Reform des Spitzenkandidaten-Verfahrens: Serienauftakt

An der TV-Debatte zur Europawahl 2019 nahmen sechs Spitzenkandidaten teil – Kommissionspräsident wurde keiner von ihnen. Und nun?

Die demokratische Grundidee hinter dem Spitzenkandidaten-Verfahren war einfach: Statt den Namen des nächsten Kommissionspräsidenten jeweils erst nach der Europawahl zwischen den Staats- und Regierungschefs aushandeln zu lassen, sollten die europäischen Parteien schon vor der Wahl Kandidaten für dieses Amt benennen. Dadurch würden die Wähler mit ihrer Stimme selbst einen indirekten Einfluss auf die Besetzung der wichtigsten europäischen Exekutivposition ausüben können – und die Funktionsweise der EU einen Schritt weiter an die Abläufe parlamentarischer Demokratien angeglichen werden, in denen die Nominierung von Spitzenkandidaten (ob diese nun party leader, Kanzlerkandidat oder candidato premier heißen) seit jeher gebräuchlich ist.

Ganz unumstritten war das Verfahren, das 2014 zum ersten Mal zur Anwendung kam, allerdings nie. Und spätestens seitdem das Europäische Parlament im vergangenen Juli keinen der Spitzenkandidaten der vorangegangenen Europawahl, sondern die vom Europäischen Rat vorgeschlagene Überraschungskandidatin Ursula von der Leyen (CDU/EVP) zur Kommissionspräsidentin wählte, ist die Reformdiskussion wieder voll entbrannt. Von der Leyen selbst erklärte in ihren politischen Leitlinien, „dass wir die Art und Weise, wie wir die politische Führung unserer Organe bestimmen und wählen, auf den Prüfstand stellen“ und „das Spitzenkandidaten-System gemeinsam verbessern müssen“, und kündigte eine „Konferenz zur Zukunft Europas“ an, die bis Sommer 2020 entsprechende Vorschläge machen soll.

Ein europapolitischer Dauerbrenner

Wirft man den Blick zurück, so entpuppt sich die Diskussion über das Verfahren zur Wahl der Kommission und ihres Präsidenten als ein europapolitischer Dauerbrenner der letzten drei Jahrzehnte. Dabei gewann das Parlament schrittweise immer weiter an Bedeutung: Wurden die Kommissionsmitglieder in der Anfangszeit der europäischen Integration noch allein von den nationalen Regierungen ernannt (Art. 158 EWG-Vertrag), so erhielt das Parlament mit dem Vertrag von Maastricht 1993 erstmals ein Zustimmungsrecht (Art. 158 EGV-Maastricht). Außerdem wurde die Amtszeit der Kommission ab 1995 von vier auf fünf Jahre verlängert, um sie mit den Wahlperioden des Parlaments in Einklang zu bringen.

Der Vertrag von Amsterdam stärkte ab 1999 auch die Rolle des Kommissionspräsidenten selbst: Dieser wird seitdem schon vor den übrigen Kommissionsmitgliedern gewählt und erhält bei deren Nominierung ein Mitspracherecht (Art. 214 EGV-Amsterdam). Mit dem Vertrag von Nizza 2002 verloren die nationalen Regierungen ihr Veto; seitdem gilt im Europäischen Rat bei der Ernennung der Kommission die qualifizierte Mehrheit, wodurch Blockaden einzelner Länder leichter überwunden werden können (Art. 214 EGV-Nizza).

Symbolisch gekrönt wurde diese Entwicklung Ende 2009 mit dem Vertrag von Lissabon, der zwar nicht den formalen Ablauf, wohl aber die Formulierungen für die Kommissionswahl änderte (Art. 17 EUV). Hieß es vorher, dass die Regierungen den Kommissionspräsidenten „ernennen“ und das Parlament seine „Zustimmung“ dazu gibt, so „schlägt“ der Europäische Rat den Präsidenten nun nur noch „vor“ (wobei er das Ergebnis der Europawahl „berücksichtigt“), während das Parlament ihn „wählt“. Diese Wortwahl legt nahe, dass das Parlament der zentrale Ort für die Legitimierung des Kommissionspräsidenten sein soll: Nicht von ungefähr deckt sie sich mit jener in Art. 63 des deutschen Grundgesetzes, nach der der deutsche Bundeskanzler „auf Vorschlag des [Bundes-]Präsidenten vom Bundestage […] gewählt“ wird.

