Wie weiter mit den Spitzenkandidaten? (1): Warum das neue Verfahren schon jetzt ein Erfolg ist

Auch wenn gerade wieder einmal viel über die Spitzenkandidaten gestritten wird: Ein Erfolg ist das Verfahren schon jetzt.

Fünf Spitzenjobs sind in der EU in den nächsten Wochen und Monaten zu vergeben: der des Ratspräsidenten, den die Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat am 20./21. Juni ernennen wollen. Der des Parlamentspräsidenten, der am 2. Juli vom Europäischen Parlament gewählt wird. Die des Kommissionspräsidenten und des Hohen Vertreters für die Außenpolitik, die sowohl im Europäischen Rat als auch im Parlament eine Mehrheit benötigen, weil sie von Ersterem vorgeschlagen und von Letzterem gewählt werden. Und schließlich der des Präsidenten der Europäischen Zentralbank, der im Herbst vom Europäischen Rat ernannt wird.

Die breitere öffentliche Debatte aber konzentriert sich vor allem auf eines dieser fünf Ämter, nämlich die Kommissionspräsidentschaft. Das liegt zum einen daran, dass der Kommissionspräsident als Chef der EU-Exekutive die größte formale Macht hat. Zum anderen gibt es hier aber auch den größten Streit über das Ernennungsverfahren selbst: Wie schon bei der Europawahl 2014 haben die Fraktionen der Europäischen Volkspartei, der Sozialdemokraten und der Grünen (die gemeinsam eine Mehrheit im Europäischen Parlament stellen) angekündigt, niemanden zum Kommissionspräsidenten zu wählen, der nicht zuvor Spitzenkandidat einer europäischen Partei gewesen ist. Einige Staats- und Regierungschefs beharren hingegen darauf, dass diese Entscheidung allein beim Europäischen Rat liege – am prominentesten der Franzose Emmanuel Macron (LREM/–), der dementsprechend in den letzten Wochen diverse mögliche Alternativen ins Spiel brachte, von dem halbwegs plausiblen Michael Barnier (LR/EVP) bis zu der definitiv nicht an dem Amt interessierten Angela Merkel (CDU/EVP).

Gegenüber dem Rat säße das Parlament am längeren Hebel

Ginge es allein um diesen Konflikt, so säßen die Abgeordneten freilich wie schon 2014 am längeren Hebel: Die Regierungschefs wissen selbst, dass das Parlament bei einer Aufgabe des Spitzenkandidatenverfahrens zu viel zu verlieren hätte. Würden sie ernsthaft einen von Macrons Alternativkandidaten nominieren, so führte das auf direktem Weg zu einer Ablehnung durch das Parlament. Zugleich stößt auch innerhalb des Europäischen Rates und in der breiten europäischen Öffentlichkeit keiner der Alternativnamen auf überragende Zustimmung.

Statt die institutionelle Krise zu suchen, wäre es für die Regierungschefs deshalb naheliegend, einfach den vom Parlament gewünschten Spitzenkandidaten als Kommissionspräsidenten zu akzeptieren – und ihren eigenen Einfluss bei den anderen Spitzenämtern sowie den übrigen Kommissionsmitgliedern auszuüben, deren Ernennung nicht ganz so sehr im Licht der Öffentlichkeit steht.

Eine Mehrheit für das Verfahren – aber nicht für einen Kandidaten

Doch so einfach ist die Sache diesmal nicht. Denn im Europäischen Parlament gibt es bislang zwar eine Mehrheit für das Spitzenkandidatenverfahren, aber nicht für einen bestimmten Kandidaten. Mehr noch: Nicht einmal, was das Spitzenkandidatenverfahren genau bedeutet, ist im Parlament unumstritten. Vor allem an zwei Fragen entzünden sich dabei die Konflikte.

