Legislaturperiode 2024-29 und ihre Auswirkungen auf die europäische Politik. Wie weit wird der Aufstieg der extremen Rechten gehen und wie stehen ihre Chancen, politische Macht auf EU-Ebene auszuüben?

Das vollständige Briefing Paper (auf Englisch) ist hier zu finden.


Bild: Cover des FIIA Briefing Paper, basierend auf einem Foto von Vox España [public domain], via Flickr.

FIIA Briefing Paper: The rise of the far right in the European Union

By Manuel Müller
Cover of the FIIA Briefing Paper: The rise of the far right in the European Union

In the 2024 EU elections, far-right parties are expected to win more seats in the European Parliament than ever before. At the national level, too, far-right parties are entering more and more EU governments. Despite these gains, the centre-right European People’s Party, rather than the far right, is likely to play the central role in the EU institutions in the next legislature.

The EU’s consensus-based system is a safeguard against the sudden seizure of power by far-right parties. But once they have achieved a certain position, the same system makes it difficult for others to form majorities without them. The EU is therefore facing not a sweeping but a creeping gain in far-right power, as centrist political parties become more open to cooperation, and far-right positions are slowly normalised in political discourse.

Paradoxically, the very mechanisms that are supposed to protect national sovereignty (such as unanimity requirements in the Council) are the ones most likely to allow far-right parties to influence EU policy, even if they represent only a minority of EU citizens.

In a new Briefing Paper for the Finnish Institute of International Affairs, I take a look at the expected party-political composition of the EU institutions in the 2024–29 legislative term and its implications for EU policy. How far will the rise of the far right go and what are its chances of exercising political power at the EU level?

The complete Briefing Paper can be found here.


Picture: Cover of the FIIA Briefing Paper, based on a photo by Vox España [public domain], via Flickr.

03 Mai 2024

Die jüngste Erweiterung der Europäischen Union: Reform oder Tempo?

Von Cordelia Buchanan Ponczek
Flags of the EU member states in front of the European Parliament in Strasbourg
Zwanzig Jahre nach der „Big-Bang-Erweiterung“ steht die EU wieder vor dem Beitritt neuer Mitglieder. Sie muss dabei eine Balance zwischen geopolitischen Interessen und innerer Stabilität finden.

Die Diskussion darüber, wie die Europäische Union ihre Osterweiterung angehen sollte, ist nach dem Einmarsch Russlands in die Ukraine im Jahr 2022 wieder voll entbrannt. Nach dem EU-Beitritt Kroatiens 2013 war der Erweiterungsprozess ins Stocken geraten. Trotz Integrationsprojekten wie der Östlichen Partnerschaft schien eine kurzfristige Erweiterung der Union unwahrscheinlich. Vor 2022 galten die Länder des Westbalkans, insbesondere Montenegro und Serbien, als diejenigen, die auf dem Weg zur Mitgliedschaft am weitesten vorangeschritten waren.

Nun aber hat der Krieg Russlands in der Ukraine die Union zur Unterstützung Kyjiws mobilisiert und den Fokus der Erweiterungspolitik von Südosten nach Osten verlagert. Der Ukraine, der Republik Moldau und kürzlich auch Georgien wurde der Kandidatenstatus zuerkannt. Vor allem im Falle der Ukraine hat die Erweiterungsfrage eine nie dagewesene Dringlichkeit erhalten, da sie in eine Zeit des Krieges fällt. Montenegro und Serbien begannen ihre Beitrittsverhandlungen vor mehr als zehn Jahren, als das Ziel der Mitgliedschaft noch außer Reichweite war. So viel Zeit bleibt der Ukraine vielleicht nicht – oder sollte ihr nach Meinung vieler Befürworter:innen nicht bleiben.

Doch ein EU-Beitritt ist mit erheblichen Verpflichtungen verbunden und bindet die Länder an einen bestimmten Regulierungs- und Governance-Pfad, so dass er nicht leichtfertig eingegangen werden sollte. Aus Sicht der Europäischen Union geht es in den Erweiterungsgesprächen letztlich um die Fähigkeit der EU, ihre geopolitischen Interessen zu fördern und zugleich ihre innenpolitische Stabilität zu wahren. Aus der Sicht der Beitrittskandidaten geht es um die Fähigkeit, kurzfristig Reformen durchzuführen und langfristig den eingeschlagenen Entwicklungspfad beizubehalten. Aus globaler Sicht stellt die Erweiterung die Glaubwürdigkeit der EU auf die Probe, ihren Worten Taten folgen zu lassen und gleichzeitig die strengen Grundprinzipien zu wahren, die für ihren Zusammenhalt notwendig sind.

Erweiterung vs. Reformen

Im Gleichgewicht zwischen Kohäsion und Glaubwürdigkeit betrifft ein zentrales Dilemma in der Diskussion über die EU-Erweiterung den Zeitpunkt und die Priorität von Reformen gegenüber dem Erweiterungsprozess selbst. Die EU-Kommission selbst erkennt an, dass die Reform der Union ein wichtiger Teil des Erweiterungsprozesses ist. Doch die Suche nach einer angemessenen Balance zwischen internen Reformen, die schleppend verlaufen können, und dem sowohl innerhalb der EU als auch von den Beitrittskandidaten selbst geäußerten Wunsch nach einer zügigen Erweiterung erweist sich als schwierig. Diese Diskussion ist vor allem im Hinblick auf die mögliche Mitgliedschaft der Ukraine relevant.

Innerhalb der EU gibt es zwei Debatten darüber, was vor der Erweiterung getan werden muss: einerseits in Bezug auf Reformen an der Funktionsweise der EU selbst, andererseits mit Hinblick auf Reformen in den Kandidatenländern. Die einen und die anderen Reformen werden dabei nicht unbedingt von denselben Akteur:innen gefordert; es handelt sich um zwei unterschiedliche Argumentationslinien. Doch da sich EU-interne Veränderungen auch auf die laufenden Reformen in den Beitrittsländern auswirken können, sind die Debatten verbunden und interagieren miteinander.