Konfliktreiches Tauziehen zwischen Parlament und Rat

Parallel zu diesen Reformen im Vertragstext änderte sich schrittweise auch die Verfassungspraxis – in ständigem, oft konfliktreichem Tauziehen zwischen Parlament und Rat. Die Auseinandersetzungen begannen vor allem nach der Europawahl 1999, als die nationalen Regierungen trotz des Wahlsiegs der konservativen Europäischen Volkspartei mit Romano Prodi (Dem/ELDR) einen Kommissionspräsidenten aus dem Mitte-links-Spektrum nominierten. 2004 machte die EVP deshalb schon vor der Wahl klar, dass sie bei einem erneuten Sieg die Kommissionspräsidentschaft für eines ihrer Mitglieder beanspruchen würde. Letztlich fiel die Entscheidung der Regierungschefs daraufhin auf José Manuel Durão Barroso (PSD/EVP).

Fünf Jahre später forderte die Union Europäischer Föderalisten mit der Kampagne Who is your candidate? die europäischen Parteien dazu auf, noch einen Schritt weiter zu gehen und bereits vor der Europawahl 2009 ihre Kandidaten für die Kommissionspräsidentschaft zu benennen. Der unmittelbare Effekt dieser Kampagne hielt sich in Grenzen: Während die EVP sich damit begnügte, Barroso für eine zweite Amtszeit zu empfehlen, ließen sich die europäischen Sozialdemokraten überhaupt nicht darauf ein, da mehrere damals amtierende sozialdemokratische Regierungschefs ebenfalls eine zweite Amtszeit Barrosos anstrebten und erfolgreich verhinderten, dass ihre Partei ihnen mit der Aufstellung eines Gegenkandidaten dazwischen funkte.

Der Durchbruch von 2014

Zum Durchbruch kam das neue Verfahren erst bei der Europawahl 2014. Nun waren es besonders Sozialdemokraten und Grüne, die sich schon frühzeitig auf die Nominierung von Spitzenkandidaten festlegten. In der EVP – die inzwischen einen Großteil der Regierungen im Europäischen Rat stellte, sich aber des Wahlsiegs bei der Europawahl nicht mehr sicher sein konnte – wurden hingegen Zweifel laut: Prominente Politiker wie Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU/EVP) oder Ratspräsident Herman van Rompuy (CD&V/EVP) betonten, dass bei der Wahl des Kommissionspräsidenten auch der Europäische Rat ein Mitspracherecht behalten müsse. Dennoch nominierten letztlich mit Ausnahme der europaskeptischen Rechten alle großen europäischen Parteien Spitzenkandidaten. Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) und Martin Schulz (SPD/SPE) lieferten sich das erste, wenn auch wenig aufregende gesamteuropäische TV-Duell in einem Europawahlkampf.

Die eigentliche Auseinandersetzung folgte auch 2014 allerdings erst nach der Europawahl: Nachdem die EVP knapp stärkste Fraktion geworden war, stellte sich eine Mehrheit des Parlaments schnell hinter den Wahlsieger Juncker. Im Europäischen Rat hingegen leisteten mehrere Staats- und Regierungschefs noch wochenlang Widerstand, der in einer öffentlichkeitswirksamen Bootsfahrt der Spitzenkandidaten-Gegner gipfelte. Als auf Druck der deutschen Öffentlichkeit letztlich auch Merkel Juncker akzeptierte, blieben von den Gegnern jedoch nur noch David Cameron (Cons./AEKR) und Viktor Orbán (Fidesz/EVP) übrig, die schließlich im Europäischen Rat überstimmt wurden.

Neuer Streit vor der Europawahl 2019

Das Ringen zwischen Befürworten und Gegnern der Spitzenkandidaten setzte sich auch in den folgenden Jahren weiter fort. Einen vor allem symbolpolitischen Versuch des Europäischen Parlaments, die Spitzenkandidaten auch im Europawahlrecht zu verankern, schmetterten die nationalen Regierungen 2016 ab. Dennoch schien das Parlament in dieser institutionellen Auseinandersetzung nach seinem Erfolg von 2014 strukturell die besseren Karten zu haben – jedenfalls solange die europäischen Parteien dem Verfahren treu bleiben und nach der Wahl rasch hinter dem Wahlsieger vereinigen würden.

Die Europawahl 2019 zeigte indessen, dass dieses „Solange“ nicht von langer Dauer war. Zum einen zerstritten sich die Parteien über die genaue Deutung des Verfahrens: Sollte grundsätzlich der Kandidat der stärksten Fraktion ein Vorgriffsrecht auf die Kommissionspräsidentschaft haben (wie das die EVP forderte, die in den Umfragen seit Mitte 2017 mit deutlichem Vorsprung führte)? Aber was, wenn dieser Kandidat von den übrigen Parteien abgelehnt würde – so wie Manfred Weber (CSU/EVP), dem Sozialdemokraten, Liberale und Grüne eine übermäßige Nähe zu Viktor Orbán vorwarfen – und keine Mehrheit im Parlament fand?

