Verdrossenheit oder Europäisierung: Zur Zukunft der Parteiendemokratie

Joseph Daul, Präsident der europäischen Christdemokraten, im Gespräch mit der Vorsitzenden eines wichtigen Landesverbands.

Kennen Sie Joseph Daul, Sergej Stanishev und Graham Watson? Es handelt sich dabei um die Vorsitzenden der Europäischen Volkspartei (EVP), der Sozialdemokratischen Partei Europas (SPE) und der Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa (ALDE) – also der drei größten Parteien, aus denen sich die neue EU-Kommission zusammensetzt. Dennoch sind ihre Namen europaweit kaum bekannt. Mehr noch: Auch die europäischen Parteien selbst dürften einer Mehrzahl der europäischen Bürger noch immer reichlich unvertraut sein. Obwohl sie im EU-Vertrag offiziell als „politische Parteien auf europäischer Ebene“ bezeichnet werden, erscheinen sie in den Medien meist noch immer nur als „Parteienfamilien“; und man muss lange suchen, bis man zum Beispiel die Abkürzung EVP in einem Artikel einmal ohne umständliche Erklärungen findet.

Europäische Parteien gelten als heterogen und machtlos

Offenbar hat die Herausbildung einer gesamteuropäischen Parteienlandschaft mit dem Bedeutungsgewinn der EU in den letzten Jahrzehnten nicht ganz mitgehalten. Zwar wurden die EVP sowie die Vorgängerorganisationen von SPE und ALDE schon in den 1970er Jahren gegründet; zwar fanden sie mit dem Vertrag von Maastricht 1993 Einzug in das EU-Vertragswerk; zwar gibt es seit 2003 eine (kürzlich neu gefasste) Verordnung, die die Voraussetzungen zur offiziellen Anerkennung als europäische Partei reguliert; zwar existieren inzwischen nicht weniger als dreizehn Vereinigungen, die auf Grundlage dieser Verordnung europäische Parteienfinanzierung erhalten; zwar sind die meisten von ihnen zur Europawahl im Mai mit gesamteuropäischen Wahlmanifesten angetreten; zwar stimmen sie im Europäischen Parlament weitgehend geschlossen ab.

Und dennoch: Als eigentliche politische Entscheidungszentren gelten nach wie vor nicht die europäischen, sondern die nationalen Parteien. Auch die meisten Politiker sehen ihre europäische Partei eher als ein Forum oder Netzwerk, das man nutzen kann, wenn es einem gerade zweckdienlich erscheint – aber nicht als das Rückgrat einer gesamteuropäischen Demokratie oder gar als eine persönliche „politische Heimat“. Dass populistische und autoritäre Parteien wie Silvio Berlusconis Forza Italia oder Viktor Orbáns Fidesz der EVP angehören, mag christdemokratischen Politikern in anderen europäischen Ländern etwas unangenehm sein; schlaflose Nächte dürfte es ihnen eher nicht bereiten. Zu sehr haben wir uns daran gewöhnt, die europäischen Parteien als heterogene und eher machtlose Gebilde zu begreifen, deren nationale Mitgliedsverbände durchaus auch einmal völlig widersprüchliche Politiken verfolgen können, ohne dabei unter allzu große öffentliche Erklärungsnot zu geraten.

Drohende Politikverdrossenheit

Am Ende werden Wahlkämpfe, selbst für Europawahlen, eben doch weitgehend national geführt: mit nationalen Kandidaten, die mit ihren Versprechen vor einer nationalen Wählerschaft punkten müssen, um ihr Amt zu erreichen. Dass man in der politischen Realität keine großen Ziele mehr verwirklichen kann, ohne dafür einen europaweit mehrheitsfähigen Kompromiss zu finden, ist auf dem Marktplatz und im Bierzelt erst einmal gleichgültig. Worauf es hier ankommt, ist nur das Image der eigenen politischen Marke. Und die bekanntesten dieser Marken heißen in Deutschland nun einmal nach wie vor CDU und SPD, nicht EVP und SPE.

