Multi-level democracy and political trust in Europe: The role of the subnational level

Deutsch

By Felix-Christopher von Nostitz

The Horizon Europe project Activating European Citizens’ Trust in Times of Crisis and Polarisation (ActEU) examines questions of political trust and democratic legitimacy in Europe. This article is part of a series in which ActEU researchers present their findings.

“To foster trust in governance, it is essential to prioritize the enhancement of democratic quality within subnational entities.”

Multilevel governance is a key concept used to describe the functioning of the European Union. However, how democracy is structured in this multi-level setting is less explored, leading to a recent increase in the interest of multi-level democracy in Europe (Giegerich 2026; Sellers et al. 2020). Given its quasi-federal non-state polity of still sovereign member states, democratic institutions are implemented and organised in very different ways at the local, regional, national and European level across Europe.

This blog post will look at how multi-level democratic institutional design differs at subnational level across the EU and how these features affect not only trust in politics at the same level but also trust at higher levels. We argue that design of democratic institutions at the sub-national level can foster trust towards subnational political institutions which in turn has a positive effect on trust at higher levels.

Systemic factors impacting trust at the subnational level

In contrast to the existing literature (Harteveld et al. 2013; Schakel & Brown 2022; Scholte 2019), our approach focuses less on individual-level factors such as a person’s attachment to their region of residence or their interest in local politics, but on systemic-level variables of decisional autonomy and democratic legitimacy at the subnational level. Thus, we expect that regional political institutions will be more trusted in a context characterized by broader levels of autonomy of subnational authorities towards the national central power, and by a high degree of democratization of the subnational political life.

Our analysis relies on datasets covering the 27 EU member states between 2019 and 2023, combining multiple waves of individual data – emanating from the Standard Eurobarometer – and of institutional data – extracted from V-Dem.

Trust in one political institution influences trust in others

Figure 1: Trust towards the national parliament (click to enlarge).

Adding data from the European Social Survey (ESS) to our study, we assessed the level of trust towards subnational authorities, the national government and the national parliament. Concerning trust in the national parliament and government we see a huge variation in our sample of EU member states but observe similar trends. Trust in both is particularly strong for example in Luxemburg, Finland and Denmark. In contrast, Bulgaria and Slovakia exhibit the lowest levels of political trust, with particularly low levels of trust expressed toward their national governments as well as their national parliaments.

We can hypothesize a relationship between the use of a specific type of voting system during legislative elections with more proportional voting systems (Sweden, Luxemburg and Finland) leading to higher, and majority systems (Bulgaria, Lithuania and Slovakia) to lower, levels of trust.

Figure 2: Trust towards subnational political authorities (click to enlarge).

Concerning trust towards subnational political authorities, we also see a huge variation but no clear pattern. For example, there are no straightforward differences between de-centralized and centralized countries. So, it would be hasty to establish, from our present descriptive analyses, a relationship between the (de-)centralized organization of a country and the level of trust towards subnational authorities. Thus, other factors such as formal level of subnational autonomy might be an important factor here.

Overall, however, we see that political trust in one institution tends to influence trust in other institutions – a tendency that becomes even stronger when both institutions operate at the same level of governance (such as national parliaments and governments) within a multi-level political system.

Subnational autonomy

Regarding our first factor of systemic conditions, we hypothesize that citizens will declare a higher degree of political trust towards subnational institutions when they enjoy decisional autonomy at subnational level. For an overview of the recent evolution of power relationships between central and regional (peripheral) governments, we relied on five items of the V-Dem dataset between 2019 and 2023. As Figure 3 shows, this period was characterized by a decline of the indexes related to the relative power of elected and non-elected political authorities at the local and regional scales.

Figure 3: Indexes of subnational governments and power relationships: EU members (click to enlarge).

Our OLS regression analysis shows that the relationship between subnational autonomy and political trust seems to manifest itself in diverse (and even opposite) directions in multi-level political systems. In regions with more subnational autonomy, political trust in subnational authorities tends to be higher, whereas trust in the European Union tends to be lower. Regarding trust in national governments and parliaments, the results are more mixed.