Das Argument für die Priorisierung von Reformen

Befürworter:innen einer Priorisierung interner Reformen argumentieren, dass die bestehenden Strukturen und Politiken der EU grundlegend überarbeitet werden müssen, um angesichts einer wachsenden Zahl von Mitgliedstaaten ihre Effizienz, demokratische Verantwortlichkeit und Fähigkeit zur Konsensfindung zu verbessern. Diese Sichtweise beruht auf der Überzeugung, dass eine Erweiterung vor diesen Reformen die bestehenden Probleme noch verschärfen und künftige Reformen nahezu unmöglich machen würde.

Darüber hinaus vertritt dieses reformorientierte Lager die Ansicht, dass es nur fair ist, wenn potenzielle Mitglieder ein transparentes Verständnis der institutionellen Landschaft bekommen, der sie beitreten wollen. Diese Gruppe legt Wert auf ein leistungsorientiertes und umfassendes Beitrittsverfahren. Zugleich gibt es auch Befürchtungen, dass die Erweiterung rein zahlenmäßig jede künftige Reform im Keim ersticken würde: Es gäbe einfach zu viele Mitglieder, um den notwendigen Konsens zur Verabschiedung bestimmter Reformen zu gewährleisten.

Neben dieser Debatte über die Priorisierung EU-interner Reformen gibt es eine entsprechende Diskussion darüber, dass auch die Beitrittskandidaten ihre internen Reformen vor dem Beitritt unmissverständlich erfüllen müssen. Dabei geht es auch darum, aus den Fehlern der EU-Erweiterung von 2004 zu lernen. Entsprechend warnt diese Gruppe vor den Folgen überstürzter schlampiger Reformen in den Kandidatenländern, die dem europäischen Acquis nur vordergründig gerecht würden. Die politischen Veränderungen, die festgefahrene Politik, der Stillstand und die Obstruktionspolitik einiger der 2004 beigetretenen Mitgliedstaaten haben zu Frustration geführt. Beim Rückblick auf den damaligen Integrationsprozess sehen viele Beobachter:innen echte Fehler bei den umgesetzten (oder nicht umgesetzten) Politiken und Verfahren, Und die EU ist entschlossen, aus ihren Fehlern zu lernen.

Gleichzeitig ist genau wie 2004 der politische Druck hoch, neue Mitgliedstaaten aufzunehmen, und es ist sehr schwierig, den Bedarf an inneren Reformen nicht zu ignorieren, wenn in der öffentlichen Rhetorik der Eindruck erweckt wird, dass jede Verzögerung bei der Aufnahme der Ukraine gleichbedeutend mit einer Verweigerung von Unterstützung oder gar ein gegen die Ukraine gerichteter Akt sei.

Das Argument für die Priorisierung zügiger Erweiterung

Auf der entgegengesetzten Seite zu den reformorientierten Gruppen gibt es ein nennenswertes Lager, die sich für einen beschleunigten oder sogar sofortigen Beitritt von Ländern wie der Ukraine ausspricht. Dieses Lager betont den intrinsischen Wert und die geopolitische Notwendigkeit der EU-Erweiterung. Der neue EU-Erweiterungsrahmen von 2020 bietet mehr Flexibilität bei der Anpassung des Beitrittsprozesses an jedes einzelne Land. Die Befürworter:innen betonen die strategische Bedeutung der Erweiterung als ein Instrument, um die regionale Stabilität zu stärken, und als Gegengewicht zum Einfluss von Mächten wie Russland und China. Sie argumentieren, dass eine Verschiebung des Beitritts die Glaubwürdigkeit der EU untergraben und die Beitrittskandidaten anfällig für Einflüsse machen könnte, die im Gegensatz zu den Normen der EU stehen, insbesondere mit Hinblick auf Regierungsführung, Umweltstandards und demokratische Werte.

Das „Zügige Erweiterung“-Lager weist auch auf die Gefahr hin, im Lauf des Spiels die Regeln zu ändern: Wenn sich die EU mit ihren Reformen Zeit lässt, könnten die Beitrittskandidaten, die sich bereits auf den Weg zur Erfüllung bestimmter EU-Kriterien gemacht haben, erleben, wie sich diese Kriterien vor ihren Augen verschieben. Politiken und Praktiken, die heute in Übereinstimmung sind, laufen Gefahr, nach der Reform nicht mehr zusammenzupassen, was für die Kandidatenländer gleichermaßen anstrengend und frustrierend würde. Einige argumentieren, dass die vom „Reformen jetzt“-Lager geforderte Transparenz eine Illusion sei: Der Reformprozess selbst sei undurchsichtig, und als Nicht-EU-Mitglieder hätten die Kandidatenländer keinen Sitz am Tisch, um bei politischen Fragen mitzudiskutieren, die ihre Zukunft als potenzielle EU-Mitglieder und souveräne Staaten entscheidend beeinflussen würden.

Die Logik der Expansion

Zusätzlich verkompliziert wird die Diskussion über die EU-Erweiterung durch die „Logik der Expansion“ – eine Logik, die schwer zu ignorieren ist und für einige die Erweiterungsdynamik stärker beeinflusst, als sie sollte. Diese Logik der Expansion besteht im Wesentlichen in dem Druck, Beitrittskandidaten nicht aufgrund von deren Verdiensten bei der Umsetzung der Kopenhagener Kriterien aufzunehmen, sondern aus anderen Gründen – etwa zum Zweck der normativen Angleichung, aus sicherheitspolitischen Erwägungen oder mit dem Ziel, eine Botschaft zu senden (an das Beitrittsland oder an einen Drittstaat außerhalb der EU).

Es ist schwierig, solchen Argumenten entgegenzutreten. Die Europäische Union handelt – heute wie bei früheren Erweiterungen – nicht in einem politikfreien Raum. Was sich dabei wesentlich verändert hat, ist nicht ihre seit langem bestehende Marktmacht. Während die Europäische Union seit langem ihre wirtschaftliche und normative Macht sowie die Attraktivität ihres Marktes nutzt, um die neuen Mitgliedstaaten politisch zu beeinflussen, hat sie in den letzten Jahren ein neues Verhältnis zu ihrer Stellung auf der Weltbühne entwickelt, insbesondere im Verhältnis zu Staaten wie Russland und China.