Und doch stellt die Auseinanderentwicklung zwischen einem immer weiter europäisierten politischen System und einem noch immer weitgehend nationalen Parteienwesen letztlich auch ein Legitimationsrisiko dar – und zwar nicht nur für die EU, sondern auch für die Parteien. Denn da die reale Politik zunehmend von Entscheidungen auf europäischer Ebene bestimmt wird, kommt es immer wieder vor, dass die nationalen Parteien ihre lediglich auf nationaler Ebene formulierten Wahlversprechen zuletzt nicht verwirklichen können. Sei es, dass haushaltspolitische Vorgaben aus Brüssel die nationale Wirtschaftspolitik durchkreuzen; sei es, dass das europarechtliche Diskriminierungsverbot eine „Pkw-Maut für Ausländer“ unmöglich macht: Parteien, die gewählt wurden, um eine bestimmte Agenda umzusetzen, kehren zuletzt mit leeren Händen zu ihren Wählern zurück. Dies aber untergräbt ihre Glaubwürdigkeit und ist letztlich ein zentraler Grund für die steigende Politikverdrossenheit, da immer weniger Bürger überhaupt noch einen Sinn darin sehen, wählen zu gehen.

Ansätze zur Stärkung europäischer Parteien

Möchte man die Legitimität der repräsentativen (Parteien-)Demokratie erhalten, ist es also nötig, ihre Mechanismen auf die europäische Ebene zu übertragen. Es ist deshalb nicht verwunderlich, dass es in letzter Zeit immer wieder Bemühungen zu einer Stärkung der europäischen Parteien gab. Ein wichtiger Schritt war etwa die jüngste Reform des europäischen Parteienstatuts, durch das die europäischen Parteien und die dazugehörigen parteinahen Stiftungen nun eine eigene europäische Rechtspersönlichkeit erhalten werden.

Weitere Schritte werden innerhalb der Parteien selbst diskutiert. Besonders die Europäische Grüne Partei (EGP) führte im vergangenen Winter mit der Green Primary, einer gesamteuropäischen Online-Vorwahl ihrer Europawahl-Spitzenkandidaten, ein innerparteiliches Demokratieexperiment durch. Nach dessen eher enttäuschendem Verlauf folgte dann im Sommer eine auch öffentlich ausgetragene Debatte über eine Verbesserung der Kommunikations- und Entscheidungsverfahren in der EGP (z.B. hier und hier). Das zentrale Ziel der Überlegungen ist dabei eine bessere parteiinterne Vernetzung, und zwar sowohl zwischen europäischer und nationaler Ebene als auch zwischen den verschiedenen nationalen Mitgliedsparteien. Die Vorschläge reichen von häufigeren Treffen über permanente Online-Foren bis zu regelmäßigen gemeinsamen Kampagnen.

Viele Probleme beginnen allerdings auch schon bei viel grundsätzlicheren Fragen, etwa den unterschiedlichen Mitgliedschaftsmodellen der nationalen Parteien. So gibt es in einigen Ländern neben den klassischen Parteistrukturen noch andere Formen flexibler politischer „Netzwerke“; die französische EGP-Mitgliedspartei EELV etwa unterscheidet in ihren Statuten zwischen adhérents (regulären Parteimitgliedern) und coopérateurs (eine Art institutionalisierter Sympathisantenstatus). Da aber die Mitgliedschaft in der europäischen Partei in der Regel vermittelt über die nationalen Parteien erfolgt, lässt sich in vielen Fällen nicht eindeutig sagen, wer nun eigentlich ein EGP-Parteibuch hat und wer nicht. Ein einheitliches europaweites Mitgliederregister könnte dem abhelfen.

Für Parteikarrieren helfen europäische Netzwerke kaum weiter

All diese Ansätze implizieren jedoch einen beträchtlichen Zusatzaufwand für die nationalen Parteien. Eine bessere grenzüberschreitende Koordination wird nur möglich sein, wenn sie ihren europäischen Dachverbänden mehr personelle, finanzielle und vor allem zeitliche Ressourcen zur Verfügung stellen. In vielen Fällen gilt es, die Trägheit der auf nationaler Ebene gewachsenen Strukturen und Routinen zu überwinden, was bei den europapolitisch weniger interessierten Parteimitgliedern zunächst auf Unwillen und Unverständnis stoßen dürfte. Dies ist umso gravierender, als das erhoffte Ziel einer stärkeren gesamteuropäischen Parteiidentität erst langfristig Wirkung entfalten wird. Werden die Parteien – und das heißt in diesem Fall vor allem: die aktiven Politiker an der Parteispitze – bereit sein, eine solche Zukunftsinvestition zu erbringen?

Tatsächlich sind die Anreize dafür derzeit eher gering. Eine bessere transnationale Vernetzung und eine stärkere Rücksichtnahme auf die gesamteuropäische Parteilinie bringt einzelnen Politikern wenigstens kurzfristig kaum Vorteile. Im Gegenteil: Wer in einer Partei aufsteigen will, muss dafür vor allem die Unterstützung der nationalen Parteigremien besitzen, die über die Aufstellung von Kandidaten und die Verteilung von Ämtern entscheiden. Gute Beziehungen zu Parteifreunden in anderen Ländern zu haben, kann sich zwar später im realen politischen Geschäft auszahlen; für die Karriere hingegen ist es erst einmal weitgehend irrelevant. Selbst die Wahllisten für die Europawahl werden auf nationalen Parteitagen festgelegt, selbst die Mitglieder der Europäischen Kommission werden von den nationalen Regierungen (und damit der nationalen Regierungspartei) nominiert.