Overall, the findings suggest a linear trend: The closer a political institution is perceived to be to citizens, the stronger the positive influence that political-institutional factors have on trust in that institution.

Quality of democracy

As a second systemic factor, we have analysed the relationship between subnational quality of democracy and political trust. For this, we focused on the political-institutional framework (de)facilitating subnational democracy and the dynamism of democratic life at the subnational level. In order to measure political-institutional framework (de)facilitating subnational democracy we looked at the following political-institutional features:

1. the average freedom and fairness characterizing local and regional elections,
2. the lowest variation of freeness and fairness of subnational elections across different areas of the concerned country,
3. the lowest variation of the authorities’ respect for civil liberties across different regions of the country.

To capture the dynamism of democratic life at the subnational level, we used

1. the de-centralization of the selection process within the parties (primaries) concerning candidates for legislative elections, and
2. the proportion of parties having permanent local sections.

Contrary to the relationship between systemic-level variables capturing subnational autonomy and political trust, we do not notice any sharp distinction depending on the level studied. Indeed, the general trend is that higher measures of subnational quality of democracy mostly tend to strengthen citizens’ political trust on every level of the political system. This positive effect of subnational quality of democracy on political trust concerns both political-institutional factors and variables capturing the dynamism of subnational democratic life.

Conclusion

Our comparative analysis finds first that both subnational autonomy and subnational democratic quality have a positive correlation with trust in subnational authorities. Institutions that are perceived as transparent and inclusive foster higher levels of trust.

However, the two factors have different effects on trust in the other levels of governance. In a phenomenon referred to as “zero-sum legitimacy”, subnational autonomy may reduce trust in national governments or in EU institutions. Mixed results can be observed regarding the relationship between subnational autonomy and trust towards national parliaments. On the other hand, the quality of democracy at the subnational level complements trust in both national governments and parliaments and in EU institutions, indicating cohesion in democratic governance.

High subnational democratic quality fosters trust in all levels

Thus, the quality of democracy at the subnational level serves as a more robust predictor of public trust compared to the degree of subnational autonomy. While autonomy can enhance trust within local governance structures, it has the potential to fragment trust at higher levels of governance. A high quality of subnational democracy, on the other hand, reinforces shared democratic values at all levels.

This leads to the following two policy implications: First, to foster trust in governance, it is essential to prioritize the enhancement of democratic quality within subnational entities. This can be achieved through measures such as ensuring transparent electoral processes and promoting participatory governance mechanisms. Second, it is crucial to strike a balance between granting autonomy and maintaining cohesion in democratic governance to preserve systemic trust across different levels of governance and achieve multilevel democracy in Europe.

Felix-Christopher von Nostitz is a maître de conférences at the research centre of the European School of Political and Social Sciences (ESPOL-LAB) of the Université Catholique de Lille.

This article is based on the chapter “Territories, identities and attachment: patterns and determinants of political trust at subnational level in Europe”, by Max-Valentin Robert, Giulia Sandri and Felix-Christopher von Nostitz, which is part of the ActEU “Report on how trends in trust among specific social and political groups, including ethnic and territorial identities, territorial attachment and regime types at subnational level impact on varying levels of trust across European subnational units”, published in March 2025.

Economic deprivation reduces political trust [DE/EN] ● Henrik Serup Christensen and Janette Huttunen Multi-level democracy and political trust in Europe: The role of the subnational level [DE/EN] ● Felix-Christopher von Nostitz

Pictures: Corts Valencianes: José Cuéllar/Corts Valencianes [CC BY-NC-SA 2.0], via Flickr; graphs: Felix-Christopher von Nostitz; portrait Felix-Christopher von Nostitz: private [all rights reserved].

Mehrebenen-Demokratie und Vertrauen in Europa: die Rolle der subnationalen Ebene

Englisch

Von Felix-Christopher von Nostitz

Das Horizon-Europe-Projekt Activating European Citizens’ Trust in Times of Crisis and Polarisation (ActEU) untersucht Fragen politischen Vertrauens und demokratischer Legitimität in Europa. Dieser Artikel ist Teil einer Serie, in der ActEU-Forscher:innen ihre Ergebnisse präsentieren.