Die EU ist teilweise gerade deshalb motiviert, den Beitritt von Kandidatenländern zu beschleunigen, um ihren Einfluss in diesen Ländern zu festigen und den Einfluss von Drittstaaten zurückzudrängen, die mit ihr um die Vorherrschaft konkurrieren könnten. Dies gilt insbesondere in Fällen, in denen die normativen Werte des Drittstaates – wie Russland – mit denen der Europäischen Union unvereinbar sind. Die EU muss sich dieser Situation stellen und gleichzeitig ihre Integrität und ihren Zusammenhalt bewahren.

Herausforderungen des Erweiterungsprozesses

Die Zeit während und nach einer Erweiterung ist mit Herausforderungen wie politischer Lähmung und möglichen Integrationsschwierigkeiten verbunden. Das unterstreicht die Notwendigkeit eines ausgewogenen Ansatzes, der aus den Erfahrungen der Vergangenheit lernt und gleichzeitig offen für die Bedürfnisse und Bestrebungen der neuen Mitgliedstaaten bleibt. Ein Rückblick auf die Erweiterung 2004, als die EU mehrere mittel- und osteuropäische Länder aufnahm, bietet wertvolle Lehren über die Fallstricke einer überstürzten Erweiterung und über die Bedeutung einer gründlichen Vorbereitung und Eingliederung.

Ein möglicher Kompromiss zwischen den unterschiedlichen Sichtweisen auf Erweiterung und Reform besteht darin, die Beitrittskandidaten bis zu einem gewissen Grad an den EU-internen Reformdiskussionen teilhaben zu lassen (etwa indem ihnen ein Mitspracherecht in einem Vertragskonvent eingeräumt wird). Auf diese Weise würden die Beitrittskandidaten bereits die Empfehlungen mitgestalten, die sie später umzusetzen haben. Die Einbeziehung der Kandidatenländer könnte auch helfen, Reformen und Veränderungen, die in den Kandidatenländern bereits im Gange sind, bei den EU-internen Reformen besser zu berücksichtigen.

Chancen und Risiken eines stufenweisen Beitritts

Ein weiterer Vorschlag ist die Erkundung schrittweiser Integrationsstrategien, wie der so genannte „stufenweise Beitritt“ (staged accession). Dieses graduelle Vorgehen könnte als Brücke dienen zwischen den politischen Veränderungen, die die Beitrittskandidaten bisher vorgenommen haben, und den potenziellen weiteren Anpassungen, die im Zuge des Reformprozesses erforderlich werden könnten. So steht der Vorschlag im Raum, dass die Neumitglieder zunächst nur in gewissem Umfang an der Integration teilnehmen würden (z. B. Binnenmarktzugang).

Dieser Vorschlag stößt jedoch auf die Skepsis von Kritiker:innen, die befürchten, dass er zu einem Zustand der unbefristeten Kandidatur führen könnte, in dem die Länder in einem Schwebezustand der teilweisen Integration gefangen sind, weder vollständig innerhalb noch außerhalb der EU. In einem solchen Szenario könnten sich Kandidatenländern weiterhin auch auf Projekte einlassen, die im Widerspruch zu den Vorschriften und Anforderungen der EU stehen, was wiederum eine engere Integration verhindern und den Integrationsprozess noch weiter in die Länge ziehen würde. (So haben Serbien und mehrere andere Kandidatenländer auf dem Balkan große chinesische Investitionen für Projekte erhalten, die nicht mit den EU-Vorschriften für öffentliche Aufträge und den Transparenz- oder Umweltanforderungen der EU vereinbar sind). Einige Länder könnten diese Semi-Integration nutzen, um auf mehreren Hochzeiten zugleich zu tanzen.

Auf der Suche nach Balance

Die Erweiterungspolitik der EU wird unweigerlich von einer breiteren geopolitischen Dynamik beeinflusst, zu der auch das Streben nach Sicherheit, normativer Angleichung und der Projektion von Macht gehören. Dennoch sollte sich das Grundprinzip der Erweiterung weiterhin auf die Bereitschaft und Fähigkeit der Kandidatenländer konzentrieren, die Standards und Regulierungen der EU einzuhalten.

Mit Blick auf die Zukunft muss die EU in der Lage sein, geopolitische Interessen zu verfolgen und gleichzeitig ihre interne politische Stabilität zu sichern. Um das zu erreichen, muss die EU-Erweiterungsstrategie mehrere Schlüsselaspekte berücksichtigen:

  1. Die EU sollte einen integrativen Dialog fördern, der die derzeitigen Mitgliedstaaten und die Kandidatenländer miteinander verbindet und einen partizipativen Ansatz im Umgang mit EU-internen Reformen, Reformen in den Kandidatenländern und den Auswirkungen beider auf die Beitrittsgespräche sicherstellt.
  2. Im weiteren Verlauf der Diskussion über EU-interne Reformen sollte der Rat sich zu mehr Transparenz und Klarheit hinsichtlich der Bedeutung dieser internen Reformen für den Erweiterungsprozess und für die Reformen der Kandidatenländern verpflichten, um den Beitrittsstaaten einen klaren Fahrplan mit Erwartungen und Benchmarks zu bieten.
  3. Die EU sollte erste Integrationsbereiche identifizieren und implementieren, die als Zwischenschritte auf dem Weg zur Vollmitgliedschaft dienen können, und so die Unsicherheiten eines langen Kandidatenstatus lindern, ohne die strengen Standards für den Vollbeitritt zu gefährden.

Die neue Erweiterung stellt eine zentrale Herausforderung für die Europäische Union dar und macht ein schwieriges Gleichgewicht zwischen den strategischen Erfordernissen der Erweiterung und der Notwendigkeit von internem Zusammenhalt und Reformen nötig. Die Entscheidungen, die in der nächsten Zeit getroffen werden, werden nicht nur die künftige Entwicklung von Kandidatenländern wie der Ukraine prägen, sondern auch die Rolle der EU als führendes Beispiel regionaler Integration und als ein herausragender Akteur auf der globalen Bühne.


Übersetzung: Manuel Müller.
Bilder: Flaggen: normxn [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; Porträt Cordelia Buchanan Ponczek: Finnish Institute of International Affairs [alle Rechte vorbehalten].