Vom institutionellen zum parteipolitischen Konflikt

Noch komplizierter wurde die Lage zum anderen durch den Streit um gesamteuropäische Europawahllisten – eine langjährige Forderung von Freunden der europäischen Demokratie, die sich ab 2017 auch der neugewählte französische Präsident Emmanuel Macron (LREM/ALDE-nah) zu eigen machte. Als die EVP diesen Vorstoß Anfang 2018 scheitern ließ, verhärteten sich die Positionen zwischen Konservativen und Liberalen. Während Erstere sich für Spitzenkandidaten einsetzten, aber transnationale Listen ablehnten, sahen Letztere ohne transnationale Listen keinen Grund mehr, das Spitzenkandidaten-Verfahren überhaupt noch zu unterstützen.

Der Konflikt um die Kommissionspräsidentenwahl erreichte damit eine neue Dimension. Handelte es sich zuvor vor allem um eine institutionelle Auseinandersetzung (zwischen Parlament und Rat, zwischen europäischen Parteien und nationalen Regierungen, zwischen Supranationalisten und Intergouvernementalisten), so wurde es nun zu einer parteipolitischen Frage, über die es auch innerhalb des proeuropäischen Lagers keine Einigkeit gab. Als dann auch noch die Große Koalition aus EVP und Sozialdemokraten bei der Europawahl ihre Mehrheit verlor, kam es zur Blockade im Parlament. Einen Monat lang gelang es den Parteien nicht, sich auf einen Kandidaten zu einigen; dann übernahm Anfang Juli der Europäische Rat wieder das Ruder.

Es geht um die demokratische Verfasstheit der EU

Und nun? Wenn nach dem Vorschlag der neuen Kommissionspräsidentin im nächsten Jahr „die Art und Weise, wie wir die politische Führung unserer Organe bestimmen und wählen, auf den Prüfstand“ gestellt werden soll, ist es Zeit, die Debatte über die Stärken und Schwächen des Spitzenkandidaten-Verfahrens verstärkt auch in der Öffentlichkeit zu führen. Die Konflikte des vergangenen Jahres haben im Europäischen Parlament einige Verletzungen hinterlassen, wie zuletzt bei den Anhörungen der übrigen Kommissionsmitglieder noch einmal deutlich wurde. Aber hier geht es um mehr als um personalpolitische Streitigkeiten zwischen Parteien: Es geht um die demokratische Verfasstheit der Europäischen Union.

In den kommenden Wochen wird dieses Blog in einer Serie von Gastbeiträgen Ideen zur Reform des Spitzenkandidaten-Verfahrens präsentieren. Vertreterinnen und Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft werden sowohl pragmatische, leicht umzusetzende Schritte als auch ambitioniertere grundsätzliche Änderungsvorschläge bei der Wahl des Kommissionspräsidenten in den Blick nehmen. Den Anfang macht in Kürze Frank Decker, Politikwissenschaftler an der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn.

Reform des Spitzenkandidaten-Verfahrens – Artikelübersicht

1. Reform des Spitzenkandidaten-Verfahrens: Serienauftakt
2. Für eine Direktwahl des Kommissionspräsidenten und ein neues Europawahlrecht: Wege und Irrwege der Demokratie in der EU ● Frank Decker
3. Noch nicht ausgemustert: Gezielte Reformen können das Spitzenkandidaten-Verfahren wieder erfolgreich machen ● Julian Rappold
4. Die Europawahl darf keine Wundertüte sein: Für eine rechtliche Verankerung des Spitzenkandidaten-Prinzips ● Gaby Bischoff
5. Wiederbelebung des Spitzenkandidaten-Verfahrens: Was können die europäischen Parteien selbst tun? [EN / DE] ● Gert-Jan Put
6. Das Spitzenkandidaten-System: ein Blick aus Tallinn [EN / DE] ● Piret Kuusik
7. Wissen, wer was tun wird: Transnationale Listen können das Spitzenkandidaten-System retten [FR / DE] ● Charles Goerens
8. Das Polarisierungsdilemma: Streit zwischen den Parteien belebte 2019 den Europawahlkampf – und ließ dann die Spitzenkandidaten scheitern ● Manuel Müller

Bild: European Union 2019 – Source: EP [CC BY 4.0], via Flickr.