„Um Vertrauen in das politische System zu fördern, ist es wesentlich, die demokratische Qualität auf subnationaler Ebene zu verbessern.“

Mehrebenen-Governance ist ein Schlüsselkonzept, um die Funktionsweise der Europäischen Union zu beschreiben. Wie Demokratie in diesem mehrstufigen Umfeld strukturiert ist, wurde lange jedoch kaum untersucht, was in letzter Zeit zu einem gestiegenen Interesse an Mehrebenen-Demokratie in Europa geführt hat (Giegerich 2026; Sellers et al. 2020). Das quasi-föderale, aber nicht-staatliche politische System der EU mit ihren weiterhin souveränen Mitgliedstaaten führt dazu, dass demokratische Institutionen auf lokaler, regionaler, nationaler und europäischer Ebene europaweit auf sehr unterschiedliche Weise umgesetzt und organisiert werden.

In diesem Blogartikel geht es darum, wie sich die institutionelle Ausgestaltung der Mehrebenendemokratie auf subnationaler Ebene innerhalb der EU unterscheidet – und wie sich diese Unterschiede nicht nur auf das Vertrauen in die Politik der subnationalen Ebene selbst, sondern auch auf das Vertrauen in die höheren Ebenen auswirken. Wie wir zeigen werden, kann die demokratische Ausgestaltung der subnationalen Ebene das Vertrauen in subnationale politische Institutionen fördern, was sich wiederum positiv auf das Vertrauen in die höheren Ebenen auswirkt.

Systemische Faktoren wirken sich auf das subnationale Vertrauen aus

Anders als die bisherige Literatur (Harteveld et al., 2013; Schakel & Brown, 2022; Scholte, 2019) richtet sich unser Ansatz weniger auf Faktoren der individuellen Ebene, etwa die Verbundenheit einer Person mit ihrer Wohnregion oder ihr Interesse an lokaler Politik. Vielmehr interessieren uns systemische Variablen wie die Entscheidungsautonomie und die demokratische Legitimität auf subnationaler Ebene. Wir gehen dabei davon aus, dass regionale politische Institutionen umso mehr Vertauen genießen, je höher ihre Autonomie gegenüber der nationalen Zentralgewalt ist und je stärker das subnationale politische Leben demokratisch geprägt ist.

Unsere Analyse beruht auf Datensätzen, die die 27 EU-Mitgliedstaaten zwischen 2019 und 2023 abdecken. Dies umfasst mehrere Wellen individueller Daten aus dem Standard Eurobarometer sowie institutioneller Daten aus V-Dem.

Vertrauen in eine politische Institution stärkt das Vertrauen in andere

Abb. 1: Vertrauen in das nationale Parlament (zum Vergrößern anklicken).

Auf Grundlage von Daten aus dem European Social Survey (ESS) haben wir das Vertrauen in subnationale Behörden, die nationale Regierung und das nationale Parlament analysiert. Dabei können wir hinsichtlich des Vertrauens in das nationale Parlament und die nationale Regierung feststellen, dass es zwischen den EU-Mitgliedstaaten große Unterschiede, aber ähnliche Trends gibt. Beispielsweise ist das Vertrauen in beide Institutionen in Luxemburg, Finnland und Dänemark besonders stark ausgeprägt. Hingegen weisen Bulgarien und die Slowakei das geringste politische Vertrauen auf, wobei das Vertrauen in die nationalen Regierungen und Parlamente besonders niedrig ist.

Die Beobachtungen lassen die Hypothese zu, dass es einen Zusammenhang mit der Verwendung bestimmter Wahlsysteme bei Parlamentswahlen gibt. In Staaten mit proportionaleren Wahlsystemen (Schweden, Luxemburg und Finnland) liegt das Vertrauensniveau in der Regel höher als in Staaten mit Mehrheitswahlsystemen (Bulgarien, Litauen und Slowakei).

Abb. 2: Vertrauen in subnationale politische Institutionen (zum Vergrößern anklicken).