02 Mai 2024

The lead candidates’ Maastricht debate: Potential and challenges for the EU elections

By Alex Hoppe
A moment during the Maastricht debate
There were eight candidates at the Maastricht debate, but unfortunately only a few tens of thousands of viewers.

On 29 April, the traditional debate of the lead candidates for the European elections took place in Maastricht. Originally an initiative of Maastricht University, also the debate’s third edition was probably followed by a small academic audience only. The evening shows both the potential of the format and the challenges European democracy faces if the lead candidates are to have a real impact on the electoral choices of European citizens.

A total of eight candidates took part in the debate in Maastricht: From the current Commission President Ursula von der Leyen (EPP) to Valeriu Ghilețchi, president of the European Christian Political Movement, politicians of different standing shared the stage. A real debate developed between Bas Eickhout (EGP) and von der Leyen in particular, partly because Eickhout skilfully used his position as the audience’s favourite to interpret the rules of the debate broadly. The remaining candidates failed to impress. Particularly Nicolas Schmit (PES), who currently holds the best chance of challenging von der Leyen. Marie-Agnes Strack-Zimmermann (ALDE), a rhetorically skilful, vocal actor in German political debates, likewise did not feel at home in this European environment. Anders Vistisen (ID) played the expected provocative role – while adhering to the rules of the game.

The variety of European political parties

It is questionable whether we really needed eight candidates on the stage in Maastricht. Even well-informed voters will have wondered who Valeriu Ghilețchi was, for example. His party does not have a parliamentary group in parliament; only five MPs from different groups are currently members.

Admittedly, the young Maylis Roßberg (EFA) in particular was a refreshing addition to the debate, as her frustration on inadequate climate policy was sincere and her closing statement in particular struck a chord with the young audience. But the goal of bringing European voters closer to the EU and its electoral system is in no way served if several candidates in this debate do not even have a realistic chance of winning a parliamentary mandate, let alone their parties having a parliamentary group. When Roßberg began her closing statement by saying that she would certainly not become an MEP, it must have confused most viewers outside the Brussels bubble. In future, parties and organisers should take this into account when selecting candidates.

Brussels issues

The three core issues of the debate – climate change, foreign and security policy, and European democracy – were previously selected by Maastricht University in a survey of young citizens. They are also considered the most important by the media and the political environment. The moderators set different priorities with their questions, ranging from the general effectiveness of climate policy to detailed aspects of its financing. Current affairs also made an appearance, when much of the climate policy discussion focused on European farmers, or when Walter Baier (EL) switched to the war in Gaza – which clearly struck a chord with the audience.

On the topic of democracy, accusations of corruption flew back and forth between the candidates and the parties they represented. It was also during the discussion on this topic that important issues came to the fore, such as the role of the ECR parliamentary group. Additionally, both von der Leyen and Schmit made clear they are open for drastic measures against TikTok.

The choice of topics as such can certainly be questioned. The latest Eurobarometer survey shows that the fight against poverty and social exclusion is the most pressing issue for Europeans. Defence and security is only third (tied with support to the economy, which was also ignored in the debate). Climate change follows in fifth place and democracy in eighth. A recent Youth Study 2024 in Germany shows similar results. These issues were only briefly touched upon in some of the opening and closing statements, including those of Baier and Schmit. Instead, the organisers put the topic of migration on the agenda, notably under the header of security, which was rightly criticized by Bas Eickhout.

Brussels politics

Even though the depth of the debate was inevitably limited (each candidate had 45 seconds for their interventions), there were some revealing moments: A clear division between those calling for new Eurobonds to finance climate policy (especially Bas Eickhout and Nicolas Schmit) and those who would prefer to supplement the designated EU budget with private investment (Ursula von der Leyen).

The debate became heated when Baier used the brief discussion on the war in Ukraine to address the conflict in Gaza. Several candidates took the opportunity to criticise Ursula von der Leyen for her previous line on this conflict and, supported by the audience in the room, asked her to define red lines. She avoided doing so, emphasising the need to discuss these issues with member states. In general, some of von der Leyen’s remarks on the division of competences seemed to be aimed at the members of the European Council rather than the voters – which may certainly be a sensible strategy, given the appointment process of the Commission president and the current polls.

Overall, von der Leyen seemed comfortable during the debate. Time and again, Eickhout in particular tried to single her out. However, she used her experience of the last five years and good knowledge of existing EU policy. It became clear that the format suited her better than other candidates.

European lead candidates since 2014 have often had a professional background and experience in Brussels. For Monday’s candidates, this was a clear advantage – and in some cases, its absence was at times painfully obvious. The experience of Martin Schulz as a successful European politician who failed in national politics has now become clear to Marie-Agnes Strack Zimmermann, among others. Success in Brussels is no guarantee of success on the national stage – and vice versa.

Strack-Zimmermann visibly struggled to find her role in the debate. Her statements on topics outside her core area of expertise, security policy, were vague and partly incorrect. For example, she referred to the German far-right AfD during the discussion on the ECR group – of which the AfD is not a member. Brussels politics has a different tune to Berlin and not all candidates have mastered it.

The European public

The candidates had agreed to debate in English. Obviously, some were more comfortable than others. Simultaneous interpretation could not hide the fact that the lack of a common language changed the character of the debate. Those who now solely focus on the language skills of individual candidates fail to recognise the bigger problem: the lack of a common language area remains a major challenge for European democracy.

First, because it demands a specific skill set of (EU-wide) candidates. This skill set is easier to acquire growing up in certain regions of the EU and going through their educational systems than in others (not to mention differences of social class). The inequalities on stage last Monday were of course only a fraction of the inequalities in the overall EU population.

Second, because it is difficult for the audience to follow the debates. Yes, the debate was simultaneously translated into several languages – but by no means into all the official languages of the EU. This effectively makes it inaccessible to a large proportion of voters. In addition, with translation we lose a great deal of emotionality, emphasis, and individual character of the candidates – aspects that are crucial for voters’ judgement.

Even if AI innovations could possibly solve the language problems in the medium term, the question remains whether this would be the decisive step towards creating a European public sphere. After all, its absence became abundantly clear again: the debate hardly took place in national media. The national parties did not advertise it, and a quick glance at the national German media shows little (yet some) interest. And of course, there was no live broadcast except for YouTube.