Die erste davon betrifft die Rolle des Kandidaten der stärksten Fraktion. 2014 hatten sich die drei größten Fraktionen EVP, S&D und ALDE bereits vor der Europawahl in einer gemeinsamen Erklärung eindeutig dafür ausgesprochen, dass der Kandidat der stärksten Fraktion als Erstes versuchen solle, eine Mehrheit im Parlament zu bilden. Nach der Wahl unterstützten dann alle drei Fraktionen recht schnell schnell den erfolgreichen Kandidaten Jean-Claude Juncker (CSV/EVP).

Vorgriffsrecht der stärksten Fraktion?

Diesmal hingegen wird die Idee einer Art Vorgriffsrecht für den Kandidaten der stärksten Fraktion nur noch von der EVP vorgebracht, die davon selbst unmittelbar profitiert. Die anderen Fraktionen – allen voran die Liberalen – lehnten eine solche Lesart des Verfahrens jedoch explizit ab und betonten, dass es hier keinen Automatismus gebe: Kommissionspräsident werde nicht notwendigerweise der Kandidat der stärksten Fraktion, sondern (wie in Art. 17 Abs. 7 EUV vorgesehen) derjenige, der eine absolute Mehrheit der Abgeordneten hinter sich bringe.

Im Ergebnis führte dieser Konflikt nach der Wahl erst einmal zu einer Pattsituation: Während die EVP auf dem Vorrang ihres Kandidaten Manfred Weber (CSU/EVP) beharrt, wollen die Liberalen dessen Wahl schon aus Prinzip vermeiden. Und da keine der beiden Fraktionen bei der Mehrheitsbildung einfach umgangen werden kann, dauern die Verhandlungen an.

Wer gilt als Spitzenkandidat?

Noch grundsätzlicher ist der zweite Konfliktpunkt: die Frage, wer überhaupt als Spitzenkandidat zu zählen hat. Von den großen proeuropäischen Parteien hatten vor der Wahl nur EVP und SPE einen Einzelkandidaten aufgestellt, die Grünen hingegen eine Doppelspitze – und die liberale ALDE gar ein Spitzenteam mit nicht weniger als sieben Personen. Innerhalb dieses Teams stach zwar eine Frau, die Wettbewerbskommissarin Margrethe Vestager (RV/ALDE), besonders heraus. Allerdings bezeichnete sie sich selbst im Wahlkampf ausdrücklich nicht als „Spitzenkandidatin“, und dass sie Kommissionspräsidentin werden wolle, machte sie erst am Wahlabend so richtig klar. Genügt das, um für das Parlament trotzdem wählbar zu sein?

Hier gehen die Meinungen auseinander: Während etwa die europäischen Grünen explizit bereit wären, Vestager wie eine Spitzenkandidatin zu behandeln und gegebenenfalls zur Kommissionspräsidentin zu wählen, sähe vor allem die EVP (aber beispielsweise auch die neu gewählte sozialdemokratische Abgeordnete Katarina Barley) darin eine Unterwanderung des Spitzenkandidatenprinzips. Und natürlich gilt auch für Vestager, dass sie ohne die Zustimmung der EVP keine realistische Chance hat, Kommissionspräsidentin zu werden. Die Konflikte, die vor allem EVP und ALDE über die richtige Deutung des Spitzenkandidatenverfahrens austragen, sind deshalb immer auch personelle Machtfragen – und verhindern bislang eine Einigung im Parlament über die Wahl des nächsten Kommissionspräsidenten.

Die Kommissionspräsidentschaft als Teil eines Gesamtpakets

Um aus dieser Sackgasse herauszukommen, finden seit der Europawahl zahlreiche Gespräche in komplexen, variierenden Formaten statt: zwischen den Regierungschefs im Europäischen Rat, den Fraktionen im Europäischen Parlament, aber auch in einer hybriden „Sechsergruppe“, die sich aus je zwei Regierungschefs von jeder der drei großen Parteien (EVP, SPE, ALDE) zusammensetzt und damit sowohl einer zwischenstaatlichen als auch einer parteipolitischen Logik folgt.