Was das Vertrauen in subnationale politische Institutionen angeht, sehen wir ebenfalls große Unterschiede, jedoch kein klares Muster. So gibt es beispielsweise keine eindeutigen Unterschiede zwischen dezentralisierten und zentralisierten Ländern. Es wäre daher voreilig, aus unseren derzeitigen deskriptiven Analysen einen Zusammenhang zwischen der (de-)zentralisierten Organisation eines Landes und dem Grad des Vertrauens in subnationale Behörden herzustellen. Hingegen können hier andere Faktoren wie der formale Grad der subnationalen Autonomie eine Rolle spielen.

Insgesamt lässt sich allerdings feststellen, dass das politische Vertrauen in eine Institution tendenziell das Vertrauen in andere Institutionen beeinflusst – eine Tendenz, die noch stärker wird, wenn beide Institutionen innerhalb eines politischen Mehrebenensystems auf derselben Regierungsebene angesiedelt sind (z. B. nationale Parlamente und Regierungen).

Subnationale Autonomie

In Bezug auf unseren ersten systemischen Faktor ist unsere Annahme, dass Bürger:innen ein höheres Maß an politischem Vertrauen in subnationale Institutionen bekunden, wenn sie auf subnationaler Ebene über Entscheidungsautonomie verfügen. Für einen Überblick über die jüngste Entwicklung der Machtverhältnisse zwischen zentralen und regionalen Regierungen stützten wir uns auf fünf Punkte des V-Dem-Datensatzes zwischen 2019 und 2023. Wie Abbildung 3 zeigt, ging die relative Macht gewählter und nicht gewählter politischer Autoritäten auf lokaler und regionaler Ebene in diesem Zeitraum zurück.

Abb. 3: Indizes subnationaler Regierungen und Machtverhältnisse in den EU-Mitgliedstaaten (zum Vergrößern anklicken).

Unsere OLS-Regressionsanalyse zeigt, dass sich der Zusammenhang zwischen subnationaler Autonomie und politischem Vertrauen in politischen Mehrebenensystemen in unterschiedliche (und sogar gegensätzliche) Richtungen auswirken kann. In Regionen mit größerer subnationaler Autonomie ist das politische Vertrauen in die subnationalen Institutionen tendenziell höher, das Vertrauen in die Europäische Union hingegen tendenziell geringer. Beim Vertrauen in nationale Regierungen und Parlamente sind die Ergebnisse gemischt.

Insgesamt lassen die Ergebnisse einen linearen Trend erkennen: Je näher bei den Bürger:innen eine politische Institution wahrgenommen wird, desto stärker wirken sich politisch-institutionelle Faktoren positiv auf das Vertrauen in diese Institution aus.

Qualität der Demokratie

Als zweiten systemischen Faktor haben wir analysiert, wie sich die Qualität der Demokratie auf subnationaler Ebene auf das politische Vertrauen auswirkt. Dafür haben wir uns zum einen auf den politisch-institutionellen Rahmen der subnationalen Demokratie, zum anderen auf die Dynamik des demokratischen Lebens auf subnationaler Ebene konzentriert. Hinsichtlich des politisch-institutionellen Rahmens haben wir die folgenden Merkmale untersucht:

1. die durchschnittliche Freiheit und Fairness bei lokalen und regionalen Wahlen,
2. die geringsten Unterschiede hinsichtlich der Freiheit und Fairness subnationaler Wahlen in verschiedenen Regionen des betreffenden Landes,
3. die geringsten Unterschiede hinsichtlich der Achtung bürgerlicher Freiheiten durch die Behörden in den verschiedenen Regionen des Landes.

Um die Dynamik des demokratischen Lebens auf subnationaler Ebene zu erfassen, betrachteten wir

1. die Dezentralisierung parteiinterner Auswahlverfahren (Vorwahlen) für die Kandidatenaufstellung bei Parlamentswahlen sowie
2. den Anteil der Parteien mit dauerhaften lokalen Sektionen (Ortsvereinen).