All of this explains the alarmingly low interest: Well under 100,000, and very likely significantly fewer than 50,000 voters watched the debate. The only slight chance of this debate having any impact on electoral choices is national media picking up some of the few substantive highlights – like von der Leyen’s vagueness on a potential cooperation with ECR.

What now?

The Maastricht debate offers several insights into the state of the European elections. First, the European parties continue to take the lead candidates system seriously, as demonstrated by von der Leyen’s late entry: Her absence would have considerably weakened the legitimacy of the debate. The candidates of the other parties took the opportunity to hold her accountable for the past five years. Von der Leyen simply did a relatively good job of answering or evading the questions put to her – which, however, did justice to the format of this debate. It would therefore seem unjustified to speak of a failed debate. In fact, the debate did provide some interesting insights on the candidates’ positions.

At the same time, however, the challenges remain: The debate did not cover the issues that matter most to European voters. It is to be hoped that the second debate will align better with the concerns of voters across the Union and from different social classes. The lack of a common language and, worse still, of a European public sphere was once again evident. Although the organisers made a real effort – including encouraging the organisation of watch parties, to which some 80 organisations responded – the public had little interest in or awareness of the debate. Calls for simple solutions don’t do justice to the complexity of these challenges. But more media coverage and at least some effort by the national parties themselves would certainly be a first step.


Pictures: Lead candidates debate: European People's Party [CC BY 2.0], via Flickr; portrait Alex Hoppe: private [all rights reserved].

30 April 2024

Die „Maastricht Debate“ der Spitzenkandidat:innen: Potential und bekannte Herausforderungen

Von Alex Hoppe
A moment during the Maastricht debate
Bei der Spitzenkandidatendebatte in Maastricht gab es acht Kandidat:innen, aber leider nur einige zehntausend Zuschauer:innen.

Am 29. April fand in Maastricht die traditionelle Debatte der europäischen Spitzenkandidat:innen für die Europawahlen statt. Sie geht ursprünglich auf eine Initiative der Universität Maastricht zurück, und es war wohl auch diesmal eher ein universitäres Publikum, das in kleiner Zahl die Debatte verfolgte. Der Abend zeigt sowohl das Potential des Formats als auch die Herausforderungen, vor denen die europäische Demokratie steht, wenn die Spitzenkandidat:innen einen echten Einfluss auf die Wahlentscheidung der europäischen Bürger:innen haben sollen.

Insgesamt acht Kandidat:innen nahmen an der Debatte in Maastricht teil: Von der amtierenden Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen (EVP) bis hin zu Valeriu Ghilețchi, Vorsitzender der Europäischen Christlichen Bewegung waren Politiker:innen verschiedenen Formats dabei. Vor allem zwischen Bas Eickhout (EGP) und von der Leyen entwickelte sich eine echte Debatte, auch weil Eickhout seinen Rückenwind aus dem Publikum geschickt nutzte, um die Regeln der Debatte weit auszulegen. Den anderen Kanditat:innen blieb allenfalls eine Nebenrolle. Besonders Nicolas Schmit (SPE), der nach aktuellem Stand noch die größten Chancen hätte, von der Leyen herauszufordern, blieb blass. Auch die in der deutschen Debatte so lautstarke und rhetorisch gewandte Marie-Agnes Strack-Zimmermann (ALDE) bewegte sich lediglich im Hintergrund. Anders Vistisen (ID) spielte die erwartet provokative Rolle – ohne jedoch dabei das Format zu sprengen.

Brüsseler Parteienvielfalt

Es ist fraglich, ob es wirklich acht Kandidat:innen hätten sein müssen, die in Maastricht auf der Bühne standen. Selbst gut informierte Wähler:innen dürften sich gefragt haben, wer zum Beispiel Valeriu Ghilețchi ist. Seine Partei hat keine Fraktion im Parlament, lediglich fünf Parlamentarier:innen verschiedener Fraktionen sind momentan Mitglied.

Auch wenn vor allem die junge Maylis Roßberg (EFA) die Debatte durchaus erfrischte, da man ihr die Empörung über unzureichende Klimapolitik abnahm und besonders ihr Abschlussstatement das junge Publikum zu überzeugen wusste: Dem Ziel, europäischen Wähler:innen die EU und ihr Wahlsystem näher zu bringen ist mitnichten gedient, wenn mehrere Kandidat:innen dieser Debatte nicht mal eine realistische Aussicht auf einen Platz im Parlament haben, geschweige denn ihre Parteien auf eine Fraktion. Wenn Roßberg ihr Abschlussstatement damit beginnt, dass sie sicher keine Abgeordnete wird, muss das viele Zuschauer:innen verwirren, die nicht Teil der „Brüsseler Blase“ sind. Parteien und Organisator:innen sollten in Zukunft bei der Auswahl der Kandidat:innen diese Aspekte berücksichtigen.

Brüsseler Themen

Die drei Kernthemen der Debatte – Klimawandel, Außen- und Sicherheitspolitik und Europäische Demokratie – wurden zuvor durch die Universität Maastricht in einer Umfrage unter jungen Bürger:innen ausgewählt. Es handelt sich um Themen, die auch im medialen und politischen Umfeld mehrheitlich als zentral angesehen werden. Die Moderatorinnen setzten mit ihren Fragen unterschiedliche Akzente – von allgemeinen Fragen zur Wirksamkeit der Klimapolitik bis hin zu Detailaspekten wie deren möglicher Finanzierung. Und auch die Tagespolitik hielt Einzug: Etwa als sich ein nicht unwesentlicher Teil der klimapolitischen Diskussion um die europäischen Landwirt:innen drehte, oder als Walter Baier (EL) die Frage nach dem Konflikt in Gaza aufwarf – der auch im direkten Umfeld der Debatte in Form von Protesten omnipräsent war und offensichtlich einen Nerv beim Saalpublikum traf.