Dabei wird die Kommissionspräsidentschaft immer mehr zum Teil eines Gesamtpakets, das nicht nur die übrigen EU-Spitzenjobs umfasst, sondern auch die inhaltlichen Schwerpunkte der nächsten fünf Jahre, für die sowohl der Europäische Rat als auch das Europäische Parlament (in Form einer Vier-Fraktionen-Koalition aus EVP, S&D, ALDE und Grünen) derzeit eine jeweils eigene Agenda ausarbeiten.

Hat sich das Verfahren nun durchgesetzt? Oder ist es gescheitert?

Was bedeutet dies nun für das Spitzenkandidatenverfahren? Hat es sich durchgesetzt, da Außenseiter wie die von Macron vorgeschlagenen Alternativkandidaten kaum noch eine Chance haben? Oder ist es gescheitert, da über die Ernennung des Kommissionspräsidenten nun doch wieder erst nach der Wahl in schwer durchschaubaren Hinterzimmergesprächen verhandelt wird? Verkommt es gar zu einer „Posse“, weil angesichts der vielfältigen Debatten über die „richtige“ Lesart des Verfahrens überhaupt nicht mehr klar ist, was es eigentlich zu bedeuten hat?

Will man zum jetzigen Zeitpunkt eine Zwischenbilanz ziehen, so muss man sich zunächst vor Augen führen, welchen Zweck das Spitzenkandidatenverfahren eigentlich erfüllen sollte. Darauf mögen verschiedene Akteure unterschiedliche Antworten geben. Aus meiner eigenen Sicht war das Spitzenkandidatenverfahren vor allem ein Schritt zur Parlamentarisierung der Europäischen Kommission, indem es die faktische Entscheidung über den Kommissionspräsidenten von den nationalen Regierungen auf die europäischen Parteien und ihre Fraktionen im Europäischen Parlament übertrug. Diese Parlamentarisierung wiederum folgt letztlich dem Ziel einer europäischen Demokratie, in der die europäische Bevölkerung die Europawahl nutzen kann, um eine informierte Richtungsentscheidung über den politischen Kurs der EU zu treffen.

Relevante Fortschritte zur Demokratisierung der EU

Dass das Spitzenkandidatenverfahren für sich allein nicht genügt, um dieses Ziel zu erreichen, steht außer Frage. In einigen Bereichen aber scheint es mir durchaus schon zu relevanten Fortschritten geführt zu haben.

● So haben die Spitzenkandidaten die Transparenz des Wahlverfahrens erhöht. Liest man Artikel aus dem Jahr 2004, in denen im Kontext der Europawahl über den neuen Kommissionspräsidenten spekuliert wurde (etwa hier, hier oder hier), so findet man ein ganzes Bündel von Namen – der des späteren Kommissionspräsidenten José Manuel Durão Barroso (PSD/EVP) ist in aller Regel nicht darunter. Hingegen hat das Spitzenkandidatenverfahren das Set an möglichen Bewerbern deutlich überschaubarer gemacht. Auch wenn wegen der schwierigen Mehrheitsfindung der neue Präsident nicht gleich am Wahlabend feststeht, ist es nun sehr viel einfacher, mögliche Szenarien für seine Ernennung zu antizipieren. Die europäische Politik ist dadurch etwas einfacher verständlich geworden, eine wichtige (wenn auch für sich allein nicht hinreichende) Voraussetzung für eine funktionierende demokratische Öffentlichkeit.

● Zudem haben die Spitzenkandidaten recht offensichtlich zu einer Stärkung der europäischen Parteien geführt. Wer auf europäischer Ebene politische Karriere machen will, muss dafür in erster Linie auf nationaler Ebene gut vernetzt sein. Von der Besetzung der Europawahllisten bis zur Ernennung der Kommissare erfolgen alle Schlüsselentscheidungen der europäischen Personalpolitik durch die nationalen Parteien oder Regierungen. Die Spitzenkandidaten sind die ersten Politiker, für die das nicht mehr gilt: Wer Kommissionschef werden will, muss dafür zuerst von einer europäischen Partei nominiert werden und braucht deshalb auch ein starkes transnationales Netzwerk.