Zwei Hebel für eine europäische Parteiendemokratie

Das einzige wichtige Amt, für das man in der EU schon heute die Unterstützung der europäischen Partei benötigt, ist das des Kommissionspräsidenten. Dank des Spitzenkandidaten-Prinzips, das bei der diesjährigen Europawahl erstmals angewandt wurde, mussten die Parteien Verfahren entwickeln, um sich europaweit auf einen gemeinsamen Namen zu einigen (die Green Primary war eines davon). Um Spitzenkandidat zu werden, mussten die Bewerber also in allen nationalen Mitgliedsverbänden ihrer europäischen Partei um Zustimmung werben – und hatten damit als erste Politiker ein genuines Eigeninteresse daran, die gesamteuropäische Linie statt nationaler Partikularpositionen in den Vordergrund zu stellen.

Die Spitzenkandidaten allein aber werden natürlich nicht genügen, um eine echte europäische Parteiendemokratie herbeizuführen. Für weitere Fortschritte wird es wesentlich darauf ankommen, ob die europäischen Parteien in Zukunft auch für die individuellen Laufbahnen von Politikern der „zweiten Reihe“ an Bedeutung gewinnen. Dabei dürften vor allem zwei institutionelle Hebel ausschlaggebend sein, von denen in diesem Blog schon öfters die Rede war: zum einen die Ernennung der Kommission durch das Europäische Parlament, wodurch die Kommissarskandidaten nicht mehr in erster Linie von ihren nationalen Regierungen, sondern von ihrer Fraktion im Parlament abhängig wären. Und zum anderen die Einführung transnationaler Listen bei der Europawahl, durch die ein (möglichst großer) Teil der Europawahl-Kandidaten nicht mehr auf nationalen, sondern auf europäischen Parteitagen nominiert würde.

Beide Hebel würden bewirken, dass wichtige Personalentscheidungen von nationalen an europäische Parteigremien übergehen würden. Politiker, die auf EU-Ebene Karriere machen wollen, kämen deshalb nicht mehr umhin, sich grenzüberschreitend zu vernetzen und ihre Positionen weniger an der nationalen als an der gesamteuropäischen Parteilinie auszurichten. Diese Loyalitätsverschiebung wird dann recht schnell auch eine programmatische Angleichung mit sich bringen. Und da transnationale Listen natürlich auch einen größeren Anreiz zu transnationalen Wahlkämpfen bieten, dürfte unter den nationalen Parteien auch die Bereitschaft für eine bessere Finanzausstattung ihrer europäischen Dachverbände steigen.

Gegen den Legitimitätsverlust hilft nur Europäisierung

Unter den Bedingungen der europäischen Integration kann eine nationale Parteiendemokratie nicht mehr funktionieren. Die Frage für die Zukunft ist nur, welchen Ausgang sie nehmen wird: Ohne institutionelle Reformen droht den nationalen Parteien ein schleichender Verlust an Legitimität, da sie immer weniger in der Lage sein werden, ihre jeweilige politische Agenda tatsächlich durchzusetzen. Enttäuscht über diesen Mangel an Wirksamkeit werden sich die Wähler abwenden, steigende Politikverdrossenheit wird die Folge sein.

Die Alternative dazu besteht in einer Rekonstruktion der Parteiendemokratie im Rahmen der EU. Dafür müssten die nationalen Parteien bereit sein, viel von ihrer personellen und programmatischen Entscheidungsmacht an die europäische Ebene abzugeben. Dafür hätten die europäischen Parteien die Chance, zu den neuen Kraftzentren einer überstaatlichen Demokratie zu werden – und die Wähler hätten wieder die Auswahl zwischen klar erkennbaren politischen Alternativen, auch wenn diese nicht mehr CDU und SPD, sondern EVP und SPE hießen.

Dieser Artikel basiert auf einem Impulsvortrag, den ich am 30. Oktober 2014 auf Einladung des Projekts Legitimation und Selbstwirksamkeit: Zukunftsimpulse für die Parteiendemokratie am Progressiven Zentrum in Berlin gehalten habe.

Bild: by European People's Party [CC BY 2.0], via Flickr.