Beim Thema Demokratie flogen größtenteils Korruptionsvorwürfe zwischen den Kandidat:innen bzw. den Parteien, die sie vertraten, hin und her. Diesem Thema verdankte die Debatte aber auch inhaltliche Höhepunkte, etwa als es um die Rolle der EKR-Fraktion ging. Auch sendeten sowohl von der Leyen als auch Schmit klare Signale, entschieden gegen TikTok vorzugehen.

Die Themenwahl als solche kann durchaus in Frage gestellt werden. So zeigt beispielsweise die jüngste Eurobarometer-Umfrage, dass die Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung für die Befragten die dringlichsten Themen sind. Verteidigung und Sicherheit kommt erst auf einem geteilten dritten Platz (zusammen mit der in der Debatte ebenfalls ignorierten Schaffung neuer Jobs). Klimawandel folgt erst an fünfter, Demokratie gar erst an achter Stelle. Ähnliche Interessenlagen zeigt auch die aktuelle Jugendstudie 2024 in Deutschland. Lediglich in einigen Eingangs- und Schlussstatements, u.a. von Baier und Schmit, wurden diese Themen kurz angerissen. Stattdessen setzten die Veranstalter das Thema Migration auf die Tagesordnung, dessen Zuordnung zum Bereich Sicherheitspolitik von Bas Eickhout zu Recht kritisiert wurde.

Brüsseler Politik

Auch wenn sich die inhaltliche Tiefe der Debatte zwangsläufig in Grenzen hielt (die Kandidat:innen hatten jeweils 45 Sekunden Zeit für ihre Statements), gab es durchaus aufschlussreiche Momente: So zeigte sich etwa eine klare Trennung zwischen denjenigen, die neue EU-Anleihen zur Finanzierung der Umweltpolitik forderten (vor allem Bas Eickhout und Nicolas Schmit), und denjenigen, die die bisherige Finanzierungsgrundlage im EU-Haushalt lieber durch private Investitionen ergänzen wollen (Ursula von der Leyen).

Fast hitzig wurde die Debatte, als Baier die kurze Diskussion über den Krieg in der Ukraine nutzte, um den Konflikt in Gaza anzusprechen. Verschiedene Kandidat:innen nutzten die Gelegenheit, um Ursula von der Leyen für ihre bisherige Linie in diesem Konflikt zu kritisieren, und forderten, unterstützt durch das Publikum im Saal, die Formulierung roter Linien. Von der Leyen vermied dies und verwies auf die Notwendigkeit, diese Fragen mit den Mitgliedstaaten zu diskutieren. Generell schienen manche Beiträge von der Leyens zur Kompetenzverteilung eher an die Mitglieder des Europäischen Rates als an die Wähler:innen gerichtet – was angesichts des Prozesses zur Berufung der Kommissionspräsident:in und der derzeitigen Umfragewerte sicherlich eine sinnvolle Strategie darstellen kann.

Insgesamt schien sich von der Leyen vor allem in der inhaltlichen Auseinandersetzung wohlzufühlen. Immer wieder versuchte vor allem Eickhout, sie in die Enge zu treiben. Von der Leyen nutzte hier jedoch ihre Erfahrungen der letzten fünf Jahre und argumentierte mit detaillierten Verweisen auf die europäische Gesetzgebung. Es wurde deutlich, dass ihr das Format besser lag als anderen Kandidat:innen.

Europäische Spitzenkandidat:innen seit 2014 haben auffallend oft einen professionellen Hintergrund und Erfahrung in Brüssel. Erfahrung in Brüssel war für die Kandidat:innen gestern ein klarer Vorteil – und deren Abwesenheit teils sehr offensichtlich. Was schon Martin Schulz als erfolgreicher Europapolitiker schmerzlich feststellen musste, zeigt sich nun unter anderem bei Marie-Agnes Strack Zimmermann. Der Erfolg auf der Brüsseler Bühne garantiert noch lange nicht den Erfolg auf der nationalen Bühne – und umgekehrt. 

Strack-Zimmermann hatte sichtlich Mühe, sich in der Debatte zu etablieren. Ihre Ausführungen zu Themen außerhalb ihrer Kernkompetenz, der Sicherheitspolitik, waren unklar und teilweise fehlerhaft. So etwa, als sie die AfD ins Spiel brachte, obwohl sich die Diskussion um die EKR-Fraktion drehte – der die AfD nicht angehört. Der Takt auf dem Brüsseler Parkett ist ein anderer als in Berlin und nicht alle Kandidat:innen beherrschten ihn.

Die europäische Öffentlichkeit

Die Kandidat:innen hatten sich verpflichtet, in englischer Sprache zu debattieren. Offensichtlich hatten einige damit weniger Probleme als andere. Auch wenn die Debatte simultan übersetzt wurde: Das Fehlen einer gemeinsamen Sprache erwies sich (wieder einmal) als Herausforderung für die europäische Demokratie. Denn wer nun allein auf die Englischkenntnisse einzelner Kandidat:innen schaut, verkennt das größere Problem: Die Abwesenheit eines gemeinsamen Sprachraums ist weiterhin eine große Herausforderung für die europäische Demokratie.

Erstens, weil sie ein besonderes Anforderungsprofil an (EU-weite) Kandidat:innen stellt. Dieses Anforderungsprofil ist leichter zu erfüllen, wenn man in bestimmten Regionen der EU aufwächst und deren Bildungssysteme durchläuft als in anderen (von sozialen Unterschieden ganz zu schweigen). Die Ungleichheiten auf der Bühne gestern waren natürlich nur ein Bruchteil der Ungleichheiten in der Bevölkerung.

Zweitens, weil es für das Publikum schwierig ist, den Debatten zu folgen. Ja, die Debatte wurde simultan in mehrere Sprachen übersetzt – aber bei weitem nicht in alle Amtssprachen der EU. Faktisch wird sie damit einem großen Teil der Wähler:innen unzugänglich. Außerdem geht bei der Simultanübersetzung einer Debatte sehr viel Emotionalität, Akzentuierung und Individualität verloren – Aspekte, die für die Einschätzung durch die Wähler:innen entscheidend sind.