Anders als bei der subnationalen Autonomie können wir im Zusammenhang zwischen der Qualität der subnationalen Demokratie und dem politischen Vertrauen keine klaren Unterschiede hinsichtlich der untersuchten Ebene feststellen. Vielmehr zeigt sich, dass ein höheres Maß an subnationaler Demokratiequalität in der Regel dazu führt, dass das politische Vertrauen der Bürger:innen in alle Ebenen des politischen Systems steigt. Dieser positive Effekt der subnationalen Demokratiequalität auf das politische Vertrauen gilt sowohl für die politisch-institutionellen Faktoren als auch für die Variablen, die die Dynamik des subnationalen demokratischen Lebens messen.

Schlussfolgerungen

Unsere vergleichende Analyse zeigt zunächst, dass sowohl der Grad an subnationaler Autonomie als auch die subnationale demokratische Qualität positiv mit dem Vertrauen in subnationale Institutionen korrelieren. Institutionen, die als transparent und inklusiv wahrgenommen werden, führen zu einem höheren Maß an Vertrauen.

Die beiden Faktoren wirken sich jedoch in unterschiedlicher Weise auf das Vertrauen in die anderen Regierungsebenen aus. Mehr subnationale Autonomie kann dazu führen, dass das Vertrauen in nationale Regierungen oder die EU-Institutionen sinkt – ein Phänomen, das wir als „Nullsummen-Legitimität“ bezeichnen. Beim Verhältnis zwischen subnationaler Autonomie und dem Vertrauen in das nationale Parlament sind die Ergebnisse gemischt. Demgegenüber ist eine höhere demokratische Qualität auf subnationaler Ebene mit mehr Vertrauen sowohl in nationale Regierungen und Parlamente als auch in die EU-Institutionen verbunden, was auf eine Kohäsion der demokratischen Regierungsführung hindeutet.

Hohe subnationale Demokratiequalität stärkt Vertrauen in alle Ebenen

Die Qualität der Demokratie auf subnationaler Ebene ist also ein besserer Indikator für öffentliches Vertrauen als der Grad der subnationalen Autonomie. Mehr Autonomie kann zwar das Vertrauen in die lokalen Regierungsstrukturen stärken, birgt dabei jedoch die Gefahr, Vertrauen in höhere Regierungsebenen zu untergraben. Eine höhere Qualität der subnationalen Demokratie hingegen stärkt die gemeinsamen demokratischen Werte auf allen Ebenen.

Daraus ergeben sich zwei politische Schlussfolgerungen: Um Vertrauen in das politische System zu fördern, ist es zum einen wesentlich, der Verbesserung der demokratischen Qualität auf subnationaler Ebene hohe Priorität einzuräumen. Dies lässt sich etwa dadurch erreichen, dass transparente Wahlprozesse sichergestellt und partizipative Entscheidungsmechanismen gefördert werden. Zum anderen gilt es, ein institutionelles Gleichgewicht zwischen der Gewährung subnationaler Autonomie und der Bewahrung demokratischer Kohäsion zu finden, um so das systemische Vertrauen auf die verschiedenen Regierungsebenen zu erhalten und eine Mehrebenen-Demokratie in Europa zu ermöglichen.

Felix-Christopher von Nostitz ist Maître de Conférences am Forschungszentrum der European School of Political and Social Sciences (ESPOL-LAB) der Université Catholique de Lille.

Dieser Artikel basiert auf dem Kapitel „Territories, identities and attachment: patterns and determinants of political trust at subnational level in Europe“ von Max-Valentin Robert, Giulia Sandri und Felix-Christopher von Nostitz. Das Kapitel ist Teil des von ActEU veröffentlichten “Report on how trends in trust among specific social and political groups, including ethnic and territorial identities, territorial attachment and regime types at subnational level impact on varying levels of trust across European subnational units”, der im März 2025 erschienen ist.

Wirtschaftliche Not mindert das Vertrauen in die Politik [DE/EN] ● Henrik Serup Christensen und Janette Huttunen Mehrebenen-Demokratie und Vertrauen in Europa: die Rolle der subnationalen Ebene [DE/EN] ● Felix-Christopher von Nostitz

Bild: Corts Valencianes: José Cuéllar/Corts Valencianes [CC BY-NC-SA 2.0], via Flickr; Grafiken: Felix-Christopher von Nostitz; Porträt Felix-Christopher von Nostitz: privat [alle Rechte vorbehalten].