Mehr Sichtbarkeit für die europäischen Parteien

● Dies führte auch zu einem stärker supranationalen Profil der Bewerber: Während die Kommissionspräsidenten in den letzten Jahrzehnten stets frühere Regierungschefs waren, die zunächst im nationalen Rahmen aufgestiegen waren und dann ihre Beziehungen im Europäischen Rat nutzten, entstammen die prominenten Spitzenkandidaten von 2019 ausnahmslos den überstaatlichen EU-Institutionen: Manfred Weber, Ska Keller (Grüne/EGP) und Jan Zahradil (ODS/AKRE) waren Fraktionschefs im Europäischen Parlament, Margrethe Vestager und Frans Timmermans (PvdA/SPE) Mitglieder der Europäischen Kommission. Dieser andere Hintergrund impliziert nicht nur eine andere Perspektive auf die europäische Politik, als sie die nationalen Regierungschefs mitbringen. Er ist auch ein Signal an fähige und ambitionierte Nachwuchspolitiker, dass es sich lohnt, eine europäische Karriere einzuschlagen.

● Und schließlich verleihen die Spitzenkandidaten den europäischen Parteien auch mehr Sichtbarkeit. Denn auch wenn die Fernsehdebatten zwischen ihnen vor der Europawahl oft nur in Spartensendern liefen und ein Effekt der Spitzenkandidaten auf das Wahlverhalten allenfalls in ihren jeweiligen Herkunftsländern zu beobachten war, führte das neue Verfahren in der Summe zu einer erhöhten Berichterstattung der europäischen Medien. Auch hier ist der Vergleich zu 2004 erhellend, als parteipolitische Aspekte in der öffentlichen Debatte über den nächsten Kommissionspräsidenten noch so gut wie überhaupt nicht vorkamen. 2019 hingegen kommt praktisch kein Artikel zu dem Thema mehr ohne Erklärungen zur Rolle der europäischen Parteien aus; Bezeichnungen wie „Europäische Volkspartei“ sind in der deutschen Öffentlichkeit erstmals zu gängigen Begriffen geworden. Und auch die Rolle der ungarischen Regierungspartei Fidesz in der EVP wurde hier niemals zuvor so ausführlich diskutiert wie während des Europawahlkampfs, wobei die Frage, wie sich Spitzenkandidat Manfred Weber dazu positionieren würde, immer wieder als Aufhänger diente.

Schon heute ein Erfolg – mit Aussicht auf weitere Fortschritte

All diese Fortschritte lassen das Spitzenkandidatenverfahren insgesamt schon heute als einen Erfolg erscheinen. Dies gilt umso mehr, wenn man bedenkt, dass sowohl 2014 als auch 2019 von vielen Beobachtern stark bezweifelt wurde, ob es überhaupt zur Anwendung kommen würde. Je stärker die Nominierung von Spitzenkandidaten durch die europäischen Parteien bei künftigen Wahlen zur Routine wird, desto eher werden sich auch die Erwartungen der politischen Akteure und der Öffentlichkeit daran ausrichten, was die beschriebenen Effekte jeweils noch verstärken würde.

An anderen Stellen stößt das Spitzenkandidatenverfahren in seiner jetzigen Form allerdings auch auf Grenzen und inhärente Widersprüche, die sein Potenzial bei der Demokratisierung der EU beschränken. Dass so viel über die „richtige“ Lesart des Verfahrens gestritten wird, ist deshalb kein Zufall. Um auf dem Weg zu einer parlamentarischen Kommission voranzukommen, muss es um weitere Reformen ergänzt werden. Dazu in Kürze mehr im zweiten Teil dieses Artikels.

Wie weiter mit den Spitzenkandidaten?

1: Warum das neue Verfahren schon jetzt ein Erfolg ist
2: Welche Schritte zur Parlamentarisierung der EU jetzt folgen müssen

Bild: European Union 2019 – Source: EP [CC BY 4.0], via Flickr.