Auch wenn möglicherweise schon mittelfristig KI-Innovationen die Sprachprobleme lösen könnten, ist fraglich, ob dies der entscheidende Schritt hin zu einer europäischen Öffentlichkeit wäre. Denn deren Fehlen war auch gestern wieder auffällig: Die Debatte fand so gut wie nicht in nationalen Diskursräumen statt: Die nationalen Parteien haben nicht damit geworben, und ein kurzer Blick in die überregionalen deutschen Medien zeigt ein geringes Interesse – auch wenn zum Beispiel die Süddeutsche Zeitung über die Debatte berichtet. Live-Übertragungen größerer Medienanstalten fehlten komplett.

All dies erklärt die niedrigen Zuschauerzahlen: Weit unter 100.000, sehr wahrscheinlich auch deutlich weniger als 50.000 Wähler:innen dürften die Debatte gesehen haben. Auf das Wahlergebnis dürfte sie also nur dann Einfluss haben, wenn etwa von der Leyens Äußerungen zur Kooperation mit der EKR auch in nationalen Medien größere Wellen schlagen.

Und jetzt?

Insgesamt sendet die Maastrichter Debatte also verschiedene Signale. Zum einen, dass die Parteien das Spitzenkandidatensystem weiterhin ernst nehmen, was nicht zuletzt von der Leyens späte Zusage zeigt: Ihre Abwesenheit hätte die Legitimation der Debatte merklich geschwächt. Die Kandidat:innen der anderen Parteien nutzten die Gelegenheit, Rechenschaft von der amtierenden Kommissionspräsidentin zu fordern. Hier gilt es anzuerkennen, dass von der Leyen dabei oft gut antwortete oder zumindest auswich – was allerdings dem Format dieser Debatte durchaus gerecht wird, weshalb man hier mitnichten von einem Scheitern der anderen Kandidat:innen sprechen muss. Außerdem lieferte die Debatte durchaus wichtige inhaltliche Erkenntnisse.

Gleichzeitig bleiben die Herausforderungen: Thematisch deckte die Debatte nicht die größten Sorgen der Wähler:innen ab. Hier ist zu hoffen, dass die zweite Debatte sich enger an den Wähler:innen der kompletten EU und verschiedener Bildungs- und Sozialschichten orientiert. Die Problematik der fehlenden gemeinsamen Sprache, sowie noch gravierender der europäischen Öffentlichkeit, waren wieder offensichtlich. Auch wenn die Veranstalter:innen sich bemühten – etwa durch den Aufruf zu watch parties, dem etwa 80 Organisationen folgten –, blieb das Zuschauerinteresse aus. Die Komplexität dieser Herausforderungen verbietet simple Lösungsansätze. Eine bessere mediale Aufbereitung sowie mehr Werbung durch die (nationalen) Parteien selbst wären aber sicher hilfreich.


Pictures: Lead candidates debate: European People's Party [CC BY 2.0], via Flickr; Porträt Alex Hoppe: privat [alle Rechte vorbehalten].

The European Union’s newest enlargement: reform or rush?

By Cordelia Buchanan Ponczek
Flags of the EU member states in front of the European Parliament in Strasbourg
Twenty years after the “big-bang enlargement”, the EU faces the prospect of new members. To navigate expansion, it must find a balance between geopolitical interests and inner stability.

The discussion around the European Union’s approach to its eastern enlargement has been greatly reinvigorated following Russia’s full-scale invasion of Ukraine in 2022. After Croatia joined the EU in 2013, the enlargement process ground down to a halt. Despite integration projects like the Eastern Partnership, any near-term enlargement of the Union seemed unlikely. Before 2022, the countries in the Western Balkans, especially Montenegro and Serbia, were considered to be furthest down the path to membership.

Now, Russia’s war in Ukraine has mobilized the Union in support of Kyiv and redirected the enlargement push from Southeast to East as Ukraine, Moldova and most recently Georgia have been granted candidate status. Especially in the case of Ukraine, the question of enlargement has acquired an unprecedented sense of urgency as it is taking place during a time of war. By contrast, Montenegro and Serbia opened their membership negotiations over ten years ago with the goal of membership still out of reach; Ukraine may not – or should not – have as long, many of its supporters argue.

Still, accession comes with significant commitments and locks countries onto a certain regulatory and governance path, and as such it is not to be undertaken lightly. Thus, from the perspective of the European Union, the dialogue around enlargement is ultimately linked to the EU’s ability to navigate geopolitical interests and maintain its inner political stability. From the perspective of the candidate countries, enlargement is linked to short-term ability to effect reform and long-term ability to maintain the development trajectory. From a global perspective, EU enlargement puts into focus the credibility of the EU to act on its word while maintaining its strict underlying principles, which are necessary for its cohesion.

Reforms vs. enlargement

To balance cohesion with credibility, a central dilemma that has emerged in the discussion on EU enlargement revolves around the timing and prioritization of reforms versus the enlargement process itself. The EU Commission itself recognizes the importance of reforming the Union as part of enlargement processes. Still, it has proven challenging to strike the appropriate balance between internal reforms, which can be sluggish, and a desire for expeditious enlargement, which is being advocated by those within the EU as well as the candidate countries themselves. This discussion is particularly pertinent in relation to Ukraine’s potential membership.

Within the EU, there are two lines of argument on what needs to be done before enlargement: to implement reforms of the EU’s own functioning and to ensure the proper attention is paid to reforms within the candidate countries. These are two different lines of argumentation, and they are not necessarily argued by the same groups of actors, but the two separate requirements can interact. Internal changes to the EU can ultimately influence the ongoing internal reforms in candidate countries.

The case for prioritizing reforms

Advocates for prioritizing internal reforms before enlargement argue that the EU’s existing structures and policies require significant overhaul to enhance efficiency, accountability, and the ability to reach consensus among a growing number of member states. This perspective is predicated on the belief that enlargement prior to these reforms would exacerbate existing challenges, making future reforms nearly impossible.

Moreover, this reform-focused camp posits that it is fair for prospective members to have a transparent understanding of the institutional landscape they aspire to join. This group emphasizes a merit-based and comprehensive accession process. There are also fears that the numbers game of expansion would forestall any reforms down the road: there would simply be too many participants to guarantee the necessary consensus to pass certain reforms.

Beyond the debate about prioritizing EU-internal reform, there is a corresponding discussion on the need for candidate countries to unequivocally fulfil their internal reforms before accession. Part of this is trying to learn from the mistakes of the 2004 EU enlargement. The warning of this group is to look at the effects of rushed candidate and slipshod reforms to meet the acquis in name only. The political changes, stymied policies, gridlock, and obstructionism by certain 2004 enlargement EU members has caused frustration. Many have looked back to the integration process at that time and seen real errors with the policies and procedures that were implemented (or not), and there is a determination for the EU to learn from its mistakes.

At the same time, as in 2004, political pressure to admit new member states is high, and it is very hard to not try to ignore the needs for reform when the rhetoric has begun to feel like to delay Ukraine’s admission is to be unsupportive or even anti-Ukraine.

The case for prioritizing expeditious enlargement

On the other side of the reform-minded groups, a considerable faction argues in favor of expedited or even immediate admission for countries like Ukraine. This side underscores the geopolitical imperatives and the intrinsic value of EU expansion. The EU’s new enlargement framework, adopted in 2020, gives more flexibility in tailoring the accession process on a country-by-country basis. The proponents of this view highlight the strategic significance of enlargement as a tool for enhancing regional stability and counteracting the influence of powers such as Russia and China. They argue that postponement of accession could undermine the EU’s credibility and leave candidate countries susceptible to influences antithetical to EU norms, particularly with respect to governance, environmental standards, and democratic values.

The expeditious enlargement group also points to the risk of moving goalposts: if the EU were to take time to reform, the candidate countries, which have already embarked on the path of meeting specific EU criteria, might have those criteria shift under them. Policies and practices that are aligned today would risk non-alignment after reform, and this could result in a truly exhausting and frustrating process for the candidate countries. Some claim that the transparency advocated for by the reform now contingent is an illusion: the reform process itself would be opaque, and non-EU members (i.e., candidate countries) would lack a seat at the table to discuss policy issues that would have a critical impact on their future as a potential EU member and as a sovereign state.

The politics of expansion

The discussion on EU enlargement is further complicated by the “politics of expansion” – a logic that is hard to ignore, and some would say is creeping further into the enlargement dynamics than it should. The politics of expansion describes, to a large degree, the pressure that candidate countries should be admitted not for merit-based reasons, but for some other purpose – normative alignment, security, to send a message (to that candidate country or another country outside the European Union).

These arguments are hard to tussle with. The European Union now, as during previous expansions, is not divorced from political meaning. What has significantly changed in the political interpretation of the EU is not its longstanding market power. While the European Union has long been using its economic and normative power and the attractiveness of its market in order to politically influence new member states, it has developed a new relationship to its position on the global stage in recent years, especially in relation to countries like Russia and China.

The EU is in part motivated to move more quickly on accession for candidate countries precisely in an effort to cement its influence in those candidate countries and push back against the influence of countries that could compete with the EU for dominance in a country. This is especially so in cases in which the normative values of a country – like Russia – are so incompatible with those of the European Union. The EU must rise to the occasion while keeping itself intact and cohesive.

Challenges of the enlargement process

The challenges faced during and after this enlargement phase, including policy paralysis and integration difficulties, underscore the need for a balanced approach that learns from past experiences while remaining open to the needs and aspirations of new member states. Reflecting on the enlargement process in 2004, when the EU welcomed several Central and Eastern European nations, offers valuable lessons on the pitfalls of rushed enlargement and the importance of thorough preparation and integration.

A potential compromise between these divergent views involves allowing candidate countries to participate in the EU-internal reform discussions to a certain extent (e.g., giving candidate countries a voice in a treaty convention).In this way, candidate countries would help shape recommendations that they would be implementing. Including candidate countries could also account for reforms and changes that are already underway inside of the candidate countries and account for ways in which EU-internal reforms might impact those in-process changes.

Opportunities and risks of staged accession

Another suggestion is to explore phased integration strategies, such as the so-called “staged accession”. This phasing would serve as a bridge to cross between the policy changes that candidate countries have made so far and the potential further adjustments that could be required as a result of the reform process. The idea has been raised that some level of membership would be assured, or there might be some initial level of integration (e.g., labor or market access).

However, this proposition is met with skepticism from critics who are concerned that it may lead to a state of indefinite candidacy, wherein countries are trapped in a limbo of partial integration, neither fully within the EU nor outside it. This scenario could potentially allow candidate countries to engage in projects not aligned with EU regulations and requirements, and could inhibit closer integration, which would drag out the integration processes even long. (E.g., Serbia and several other Balkan candidate countries have received large Chinese investments for projects that are incompatible with the European Union’s regulations on public procurement and transparency or environmental requirements.) Some countries might use this semi-integration to try to have their cake and eat it too.

In search of balance

The EU’s enlargement policy is inevitably influenced by broader geopolitical dynamics, including the pursuit of security, normative alignment, and the projection of EU power. Nonetheless, the foundational principle of enlargement should remain focused on the readiness and ability of candidate countries to adhere to EU standards and regulations.

Looking ahead, the EU must be able to navigate geopolitical interests alongside assuring internal political stability. To do this, the EU’s strategy towards enlargement must address several key imperatives:

  1. Foster an inclusive dialogue that bridges current member states and candidate countries, ensuring a participatory approach to EU-internal reform, candidate-country reform, and the impact of both on accession.
  2. As the discussion on EU internal reforms continues forward, the Council should commit to enhancing the transparency and clarity of the enlargement process and candidate country reforms vis-à-vis upcoming EU-internal reforms, with a view to providing prospective members with a clear roadmap of expectations and benchmarks.
  3. Identify and implement preliminary areas of integration that can serve as intermediary steps towards full membership, thereby alleviating the uncertainties of prolonged candidacy without compromising the rigorous standards of accession.

The new enlargement stands as a pivotal challenge for the European Union, requiring a delicate balance between the strategic imperatives of enlargement and the need for internal cohesion and reform. The choices made in the near term will not only shape the future trajectory of candidate countries like Ukraine but will also determine the EU’s role as a leading example of regional integration and a formidable actor on the global stage.


Pictures: Flags: normxn [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; portrait Cordelia Buchanan Ponczek: Finnish Institute of International Affairs [all rights reserved].